Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R.

 97 DTS 141 JUNTA V. ELIAS 144 DPR 483 (1997)

 

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Junta Examinadora de Tecnólogos Médicos

Demandante y Recurrente

V.

Anneris Elías, Nilka Rosselló Milagros Palermo,

Jaime Galarza y Moisés Pujols

Demandados y Recurridos

NUM. CC-97-92

144 D.P.R. 483 (1997)

144 DPR 483 (1997)

Certiorari

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton

En San Juan, Puerto Rico, a 26 de noviembre de 1997.

            ¿Tiene el Tribunal de Circuito de Apelaciones la facultad de revisar una resolución parcial o interlocutoria dictada por una agencia administrativa durante el trámite de un proceso de naturaleza cuasi judicial? ¿Es de carácter jurisdiccional el término de seis meses que tiene una agencia administrativa para adjudicar una controversia según lo dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme?

            En el presente recurso, la Junta Examinadora de Tecnólogos Médicos, solicita que revisemos la sentencia dictada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional de Aguadilla y Mayagüez. Dicho foro revocó una resolución parcial de la Junta

que denegó una moción de desestimación por falta de jurisdicción presentada por los aquí recurridos, Revocamos.

I.

La Junta Examinadora de Tecnólogos Médicos (en adelante, "la Junta") presentó querellas contra Anneris Elías, Nilka Rosselló, Milagros Palermo, Jaime Galarza y Moisés Pujols en las que se les imputó haber efectuado unos procedimientos sin estar debidamente autorizados. 1 En el procedimiento adjudicativo correspondiente, los querellados solicitaron la desestimación de los casos porque la Junta alegadamente incumplió con lo dispuesto en la sección 3.13(g) de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme(en adelante "LPAU"), 3 L.P.R.A. sec. 2163(g). Dicha sección dispone que todo caso sometido a un procedimiento adjudicativo deberá ser resuelto dentro de un término de seis meses desde su presentación, salvo en circunstancias excepcionales. La Junta denegó esta moción.

            Inconforme, los querellados acudieron al Tribunal de Circuito de Apelaciones, mediante solicitud de revisión. Inicialmente, dicho foro apelativo denegó el auto solicitado por entender que la determinación administrativa no era revisable por no tratarse de una resolución final a tenor con lo dispuesto en la Sec. 4.2 de la L.P.A.U., según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2172. Sin embargo, en reconsideración, el Tribunal de Circuito de Apelaciones acogió la petición de los querellados y revocó la decisión de la Junta. Concluyó que la Junta carecía de jurisdicción para adjudicar las querellas porque había incumplido con el término de seis meses que establece la Ley de Procedimiento Administrativo para resolver un caso.

            Por su parte, el Procurador General de Puerto Rico presentó el recurso de autos en el que solicita que revoquemos la decisión del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Sostiene que el Tribunal de Circuito de Apelaciones "erró al determinar que el término de seis (6) meses establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme para resolver la adjudicación en controversia es de carácter jurisdiccional". En esencia, nos solicita que dejemos en vigor la sentencia originalmente dictada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones que denegó la solicitud de revisión porque la resolución recurrida era parcial.

            Como el recurso nos permite aclarar el ámbito de revisión del Tribunal de Circuito de Apelaciones de las decisiones de las agencias administrativas expedimos el auto.

II.

            El Artículo 4.002(g) de la Ley de la Judicatura, según enmendada el 25 de diciembre de 1995, concede competencia al Tribunal de Circuito de Apelaciones para revisar las decisiones y órdenes de las agencias administrativas:

            El Tribunal de Circuito de Apelaciones conocerá en los siguientes asuntos:

            (g) Mediante auto de revisión, a ser expedido discrecionalmente, de las decisiones, reglamentos, órdenes y resoluciones de cualquier agencia administrativa, de acuerdo con los términos y condiciones establecidos por la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como la "Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado"

            A su vez, la Ley de Procedimiento' Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, rige y define el ámbito de la revisión judicial de las decisiones de las agencias administrativas. Además establece cuándo procede la revisión y quién tiene la acción legitimada para acudir a los tribunales. Sobre este extremo dispone en lo pertinente:

            "Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, dentro del término de treinta (30) días, contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la sección 3.15 de esta Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, cuando el término para solicitar la revisión judicial haya sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración". 3 L.P.R.A Sec. 2172.

            Mediante esta disposición, el estatuto limitó la revisión a decisiones que cumplieran con dos requisitos: 1) que fueran órdenes o resoluciones finales de la agencia; y 2) que la parte adversamente afectada haya agotado todos los remedios provistos por la agencia administrativa.2

            La LPAU define el término "orden o resolución" de forma general 3 y define específicamente dos clases de órdenes o resoluciones: las parciales y las interlocutorias. No obstante, LPAU no define el término "orden o resolución final".

            La sección 1.3 de la Ley especifica que una orden resolución parcial' significa la acción agencial que adjudique algún derecho u obligación que no ponga fin a la controversia total sino a un aspecto especifico de la misma." 3 L.P.R.A. Sec. 2102(g). También aclara que una resolución interlocutoria se refiere a "aquella acción de la agencia en un procedimiento adjudicativo que disponga de algún asunto procesal." 3 L.P.R.A. Sec. 2102 (h).

            A pesar de que la LPAU, no define el término "orden o resolución final", ésta contiene una descripción de lo que tiene que incluir una "orden o resolución final", La misma tiene que incluir unas determinaciones de hecho y las conclusiones de derecho de la decisión y advertir del derecho de solicitar reconsideración. 3 L.P.R.A. sec. 2164. De este lenguaje surge que el término "orden o resolución final" se refiere a las decisiones que ponen fin al caso ante la agencia y que tienen efectos sustanciales sobre las partes. Véase, D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ed. Forum, 1993, pág. 479 (1993)

            Por ende, una orden o resolución final" tiene que ser aquella que pone fin a los procedimientos en un foro determinado. Así concluimos en Pueblo ex rel. R.S.R., 121 D.P.R. 293, 299 (1988) . Allí al interpretar el trámite especial y las definiciones contenidas en la Ley de Menores afirmamos que una "orden o resolución final " tiene las características de una sentencia en el procedimiento judicial porque resuelv[e] finalmente la cuestión litigiosa y de la [misma] puede apelarse o solicitarse revisión." Id. También aclaramos que para que una orden o resolución sea final tiene que resolver todas las controversias y no puede dejar pendiente una para ser decidida en el futuro.

            Finalmente, del historial legislativo de LPAU también se desprende que la Asamblea Legislativa decidió limitar la revisión judicial a las órdenes finales de las agencias. El Informe Conjunto de las Comisiones de Gobierno Estatal, Asuntos Municipales y de lo Jurídico de 10 de abril de 1988 así lo expresa, luego de que se enmendara del P. de la S. 350 la disposición que permitía la revisión judicial de órdenes interlocutorias. Este historial también refleja que al enmendar esta disposición se quiso evitar que se interrumpieran injustificadamente el trámite administrativo.

            Al limitar la revisión a las órdenes y resoluciones finales la Asamblea Legislativa se aseguró que la intervención judicial se realizara después que concluyeran los trámites administrativos y se adjudicaran todas las controversias pendientes ante la agencia.

III.

Aunque la exigencia de que el Tribunal de Circuito de Apelaciones sólo podrá revisar aquellas órdenes o resoluciones finales de una agencia es distinguible de la doctrina de agotamiento de remedios, la literatura más ilustrada coincide que su alcance es análogo. También están de acuerdo en que de ordinario tienen las mismas excepciones. K. Davis y R. J. Pierce, Administrative Law Treatise, Vol. II, Sec. 15.11, pág. 356

            Ambas doctrinas permiten que los tribunales discrecionalmente se abstengan de revisar una actuación de una agencia gubernamental hasta tanto la agencia haya tenido la oportunidad de considerar todos los aspectos de la controversia y su decisión refleje la posición final de la persona o la junta que dirija la entidad estatal. Véase, Rivera v. E.L.A., 121 D.P.R. 582, 593 (1988); E.L.A. v. 12,974 Metros Cuadrados, 90 D.P.R. 506 (1964)

            Sin embargo, la doctrina de agotamiento de remedios acepta que se puede preferir el cauce administrativo cuando "se muestre que: (1) la acción administrativa ha de causar un daño inminente, material, sustancial, y no teórico o especulativo, en que el balance de conveniencias entre los daños que puedan ocasionarse y la norma en cuestión justifican una desviación de ésta; (2) el recurso administrativo constituye una gestión inútil, inefectiva y no ofrece proveer un remedio adecuado." Rivera v. E.L.A., supra, pág. 586.

            También se puede preterir el trámite administrativo cuando "la agencia claramente no tiene jurisdicción y la posposición conlleva un daño irreparable al afectado, o el asunto es estrictamente de derecho que no requiere unos conocimientos especiales de una agencia administrativa. Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716, 723 (1982). La Sección 4.3 de LPAU reproduce esta norma jurisprudencial y expresamente dispone que se "podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos provistos... cuando sea un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia". 3 L.P.R.A. sec. 2173.

            A tenor con esta disposición el tribunal puede prescindir del trámite administrativo cuando se impugne la jurisdicción del foro administrativo y de las alegaciones se desprende claramente que la agencia no tiene jurisdicción . Dicha doctrina parte de la premisa que si la agencia no tiene jurisdicción, su actuación es ultra vires y es innecesario agotar los remedios provistos. Además, cuando se trata de un caso claro de falta de jurisdicción el asunto es enteramente de la competencia judicial:

            La doctrina acepta que cuando surge claramente que no hay jurisdicción, ningún beneficio se obtiene obligando al litigante a mantenerse en la agencia hasta culminar el proceso. No es entonces necesario consumir los remedios. Requerirlo en esas circunstancias seria una futilidad en términos de tiempo y dinero, porque finalmente el foro judicial, con toda probabilidad, invalidaría el proceso . Así, en la medida que la cuestión jurisdiccional es menos clara que disminuyen estos riesgos, es adecuado compeler a que se agoten dichos remedios . " Vélez Ramírez v. Romero Barceló, supra. , pág. 725.

                        Esta es la doctrina que también prevalece en la mayoría de las   jurisdicciones estatales en los Estados Unidos. Véase, Leedom v. Kyne, 358 U.S, 184 (1958); Ward v. Keenan, 70 A.2d 77, 79 (N.J.1949); B. Schwartz, administrative Law, Tercera Ed., Little Brown, 1991, pág. 555-557.

            Esta excepción también es aplicable al requisito de que sólo se revisarán las órdenes o resoluciones de las agencias administrativas. Si una agencia claramente no tiene jurisdicción para adjudicar un caso, su actuación es ultra vires. Seria injusto requerir que una parte tenga que litigar un caso en una agencia sin jurisdicción únicamente para cumplir con el requisito de finalidad.

            De acuerdo con las normas antes expuestas, examinemos el recurso de autos.

IV.

            En su recurso el Procurador General sostiene que el Tribunal de Circuito erró al revisar a destiempo la resolución parcial de la Junta Examinadora de Tecnólogos Médicos y al concluir que ésta no tenia jurisdicción para adjudicar las querellas ante su consideración. El foro apelativo concluyó que procedía la revisión judicial porque la resolución recurrida era "una decisión definitiva, porque adjudica una controversia y afecta adversamente a una parte con un efecto inmediato." Al así resolver aplicó erróneamente tanto la norma jurisprudencial como el ordenamiento administrativo dispuesto por LPAU.

            Contrario a lo resuelto por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, la orden de la Junta es claramente de naturaleza parcial porque dispone de un aspecto especifico de las cuestiones ante su consideración y no pone fin a la controversia total de las querellas que se están ventilando en dicho foro administrativo. Al resolver la moción de desestimación, la Junta no ha resuelto con carácter de finalidad las querellas que tiene ante su consideración. La resolución recurrida conlleva que se continuará con los procedimientos administrativos y se ventilarán las querellas. Cuando los peticionarios recurrieron al Tribunal de Circuito de Apelaciones no se había completado el trámite administrativo en la Junta. Por lo tanto, el Tribunal de Circuito de Apelaciones no tenia ante si una determinación final de la agencia recurrida que fuese revisable mediante recurso de revisión. Sin embargo, a tenor con la normativa antes expuesta tenemos que examinar si se podía obviar este requisito por tratarse claramente de un asunto de carácter jurisdiccional.

V.

            En su sentencia el Tribunal de Circuito de Apelaciones concluyó que la Junta perdió jurisdicción sobre las querellas porque se tomó más de seis meses en resolverlas. Su dictamen asume que la sección 3.13(g) de LPAU es de carácter jurisdiccional y que expirado dicho término la agencia automáticamente pierde jurisdicción sobre el caso.

Para examinar el recurso de autos adecuadamente, resulta pertinente analizar en conjunto las secciones 3.13 (g) y 3,14 de la LPAU. La sección 3.13 (g) dispone que:

"Todo caso sometido a un procedimiento adjudicativo ante una agencia deberá ser resuelto dentro de un termino de seis (6) meses, desde su radicación, salvo circunstancias excepcionales." (énfasis nuestro) 3 L.P.R.A. sec. 2163(g)

Por su parte, la sección 3.14 establece, en lo pertinente, que :

"Una orden o resolución final deberá ser emitida por escrito dentro de (90) días después de concluida la vista o después de la radicación de las propuestas determinaciones de hechos y conclusiones de derecho, a menos que este término sea renunciado o ampliado con el consentimiento escrito de todas las partes o por causa justificada."

            La lectura de las referidas disposiciones de la LPAU, posibilita concluir que el término de seis (6) meses para resolver un caso no es jurisdiccional. Se considera que la agencia administrativa ha resuelto un caso cuando ha emitido una decisión final. Si el término para que la agencia emita su decisión final puede ser extendido con el consentimiento dei las partes o por causa justificada, a fortiori el término de seis (6) meses para resolver un caso puede ser prorrogado. Cuando los términos pueden ser prorrogados, su mandato tiene que ser considerado como directivo , ya que los términos jurisdiccionales no son prorrogables. Véase, Aponte Correa v. Policía de Puerto Rico. 96 J.T.S. 157.

            En suma, en ambos supuestos, los términos dispuestos tienen que ser interpretados como directivos y no jurisdiccionales. No obstante, la ampliación de ambos términos ocurre solamente en circunstancias excepcionales o por renuncia de las partes . D. Fernández , Derecho Administrativo y Ley Uniforme de Procedimiento Administrativo, supra., pág. 186-187.

            Determinar que el término para resolver un procedimiento adjudicativo es jurisdiccional implicaría añadir al estatuto elementos que no contiene y que el legislador no contempló al momento de aprobar la ley. No obstante, estamos conscientes que con esta disposición el legislador quiso imponer a las agencias la obligación de resolver todo caso sometido al procedimiento adjudicativo dentro de un término de seis meses. Una lectura integral de LPAU revela que dicha obligación es Asamblea Legislativa atendió los problemas de la dilación esencialmente de cumplimiento estricto. De esta manera la excesiva en la adjudicación de casos, que tanto afecta los procedimientos de muchas agencias. Para asegurar que las agencias cumplan con la letra de la ley, el remedio judicial que tiene una parte disponible cuando una agencia no resuelve un caso dentro del término establecido por LPAU es la presentación de un mandamus en el Tribunal de Circuito de Apelaciones.4 Este recurso se utiliza para obligar a cualquier persona, corporación, junta o tribunal a cumplir con un deber ministerial cuando no se cuenta con otro remedio legal para exigir su cumplimiento.

En dicho recurso la parte afectada por el incumplimiento con la sección 3.13(g) o con la 3.14 de la LPAU debe solicitar que se le ordene a la Agencia que resuelva el caso sometido. El Tribunal de Circuito de Apelaciones tiene que atender este recurso con carácter prioritario y resolverlo rápidamente.

            Aunque en el caso de autos el Tribunal de Circuito de Apelaciones tenia jurisdicción original para dictar un auto de mandamus , del expediente se desprende que existen " las circunstancias excepcionales" para justificar la extensión del término de seis meses. Contrario a lo resuelto por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, la Junta no se cruzó los brazos en este caso. Desde que se presentaron las querellas contra los recurridos, la Junta estuvo en contacto con sus abogados tratando de llegar a un acuerdo. Confiamos en que una vez se devuelva el caso al foro administrativo, la Junta adjudicará las querellas con prontitud.

            Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones y se devuelve el caso al foro administrativo para que se continúen los procedimientos.

            Se dictará la Sentencia correspondiente.

Firma:

Federico Hernández Denton

Juez Asociado

 

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 26 de noviembre de 1997.

Por los fundamentos antes expuestos, los que se hacen formar parte de la presente Sentencia, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones en el caso de epígrafe. Se devuelve el caso a la Junta Examinadora de Tecnólogos Médicos para la continuación de los procedimientos de forma compatible con lo aquí resuelto.

Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.

Isabel Llompart Zeno

Secretaria Tribunal Supremo

 

Notas al calce de la Opinión:

 

1. Se presentó querella contra Anneris Elías y Nilka Rosselló, por haber autorizado a personas que no son tecnólogos médicos a llevar a cabo funciones para las que sólo están autorizados legalmente aquéllos. Al resto de los querellados se les imputó llevar a cabo procedimientos que sólo pueden efectuar tecnólogos médicos debidamente licenciados.

2. Esta sección reproduce lo dispuesto en la Sección 702 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo Uniforme. 5 U.S.C.A. Sec. 702.

3. La Sección 1.3 de LPAU define el término orden o resolución como "cualquier decisión o acción agencial de aplicación particular que adjudique derechos u obligaciones de una o más personas especificas, o que imponga penalidades o sanciones administrativas excluyendo órdenes ejecutivas emitidas por el Gobernador, " 3 L.P.R.A. Sec. 2102(f)

4. Esto sin menoscabo de que transcurridos los seis (6) meses en los que una agencia administrativa debe adjudicar una controversia ante su consideración, una parte puede solicitarle al foro administrativo que desestime el caso alegando que no existe el consentimiento de las partes ni causa justificada para que la agencia se exceda de dicho término.

 

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