Núm. AA-95-114 97 JTS 73

Agencia Administrativa: Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación (CIPA)

Abogados de la parte apelante: Lic. Pedro Semidey Morales

Abogados de la parte apelada: Lics. Aurea Torres Hernández & Francisco González Muñiz, Procuradora General Auxiliar

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR FUSTER BERLINGERI

En San Juan, Puerto Rico, a 22 de mayo de 1997.

Nos toca resolver si el foro apelativo con jurisdicción para entender en la destitución de un policía, convicto del delito de agresión agravada, es la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación, o la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal.

I.

El apelante Denny Arroyo Rivera se desempeñaba como policía estatal. El 5 de septiembre de 1993, mientras se encontraba franco de servicio, le propinó un puño a Amaro Hernández, cuando éste le profirió, por segunda vez, palabras obscenas. El golpe le ocasionó a Hernández una fractura en la mandíbula. El 23 de agosto de 1994, el Superintendente de la Policía de Puerto Rico (en adelante, "Superintendente") emitió una resolución de cargos, mediante la cual, por los hechos aludidos, le imputó al apelante conducta en violación al Artículo 14, sección 14.5, incisos 27 y 40© del Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico, que disponen lo siguiente:

Sección 14.5 - Identificación de Faltas

Se considerarán faltas graves las siguientes:

27. Observar una conducta lesiva, inmoral o desordenada en detrimento del Cuerpo de la Policía.

40. Incurrir en mal uso o abuso de autoridad, entendiéndose como actos de mal uso o abuso de autoridad los siguientes:

A tenor con dicha resolución de cargos, el 26 de enero de 1995, el Superintendente ordenó la suspensión de empleo y sueldo del apelante por un término de diez (10) días.

En relación con los mismos hechos, el 2 de marzo de 1995, el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Humacao, declaró culpable al apelante por infracción al Art. 95 del Código Penal (agresión agravada)[Na 1] en su modalidad menos grave.[Na 2]

Mediante una comunicación del 28 de abril de 1995, el Superintendente informó al apelante que, debido a que había sido hallado culpable del delito de agresión agravada, en su modalidad grave[Na 3], por los hechos del 5 de septiembre de 1993, se le destituía de su puesto, conforme lo establecido en el Artículo 208 del Código Político de 1902, el cual dispone en su inciso 8: "Queda vacante un cargo al ocurrir cualquiera de los siguientes casos, antes de vencerse el período de su duración:

8. Ser sentenciado por delito grave (felony) o por cualquier delito que implique depravación moral, o infracción de sus deberes oficiales. (...)" 3 LPRA sec. 556 (8).

En la referida comunicación, se le orientó al apelante sobre su derecho a presentar una apelación ante la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal, (en adelante "J.A.S.A.P").

Presentado el correspondiente recurso de apelación, J.A.S.A.P. lo desestimó mediante resolución del 20 de junio de t 1995, por entender que carecía de jurisdicción. Ordenó el traslado del recurso a la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación, (en adelante "C.I.P.A.").

J.A.S.A.P. basó su determinación en las disposiciones del Art. 3 de la Ley Núm. 32 del 22 de mayo de 1972, según enmendada por la Ley Núm. 23 de 16 de julio de 1992 (92 LPR 23)[Na 4], la cual establece en lo pertinente, que C.I.P.A. tendrá jurisdicción exclusiva para actuar como cuerpo apelativo, entre otros extremos:

"(2) en casos donde el Superintendente de la Policía o su representante autorizado haya impuesto cualquier medida o sanción disciplinaria a un miembro de la Policía en relación a la comisión de faltas leves o faltas graves según dispone la Ley Núm. 26 de 22 de agosto de 1974 y su reglamento.(...)"[Na 5]

Además, J.A.S.A.P. instruyó al apelante sobre su derecho a solicitar la reconsideración del dictamen. El apelante no solicitó la reconsideración.

El 6 de julio de 1995, C.I.P.A., mediante resolución, declinó atender la apelación que le había sido referida, por entender que carecía de jurisdicción sobre ésta. En su dictamen, C.I.P.A. afirmó que la destitución del apelante se debió a su convicción penal, por lo que el puesto quedó vacante conforme el Artículo 208 del Código Político, y no por faltas al Reglamento de la Policía. C.I.P.A. procedió a devolver el expediente a J.A.S.A.P. para los procedimientos pertinentes. Además, orientó al apelante sobre su derecho a solicitar reconsideración y, posteriormente, presentar una apelación ante nos. La resolución fue notificada el 3 de agosto de 1995. El apelante no solicitó la reconsideración de esta resolución, ni apeló la misma.[Na 6] Devuelto el caso a J.A.S.A.P., ésta remitió nuevamente el expediente a C.I.P.A., el 5 de octubre de 1995. Indicó que ya había emitido una resolución el 20 de junio de 1995, y que esa resolución había advenido final y firme, debido a que el apelante no solicitó la reconsideración de la misma.

Por su parte, C.I.P.A. emitió otra resolución el 6 de octubre de 1995, notificándole al apelante lo que J.A.S.A.P. había resuelto. Por los mismos fundamentos expuestos en la resolución de 6 de julio de 1995, C.I.P.A. reafirmó que no tenía jurisdicción para entender en el caso y ordenó su archivo.

El 2 de noviembre de 1995, el apelante solicitó la reconsideración de esta última resolución de C.I.P.A. Esta fue rechazada de plano. La resolución, a tales efectos, fue notificada el 8 de noviembre de 1995, y se archivó en autos copia de ésta en esa fecha.

El 6 de diciembre de 1995, el apelante acudió ante nos y adujo la comisión del siguiente error:

Erró la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación (C.I.P.A.) al denegar tener jurisdicción en la apelación presentada por el apelante argumentando para ello que la destitución de éste no constituía una falta grave al Reglamento de la Policía de Puerto Rico.

El 22 de mayo de 1996, el apelante presentó su alegato ante nosotros. El Procurador General presentó el suyo el 13 de agosto de 1996. Con el beneficio de ambas comparecencias, pasamos a resolver.

II.

Procede, en primer lugar, determinar qué foro apelativo (J.A.S.A.P. o C.I.P.A.) tiene jurisdicción para revisar la decisión del Superintendente de la Policía, de destituir al policía Arroyo Rivera de su puesto, por haber cometido un acto de agresión agravada.

A primera vista, parrecería que la destitución que nos concierne aquí se regula por la Ley de Personal de Puerto Rico. Es decir, en virtud de las disposiciones del citado Art. 208 del Código Político de 1902 y de la Sec. 46, inciso 8 de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, según enmendada, conocida como la Ley de Personal del Servicio Público[Na 7], la convicción y sentencia por delito grave, o delito que implique depravación moral, o infracción de sus deberes oficiales, constituye, como regla general, causa suficiente en derecho para la separación de un empleado gubernamental del cargo público que ocupara al momento de producirse tal convicción. Hernández Cruz v. Secretaria de Instrucción, 117 D.P.R. 606 (1986). Si a ese empleado se le conceden los beneficios de una sentencia suspendida o libertad bajo palabra, puede, por excepción establecida en los Arts. 1-5 de la Ley Núm. 70 de 20 de junio de 1963 [Na 8], continuar desempeñando el cargo que ocupaba hasta tanto el Director de la Oficina de Personal disponga otra cosa. La determinación que finalmente haga dicho funcionario, estará sujeta a revisión por los canales apropiados. Autoridad de Edificios Públicos v. Unión Independiente de Empleados de la Autoridad de Edificios Públicos, op. de 30 de junio de 1992, 130 D.P.R. ___, 92 JTS 106, pág. 9814; Hernández Cruz v. Secretaria de Instrucción, supra.

A J.A.S.A.P. le corresponde la jurisdicción primaria para entender en las apelaciones de las acciones o decisiones de la Oficina Central de Administración de Personal, de los Administradores Individuales[Na 9], y de las autoridades nominadoras, en los siguientes casos:

(1) En casos de destitución o suspensión de empleo y sueldo por un empleado de carrera que esté dentro del Sistema de Personal, o cuando alegue que una acción o decisión que le afecta viola cualquier derecho que se le conceda a virtud de las disposiciones de este Capítulo, del reglamento que se apruebe para instrumentar este Capítulo, o de los reglamentos adoptados por los Administradores Individuales para dar cumplimiento a este Capítulo. Las acciones que interpongan los empleados y que estén relacionadas con las áreas esenciales al principio de mérito, según señaladas en la sec. 1331 de este título, serán vistas en primera instancia por la Junta. (...) (énfasis suplido). Sec. 7.14 de la Ley de Personal del Servicio Público (3 LPRA sec. 1394).

Es importante señalar, que el referido inciso 8 de la Sec. 4.6 de la Ley de Personal del Servicio Público, supra, que dispone la separación del servicio, a tenor con el Art. 208 del Código Político de 1902, de todo empleado convicto por cualquier delito grave, o que implique depravación moral, o infracción de sus deberes oficiales, está incluido en la sección de la Ley de Personal, que regula la "retención" de los empleados del servicio público, por lo que constituye uno de los componentes del principio de mérito.[Na 10] A J.A.S.A.P., como hemos indicado, se le confiere autoridad apelativa en primera instancia en acciones que interpongan los empleados públicos, relacionadas con los asuntos esenciales al principio de mérito, como es el caso de las apelaciones de las decisiones de agencias administrativas, de separar de sus cargos a empleados públicos, al amparo del Art. 208 del Código Político de 1902.

No obstante lo anterior, en el caso específico de policías, debemos referirnos a la Ley Núm. 32 de 22 de mayo de 1972, según enmendada[Na 11]. Esta creó la C.I.P.A., con el fin de establecer un foro con jurisdicción para entender en casos en que se haya imputado mal uso o abuso de autoridad a cualquier agente del orden público, agente de rentas internas o cualquier otro funcionario de la Rama Ejecutiva autorizado para efectuar arrestos. Las funciones asignadas por la Ley a la C.I.P.A., las puede ejercer en primera instancia o en apelación. Ortiz Ruiz v. Superintendente de la Policía, op. de 4 de enero de 19993, 132 D.P.R. ___ , 93 JTS 1, pág. 10286.

Antes de las enmiendas de 1992 a la Ley Núm. 32, supra, C.I.P.A. tenía jurisdicción:

"como cuerpo apelativo para oír y resolver apelaciones interpuestas por los funcionarios públicos cubiertos por este Capítulo, cuando el jefe o director del organismo o dependencia de que se trate les haya impuesto cualquier medida disciplinaria en relación con actuaciones cubiertas por este Capítulo, o con faltas leves en que se haya impuesto suspensión de empleo y sueldo, o faltas graves en el caso de miembros de la Policía". Art. 2, inciso 2, de la Ley Núm. 32 de 22 de mayo de 1972, según enmendada por la Ley Núm. 22 de 15 de abril de 1976.[Na 12] La posterior aprobación de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, Ley de Personal del Servicio Público, supra, creó confusión sobre el ámbito de la autoridad apelativa de la C.I.P.A., como resultado de la creación de J.A.S.A.P. A esta última, se le concedió la encomienda de entender y adjudicar, entre otros casos, las decisiones de gerencia de personal de los Administradores Individuales, incluso las de la Policía de Puerto Rico. La Ley Núm. 5, supra, no excluyó de su jurisdicción los casos en que figuran, como parte, funcionarios de la Rama Ejecutiva autorizados para efectuar arrestos y en que se les imputa a éstos abuso y mal uso de autoridad, casos que corresponden a la jurisdicción de la C.I.P.A.

Como resultado de la anterior situación, han surgido ocasiones en que en un mismo caso la persona perjudicada con la actuación de un funcionario con poder de arresto, ha acudido a la C.I.P.A., y el funcionario concernido ha acudido a la J.A.S.A.P. También ha

surgido confusión en determinar qué organismo, si J.A.S.A.P. o la C.I.P.A., ostentará jurisdicción apelativa para entender en decisiones de administración de personal por violaciones al Reglamento de la Policía. Este conflicto de jurisdicción ha resultado en que ambos organiismos lleguen a decisiones contradictorias en un mismo caso.[Na 13] Para evitar los referidos conflictos jurisdiccionales entre estos organismos, la Asamblea Legislativa en 1992 enmendó la Ley Núm. 32, supra, a los fines de aclarar la jurisdicción apelativa de la C.I.P.A. Por razón de las enmiendas de 1992 a la Ley Núm. 32, el Artículo 3 de ésta actualmente dispone, en lo pertinente, que:

La Comisión tendrá jurisdicción exclusiva para actuar como cuerpo apelativo en los casos que se especifican a continuación:

En el caso de autos, el Superintendente de la Policía informó al apelante, que debido a que fue hallado culpable del delito de agresión agravada en su modalidad grave, se le destituía de su puesto, el cual quedaba vacante, conforme lo establecido en el Artículo 208 del Código Político de 1902. El Procurador General aduce en su informe ante nos. que lo que provocó la destitución del apelante fue su convicción, no faltas al Reglamento de la Policía. Además, señala que la decisión del Superintendente de expulsar al apelante de la policía no fue a modo de medida disciplinaria, sino que estuvo basada en el Art. 208 del Código Político, que ordena la vacante de un cargo de manera automática e inmediata; y que es J.A.S.A.P., no la C.I.P.A., el foro apelativo con jurisdicción para atender este asunto. No le asiste la razón.

Aunque el Superintendente, al destituir al apelante, invocó el Art. 208 del Código Político, los actos que dieron lugar al proceso administrativo disciplinario y subsiguiente mente a la destitución, constituyeron primordialmente unas violaciones al Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico, consideradas como faltas graves. Las medidas disciplinarias impuestas por tales violaciones, son apelables exclusivamente ante la C.I.P.A.

Nótese, que al apelante se le formularon cargos, como faltas graves, por violar los incisos 27 y 40 © de la Sec. 14.5 del Reglamento de Perssonal de la Policía, supra. Fue tal formulación de cargos la que activó los procedimientos administrativos contra el agente, y la que determinó su carácter. Por ello, cualquier medida o sanción disciplinaria impuesta por el Superintendente de la Policía en relación con la comisión de tales faltas graves, según disponen la Ley Núm. 26 de 22 de agosto de 1974 y su reglamento, debe ser atendida por la C.I.P.A. como foro apelativo con jurisdicción exclusiva sobre estos casos. Art. 3, Ley Núm. 32 de 22 de mayo de 1972, según enmendada, supra. (Enfasis nuestro.)

El Superintendente dio lugar a la confusión, al destituir al apelante basado en el Art. 208 del Código Político, cuando los cargos que pusieron en marcha el proceso disciplinario, se referían a la violación del Reglamento de la Policía. Una vez se condenó al apelante por el delito de agresión agravada, quedó establecida la violación reglamentaria antes imputada al apelante por el Superintendente en su formulación de cargos. Lo que procedía entonces, era la destitución, conforme los cargos imputados originalmente. Dicho de otra forma, lo que le competía más directamente al Superintendente, como jefe del cuerpo policíaco, era el asunto de la violación al Reglamento del mismo. Por ello, actuó correctamente al iniciar el proceso administrativo disciplinario con la formulación de cargos por violarlo. Lógicamente, el proceso tenía que concluir también con la determinación correspondiente sobre los cargos administrativos antes imputados. No era necesario aludir al Artículo 208 del Código Político para tomar la decisión administrativa final de destituir. Por otro lado, debe tenerse en cuenta el claro mandato legislativo de las enmiendas aludidas a la ley de la C.I.P.A. de 1992. Dichas enmiendas, como se ha señalado ya, tenían precisamente la intención de evitar conflictos jurisdiccionales entre agencias, como el que hubo en el caso de autos. En tales situaciones, el mandato legislativo claro es que le compete exclusivamente a la C.I.P.A. entender en los casos relativos a violaciones de la ley y el Reglamento de la Policía de Puerto Rico. Se cumple así el propósito jurídico medular de que sea la agencia especializada en determinado asunto, la que lo atienda, por ser la que mejor conoce y más experiencia tiene respecto de tal asunto.

Por tanto, resolvemos que la C.I.P.A. es el foro apelativo adecuado para entender en la destitución del policía en el caso de autos. Es C.I.P.A. el organismo designado por el legislador para atender, con jurisdicción apelativa exclusiva, cualquier medida disciplinaria impuesta por el Superintendente de la Policía a un miembro de ese cuerpo en relación con la comisión de faltas leves o graves al Reglamento de la Policía de Puerto Rico. Además, cuenta con un conocimiento más especializado para entender en este tipo de casos; ello logra la uniformidad en fallos y remedios similares, ordenada por el legisslador. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 23 de 16 de julio de 1992 (92 LPR 23), pág. 153-155 (1992).

III.

El Procurador General solicita la desestimación del caso de autos. Aduce, que el apelante no solicitó la reconsideración de la resolución de C.I.P.A. del 6 de julio de 1995 dentro del término jurisdiccional que dispone la Sec. 3.15 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, conocida como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, (en adelante "L.P.A.U.")[Na 15], por lo que ésta advino final y firme. Según el Procurador General, el apelante "ahora pretende, mediante el recurso de apelación presentado el 6 de diciembre de 1995 que se revise la resolución de C.I.P.A. emitida el 6 de julio de 1995, cuando la única resolución que se podría revisar es la del 6 de octubre de 1995".[Na 16] Tampoco le asiste la razón.

A la fecha en que C.I.P.A. emitió su resolución en el presente caso, la Sec. 3.15 de la L.P.A.U. imponía la obligación de solicitar la reconsideración como requisito jurisdiccional, en los casos en que se solicitara la revisión judicial de cualquier dictamen administrativo. La disposición aludida, ordenaba en lo pertinente, que: "La moción de reconsideración será jurisdiccional para poder solicitar la revisión judicial". Aponte Correa v. Policía de Puerto Rico, op. De 5 de diciembre de 1996, 142 D.P.R. ___ , 96 JTS 157, pág. 383.[Na 17]

En el caso ante nos. hubiese sido mandatorio solicitar la reconsideración de la resolución de C.I.P.A. del 6 de julio de 1995, como requisito jurisdiccional, si la próxima etapa apelativa de su recurso hubiese sido ante el foro judicial en revisión. Sin embargo, ello no ocurrió aquí por razón de la propia decisión de C.I.P.A. del 6 de julio. Es decir, que en este caso, el recurso del apelante se trasladó de un foro apelativo al otro, sin que alguno de éstos asumiera jurisdicción sobre el mismo. Primeramente, el apelante, siguió las propias indicaciones del Superintendente de la Policía, al presentar su recurso de apelación ante J.A.S.A.P. Esta ordenó su traslado a C.I.P.A. Ante la resolución de J.A.S.A.P., el apelante entendió que era la C.I.P.A. el organismo administrativo que atendería su apelación. Por tal razón, se allanó para que el caso continuara en la C.I.P.A. sin solicitar reconsideración a J.A.S.A.P. Luego, la C.I.P.A. declinó atender el caso y lo devolvió a J.A.S.A.P. Esta última lo remitió nuevamente a C.I.P.A., la cual instruyó al apelante sobre su derecho a apelar ante nos.