98TSPR170

Número del Caso: CC-96-2

Abogados de la Parte Peticionaria: LIC. CARLOS J. ACEVEDO LAZZARINI

Abogados de la Parte Recurrida: LIC. RAMON LUIS JULIA RAMOS

Abogados de la Parte Interventora:

Tribunal de Instancia: Superior, Sala de Aguadilla

Juez del Tribunal de Primera Instancia: Hon. Miguel A. Montalvo Rosario

Tribunal de circuito de Apelaciones: Circuito Regional IV de Mayaguez y Aguadilla

Juez Ponente: Hon. Brau Ramírez (Panel integrado por su presidente, Juez Brau Ramírez, el Juez Colón Birriel y la Juez López Vilanova)

Fecha: 12/23/1998

La señora Conchita Igartúa de la Rosa laboró desde 1989 en un puesto de carrera como Oficial Ejecutiva III en la Administración del Derecho al Trabajo [en adelante A.D.T.]. Como parte de sus responsabilidades en dicho puesto, fungía como Subdirectora de la Oficina Regional de la Oficina de Aguadilla, aunque no ocupaba esta plaza en propiedad.

En junio de 1992 fue nombrada en propiedad en la posición de Directora Regional de la Oficina de Aguadilla. Aunque esta nueva posición era de confianza, ocupó la misma sin renunciar a los derechos que había adquirido previamente como empleada de carrera.

Luego de las elecciones generales del 3 de noviembre de 1992 y el cambio de administración en la agencia en enero de 1993, Igartúa de la Rosa solicitó ser reinstalada a su antiguo puesto como empleada de carrera. Su solicitud fue concedida, por lo que el 25 de enero de 1993 comenzó a laborar en el puesto de carrera que anteriormente ocupaba en A.D.T. Sin embargo, al regresar a su puesto original no le fueron asignadas las responsabilidades que ejerció bajo la administración anterior como Subdirectora de la Oficina Regional de Aguadilla. Ante ello, solicitó a la agencia un desglose de las funciones que debía realizar.

Hubo un intercambio de cartas entre las partes relacionado a las funciones que Igartúa debía ejercer, al cual nos referiremos oportunamente. Eventualmente, el señor Wilfredo Martínez Ruvira, entonces Administrador de la agencia, le remitió a Igartúa de la Rosa una carta con fecha de 3 de mayo de 1993, en la que le expresó que no habría de fungir como Subdirectora regional, ya que, a su juicio, "de la propia Especificación de Clase de Oficial Ejecutivo III, la función de Subdirector no se considera[ba] como [...] mandatoria, sino discrecional". Apéndice de la Apelación, a la pág. B-19. Según surge del expediente, Igartúa de la Rosa recibió esta notificación el 26 de mayo de 1993. Véase, Hoja de Trámite de la Oficina Regional de A.D.T., Apéndice de la Apelación, a la pág. B-18, (en donde se indica que la señora Igartúa recibió la carta del Administrador el 26 de mayo de 1993).

No conforme con esta decisión, el 28 de junio de 1993, Igartúa de la Rosa presentó una apelación ante la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal, [en adelante J.A.S.A.P.]. En ella alegó que el título funcional del puesto de carrera sobre el cual tenía derechos propietarios era el de Subdirector de la Oficina Regional de Aguadilla y que al ser reinstalada a su puesto original había sido despojada del ejercicio de las funciones inherentes a dicho cargo. En consecuencia, reclamó el derecho a desempeñar las funciones relacionadas a este puesto. Apéndice de la Apelación, a las págs. B-28–B-29.

El 5 de noviembre de 1993, J.A.S.A.P. desestimó el recurso por falta de jurisdicción. A juicio del foro administrativo apelativo el recurso fue presentado fuera del término de treinta (30) días que establece la ley para acudir ante dicho organismo. Véase, 3 L.P.R.A. sec. 2172. Una moción de reconsideración presentada por Igartúa de la Rosa fue declarada no ha lugar mediante resolución del 13 de diciembre de 1993. Igartúa no solicitó la revisión judicial de esta determinación.

Ante lo anterior, y ante la continuada negativa de la agencia de acceder a asignarle los deberes que antes realizaba como Subdirectora regional, el 26 de mayo de 1994 Igartúa de la Rosa inició un procedimiento judicial en el extinto Tribunal Superior por alegado discrimen en el empleo. En éste alegó, en síntesis, que había sido discriminada y humillada por razón de su afiliación política. Alegó, además, que el despojo de las funciones inherentes a su puesto era parte del discrimen en su contra.

En diciembre de 1994, A.D.T. contestó la demanda. Además, presentó una moción de desestimación en la que adujo que la reclamación estaba prescrita ya que había sido instada transcurrido el término de un año que establece el Art. 1868 del Código Civil de Puerto Rico. 31 L.P.R.A. sec. 5298. Planteó, además, que J.A.S.A.P. había adjudicado con carácter de finalidad varios de los elementos esenciales de su demanda, por lo que, a su juicio, Igartúa de la Rosa estaba impedida de relitigarlos.

Luego de examinar los argumentos de las partes, el tribunal de instancia emitió una resolución en la que declaró no ha lugar la solicitud de desestimación. Contra esta determinación, A.D.T. acudió ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, el cual revocó. A juicio del foro apelativo, Igartúa de la Rosa presentó su demanda expirado el término de un año que tenía para ello. Estimó el Tribunal de Circuito que la fecha del 3 de mayo de 1993 era el punto de partida del término prescriptivo, ya que en esa ocasión la reclamante recibió una carta del Administrador de la agencia en la que se le informó que no fungiría como Subdirectora Regional. Añadió el tribunal apelativo que: "[l]a demanda, sin embargo, no fue presentada sino hasta el 26 de mayo de 1994, más de un año después de dicha fecha y un año y cuatro meses después de la fecha en que la reinstalaron a su puesto de Oficial Ejecutiva III." Sentencia de 9 de noviembre de 1995, a la pág. 7; Apéndice de la Apelación, a la pág. C-37. En virtud de lo anterior, ordenó la desestimación de la reclamación contra A.D.T.

Contra esta determinación Igartúa de la Rosa acudió ante nos. Aunque denominó su escrito como "Petición de Certiorari", en virtud de las disposiciones de ley vigentes a la fecha de presentación del recurso ante nos (2 de enero de 1996), lo acogimos como un recurso de apelación. Véase, Plan de Reorganización de la Rama Judicial de 1994.

La única controversia planteada ante nuestra consideración en el recurso es si erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al resolver que la demanda estaba prescrita. Debemos, por tanto, determinar cuándo comenzó a decursar el término prescriptivo que Igartúa de la Rosa tenía para instar la acción por violación a sus derechos civiles y discrimen en el empleo.

II.

En Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, 121 D.P.R. 347 (1988) resolvimos que en casos de cesantías de empleados públicos el término prescriptivo comienza a computarse desde el momento en que el empleado es informado de la cesantía. No obstante, allí advertimos que "la determinación del momento exacto en que se conoce o debió razonablemente conocer el daño, constituye un delicado problema de prueba e interpretación". Id. a la pág. 360; véase además, Rivera Encarnación v. E.L.A., 113 D.P.R. 383, 385 (1982). Destacamos que el momento en que se produce el daño no es el criterio determinante del inicio del cómputo del término prescriptivo, sino el momento en que el perjudicado adviene en conocimiento del mismo.

Más tarde, en Cintrón v. E.L.A., supra, aclaramos que la norma establecida en Delgado Rodríguez no era exclusiva a situaciones de cesantías, sino que era más abarcadora. Afirmamos que la norma "[a]plica cuando un empleado público es objeto de una acción discriminatoria arbitraria o ilegal, bien sea despido, traslado, reclasificación, cambio de status, etc.". Cintrón v. E.L.A., 127 D.P.R. a la pág. 592. Al resumir la norma aplicable en cuanto al inicio del cómputo del término prescriptivo en estos contextos, dijimos:

Claro está, como toda acción sujeta a un término prescriptivo, en situaciones de reclamaciones por razón de discrimen en el empleo el término para instar la acción puede ser interrumpido por el oportuno ejercicio de la acción ante los tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor, o por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por parte del deudor. Art. 1873 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 5303.

La solución del presente caso está cubierta por las normas expresadas. Examinemos, por tanto, cuándo Igartúa de la Rosa advino en conocimiento del daño por el cual reclama indemnización para determinar si, en efecto, al instar la demanda en el tribunal de instancia el 26 de mayo de 1994, la acción estaba prescrita.

III.

A.

Surge del expediente ante nos que la señora Igartúa de la Rosa fue reinstalada a su posición de carrera en A.D.T. el 25 de enero de 1993. Al notificar esta reinstalación, el Administrador Wilfredo Martínez Ruvira le remitió una carta con fecha de 20 de enero de 1993. En ella le indicó que con efectividad al día 25 de enero de 1993 comenzaría "a ocupar el Puesto Número A-023 de Oficial Ejecutivo III adscrito a la Oficina Regional de Aguadilla [...]". Anejo E-1. En ella, además de expresarle el salario mensual que devengaría, el Administrador le indicó que ocuparía un puesto de carrera y que conservaría su status de empleado regular en el servicio de carrera. Además, le informó lo siguiente:

Esta carta no contiene notificación alguna relacionada a que la señora Igartúa de la Rosa dejaría de desempeñar las funciones de Subdirectora Regional.

El 22 de febrero de 1993 la señora Igartúa de la Rosa remitió una carta al señor Wilfredo Martínez Ruvira en la que le indicó que habían transcurrido veintiún (21) días laborables desde su reinstalación sin que le remitiesen la notificación sobre la descripción de su puesto, que la propia agencia le indicó que le sería remitida. Asimismo, le solicitó al Administrador de A.D.T. que le asignara "funciones similares a las que ejercía antes de ocupar el puesto de confianza como Directora Regional, en Aguadilla". Apéndice de la Apelación, a la pág. B-12.

Surge de los autos que el 5 de marzo de 1993, la Oficina Regional de Aguadilla le emitió a la señora Igartúa el formulario OCAP-16 en donde se detallaban las funciones que ejercería. Igartúa de la Rosa, sin embargo, lo devolvió a la Oficina del Administrador sin firmarlo bajo el fundamento de que en el mismo se habían omitido las funciones de Subdirectora Regional que ejercía antes de ser ubicada en un puesto de confianza. Al respecto indicó:

Tiempo después, el señor David Muñiz Torres, entonces Director Regional de A.D.T., le remitió una carta al Administrador de la agencia en relación a las tareas asignadas a la señora Igartúa. Expresó en ella que:

Más adelante expresa:

Esta carta tiene fecha del 16 de marzo de 1993 y, según consta en una hoja de trámite anejada a la misma, la señora Igartúa la recibió el día 19 de marzo de 1993. Apéndice de la Apelación, a la pág. B-16. Nótese que en ella el Director Regional le advierte al Administrador de la agencia que tal y como la señora Igartúa afirmaba, en el formulario que describía las funciones de su puesto se había omitido incluir que supervisaría los puestos de Oficial Ejecutivo I.

Eventualmente, el señor Wilfredo Martínez Ruvira, Administrador de A.D.T., le remitió a la señora Igartúa una carta en la que categóricamente le expresó, en parte, lo siguiente:

Finalmente, en la carta se advierte a Igartúa de la Rosa sobre su derecho a acudir a J.A.S.A.P. a solicitar revisión de esa determinación. La carta tiene fecha del 3 de mayo de 1993. Sin embargo, obra en autos una hoja de trámite que revela que Igartúa de la Rosa la recibió el 26 de mayo de 1993. Apéndice de la Apelación, a la pág. B-18.

La única forma en que la demanda judicial instada por Igartúa de la Rosa no estaría prescrita es si se toma esta fecha como punto de partida para el cómputo del término prescriptivo ya que instó su demanda por alegado discrimen y violación de derechos civiles en el extinto Tribunal Superior el día 26 de mayo de 1994. Esa es precisamente su contención ante nos.

B.

Los hechos del caso nos persuaden de que Igartúa de la Rosa advino en conocimiento del daño que alega el 26 de mayo de 1993, fecha en que recibió la carta del Administrador de A.D.T. que puso punto final a la controversia que hasta entonces existía con relación a sus funciones. Esta carta constituye la notificación de la autoridad nominadora mediante la cual se le informó que no realizaría las funciones correspondientes el cargo de Subdirectora regional.

Como antes expresamos, esta notificación fue recibida por ella el 26 de mayo de 1993. Por ello, al instar su demanda por violación a sus derechos civiles el 26 de mayo de 1994, exactamente un año más tarde, su reclamación fue presentada oportunamente. Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al decidir lo contrario.

Lo anterior, sin embargo, no pone punto final a la discusión del presente caso. La determinación del foro apelativo se basó, además, en el fundamento de que Igartúa de la Rosa estaba impedida de iniciar la presente reclamación debido a que debió agotar el trámite administrativo previo a acudir al cauce judicial. Asimismo, el foro apelativo sugiere en su Sentencia que J.A.S.A.P. adjudicó colateralmente un elemento esencial de su reclamación, a saber: que no contaba con un interés propietario sobre las funciones que reclamaba.

IV.

A.

De entrada, debemos destacar que no puede concluirse que J.A.S.A.P. adjudicó colateralmente un elemento de la controversia que enmarca la demanda presentada por Igartúa en los tribunales, pues, como antes adelantamos, J.A.S.A.P. determinó que no poseía jurisdicción para revisar la controversia. El señalamiento de dicha agencia en términos de que Igartúa de la Rosa no posee interés propietario alguno sobre las funciones de Subdirectora regional fue efectuado en la resolución que declaró no ha lugar por falta de jurisdicción una moción de reconsideración de la querellante. Esta única expresión no constituye una adjudicación en los méritos de la controversia que de por sí le impida litigarla en el cauce judicial, pues, a juicio de la propia agencia, carecía de jurisdicción para ello.

Aclarado lo anterior, pasemos a considerar el planteamiento de A.D.T. en términos de que Igartúa de la Rosa está impedida de iniciar la presente reclamación judicial por no haber agotado los remedios administrativos.

B.

La doctrina de agotamiento de remedios administrativos constituye, junto a la doctrina de jurisdicción primaria, una norma de abstención judicial que pretende lograr que las reclamaciones sometidas inicialmente a la esfera administrativa lleguen al foro judicial en el momento apropiado. Su objetivo básico es "evita[r] una intervención judicial innecesaria y a destiempo que tiend[a] a interferir con el cauce y desenlace normal del procedimiento administrativo". Delgado Rodríguez v. Nazario, 121 D.P.R., a las págs. 354-55; véase, Mercado Vega v. U.P.R., 128 D.P.R. 273 (1991).

Este principio general del derecho administrativo está recogido en la sección 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, según enmendada, [en adelante L.P.A.U.], Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec. 2172, la cual dispone que:

En el pasado, hemos señalado que en situaciones en las que un empleado acude simultáneamente al foro administrativo y al foro judicial, es aconsejable suspender la acción judicial hasta tanto el dictamen administrativo advenga final y firme. De este modo, se evita la duplicidad de esfuerzos y la posibilidad de determinaciones incompatibles o contradictorias. Cintrón v. E.L.A., 127 D.P.R. a la pág. 595. Sin embargo, esto no significa que cuando la acción administrativa resulte imposible, como por ejemplo, cuando transcurre el término prescriptivo para instarla, el obrero queda imposibilitado de acudir al cauce judicial para reclamar indemnización por los daños que alega haber sufrido en cuya adjudicación las normas de derecho administrativo no requieren la intervención primaria de la agencia administrativa.

Asimismo, en situaciones en las que se reclama al patrono indemnización por violación de derechos civiles, el empleado público "queda excusado de acudir en primera instancia al foro administrativo para reclamar cualquier responsabilidad civil de dicho patrono". Cintrón v. E.L.A., 127 D.P.R. a la pág. 595. Lo anterior es particularmente aplicable en las situaciones en las que el foro administrativo, como es el caso de J.A.S.A.P., no está facultado por ley para conceder indemnización por los daños y perjuicios sufridos por un empleado como consecuencia de una actuación gubernamental. En tales circunstancias el empleado público "debe acudir directamente al foro judicial con su acción en reclamo de daños y perjuicios para que se entienda interrumpido el término prescriptivo". Id.

No obstante, la presentación de una reclamación de daños en los tribunales no puede ser utilizada como un subterfugio para burlar la obligación de agotar los remedios administrativos o para restarle finalidad a una determinación administrativa cuando, inmersa en la reclamación judicial subyacen controversias que requieren ser adjudicadas inicialmente por el foro administrativo. Lo anterior es particularmente aplicable en situaciones, como la del presente caso, en que la parte reclamante no acudió oportunamente ante el foro administrativo apelativo con jurisdicción y, eventualmente, no instó oportunamente un recurso de revisión judicial para cuestionar la denegatoria de su moción de reconsideración y optó por presentar una demanda independiente. En tales situaciones, los tribunales deben abstenerse de adjudicar aquellas controversias incluidas en la reclamación judicial cuya adjudicación está reservada al foro administrativo, ya sea por tratarse de una materia de jurisdicción exclusiva de ese foro, o porque su resolución requiere una previa intervención de la pericia administrativa, entre otras circunstancias contempladas por nuestro ordenamiento jurídico.

Con lo anterior en mente examinemos la reclamación judicial instada por Igartúa de la Rosa.

V.

J.A.S.A.P. determinó que no poseía jurisdicción sobre la reclamación. Más tarde, el foro administrativo apelativo declaró no ha lugar una moción de reconsideración presentada por la peticionaria. Igartúa de la Rosa no instó un procedimiento de revisión judicial para cuestionar esta determinación. En su lugar, optó por iniciar un procedimiento judicial independiente en el cual alegó que sus derechos civiles habían sido violados.

Al no acudir oportunamente ante los tribunales con un recurso de revisión judicial, la determinación de J.A.S.A.P. de que carecía de jurisdicción sobre su reclamación y la determinación de la autoridad nominadora sobre las funciones del cargo de carrera que ostenta Igartúa de la Rosa, adquirieron finalidad. Prudencialmente, los tribunales debemos abstenernos de considerar esta controversia específica.

Debe advertirse que no nos encontramos propiamente ante un incumplimiento con el requisito de agotar remedios administrativos, como concluyó el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Nos encontramos, más bien, ante la situación en que la determinación administrativa adquirió finalidad. Por ello, la controversia específica relacionada a si las funciones de subdirectora de la región son inherentes a las funciones del puesto de carrera de Igartúa de la Rosa no debe ser litigada en los tribunales en esta etapa de los procedimientos.

Sin embargo, prima facie la reclamación judicial no versa sobre esa controversia específica. Un examen de la demanda presentada en el foro de instancia advierte que Igartúa de la Rosa fundamenta su reclamación en que se violaron sus derechos civiles. Invoca para ello la Ley de Derechos Civiles de Puerto Rico, 1 L.P.R.A. secs. 13-19, y la Ley de Derechos Civiles Federal, 42 U.S.C. sec. 1983, además de las disposiciones de la Ley de Personal del Servicio Público, la Carta de Derechos de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y la Primera, Quinta y Decimocuarta Enmiendas de la Constitución de Estados Unidos. En su demanda, además, alega haber sufrido persecución y humillaciones que le han generado daños, por los cuales reclama indemnización.

En esencia, alega que "ha sido hostigada, humillada y desposeída en forma continua de sus funciones, por razón de su afiliación al Partido Popular Democrático". Demanda Enmendada, a la pág. 4; Apéndice de la Petición de Certiorari, a la pág. I-175. Por ello, afirma que las actuaciones de A.D.T. configuran una situación de "persecución, discrimen y hostigamiento" en su contra, ya que fue privada de sus funciones, las cuales, afirma, fueron asignadas a otros empleados.

Sus alegaciones presentan controversias distintas a la controversia llevada ante J.A.S.A.P. y que adquirió finalidad al no ser objeto de un oportuno recurso de revisión judicial. Es decir, no está ante los tribunales si las funciones de Subdirectora Regional son inherentes al puesto de carrera de Oficial Ejecutivo III. La controversia ante los tribunales es si la demandada A.D.T. ha violado los derechos civiles de Igartúa de la Rosa.

Además, en su demanda, Igartúa de la Rosa reclama ser indemnizada por los daños que alega haber sufrido. Sobre este aspecto, son los tribunales los que deben determinar si es acreedora a la indemnización solicitada, pues J.A.S.A.P. no está facultada en su ley habilitadora a conceder indemnización por daños. Véase, Ley de Personal del Servicio Público, supra, 3 L.P.R.A. sec. 1394.

En este contexto, al dilucidar si la serie de eventos señalados por Igartúa de la Rosa violaron sus derechos civiles, el tribunal de instancia no puede pasar juicio sobre las funciones contenidas en la OCAP-16 de la querellante. Esas son las funciones y tareas que la entidad con la pericia administrativa en asuntos de personal determinó que debían ser ejercidas por Igartúa de la Rosa y que no fueron cuestionadas oportunamente en los tribunales. Así, la finalidad de esa determinación no puede ser alterada en esta etapa de los procedimientos.

Resolvemos, por tanto, que erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones en su determinación de la fecha exacta del inicio del término prescriptivo que tenía la peticionaria para iniciar la presente reclamación. De igual forma, resolvemos que erró al concluir que la reclamación judicial debía ser desestimada por no haber agotado los remedios administrativos correspondientes.

En consecuencia, procede que devolvamos el caso al foro de instancia para que a tenor con nuestros pronunciamientos determine si proceden las causas de acción que Igartúa de la Rosa señala en su demanda, tanto en la originalmente presentada como en las incorporadas mediante enmienda. Sin embargo, al hacer esta evaluación el foro de instancia no podrá pasar juicio sobre la controversia específica que fue presentada ante J.A.S.A.P. y que ya advino final y firme. Además, en cuanto a las reclamaciones relacionadas a las alegaciones incluidas mediante enmienda a la demanda original, el tribunal de instancia deberá examinar si su adjudicación no requiere la previa intervención de J.A.S.A.P.

Se emitirá la correspondiente sentencia revocatoria.

Federico Hernández Denton

SENTENCIA

San Juan, Puerto Rico, a 23 de diciembre de 1998.

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hacer formar parte íntegra de la presente, se revoca la sentencia emitida en el caso de epígrafe por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional IV. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para procedimientos ulteriores compatibles con la Opinión del Tribunal.

Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Negrón García Concurrió sin Opinión escrita. El Juez Asociado señor Corrada del Río hizo constar que "disiente por entender que la sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones en el caso de autos el 9 de noviembre de 1995 es sustancialmente correcta y debe ser confirmada". El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri no intervino.