Tribunal de Primera Instancia: Sala de San Juan

Juez de Instancia: Hon. Angel González Román

Abogados de la parte peticionaria: Lics. Rafael Cruz Quiñones & Ana María López

Abogados de la parte recurrida: Lic. José Pérez Hernández

San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 1997.

¿Tiene poder el Departamento de Asuntos del Consumidor (DACO) para otorgar indemnización en concepto de daños y perjuicios a los consumidores, por la omisión de constructoras de viviendas de reparar vicios de construcción? En el caso de autos se nos solicita revoquemos la sentencia emitida por el entonces Tribunal Superior, Sala de San Juan, en la cual se redujo la cuantía que en concepto de daños, otorgó D.A.C.O. a los esposos Rafael Quiñones Irizarry y Migdalia Ortiz contra San Rafael Estates, S.E. y Vifont Builders, Inc. En la misma se resolvió que D.A.C.O. tiene poder para otorgar indemnización por daños y perjuicios en reclamaciones de vicios de construcción, se redujo los daños de $7,500.00 a $1,250.00 y se eliminó la partida impuesta por la agencia en concepto de honorarios de abogados.

Por entender que D.A.C.O. tiene la facultad en ley para indemnizar por los daños y perjuicios sufridos por los consumidores, confirmamos una parte de la sentencia recurrida. No obstante, revocamos la parte del dictamen que redujo la indemnización y eliminó los honorarios de abogados.

·I-

En el año 1991 los esposos Rafael Quiñones Irizarry y Migdalia Ortiz (en adelante los compradores), suscribieron un Contrato Uniforme de Compraventa con la recurrida San Rafael Estates, S.E. ("San Rafael"), para la adquisición de una casa del Proyecto San Rafael Estates de Bayamón por la suma de ciento cuatro mil novecientos dólares ($104,900.00). La constructora del proyecto fue la recurrida Vifont Builders, Inc. ("Vifont"). El pronto pago otorgado por los compradores ascendió a tres mil dólares ($3,000.00).

En julio del 1992 se concertó una cita para que los compradores realizaran la inspección final de la propiedad. Como resultado de dicha inspección estos últimos prepararon una lista con las deficiencias que a su juicio presentaba la propiedad: 1) techo agrietado con filtraciones; 2) losetas huecas y de distinto color; 3) nivel del terreno corre hacia la estructura; 4) puerta entrada principal no es de primera calidad; 5) puertas interiores no son de embuia; 6) losetas no son de primera calidad (defecto de fábrica); 7) en zócalos de la sala se usaron pedazos de sobrantes; 8) terminación deficiente de zócalos en puertas interiores; 9) tapa inodoro "master room" con moho; 10) marco "vanity" con moho; 11) losas sobrepuestas (entrada principal).

Mediante comunicación escrita San Rafael, le indicó a los compradores que los defectos señalados del 1 al 5, 7 y 11, no procedían por alegadamente no constituir vicios de construcción de acuerdo al Reglamento Núm. 2268 para regular las Distintas Actividades que se llevan a cabo en el Negocio de la Construcción de Viviendas Privadas en Puerto Rico, del 16 de septiembre de 1977. (Reglamento del Negocio de la Construcción). En cuanto al defecto número 6 alegó que sólo se identificaron seis (6) losas con defectos de fábrica las cuales se habían reemplazado. En relación a los defectos 8 al 10 les notificó que los mismos habían sidocorregidos.

Inconformes con dicha comunicación los compradores, presentaron querella ante D.A.C.O. reclamando básicamente los mismos defectos en la unidad, incluyendo además los daños y perjuicios que sufrieron por causa de la falta de 9 acción u omisión de la parte querellada-recurrida. Dos días después de presentada la querella los compradores fueron citados al Banco Central para la firma de las escrituras de compraventa e hipoteca. Estos asistieron a la cita pero se negaron a firmar las escrituras. Como resultado, a solicitud de San Rafael, se levantó un acta notarial donde se hizo constar que los compradores rehusaban firmar las escrituras alegando que la vendedora estaba pendiente de

corregir una serie de defectos. San Rafael notificó a los compradores por escrito, que tenían quince (15) días para otorgar las escrituras, so pena de la resolución del contrato. Transcurrido el mencionado término San Rafael notificó la resolución del Contrato Uniforme de Compraventa y la devolución del depósito presentado, luego de retener el 2% del precio de venta. Los compradores, entonces, enmendaron su demanda ante D.A.C.O. para solicitar el cumplimiento específico del contrato, indemnización por veinte mil dólares ($20,000.00) por los daños y angustias mentales sufridas y la paralización de la venta de la vivienda hasta la adjudicación final de la querella. Posteriormente D.A.C.O. convocó y celebró una vista administrativa en la cual San Rafael y Vifont presentaron como testigo perito al Ingeniero Angel L. Vázquez. Este último rindió un informe en el cual detalló los defectos que fueron alegadamente reparados por las recurridas y los que entendía no constituían vicios de construcción.

Por su parte, un técnico de D.A.C.O. realizó una inspección en la residencia y rindió un informe sobre el particular. Detalló todos los defectos de construcción que presentaba la vivienda y calculó en cuatro mil trescientos noventa y cinco dólares con cuarenta y ocho centavos ($4,395.48) el costo aproximado de la corrección de los defectos.

A base de la prueba desfilada D.A.C.O. determinó que sólo cuatro defectos cualificaban como vicios de construcción bajo el Reglamento del Negocio de la Construcción 1) defectos del techo y plafones interiores (grietas y manchas de humedad); 2) zócalos añadidos; 3) deficiencia del terreno; declive inapropiado y zanjones mal construidos; 4) azulejos de la cocina con pequeños hoyos en el esmalte (aproximadamente 12 losas defectuosas).

D.A.C.O. determinó que la actuación de los compradores de rehusarse a firmar las escrituras estuvo justificada ya que para la fecha en que fueron citados la constructora no había reparado eficientemente los defectos antes mencionados, condición contenida en el propio contrato uniforme de compraventa, como una válida para negarse los compradores a firmar la escritura de compraventa. Concluyó que los compradores no violaron o incumplieron cláusula alguna del contrato que hubiese dado lugar y facultado a la vendedora a dar por resuelto el mismo y ordenó el cumplimiento específico del contrato. A su vez, estimó en $2,500.00 la indemnización que por daños y perjuicios venían obligadas a satisfacer solidariamente San Rafael y Vifont. Sin embargo, entendió que los compradores no habían ofrecido suficiente prueba sobre las angustias mentales. D.A.C.O. estimó en $3,397.00 el costo de la reparación de los defectos, suma que debía ser entregada a los compradores si San Rafael y Vifont no corregían los mismos. En reconsideración, se aumentó la cuantía de indemnización por daños a $7,500.00, se impuso honorarios de abogado a San Rafael y a Vifont por $1,000.00 y se determinó que la suma de $1,608.00 que éstas retuvieron del pronto prestado por los compradores, le sería acreditado al precio de venta vigente al momento de la urbanizadora citar a los compradores para el otorgamiento de las escrituras.

San Rafael y Vifont presentaron escrito de revisión ante el entonces Tribunal Superior alegando error de D.A.C.O. al adjudicar y conceder compensación por sufrimientos e inconvenientes; al conceder daños y luego aumentar la compensación; al compensar a

Migdalia Ortiz cuando no declaró en la vista; al conceder honorarios de abogado; y al ordenar el cumplimiento específico del contrato (venta de la propiedad a los esposos Quiñones-Ortiz).

En la sentencia recurrida el tribunal de instancia determinó que D.A.C.O. poseía facultad para imponerle a San Rafaeld y a Vifont una suma razonable para el pago de los desembolsos hechos por los compradores por el incumplimiento del contrato y los

vicios de construcción. Determinó que dicha facultad y actuación respondía eficientemente a los propósitos legislativos inspiradores de las leyes aplicables. Además, estimó que cuando D.A.C.O. entiende que ese remedio en daños es necesario y apropiado para efectuar los propósitos de la ley, los mismos proceden y que en el caso de autos el no proveer adecuado servicio en el área de construcción de viviendas ameritaba la imposición de daños. Por otra parte, resolvió que D.A.C.O. erró al aumentar en reconsideración la cuantía de daños de $2,500.00 a $7,500.00 De esta manera rredujo la compensación concedida a $1,250.[Na 1] , y a su vez revocó la imposición de honorarios de abogado al concluir que San Rafael y Vifont no entorpecieron los procesos o dilataron innecesariamente los mismos.

Inconformes los compradores presentaron recurso de certiorari alegando en síntesis que erró el tribunal de instancia al determinar que de l récord administrativo no surgía prueba suficiente para que en reconsideración D.A.C.O. modificara su resolución original y procediera a aumentar la cuantía otorgada por concepto de daños, y al concluir que no existía evidencia sobre las angustias mentales. A su vez, alegan que erró el Tribunal de Instancia al eliminar los honorarios de abogado impuestos por D.A.C.O. contra las recurridas. Con el beneficio de los alegatos de las partes, pasemos a resolver la controversia ante nos.

·II-

Los compradores plantean que el tribunal de instancia erró al reducir las cuantías que en reconsideración impusiera D.A.C.O. en concepto de indemnización por los daños sufridos por la omisión de San Rafael y Vifont en reparar los vicios de construcción. Para

analizar la corrección de la actuación del tribunal debemos evaluar si D.A.C.O. tiene facultad en ley para otorgar indemnizaciones por daños y perjuicios sufridos por compradores de vivienda que se enfrentan a la existencia de vicios de construcción que no han sido reparados por sus constructoras. Para este análisis debemos, en primer lugar, revisar el desarrollo de la doctrina de delegación de poder a las agencias administrativas para imponer daños. En segundo lugar, debemos revisar específicamente las leyes y reglamentos existentes sobre la construcción en Puerto Rico, y finalmente determinar si la agencia encargada de poner dichas leyes y reglamentos en vigor, tiene facultad en ley para otorgar indemnización por daños.

·A-

Cuando las agencias administrativas ejercen su poder adjudicativo realizan funciones análogas a las que realizan los tribunales. [Na 2] Surge entonces la interrogante sobre si las facultades remediales propias de los tribunales deben ser ejercidas a su vez por las agencias administrativas para que éstas puedan hacer efectivo el proceso administrativo.

Entre los remedios judiciales tradicionales más importantes figura la concesión de indemnizaciones monetarias para compensar los daños sufridos. Aunque originalmente se tenía la concepción de que sólo los tribunales podían conceder este tipo de remedio—pues se pensaba que la facultad de compensar por daños era el rasgo característico del ejercicio del poder judicial—hoy día se acepta como válida la delegación a las agencias del poder de otorgar compensación por daños ya sea porque específicamente en la ley habilitadora de la agencia se le concede dicha facultad, o porque esté consignado en su amplia facultad ] para conceder remedios.

Véase Schwartz, Administrative Law, 91-93 (3rd ed. 1991); D. Fernández, Derecho Administrativo, 96-97 (1993); State v. Public Service Commission, 259 S.W. 445, 447-448 (1924); delegación de poder como válida: State Human Rights Commission v. Pauley, 212 S.E.2d 77, 79-80 (1975); County Coun., Montgomery Cty. v. Investors F. Corp., 312 A.2d 225, 245 (1973); Jackson v. Concord Company, 253 A.2d 793, 800 (1969); NLRB v. Strong 393 U.S. 357, 359 (1969).

En el caso particular de Puerto Rico varias leyes [permiten a agencias administrativas otorgar compensaciones económicas. Así ocurre en la Ley de Compensaciones por Accidentes en el Empleo para los casos de accidentes en el trabajo o enfermedades ocupacionales. 11 LPRA sec. 1-3. A su vez, la Junta de Relaciones del Trabajo está facultada en la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico para ordenar el pago de los salarios dejados de percibir, en el contexto de las prácticas ilícitas del trabajo. 29 LPRA sec. 61-85.

Véase Rivera v. Junta de Relaciones del Trabajo, 70 D.P.R. 5, 13 (1949); D. Fernández, supra a las págs. 98 99. Del mismo modo la Comisión de Servicio Público, está expresamente facultada para ordenar a las compañías de servicio público o porteadores por contrato el pago de los daños y perjuicios sufridos como resultado de una práctica irrazonable o ilegal. 27 LPRA sec. 1107.

Este Tribunal ha validado la delegación que la Asamblea Legislativa ha hecho a un organismo administrativo de la facultad de conceder una indemnización por los daños sufridos, cuando la ley habilitadora de ese organismo, así lo ha reconocido expresamente.

Rovira Palés v. P. R. Telephone Co., 96 D.P.R. 47 (1968) (autoridad de la Comisión de Servicio Público); Aguilú Delgado v. P.R. Parking Systems, 122 D.P.R. 261 (1988) (autoridad de 4 D.A.C.O. para compensar por daños sufridos a un vehículo o a la persona bajo la Ley para Regular el Negocio de Areas para el Estacionamiento Público de Vehículos de Motor); véase D. Fernández, supra a la pág. 100.

En otros casos este Tribunal ha validado la adjudicación de compensación por daños aun cuando la ley de la agencia no aludía a dicha facultad siempre y cuando con dicha acción se adelantaran los propósitos de la ley. Véase U.T.I.E.R. v. J.R.T., 99 D.P.R. 512, 525-526 (1970) donde expresamos:

Consideramos determinante[...] que cuando la ley relaciona los remedios que la Junta puede conceder u ordenar en el curso de sus funciones, el propio estatuto expresa que dicha relación no es taxativa.[...] La norma o límite legislativo que la Asamblea Legislativa impuso a la Junta sobre este particular es que el remedio vaya dirigido a efectuar los propósitos de la ley. Desde luego, esa amplia discreción que la ley le concede a la Junta para crear el remedio no es ilimitada; se ha dicho que el remedio debe ser apropiado o adecuado. (Citas omitidas); (Enfasis suplido).

Finalmente en el caso Viajes Gallarddo v. Clavell, Opinión del 30 de junio de 1992, 131 D.P.R.___ (1992), consideramos una reclamación contra una agencia de viajes, presentada en la Comisión de Servicio Público. El consumidor alegó negligencia por parte de la agencia al no cumplir lo ofrecido en la excursión y reclamó los daños sufridos por la familia que compró una excursión a la agencia, incluyendo un hurto. La Comisión declaró con lugar la querella y ordenó a la agencia el pago de $2,000.00 por los daños sufridos. Cabe señalar que el Art. 20 de la Ley de Servicio Público, 27 LPRA sec. 1107, autoriza a la Comisión a ordenar el importe de los daños y perjuicios sufridos como resultado de la práctica injusta, irrazonable o ilegal de la compañía de servicio público o porteador por contrato. Este Tribunal resolvió que se trataba de una reclamación con relación directa y sustancial con el servicio público que prestaba la Comisión de Servicio Público, por lo que se requería el conocimiento especializado de dicho organismo administrativo para la solución y adjudicación de la reclamación. Por ello, la omisión de la agencia de seleccionar un lugar de hospedaje adecuados dio inicio a la cadena de eventos que ocasionó los daños al consumidor.

En resumen, hemos reconocido en nuestra jurisdicción la facultad de ciertas agencias administrativas para imponer indemnización por daños. Algunas tenían en su ley una delegación especifica de ese poder. En otras validamos la imposición de daños cuando estuviera relacionada con el servicio que prestaba la agencia y lo ejerciera para adelantar los propósitos de la ley. Pasemos entonces a revisar el origen del poder concedido a D.A.C.O. para ventilar querellas sobre vicios de construcción.

·B-

Con el propósito de proteger a los compradores de vivienda se creó en el año 1967 la Oficina del Oficial de la Construcción mediante la Ley Núm. 130 de 13 de junio de 1967; 17 LPRA sec. 501-519 según eenmendada; (Ley Núm. 130). De esta manera se le confirió poder al Oficial de la Construcción para, entre otras: expedir o revocar licencias a urbanizadores o constructores; llevar a cabo investigaciones e inspecciones; revisar los contratos de opción o promesa de compraventa o compraventa de viviendas; le investigar y adjudicar querellas sobre prácticas indeseables. Art. 4, Ley Núm. 130. Una de las prácticas indeseables en el negocio de la construcción de viviendas incluida en la ley fue: "Dej[ar] de corregir un defecto de construcción en una vivienda según éste sea definido por el reglamento puesto en vigor por el Oficial de Construcción". Art. 9(e).

En el año 1968 se creó la Administración de Servicios al Consumidor (A.S.E.R.C.O.) mediante la Ley Núm. 148 de 27 4 de junio de 1968. Este organismo se creó para "[p]roteger, educar y representar al consumidor puertorriqueño y [] velar por sus

intereses[...]" Exposición de Motivos Ley Núm. 148. Se transfirieron a A.S.E.R.C.O. las funciones y deberes de [l]a Oficina del Oficial de la Construcción. 23 LPRA sec. 1002. Entre las funciones básicas de A.S.E.R.C.O. figuraban:

Atender e investigar las querellas presentadas por los consumidores de bienes y servicios adquiridos o recibidos del sector privado de la economía, [y] tomar la acción correctiva que proceda en derecho[...]. 23 LPRA sec. 1004(8) (énfasis suplido).

A su vez se le otorgó el poder de: Interponer cualesquiera remedios legales que fueren necesarios para hacer efectivos los propósitos de esta ley y hacer que se cumplan las reglas, reglamentos, órdenes y determinaciones de la Administración. 23 LPRA sec. 1005(b) (énfasis suplido).

En el 1971 mediante la Ley Núm. 100 de 24 de junio se enmendó el artículo 10 de la Ley Núm. 130 sobre el Oficial de la Construcción. Entre otras, se añadieron las causas que motivan la resolución del contrato de opción y de compraventa por parte del optante o el comprador, respectivamente. Una de estas causas consiste en: "si al inspeccionar la vivienda, de estar ya construida, observa que la misma tiene defectos de construcción según éstos sean definidos en el reglamento que a tal fin promulgue el Director, y el constructor se niega a corregirlos al ser requerido para ello." Art. 10(f-5) y (h-2) Ley Núm. 100; 17 LPRA secs. 510(f)(5)y (h)(2). De esta manera quedó establecida la facultad de A.S.E.R.C.O. para imponer remedios legales en casos de reclamaciones por defectos en la construcción.

En el año 1973 se crea el Departamento de Asuntos del Consumidor mediante la Ley Núm. 5 de 23 de abril de 1973. En la Exposición de Motivos de la ley se especifica que si bien existía legislación protectora del consumidor resultaba necesario crear un Departamento en beneficio del sector consumidor, a nivel de gabinete, con el objetivo de garantizarle al consumidor la debida atención a sus problemas. Se le transfirieron a D..A.C.O. todas las funciones, poderes y deberes de A.S.E.R.C.O. y se suprimió dicha agencia. 3 LPRA sec. 341d(A)(a). De esta manera, los poderes y deberes de la Oficina del Oficial de la Construcción se transfirieron a su vez a D.A.C.O.

Entre los poderes concedidos a D.A.C.O. figuran: (d) Poner en vigor, implementar y vindicar los derechos de los consumidores, tal como están contenidos en todas las leyes vigentes, a través de una estructura de adjudicación administrativa con plenos poderes para adjudicar las querellas que se traigan ante su consideración y conceder los remedios pertinentes conforme a derecho, disponiéndose que las facultades conferidas en este inciso podrá delegarlas el Secretario en aquel funcionario que él entienda cualificado para ejercer dichas funciones.

(i) Interponer cualesquiera remedios legales que fueran necesarios para hacer efectivos los propósitos de esta ley y hacer que se cumplan las reglas, reglamentos, órdenes, resoluciones y determinaciones del Departamento. 3 LPRA sec. 341e; Art. 6 (d),(i) Ley Núm. 5; (Enfasis suplido).

Posterior a la creación del D.A.C.O., este Tribunal resolvió el caso Hernández Denton v. Quiñones Desdier, 102 D.P.R. 218 (1974). En el mismo se cuestionaba el alcance de A.S.E.R.C.O, hoy D.A.C.O, para adjudicar, sujeto a revisión por los tribunales, querellas entre contratistas y compradores de viviendas defectuosas. En una querella presentada contra un contratista, A.S.E.R.C.O. concluyó que éste incumplió el contrato y le ordenó reparar las filtraciones y otras imperfecciones o entregarle a la querellante $1,806.75, cantidad representativa del costo de las reparaciones. El contratista no acató la resolución del Director de A.S.E.R.C.O. Este último recurrió al Tribunal Superior. Dicho foro resolvió que A.S.E.R.C.O. no tenía facultad para adjudicar derechos antes de la entrada en vigor del inciso (g) del Art. 5 de la Ley Núm. 148, el cual facultaba a la administración a resolver y adjudicar querellas presentadas por consumidores.

Sin embargo, esta Curia en una decisión de mucha importancia para los consumidores resolvió que A.S.E.R.C.O. siempre tuvo, antes y después de la adición del inciso (g), poder para dictar órdenes correctivas y que tal poder podía ejercerse hoy día por D.A.C.O. Hernández Denton v. Quiñones Desdier, 102 D.P.R. 218, a la pág. 220. A su vez, resolvimos que tal concesión de poder para adjudicar querellas como la presente, era constitucional. Establecimos:

No existe disposición alguna de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o de la de Estados Unidos que exija que únicamente los tribunales puedan entender en casos de la actual naturaleza. Desde hace más de sesenta años, el Tribunal Supremo de Estados Unidos validó la delegación a agencias administrativas del poder de imponer penalidades United States v. Grimaud, 220 U.S. 506 (1911). Hernández Denton v. Quiñones Disdier, 102 D.P.R. 218, a la pág. 222. Más adelante señalamos: Parte esencial de reformas a los sistemas de justicia en muchas jurisdicciones, es el reconocimiento de que organismos no judiciales deben atender asuntos que hasta cierto tiempo se consideraron de la competencia exclusiva de los tribunales. Hernández Denton v. Quiñones Disdier, 102 D.P.R. 218, a la pág. 1223, (escolio omitido); (énfasis suplido).

Luego de la creación de D.A.C.O. fue necesario enmendar la Ley Núm. 130, creadora de la Oficina del Oficial de la Construcción.

Todas las facultades y poderes de esta última oficina fueron transferidas a D.A.C.O. Por esa razón la Asamblea Legislativa estimó prudente uniformar el proceso de adjudicación de las querellas surgidas bajo la Ley Núm. 130 acorde con el procedimiento establecido en la ley que creó a D.A.C.O. Se aclara: De esta forma se facilitará el proceso de adjudicación de las querellas que sobre prácticas indeseables del negocio de la construcción presenten los consumidores puertorriqueños. Además, se hace necesario que, en la adjudicación de daños que surjan en las querellas sobre incumplimiento de contratos o defectos de construcción. la controversia sobre los daños se ventile en la vía administrativa evitando así que el caso se ventile nuevamente en los tribunales, retrasando la concesión del remedio solicitado por el consumidor afectado. La experiencia y flexibilidad -libre de tecnicismos legales- del organismo administrativo propicia una más

rápida adjudicación de esta clase de querella, por lo que no es necesario recargar a los tribunales de justicia con reclamaciones que pueden resolverse por el organismo administrativo no han de afectarse los derechos de los consumidores, toda vez que la adjudicación de las querellas ha de hacerse conforme al derecho vigente. Exposición de Motivos, Ley Núm. 160 de 9 de junio de 1976 (énfasis suplido).

Debemos resaltar que mediannte la Ley Núm. 160, se añadió en el inciso (j) sobre causas que motivan la resolución del contrato por parte del urbanizador o constructor, la facultad del Secretario de D.A.C.O. para adjudicar el monto de los daños causados al urbanizador y por los cuales recibiría una compensación no mayor de la dispuesta en el contrato. 17 LPRA sec. 510(j); Art. 10 (j) Ley Núm. 160. De esta manera quedó plasmado en este inciso la facultad del Secretario para adjudicar daños a favor del urbanizador o constructor.

Por su parte, D.A.C.O. aprobó el Reglamento Núm. 2268 para regular las Distintas Actividades que se llevan a cabo en el Negocio de la Construcción de Viviendas Privadas en Puerto Rico el 16 de septiembre de 1977. (En adelante, Reglamento del Negocio de la Construcción). El mismo fue promulgado al amparo de la autoridad conferida al Secretario de D.A.C.O. por la Ley Núm. 5 y por la Ley Núm. 130. En la sección 2 inciso 8 se faculta al Secretario de D.A.C.O. "a investigar y adjudicar las querellas radicadas sobre prácticas indeseables en el negocio de la construcción; concediendo los remedios pertinentes conforme a derecho." (Enfasis suplido). A su vez en la sección 10 del Reglamento ase establecen las Prácticas Indeseables en el negocio de la construcción de vivienda incluyéndose en el inciso (J) cuando el constructor:

J) Deje de corregir cualesquiera de los defectos de construcción que a continuación se enumeran o cualquier otra anormalidad que no se encuentre aquí enumerada, pero que el Secretario determine que es defecto de construcción[...] dentro de un período de tiempo razonable según lo determine el Secretario. (Enfasis suplido).

Examinadas las leyes relativas a la construcción en Puerto Rico, pasemos a analizar los poderes concedidos a D.A.C.O. en este contexto.

·C-

De todas las leyes y reglamentos revisados podemos concluir que en nuestra jurisdicción hemos validado la [delegación a las agencias administrativas de la facultad para otorgar compensación por daños y perjuicios. Básicamente hemos reconocido esta facultad en dos instancias: cuando las leyes habilitadores de las agencias expresamente conceden esa facultad, y cuando no estando expresamente facultadas a imponer daños, dicho poder está implícito en la amplia facultad de confeccionar remedios en la implantación de la política pública de la ley, y si al así hacerlo se adelantan los intereses de la legislación que las creó.

En el caso de la construcción, desde la aprobación de la Ley Núm. 130 del Oficial de la Construcción hasta la actual ley de D.A.C.O. y el Reglamento del Negocio de la Construcción, se ha conceptualizado el dejar de reparar defectos de construcción de una vivienda, como una práctica indeseable por parte del constructor.

Las agencias encargadas de poner en vigor esta legislación, primero A.S.E.R.C.O. y hoy día D.A.C.O., han tenido la facultadd expresa de tomar las medidas correctivas que procedan en derecho y la de interponer cualquier remedio legal necesario para hacer efectivos los propósitos de la ley. 3 LPRA sec. 341(e); 23 LPRA secs. 1004(8)-1005(b).

En el historial legislativo de las enmiendas realizadas a la Ley Núm. 130 del Oficial de la Construcción, específicamente la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, se reconoció la deseabilidad de que las reclamaciones de daños que surgieran de querellas sobre incumplimiento de contrato o defectos de construcción, se ventilaran administrativamente en D.A.C.O. para así evitar ventilar el caso nuevamente en los tribunales. Asimismo se especificó que la adjudicación de las querellas sería conforme a derecho.

Concluimos que de las leyes reseñadas surge con claridad la facultad de D.A.C.O. para imponer compensación por daños y perjuicios por la omisión de los constructores en reparar los defectos de construcción según definidos en el Reglamento del Negocio de la Construcción. Esas reclamaciones tienen una relación directa y sustancial con el servicio público que D.A.C.O. viene obligado por ley a ofrecer a los consumidores. Al esta agencia ejercer esta facultad, adelanta los intereses de su ley habilitadora que se sintetiza en el deseo de proteger a los consumidores de prácticas indeseables por parte de los constructores y de proveer un remedio rápido, efectivo y sencillo, sin tener que recurrir a los tribunales y sufragar los costos de un litigio contra una parte que, como regla general, tiene más recursos. Nada nos parece más justo y acorde con la intención legislativa tras la creación de D.A.C.O. con sus amplios poderes para proteger los derechos de los consumidores.

·D-

En el caso ante nos D.A.C.O. concluyó a base de la prueba desfilada que cuatro de los once defectos reclamados por los compradores constituían vicios de construcción ya que excedían la medida de las imperfecciones que normalmente cabe esperarse en una construcción. Dicha agencia tenía facultad en ley para imponerle a San Rafael y a Vifont el pago de una indemnización por los daños sufridos por los compradores ante la omisión de las primeras en repararles los defectos. Al no tener disponible la residencia objeto del contrato, los esposos Quiñones-Ortiz tuvieron que incurrir en gastos de alquiler de otra residencia. A su vez, San Rafael y Vifont dieron por resuelto el contrato de compraventa ante la negativa válida de los compradores a firmar las escrituras. De esta manera, y conforme a derecho, bajo el Art. 1054 del Código Civil, San Rafael y Vifont vienen obligadas a resarcir a los compradores toda vez que al firmar el contrato se obligaron no sólo a lo expresamente estipulado sino también a todas las consecuencias que según su naturaleza fueran conformes a la buena fe, al uso y a la ley. H. Brau del Toro, Daños y Perjuicios Extracontractuales, 43 (1986).

A su vez, procedía que D.A.C.O. considerara la reclamación por angustias mentales presentadas por los compradores, ya que las mismas forman parte del daño moral previsible en acciones de responsabilidad civil contractual. Camacho v. Iglesia Católica, 72 D.P.R. 353 (1951); Pereira v. I.B.E.C., 95 D.P.R. 28 (1967).

D.A.C.O. estimó que los esposos Quiñones-Ortiz no aportaron prueba sobre las angustias mentales. Concordamos con la agencia y con el tribunal de instancia, que las angustias mentales hay que probarlas para que sean compensables. Consideramos que D.A.C.O. no actuó arbitrariamente ni abusó de su discreción al llegar a esta conclusión por lo que brindamos deferencia a su interpretación administrativa. Fuertes v. A.R.P.E., Opinión de 17 de diciembre de 1993, 134 D.P.R. ___ (1993); Henríquez v. C.E.S., 120 D.P.R. 194, 210 (1987); Murphy v. Tribunal, 103 D.P.R. 692, 699 (1975).

Examinado cuidadosamente el expediente del caso ante nos. concluimos que D.A.C.O. actuó correctamente al adjudicar las reclamaciones por daños y perjuicios de los compradores y al concluir que no procedía indemnización por angustias mentales.

En cuanto al monto de la compensación concedida a los compradores, resolvemos que D.A.C.O. estaba justificado para que en reconsideración, aumentara la misma de $2,500.00 a $7,500-00- Reconocemos que San Rafael y Vifont vienen obligadas por la resolución de D.A.C.O. al cumplimiento específico del contrato de compraventa y a reparar los defectos de construcción o en su defecto entregar la cuantía equivalente a los gastos de reparación. Sin embargo, debemos considerar que la indemnización corresponde a los daños patrimoniales de los compradores por la responsabilidad civil contractual de San Rafael y Vifont. Estos incluyen los gastos en que incurrieron los compradores al no tener la residencia disponible para la fecha acordada. En este sentido, los esposos Quiñones-Ortiz vivieron en casas alquiladas pagando $250.00 por espacio de un año y $400.00 por nueve meses, hasta que D.A.C.O. emitió su resolución; sus pertenencias personales se deterioraron al estar almacenadas inadecuadamente por más tiempo del calculado; y no pudieron ir capitalizando su deuda. Ante este cuadro fáctico sostenemos que erró el Tribunal de Instancia al reducir la compensación a $1,250.00. Confirmamos así la indemnización de $7,500.00 concedida en reconsideración por D.A.C.O.

·III-

Como segundo error los compradores plantean que erró el tribunal de instancia al resolver que la Secretaria Auxiliar de Asuntos Legales no estaba autorizada a adjudicar la Moción de Reconsideración presentada por los compradores y que por tanto no podía aumentar la cuantía que en concepto de indemnización originalmente otorgó D.A.C.O. Les asiste la razón.

El tribunal de instancia concluye que la funcionaria emitió una determinación en alzada. En realidad se trataba de una moción de reconsiideración. La Ley Núm. 5 establece: Cualquier parte adversamente afectada por la decisión del Secretario, o del funcionario que éste designe a tenor con el inciso (d) de la sección 341(e) de este título[...] deberá [...]

solicitar dentro del término de diez (10) días a partir de la fecha de notificación de la decisión, la reconsideración del Secretario. 3 LPRA sec. 3410 (énfasis suplido).

Más adelante, en el inciso que regula la revisión judicial se señala:

a) Cualquier parte adversamente afectada por una decisión en reconsideración del Secretario o del funcionario que éste designe a tenor con el inciso (d) de la sección 341(e) de este titulo podrá solicitar la revisión judicial[...]. 3 LPRA sec. 341p (énfasis suplido).

A su vez, la sección 341e inciso (d) establece entre los poderes del Secretario de D.A.C.O.:

d) Poner en vigor, implementar y vindicar los derechos de los consumidores [...] a través de una estructura de adjudicación administrativa con plenos poderes para adjudicar las querellas [...] y conceder los remedios pertinentes [...] disponiéndose que las facultades conferidas en este inciso podrá delegarlas el Secretario en aquel funcionario que él entienda cualificado para ejercer dichas funciones. 3 LPRA sec. 341e(d).

La ley expresamente autoriza a que el Secretario del D.A.C.O designe al funcionario que entienda cualificado para ejercer ciertas funciones. En ningún momento se especifica que el funcionario que evaluará una moción de reconsideración deba ser el mismo que presidió la vista administrativa. Concluimos que la Secretaria Auxiliar de Asuntos Legales, autorizada por el Secretario, tenía facultad para evaluar la moción de reconsideración de los compradores. De esta manera la resolución emitida en reconsideración es enteramente válida.

·IV-

Finalmente alegan los compradores que erró el tribunal de instanciia al eliminar la partida que en concepto de honorarios de abogados le impuso en reconsideración D.A.C.O. a las recurridas. Tienen razón.

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme establece que las agencias administrativas tienen facultad para imponer honorarios de abogados en las mismas circunstancias en que procede imponer honorarios bajo la Regla 44 de Procedimiento Civil. 3 LPRA sec. 2170 (a)©. El propósito de los honorarios de abogados es sancionar al litigante perdidoso que por su temeridad, obstinación, contumacia e insistencia en una actitud frívola o desprovista de fundamento, obliga a la otra parte a asumir innecesariamente las molestias, gastos, trabajo e inconveniencias de un pleito. Bonilla Medina v. P.N.P., Opinión de 13 de marzo de 1996, 140 D.P.R. ___ (1996); Fernández v. S.J. Cement, 118 D.P.R. 713, 718 (1987).

La imposición de honorarios descansa en la sana discreción de la agencia. Raoca Plumbing v. Trans World, 114 D.P.R. 464 (1983). Cuando una agencia administrativa ejerce su discreción al imponer honorarios de abogados dicha determinación no será alterada por los tribunales a menos que haya mediado un abuso en ella. D. Fernández, supra a la pág. 112.

En el caso de autos no encontramos indicio alguno de que D.A.C.O. abusara de su discreción al imponerle $1,000.00 en honorarios de abogados a San Rafael y a Vifont. Estas últimas no respondieron con debida diligencia a las reclamaciones de los compradores y procedieron sin más a decretar la resolución del Contrato Uniforme de Compraventa. La acción administrativa pudo haber sido evitada si San Rafael y Vifont hubieran intentado conciliar los intereses de los compradores y los suyos propios en lugar de dar por resuelto el contrato. Concluimos que procede la imposición de honorarios de abogados.

Por las razones que anteceden, modificamos la sentencia emitida por el tribunal de instancia. Resolvemos que D.A.C.O. tiene facultad en ley para otorgar compensaciones en daños y perjuicios en los casos de vicios de construcción. A su vez, concluimos que en

el caso de autos procedía el aumento en la compensación decretado en reconsideración por D.A.C.O. por lo que San Rafael y Vifont vienen obligadas al pago de $7,500.00 en concepto de daños, se deja en vigor la decisión de D.A.C.O. de imponerle honorarios de abogados a San Rafael y a Vifont por la suma de $1,000.00.

FEDERICO HERNANDEZ DENTON

JUEZ ASOCIADO

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se expide el auto de certiorari y se modifica la Sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia. San Rafael y Vifont vienen obligadas al cumplimiento específico del contrato de compraventa y a reparar los defectos de construcción o, en su defecto, entregar la cuantía equivalente a los gastos de reparación. A su vez procede que

indemnicen por daños a los esposos Quiñones-Ortiz por la suma de $7,500.00 y que paguen $1,000.00 en concepto de honorarios de abogados.

Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica el señor Secretario General.

El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri Opinión Disidente.

Francisco R. Agrait Lladó

Secretario General

En el caso de autos, la mayoría del Tribunal resuelve que el Departamento de Asuntos del Consumidor, en adelante D.A.C.O., tiene la facultad para otorgar daños y perjuicios, incluso daños por angustias mentales, a consumidores afectados por la omisión de constructoras de viviendas de reparar vicios de construcción. Llega a tal conclusión luego de un tortuoso análisis de supuestos precedentes jurisprudenciales y de un enjambre de leyes supuestamente aplicables.

El asunto en cuestión no es realmente tan complicado. No cabe duda de que se le puede encomendar a una agencia administrativa el poder de otorgar compensación por daños y perjuicios, si la Legislatura expresamente se lo ha concedido mediante su ley habilitadora. El problema aquí es que respecto al asunto que nos concierne, realmente no existe tal delegación legislativa.

En prácticamente todas las instancias en que previamente hemos reconocido la facultad de un organismo administrativo para adjudicar una reclamación de daños y perjuicios, tal facultad había sido expresamente otorgada por ley. Tal fue la situación en Rovira Palés v. P.R. Telephone Co., 96 D.P.R. 47 (1968), y Viajes Gallardo v. Clavell, op. de 30 de junio de 1992, 131 D.P.R. ___, 92 JTS 90, en los cuales reconocimos la autoridad de la Comisión de Servicio Público para adjudicar daños, a base de disposiciones legislativas que expresamente concedían tal autoridad. Igualmente, ésa fue la situación en Aguilú Delgado v. P.R. Parking System, 122 D.P.R. 261 (1988), en el cual resolvimos que cconforme a lo expresamente dispuesto por el Art 8 de la Ley Núm. 120 de 7 de junio de 1973 [Na 1], D.A.C.O. gozaba de jurisdicción primaria para resolver "cualquier reclamación que tenga un usuario en contra del operador de un área de estacionamiento público cuando ésta surja de daños o perjuicios sufridos por su vehículo o a cualquier parte o accesorio de éste". [Na 2] Ciertamente, en los casos previamente señalados, la Legislatura había concedido expresamente el poder de otorgar daños y perjuicios a las referidas agencias.

Sólo en una ocasión, de manera excepcional, hemos determinado que aunque una agencia no estaba expresamente facultada para imponer daños, dicho poder surgía inequívocamente de la amplia facultad que la Asamblea Legislativa le había otorgado de confeccionar remedios para la implantación de la política pública contenida en su ley orgánica. Resolvimos así en U.T.I.E.R. v. J.R.T., 99 D.P.R. 512 (1970). Indicamos allí, a la pág. 526, que:

La norma o límite legislativo que la Asamblea Legislativa impuso a la Junta sobre este particular es que el remedio ordenado vaya dirigido a efectuar los propósitos de la ley. Desde luego, esa amplia discreción que la ley le concede a la Junta para crear el remedio no es ilimitada; se ha dicho que el remedio debe ser apropiado o adecuado.

En U.T.I.E.R., supra, la Junta de Relaciones del Trabajo había expresado que la facultad de adjudicar daños ejercida por ella, era "el único remedio adecuado para bregar con el problema de las huelgas ilegales", y el único remedio que podía efectuar la política pública de la ley y vindicar el interés público, no los intereses privados. (Enfasis suplido). En vista de que tal imposición de daños era el único remedio eficaz, y de que el legislador claramente le había ordenado a la Junta de Relaciones del Trabajo que confeccionase los remedios necesarios para implantar la política pública, concluimos que la Junta tenía facultad para adjudicar daños. Ello contrasta claramente con lo sucedido en Morales Torres v. J.R.T., 119 D.P.R. 286 (1987). En Morales Torres, la Junta de Relaciones del Trabajo consideró que la imposición de daños y perjuicios en dicho caso no era necesaria, ni apropiada.

Estuvimos de acuerdo que la situación en este caso no era la de U.T.I.E.R., supra, y que la Junta al conceder el remedio dispuesto en la Sec. 30 de la Ley Núm. 96 de 26 de junio de 1956, consistente en la imposición de una compensación adicional, además de las

costas, gastos, intereses y honorarios de abogados del procedimiento, había satisfecho plenamente los objetivos de la Ley de Relaciones del Trabajo.

En el presente caso, la legislación aplicable no le ha encomendado expresamente a D.A.C.O. la facultad en cuestión. La mayoría así lo reconoce en su propia opinión. Por otro lado, la adjudicación de daños en la situación de autos no es, como en U.T.I.E.R., supra, el único remedio que existe para evitar la práctica ilícita de las constructoras de viviendas de no reparar los defectos de construcción. Para adelantar los propósitos de su

ley orgánica y vindicar el interés público, D.A.C.O. tenía disponible el remedio de ordenar la reparación de los defectos de construcción de la vivienda y el cumplimiento específico del contrato de compraventa. En efecto, se usó tal remedio aquí, ya que D.A.C.O. ordenó el cumplimiento específico del referido contrato y la reparación de los defectos de construcción.

Dispuso que de las querelladas no reparar los defectos en el término concedido, pagarían adicionalmente a los querellantes la suma de $3,497.00, suma estimada por D.A.C.O. como el costo de dicha reparación. Precisamente, en Hernández Denton v. Quiñones Disdier, 102 D.P.R. 218 (1974), un caso análogo al de autos, este Tribunal validó, como remedio adecuado para un incumplimiento de contrato como el que nos concierne aquí, la acción correctiva de ordenar la reparación de los defectos de construcción o entregarle al querellante la cantidad que a juicio de la agencia costaría realizar las reparaciones.

En resumen, pues, no tenemos ante nos una situación en la cual el poder de adjudicar daños haya sido expresamente otorgado por el legislador a la agencia administrativa, o que tal adjudicación sea el único remedio eficaz que tiene la agencia para llevar a cabo su encomienda. Tampoco tenemos ante nos un asunto cuya adjudicación debe dejarse a dicha agencia, por ser el organismo más capacitado para ello. Otorgar indemnización por los daños y perjuicios personales sufridos por los compradores de viviendas, es un remedio para reparar un perjuicio privado, desde un punto de vista civil.

La adjudicación de dichos daños no requiere el conocimiento especializado de D.A.C.O. Para ello, los tribunales de justicia están obviamente mejor facultados. Ciertamente la experiencia y conocimiento institucionales de D.A.C.O. son de gran ayuda para la adjudicación de querellas en que se reclamen daños a la vivienda o propiedad, tales como el costo determinado de reparar los defectos de construcción, ya que D.A.C.O. cuenta con técnicos o peritos en el área de la construcción que facilitan el trabajo de la agencia.[Na 3] Sin embargo, para adjudicar los daños y perjuicios sufridos por los compradores de la vivienda en cuanto a su persona o su patrimonio personal [Na 4], están mejor facultados los tribunales de justicia, los cuales día a día tienen que entender en este tipo de remedios y controversias, y tienen gran experiencia y conocimiento sobre tales asuntos.

Es menester recordar, además, que los procedimientos de adjudicación en agencias como D.A.C.O. no tienen que estar necesariamente presididos por abogados, por lo que cabe la

posibilidad de que quienes determinen asuntos tales como la indemnización por daños por angustias mentales sean legos en la materia.[Na 5] Por otro lado, debe tennerse en cuenta también que en estos tiempos voces autorizadas han formulado serias críticas respecto al desempeño de agencias administrativas como D.A.C.O.

Recientemente, el Ombudsman de Puerto Rico, advirtió que, por diversas razones, incluyendo la falta de dinero para contratar abogados, D.A.C.O. no estaba sirviendo adecuadamente a los consumidores que debe proteger. Destacó la lentitud o inatención de

D.A.C.O. en la tramitación de querellas, la ausencia de vistas administrativas para resolverlas y la ausencia de esfuerzos por ejecutar sus dictámenes a favor de los

consumidores.[Na 6]

Por todas las razones mencionadas antes, debemos ser muy cautelosos en suplantar a los foros judiciales y sustituirlos por agencias administrativas, cuando se trata de funciones que históricamente han realizado los tribunales, y las han realizado bien. Ciertamente no puede hacerse tal sustitución a base de disposiciones tan imprecisas como la de la ley habilitadora de D.A.C.O. autorizando dicha agencia a "tomar la acción correctiva que proceda en derecho". Para que D.A.C.O. pueda ejercer el poder de otorgar daños y perjuicios sufridos por los compradores de viviendas en cuanto a su persona, tal poder debe ser expresamente delegado por nuestra Asamblea Legislativa mediante ley específica al efecto, cosa que no ha ocurrido aquí. Como la mayoría resuelve de otro modo al que creo procedente, disiento.

JAIME B. FUSTER BERLINGERI

1. La sentencia inicial redujo la cuantía a $2,500.00. Luego en reconsideración la bajó a la mitad ($1,250.00) al concluir que no le correspondía indemnización alguna a Migdalia Ortiz por cuanto ésta no testificó en la vista administrativa.

2. Véase López Vives v. Policía de P R., 118 D.P.R. 219, 230 (1987); Hernández Denton v. Quiñones Disdier, 102 D.P.R. 218, 224 (1974).

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1. 23 LPRA sec. 812. La referida ley es conocida como "Ley para Regular el Negocio de Areas para el Estacionamiento Público de Vehículos de Motor".

2. Id. El citado Art. 8, más adelante establece, "que la radicación de una reclamación bajo las disposiciones de esta sección no será óbice para que una parte que haya sufrido daños y perjuicios en su persona, pueda radicar la acción correspondiente ante el tribunal con competencia y jurisdicción".

En Aguilú Delgado, supra, señalamos que conforme a la Ley Núm 120, supra, y su Exposición de Motivos, cuando el usuario de un área de estacionamiento público reclama daños y angustias mentales sufridas en su persona, tanto D.A.C.O. como los tribunales tienen jurisdicción concurrente para atender su reclamación. Nótese que, en este caso específico, la Asamblea Legislativa legisló al efecto.

3. En el caso de autos, un técnico de D.A.C.O. realizó una inspección en la residencia y rindió un informe, detallando todos los defectos de construcción que presentaba la vivienda y calculó el costo aproximado de la corrección de los defectos.

4. En el presente caso, los compradores de la vivienda solicitaron ante D.A.C.O. indemnización por los inconvenientes sufridos al no entregárseles la residencia para su uso y disfrute en la fecha pactada. Entre éstos, podemos mencionar los sufrimientos y angustias mentales experimentadas por los recurrentes, al tener que vivir incómodamente bajo alquiler, y los daños patrimoniales al tener que pagar rentas por concepto de

alquiler de las casas donde han tenido que vivir con su familia por falta de una residencia propia, viéndose imposibilitados de capitalizar estos cánones de arrendamiento pagados.

5. La Sec. 3.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, (3 LPRA sec. 2153) establece, en lo pertinente, que:

Toda agencia podrá designar oficiales examinadores para presidir los procedimientos de adjudicación que se celebren en ella, los cuales no tendrán que ser necesariamente abogados, particularmente cuando el procedimiento en cuestión es uno informal. El jefe de la agencia podrá delegar la autoridad de adjudicar a uno o más funcionarios o empleados de su agencia. A estos funcionarios o empleados se les designará con el título de jueces administrativos.

Nótese, entonces, que al otorgar la facultad de conceder daños y perjuicios a una agencia administrativa, los querellantes se corren el riesgo de que empleados o funcionarios de la misma, que sean legos en la materia, presidan las vistas administrativas o adjudiquen las controversias.

6. Declaraciones públicas del Ombudsman de 27 de junio de 1997.

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