Agencia Administrativa: Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (JASAP)

Apelación procedente del Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional de Caguas, Humacao & Guayama

Panel Integrado por los Hons. Rossy García, Ortiz Carrión & Rodríguez Maldonado

Abogados de la parte peticionaria: Lic. Bartolo Rodríguez Flores & José Ramírez Hernández

Abogados de la parte recurrida: Lic. Carmen Rivera Cintrón

San Juan, Puerto Rico, a 27 de junio de 1997.

La peticionaria Odette Olmeda Díaz solicita que revoquemos una resolución del Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional VI, que desestimó un recurso de revisión por falta de jurisdicción, toda vez que no se notifico la presentación del recurso a la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal. A tenor con lo dispuesto en la Sección 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, confirmamos el dictamen recurrido.

I.

Odette Olmeda Díaz fue separada de su puesto de Agente Especial II en el Negociado de Investigaciones Especiales por el Departamento de Justicia luego de celebrar una vista informal. La peticionaria apeló ante la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (en adelante JASAP). JASAP sostuvo la acción tomada por el Departamento de Justicia.

Inconforme con dicho dictamen, Olmeda presentó un recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Dicho foro desestimó el recurso toda vez que la peticionaria no notificó el mismo a JASAP, de conformidad con la Sec. 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 LPRA, Sec. 2172 (Supl. 1996). Solicitada oportunamente la reconsideración, esta fue denegada.

Oportunamente Olmeda Díaz acudió ante nos y alegó como único error que el Tribunal de Circuito de Apelaciones incidió al denegar el recurso por falta de jurisdicción. En su petición sostiene que el recurso de revisión fue notificado a la agencia recurrida, el Departamento de Justicia, dentro del plazo dispuesto. Sostiene que el Departamento era la única otra parte en el caso y que JASAP era el organismo administrativo apelativo de cuya decisión se recurría y no era la agencia recurrida.

Examinada la petición de certiorari y la comparecencia del Procurador General, concluimos que el Tribunal de Circuito interpretó correctamente la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. Sin embargo, en vista de la frecuencia con que se está presentando ante nos recursos con la misma controversia hemos decidido aclarar la norma procesal que se debe seguir en los recursos de revisión administrativa.

II.

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, dispuso expresamente el trámite apelativo que regiría la revisión de las decisiones de las agencias incluidas. Con excepción de las entidades, funciones y actividades, expresamente excluidas, la Ley aplica a todos los procedimientos administrativos ante todas las agencias. Para asegurar que la mayor parte del Gobierno de Puerto Rico estuviese cubierto la Sec. 1.3 define agencia en su dimensión más abarcadora:

(a) "Agencia" significa cualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina independiente, división, administración, negociado, departamento, autoridad, funcionario, persona, entidad o cualquier instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico u organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de reglamentar, investigar, que pueda emitir una decisión, o con facultad para expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones, privilegios, franquicias, acusar o adjudicar..." 3 LPRA Sec. 2102 (énfasis suplido).

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme dispuso un trámite apelativo en los casos en que las decisiones de la agencia debían o podrían ser revisadas por el Tribunal Superior. Recientemente la Ley de la Judicatura de 1994 y sus enmiendas en el 1995 modificaron este esquema para disponer que el Tribunal de Circuito de Apelaciones tenía competencia para revisar "las decisiones, órdenes y resoluciones de cualquier agencia administrativa de acuerdo con los términos y condiciones establecidas por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme." Ley Núm. 248 de 25 de diciembre de 1995.

Como parte de los cambios introducidos en el 1995 para reformar el sistema judicial, se enmendó la Sec. 4.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme para atemperarla a los cambios en el esquema apelativo. El Art. 6 de la Ley Núm. 247 de 25 de diciembre de 1995 específicamente enmendó el trámite apelativo y dispuso lo siguiente:

"Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la Sección 3.15 de esta Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, cuando el término para solicitar la revisión judicial haya sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración. La parte notificará la presentación de la solicitud de revisión a la agencia y a todas las partes dentro del término para solicitar dicha revisión. La notificación podrá hacerse por correo.

En los casos de impugnación de subasta, la parte adversamente afectada por una orden o resolución final de la agencia, o de la entidad apelativa de subastas, según sea el caso, podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, dentro de un término de diez (10) días contados a partir del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o la entidad apelativa, o dentro de los diez (10) días de haber transcurrido el plazo dispuesto por la Sección 3.19. La mera presentación de una solicitud de revisión al amparo de esta sección no tendrá el efecto de paralizar la adjudicación de la subasta impugnada.

La competencia sobre el recurso de revisión será del Circuito Regional correspondiente al lugar donde se planee, se esté llevando o se haya llevado a cabo la actividad o incidente que hubiera dado lugar a la controversia. Si la actividad o incidente se está llevando a cabo, o hubiere ocurrido en más de una región judicial, se podrá presentar el recurso de revisión en cualquiera de los Circuitos correspondientes a tales regiones." 3 LPRA Sec. 2172 (Supl. 1996) (énfasis suplido).

Esta disposición establece que una parte adversamente afectada por una decisión de una agencia u organismo apelativo puede solicitar al Tribunal de Circuito de Apelaciones que revise la decisión dentro de un término de treinta días. También dispone que la presentación de la solicitud de revisión tiene que notificarse a todas las partes y a la agencia.

De la Sec. 4.1 se desprende claramente que lo que se revisará judicialmente es la decisión de la agencia que finalmente adjudica la controversia entre las partes. En los casos de los organismos apelativos administrativos la agencia a la cual se refiere el estatuto es la entidad apelativa que finalmente resuelve el caso y de cuya revisión se recurrre al foro judicial.

Por ende, la notificación de la presentación de la solicitud de revisión tiene que hacerse tanto a la agencia recurrida como a las partes en el foro administrativo. Cuando una de las partes en el foro apelativo administrativo es otra agencia de gobierno se le tiene que notificar la presentación de la solicitud de revisión en calidad de parte.

En el caso particular de autos, JASAP es un organismo administrativo apelativo con amplios poderes de adjudicación de las controversias en materias de personal del servicio público. Su función consiste en decidir una controversia fáctica entre partes, que de ordinario son un empleado público una agencia gubernamental.

Una parte afectada adversamente por una determinación de JASAP a favor de la agencia nominadora puede solicitar la revisión judicial de la decisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. En ese caso JASAP es la agencia recurrida. A su vez la agencia nominadora, en este caso el Departamento de Justicia, es la parte recurrida.

Por lo tanto, a tenor con la Sec. 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme tanto JASAP como agencia recurrida, como el Departamento de Justicia, parte recurrida, tenían que ser notificados de la presentación de la solicitud de revisión judicial.

Claramente el Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional VI, correctamente desestimó el recurso presentado en este caso por la falta de notificación a la agencia recurrida, JASAP, dentro del plazo dispuesto por el estatuto. El foro apelativo no tenía jurisdicción para revisar la determinación de JASAP. Véase Méndez Cabrera v. Corporación Urbanizadora Quintas de San Luis, 127 D.P.R. 635, 637 (1991). Se confirma su dictamen.

Se dictará la Sentencia correspondiente.

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se expide el auto de certiorari y se confirma la Resolución emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones.

Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica el señor Secretario General. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión Disidente a la cual se une el Juez Presidente señor Andréu García. El Juez Asociado señor Rebollo López disiente sin opinión escrita.

Francisco R. Agrait Lladó

Secretario General

I

En el caso de autos, el Tribunal de Circuito de Apelaciones interpretó que, bajo la Sec. 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (en adelante L.P.A.U.), en casos en los cuales una instrumentalidad gubernamental toma una acción adversa a un empleado suyo, que es revisada luego por la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (en adelante J.A.S.A.P.), la parte afectada qque entonces solicita revisión judicial, tiene que notificar tal solicitud tanto a la instrumentalidad gubernamental que tomó la acción adversa, como a J.A.S.A.P.; y que la falta de la notificación a J.A.S.A.P. constituye un defecto jurisdiccional.

El 21 de febrero de 1997, le concedimos un término a la parte recurrida para mostrar causa, si alguna tuviere, P-59-11 del foro apelativo. Intimamos así nuestro juicio inicial de que la interpretación que le había dado el Tribunal de Circuito de Apelaciones a la Sec. 4.2 de la L.P.A.U. no era correcta.

Ello no obstante, la mayoría de este Tribunal ahora resuelve que la interpretación aludida del foro apelativo es correcta.

Por las razones que explico más adelante, disiento.

II

De su faz, la disposición de la L.P A.U que nos concierne aquí es sumamente clara. Indica expresamente que "una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia", que luego procura la revisión judicial de tal orden o resolución, "notificará la presentación de la solicitud de revisión a la agencia y a todas las partes..."

De los términos claros y sencillos de la propia Sec. 4.2 de la L.P.A.U., surge libre de toda ambigüedad que la "agencia" que debe ser notificada, es aquélla que emitió la orden o resolución final que le es adversa a una parte, cuya revisión se interesa. En la mayor parte de los casos, no existe problema alguno respecto a identificar cuál es la agencia que debe notificarse. Las situaciones más comunes son dos: (1) aquélla en la cual una parte se querella ante la agencia por razón de la conducta de otra parte; y, (2) cuando una parte interesa algún permiso o autorización de la agencia, que otra parte objeta. En estos casos, existen partes adversas respecto a algún asunto, y la agencia es el foro primario que adjudica tal controversia entre las partes. La que resulta adversamente afectada por la decisión de esa agencia, y que interesa su revisión, tiene que notificar la solicitud de revisión no sólo a la otra parte, sino también a la agencia recurrida.

Ahora bien, ¿qué sucede cuando, en casos como el de autos, una agencia toma una decisión adversa contra un empleado suyo, y antes de la revisión judicial de tal decisión, otro organismo administrativo interviene y confirma la decisión adversa de la agencia? ¿Cuál es entonces la "agencia" que debe notificarse, la agencia que tomó la decisión adversa o el organismo administrativo que la confirmó? Es decir, ¿cómo se aplica la Sec. 4.2 de la L.P.A.U. en casos donde la "agencia" que toma la decisión adversa a una parte es, a su vez, la otra parte en el pleito?

Para intentar contestar la interrogante anterior, debe notarse que la Sec 4 2 aludida también dispone que la parte adversamente afectada por la decisión de la agencia, antes de interponer la revisión judicial de tal decisión, deberá haber "agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo correspondiente". Se requiere así que la parte afectada agote los remedios administrativos existentes, antes de que pueda procurar la revisión judicial de la decisión adversa de la agencia.

Cuando se leen contextualmente las varias disposiciones aludidas de la Sec. 4.2, parecería que aun en casos como el de autos, la agencia que debe ser notificada de la solicitud de revisión judicial, es la agencia que tomó la decisión contra su empleado. Nótese; que en el mismo párrafo de la Sec. 4.2 de la L.P.A U. en el cual se dispone que se notificará la solicitud de revisión judicial "a la agencia", el denominativo "agencia" se usa antes únicamente para significar la "agencia" que tomó la decisión adversa En dicho párrafo, tal "agencia" se distingue claramente, del proceso administrativo posterior que debe agotarse, para que la decisión de la "agencia" sea revisable judicialmente. Se identifica, pues, la "agencia" a notificarse, con la "agencia" que tomó la decisión adversa, y se separa literalmente tal "agencia", de los remedios administrativos posteriores que deben agotarse, previo a la revisión judicial. Tan clara es la distinción que se hace entre una cosa y la otra, que se usa el término "organismo administrativo correspondiente", para designar la entidad a la cual hay que acudir para agotar remedios administrativos, cuando no existen dentro de la propia agencia, y así distinguirla de la "agencia" que toma la decisión adversa, que es la misma "agencia" que debe notificarse.

A base de una interpretación literal y contextual de los términos de la Sec. 4 2 de la L.P.A.U, pues, habría que decir que en casos como el de autos la agencia a notificarse es la que tomó la acción de despedir al promovente de la revisión judicial, porque J.A.S.A.P. aquí no es la "agencia" a que se refiere la referida Sec. 4.2, sino el "organismo administrativo" ante el cual se agotan los remedios admiinistrativos respecto a la decisión de la agencia. Cuando menos, es evidente que el requisito de notificación no surge claramente para organismos como J.A.S.A.P., en casos donde la "agencia" es parte del pleito, por haber decidido adversamente en contra de un empleado suyo.

III

La notificación a organismos administrativos como A.S.A.P. en casos como el de autos no está claramente dispuesta en la Sec. 4.2 de la L.P.A.U , según se ha indicado antes. Pero, aun asumiendo que la notificación aludida incluye a organismos administrativos apelativos como J.A.S.A.P., es altamente cuestionable que tal notificación sea de carácter jurisdiccional.

Son evidentes las graves consecuencias que apareja determinar que algún requisito procesal es de carácter jurisdiccional. Significa, como se sabe, que el incumplimiento con los términos estrictos de tal requisito priva absolutamente de autoridad al foro en cuestión para entender en el asunto correspondiente. Significa también que la parte que no cumplió taxativamente con el riguroso requisito, pierde el derecho a ser escuchada para dilucidar sus reclamaciones ante el foro en cuestión. Estas consecuencias drásticas y extremas no pueden imponerse por meras razones de conveniencias procesales ni por puro fiat judicial. Para que algún requisito procesal tenga carácter jurisdiccional, deben existir importantes razones de interés público que lo justifique, y ello tiene que haber sido establecido claramente por el poder legislativo Junta de Dir. Cond Montebello v. Fernández, op. de 31 de mayo de 1994, 136 D.P.R. ___ , 94 JTS 80.

En relación a la notificación que aquí nos concierne, no existen razones suficientes que justifiquen atribuirle carácter jurisdiccional a tal notificación. La notificación aludida no es a una Parte en el pleito; es meramente al foro que adjudicó una controversia entre las partes. Como el foro administrativo que adjudicó la controversia, no es parte en dicho pleito, éste no tiene capacidad para acudir en alzada ante el tribunal apelativo; es decir, no le corresponde comparecer al proceso de revisión judicial a defender su decisión. Ello le compete a la parte interesada. Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 692 (1975) Véase, además, Carrero Gueits v. Depto. de Educación, op. De 30 de octubre de 1996, 141 D.P.R. ___, 96 JTS 141 El caso en que descansa la opinión mayoritaria, como autoridad para sostener que la notifica ción aludida es de carácter jurisdiccional, Méndez v. Corp. Quintas de San Luis, 127 D.P.R. 635 (1991), se refiere exclusivamente a la notificación que hay que hacerle a una parte en el procedimiento apelativo Nada tiene que ver esa decisión con la notificación al foro apelativo administrativo que dilucidó el asunto sustantivo en segunda instancia.

Como el organismo apelativo administrativo a notificarse no es parte en la controversia, ¿¿qué propósito se logra con tal notificación? Obsérvese, que no se trata del tipo de notificación que va dirigida a paralizar los procedimientos en el organismo administrativo apelativo. Como se sabe, actualmente la paralización de tales procedimientos, que es necesaria para que la revisión judicial no sea un ejercicio académico, no dimana de la presentación de la solicitud de revisión judicial, sino de la expedición del recurso de revisión judicial. Es tal expedición del recurso, no la solicitud del mismo, la que es efectiva para paralizar los procedimientos, y la que evidentemente tiene que constar claramente y ser bien conocida por el organismo administrativo y recurrido. Regla 61 del Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones.

En vista de que el organismo administrativo apelativo no es parte en el proceso de revisión judicial, y que la paralización de los procedimientos ante ese organismo dimana de la notificación de la expedición del recurso de revisión judicial, y no de la solicitud de revisión judicial, de nuevo, ¿qué propósito persigue la notificación de tal solicitud al organismo administrativo recurrido? La respuesta a esta interrogante es, sencillamente, que no hay ningún propósito jurídico importante que informe tal notificación En la situación que nos concierne, la notificación en cuestión es, en la actualidad, esencialmente una formalidad, dirigida meramente a poner en conocimiento del organismo administrativo recurrido el hecho de que la parte afectada ha, en efecto, solicitado la revisión de su dictamen. No tiene consecuencias jurídicas o prácticas alguna. ¿Cómo es posible entonces que se le atribuya carácter jurisdiccional a tal notificación?

Al ponderar lo señalado antes, debe tenerse en cuenta que hasta muy reciente, la notificación de la solicitud de revisión en situaciones análogas o similares a la que aquí nos concierne, no se le exigía a la parte recurrente, sino que era meramente un trámite administrativo, que realizaba la propia Secretaría del tribunal al cual se acudía para la revisión. Tal era el caso, por ejemplo, respecto a los recursos de revisión y de certificación que se presentaban ante este Tribunal, en cuanto a dictámenes del Tribunal Superior, bajo la Regla 53.1 de las de Procedimiento Civil de Puerto Rico.

También debe tenerse en cuenta que en la actualidad, aún en las instancias en las cuales se le impone a la parte recurrente notificar al foro recurrido del escrito de revisión judicial presentado por dicha parte, tal notificación es sólo de cumplimiento estricto, no de carácter jurisdiccional. Tal es el caso de los recursos de apelación, certiorari y certificación, que se presentan ante nos. provenientes del Tribunal de Circuito de Apelaciones. En estos tres recursos, la notificación de ellos al foro recurrido es sólo de cumplimiento estricto, no jurisdiccional. Igualmente, en el caso de las solicitudes de certiorari y los escritos de apelación, que se presentann ante el propio Tribunal de Circuito de Apelaciones, provenientes del Tribunal de Primera Instancia, la notificación de tal recurso es sólo de cumplimiento estricto.

Debe resaltarse que hasta en el caso de todas las apelaciones judiciales, que por su naturaleza implican materias de la mayor jerarquía jurídica, por lo que el recurso para acudir en alzada no es de carácter discrecional sino que constituye un derecho de la parte afectada por el dictamen a quo, la notificación del escrito de apelación no es de carácter jurisdiccional, sino sólo de cumplimiento estricto. ¿Cómo entonces puede considerarse que en el caso del recurso de revisión, la notificación sea de índole jurisdiccional?

Ni la L.P.A.U., ni la ley que concede jurisdicción al Tribunal de Circuito de Apelaciones sobre la revisión de las decisiones de agencias administrativas, disponen expresamente que la notificación de la solicitud de revisión judicial a la agencia que tomó la decisión recurrida, es de carácter jurisdiccional. Por las razones señaladas en este acápite, no debemos presumir que tiene tal carácter. Hacerlo nosotros crearía una clara anomalía, con graves consecuencias procesales.

Finalmente, en vista de los señalamientos contenidos en las partes II y III de esta opinión, sería injusto denegar el recurso presentado por la peticionaria en el caso de autos. No debe ella sufrir la grave sanción de que se desestime su recurso, cuando no existía previamente una clara obligación de notificar dicho recurso a J.A.S.A.P. Tal obligación se establece palmariamente por primera vez en este caso, y no es justo castigar a la peticionaria por incumplir con una obligación que ella desconocía. Como la mayoría resuelve de otro modo, disiento.

JAIME B. FUSTER BERLINGERI

JUEZ ASOCIADO

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