Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2000
Cont. 2000 DTS 183 MUNICIPIO V. JUNTA DE CALIDAD
AMBIENTAL 2000TSPR183
Opinión de Conformidad emitida por
el Juez Asociado Señor Hernández Denton.
San
Juan, Puerto Rico, a 14 de diciembre de 2000.
Coincidimos con el criterio mayoritario
de este Tribunal al revocar la sentencia dictada por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, así como las resoluciones emitidas por la Junta de Calidad
Ambiental y la Administración de Reglamentos y Permisos en el caso del proyecto
conocido como el “Condado Trío”.
En particular, nos complace mucho que
esta Curia finalmente adopte un criterio especialmente riguroso para revisar
las decisiones de las agencias administrativas en asuntos ambientales. Como
bien expresa la mayoría “[l]os Tribunales tenemos el deber de fiscalizar
rigurosamente las decisiones de dichas agencias gubernamentales, para asegurar
que desempeñen cabalmente sus importantísimas funciones, y para que el país no
pierda la fe en dichas instituciones.” En efecto, el análisis mayoritario parte
de la premisa que los tribunales tienen que asegurar que las agencias
administrativas cumplan con su obligación de examinar cuidadosamente las
implicaciones ambientales de las decisiones en proyectos como el del Condado
Trío.
Entendemos que mediante esta decisión, el
Tribunal en efecto ha abandonado la óptica en extremo laxa de revisión judicial
que en otras ocasiones hemos criticado.
Véase Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental,
res. el 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85, (Op. Dis. del Juez Asociado señor
Hernández Denton).
I
En mayo de 1998, Development
Management Group (en adelante “DMG”) presentó ante la Administración de
Reglamentos y Permisos (en adelante “ARPE”) una consulta sobre la conformidad
del proyecto “Condado Beach Resort” con el Reglamento de Zonificación. El proyecto propone la demolición de todas
las estructuras del área (excepto el Hotel Condado Vanderbilt) y la
construcción de un complejo hotelero e industrial.
En julio de 1999, ARPE
aprobó el anteproyecto propuesto por DMG y otorgó diversas variaciones, entre
las que se encontraba la reducción de los requisitos de estacionamiento.
En
el ínterin -y como parte de la mencionada consulta- DMG y ARPE presentaron una
Declaración de Impacto Ambiental Preliminar (en adelante "DIA-P")
ante la Junta de Calidad Ambiental (en adelante “JCA”). Luego de un proceso de
vistas públicas, evaluaciones y enmiendas, el 2 de marzo de 1999 la JCA aprobó
una Declaración de Impacto Ambiental Final (en adelante
"DIA-F"). En su resolución,
la JCA no emitió determinaciones de hechos ni conclusiones de derecho por lo
que el Municipio de San Juan impugnó la misma ante los foros pertinentes. Luego
de que el Tribunal de Circuito de Apelaciones confirmara la resolución de la
JCA y de que el Municipio acudiera ante nos, el 5 de octubre de 1999
paralizamos las obras de demolición y dejamos sin efecto la resolución de la
JCA sobre la DIA-F por no contener determinaciones de hechos y conclusiones de
derecho. Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental,
res. el 5 de octubre de 1999, 99 TSPR 147.
El 19 de noviembre de 1999,
la JCA emitió otra resolución esta vez con determinaciones de hechos aprobando
la DIA-F.
Posteriormente el Municipio
impugnó ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones las dos (2) resoluciones
emitidas: 1) la de la JCA aprobando la DIA-F presentada por ARPE y DMG, y 2) la
de ARPE sobre la aprobación en los
méritos del anteproyecto propuesto por DMG y sobre la concesión de las
variaciones. El Municipio cuestionó ante dicho foro la adecuacidad de la DIA-F
presentada y la razonabilidad o arbitrariedad de las variaciones concedidas por
ARPE. Impugnó además la validez de la resolución de la Junta de Planificación
en la que se basó ARPE para aprobar el anteproyecto del Condado Beach Resort;
así como la actuación de ARPE al ampararse en ella para tales fines; la
privación de su derecho a intervenir y participar efectivamente ante ARPE; y la
aprobación del referido anteproyecto sin la celebración de una vista pública
según requiere la ley, entre otras cosas. El foro apelativo denegó la
expedición de ambos recursos, razón por la cual el Municipio recurre ante nos.
II
La correcta adjudicación de las
controversias planteadas requiere una delimitación previa de los criterios con
los que este Tribunal ha de revisar las referidas determinaciones
administrativas. Esto es, ante los hechos de este caso debemos determinar, como
cuestión de umbral, cuál es el criterio de revisión judicial aplicable. Veamos.
A
El ámbito de la revisión
judicial de las determinaciones de las agencias administrativas comprende: (1)
la concesión del remedio apropiado; (2) la revisión de las determinaciones de
hecho de acuerdo al criterio de evidencia sustancial; y (3) la revisión
completa y absoluta de las conclusiones de derecho. Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental,
res. el 5 de octubre de 1998, 99 TSPR 147; Miranda v. C.E.E.,
res. el 25 de octubre de 1996, 141 D.P.R. ___ (1996). Véase además Demetrio Fernández Quiñones, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, sec. 9.3,
pág. 521 (1993).
El propósito principal de tal
revisión es delimitar la discreción de las agencias y asegurarse que cumplan
sus funciones conforme a la ley. Municipio
de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, supra; Misión
Industrial v. Junta de Planificación, res. el 30 de junio de 1998,
98 TSPR 86, 146 D.P.R. ___ (1998).
Tiene, además, como función cardinal asegurar que los organismos
administrativos actúen dentro del marco del poder delegado y en forma
consistente con la política pública legislativa. Misión Industrial v. Junta de Planificación, Id.;
Miranda v. C.E.E., supra.
En cuanto a las determinaciones
de hecho, es norma conocida que el alcance de la revisión judicial se
circunscribe al criterio de evidencia sustancial. Conforme a éste, las determinaciones que una agencia administrativa
haga de los hechos serán respetadas por un tribunal en revisión si las mismas
están apoyadas en evidencia sustancial obrante en el expediente
administrativo. Así pues, un tribunal
debe considerar la totalidad del expediente y examinar si existe evidencia
contradictoria que menoscabe el punto de vista de la agencia. Hilton Hotels v. Junta de Salario
Mínimo, 74 D.P.R. 670, 686 (1953).
De haberla, debe examinarse si la determinación de la agencia es
razonable, es decir “que una mente razonable podría aceptar [la] como adecuada
para sostener una conclusión”. Hilton Hotels, supra.
A tenor con lo anterior, los
tribunales tradicionalmente se limitan a evaluar si la decisión de la agencia
es razonable o arbitraria y no si hizo una determinación correcta de los hechos
ante su consideración. Si la interpretación de los hechos es razonable, los
tribunales, de ordinario, deben sostener el criterio de la agencia y no
sustituirlo por el suyo. Associated
Insurance Agencies, Inc. v. Comisionado de Seguros, res. el 26 de
noviembre de 1997, 144 D.P.R. ____ (1997); Junta de Relaciones del Trabajo
v. Línea Suprema, 89 D.P.R. 846 (1964).
De ahí que las determinaciones de hecho de las agencias administrativas
gocen de un alto grado de deferencia por parte de los tribunales revisores.
Este sin dudas es el criterio de
revisión judicial que la Ley sobre Política Pública Ambiental ha provisto para
escrutar las determinaciones de hechos realizadas por la Junta de Calidad
Ambiental pues, según establece, las mismas “serán concluyentes si están
sostenidas por evidencia sustancial”. 12 L.P.R.A. sec. 1134(g).
De otra parte, en cuanto a las
conclusiones de derecho, la Ley sobre Política Pública Ambiental nada dispone,
por lo que de modo supletorio aplica el criterio estatuido por la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme.
De esta forma, las conclusiones de derecho “serán revisables en todos
sus aspectos por el tribunal.” 3
L.P.R.A. sec. 2175. No obstante, y en virtud del reconocimiento de su pericia y
experiencia especializada, se concede cierta deferencia a las interpretaciones
que hagan las agencias del estatuto que instrumentan. Esto, sin perjuicio de que tal deferencia no sea considerada como
un “dogma inflexible que impide la revisión judicial si no existen las condiciones
que sostienen la deferencia. Cuando la
interpretación que del estatuto hace la agencia produce resultados
inconsistentes o contrarios al propósito de la ley, o afecta sustancialmente
derechos fundamentales, el criterio administrativo claramente no puede
prevalecer.” Associated Insurance
Agencies, Inc. v. Comisionado de Seguros, res. el 26 de noviembre de
1997, 144 D.P.R. ___ (1997).
Por otro lado, cuando los asuntos sujetos
a revisión judicial son cuestiones mixtas, de hechos y de derecho, la norma es
que las mismas han de ser consideradas como de derecho, por lo que serán
revisadas por los tribunales en todos sus aspectos y no bajo el prisma del
criterio deferente de evidencia sustancial.
Garriga v. Comisión Indstrial, 87 D.P.R. 715 (1963); véase
Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 29
de junio de 1998, 98 TSPR 85, (Op. Dis. del Juez Asociado señor Hernández
Denton); Fernández Quiñónez, supra,
sec. 9.4, pág. 548.
Son éstas las normas que rigen
nuestro actual ordenamiento administrativo.
No obstante, para tener un cuadro completo, debe matizarse el ámbito de
la revisión judicial de las agencias administrativas en casos de índole
ambiental.
B
Las agencias involucradas en actividades
que puedan impactar adversamente al ambiente tienen el ineludible deber
constitucional de conducirse conforme a la más eficaz conservación de los
recursos naturales y al mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos. Const. E.L.A. Art. VI, sec. 19.
Sin dudas, la inclusión de esta
máxima en nuestro texto constitucional representó algo más que una mera
aspiración. Se trata más bien de un deber, de un mandato, que tienen todas las
ramas políticas puertorriqueñas de cumplir con esta clara política pública cuya
génesis es de rango constitucional. Paoli
Méndez v. Rodríguez, 138 D.P.R. 49 (1995); Misión Industrial
v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85; Federación
de Pescadores de Playa Picúa v. Junta de Planificación, res. el 27
de mayo de 1999, 99 TSPR 82.
Se trata, también, de una norma
sustantiva que fija un criterio jurídico para medir la validez de las
actuaciones del Estado cuando las mismas tienen el potencial de afectar el
ambiente. Misión Industrial v. Junta de
Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85. La conservación de nuestros recursos
naturales es, en fin, un principio jurídico y social que debe primar sobre toda
actividad gubernamental.
Por otra parte, la Ley Sobre Política
Pública Ambiental, 12 L.P.R.A. secs. 1121-1142, se estableció por la Asamblea
Legislativa puertorriqueña con el propósito de cumplir con el mandato que
impone el Art. VI, sec. 19 de nuestra Constitución. A tales efectos, instruye a todas las agencias y organismos del
Gobierno a que “al máximo grado posible [ ] interpreten, implementen y
administren todas las leyes y cuerpos reglamentarios vigentes en estricta
conformidad” con la política pública que allí se establece. 12 L.P.R.A. sec.
1124. Además, las disposiciones de
dicha Ley “constituyen un mandato legislativo deliberado, que está en
sustancial armonía con el de la Constitución.”
Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, res. el
29 de junio de 1998, 98 TSPR 85.
Ahora bien, aunque en general la revisión
judicial de las determinaciones de las agencias administrativas debe realizarse
bajo los parámetros de la normativa administrativa imperante, la función
revisora de este Tribunal debe enmarcarse dentro de esta política pública de
tan trascendental importancia.
Por ende, al determinar cuál será el
criterio de revisión judicial aplicable a los casos de naturaleza ambiental,
debemos considerar la importante presencia de la ya mencionada política pública
constitucional sobre la conservación de los recursos naturales. Véase, Misión
Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de
1998, 98 TSPR 85 (1998) n. 33.
(“[D]ebemos destacar que toda interpretación sustantiva y procesal que
le debemos adscribir al esquema estatutario en materia ambiental debe estar
permeada [sic] por el hecho de que la protección a los recursos naturales y
nuestro medio ambiente en nuestra jurisdicción es de rango
constitucional”). Para ello podemos
utilizar, a modo de guía, la experiencia de otras jurisdicciones ante similares
situaciones.
C
En la jurisdicción federal, donde no
existe un mandato constitucional para la conservación de los recursos
naturales, los tribunales han desarrollado una doctrina de escrutinio para la
revisión judicial de decisiones administrativas relacionadas con asuntos
ambientales. Así, bajo la National
Environmental Policy Act, 42 USCA sec. 4321 et seq., cuyo esquema
procesal adoptamos en nuestra Ley sobre Política Pública Ambiental, supra,
se ha resuelto que las agencias tienen el deber de examinar cuidadosamente las
consecuencias ambientales de las acciones que tengan el potencial de impactar
significativamente el ambiente (“a ‘hard look’ at environmental consequences”). Kleppe v. Sierra
Club, 427 U.S. 390, 96 S.Ct. 2718; Robertson v. Methow Valley,
490 U.S. 331, 109 S.Ct. 1835).
Esta doctrina, llamada la de
“hard look” o escrutinio riguroso, propone que, como parte de todo proceso
administrativo, una agencia incluya los riesgos significativos al ambiente
entre sus criterios al tomar una decisión sobre un proyecto. Como acertadamente ha concluido el Tribunal
Supremo de los Estados Unidos “an agency must allow all significant
environmental risks to be factored into the decision whether to undertake a
proposed action". Baltimore
Gas & Electric Co. v. NRDC, 462 U.S. 87, 103 S.Ct. 2246
(1983). Misión Industrial v. Junta de Calidad
Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85 (Op. Dis. del Juez
Asociado señor Hernández Denton). Véanse además los pronunciamientos que sobre esta materia
emitiera el Tribunal de Circuito de Apelaciones en Misión Industrial v. Junta
de Planificación, KLRA9600284, Sentencia del 20 de mayo de 1997 (Panel
Integrado por la Jueza Fiol Matta –ponente-, la Jueza Rodríguez de Oronoz y el
Juez Gierbolini).1
Según esta doctrina,
los tribunales deben asegurarse que la agencia identifique las áreas relevantes
de preocupación ambiental. Además, se
faculta a los tribunales para exigir a la agencia que demuestre que la acción
propuesta, en efecto, tiene un impacto ambiental poco significativo. Daniel R. Mandelken, NEPA Law and
Litigation sec. 8.02[10], pág. 8-22 (1992).
Dicha doctrina, por tanto, tiene el
efecto de requerir que el Poder Judicial tenga una visión más rigurosa de las
determinaciones administrativas con impacto ambiental. Daniel R. Mandelken, NEPA Law and
Litigation sec. 8.02[10], pág. 8-21 (1992). A
pesar de que la obligación de considerar seria y cuidadosamente las
implicaciones ambientales la ostentan principalmente las agencias, es a los
tribunales a quienes consiguientemente, les corresponde asegurar que éstas han
actuado conforme a esa responsabilidad.
De esta forma, la única manera de llevar a cabo una revisión judicial
adecuada que dé fe del cumplimiento de dicha obligación es evaluando la
determinación de la agencia con el mismo prisma que ésta utilizó o que debió
haber utilizado. Misión Industrial
v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85
((Op. Dis. del Juez Asociado señor Hernández Denton).
El nivel de
escrutinio con el cual los tribunales puertorriqueños deben asumir la revisión
de las determinaciones ambientales tiene que estar determinado por el carácter
constitucional de nuestra política pública en esta materia. La doctrina del escrutinio riguroso (“hard
look”) es, por
ende, un criterio de revisión judicial particular para los casos en que se
atente contra la estabilidad de nuestros recursos naturales. Es además, en nuestro contexto, un estándar
de revisión judicial a tono con nuestra realidad constitucional.
Sobre este asunto el
Profesor Carlos Díaz Olivo ha dicho que:
“Al incluir en la Constitución un mandato expreso de
protección al ambiente, los constituyentes hicieron una determinación, a nombre
de futuras generaciones, de que lo relativo a los recursos naturales se
conceptualizara y considerara como un derecho de rango constitucional y, por
consiguiente, un asunto eminentemente jurídico dentro del ámbito principal de
los tribunales. Esto significa que, al ser un asunto legal y, sobre todo, de
índole constitucional, no existe razón por la que los tribunales deben observar
una deferencia especial para con las determinaciones administrativas, pues el
‘expertise’ sobre asuntos constitucionales es de los tribunales.” Carlos E. Díaz Olivo, La Posibilidad de
la Creación de un Derecho Puertorriqueño Dentro del Esquema Actual de
Relaciones Entre Puerto Rico y los Estados Unidos, 60 Rev. Jur. Col. Abo.
Núm. 3, 66, en la pág. 71.
Con esto, no pretendemos atribuirnos una
facultad revisora desmedida e inusitada.
Recordemos que nuestro esquema estatutario ambiental establece que las
determinaciones de hechos serán escrutadas según el criterio de evidencia
sustancial. No obstante, si bien es
cierto que un tribunal, al revisar una determinación administrativa, debe
actuar con deferencia y no puede sustituir el juicio de la agencia por el suyo
en cuanto a la corrección de una acción propuesta o realizada, no es menos
cierto que el fiel cumplimiento de los organismos gubernamentales con nuestra
política pública constitucional y estatutaria es de nuestra total incumbencia.2
Toda vez que el Gobierno de Puerto Rico
tiene la obligación legal y constitucional de actuar conforme a determinadas
metas ambientales, le corresponde a este Tribunal, como cuestión de derecho, utilizar
una revisión cuidadosa que fiscalice y asegure el cumplimiento de los
organismos estatales con esa política pública.
Así pues, mediante la decisión de hoy,
nos aseguramos que las agencias pertinentes den una consideración seria y
profunda a las implicaciones ambientales de todo proyecto ante sí. Esto es, que las agencias hayan empleado un
escrutinio riguroso de las consecuencias ambientales de sus decisiones.
III
Es precisamente este enfoque el que una
mayoría de este Tribunal ha demostrado tener en el caso de autos. A tenor con
esta doctrina de revisión judicial, la Opinión mayoritaria examina
cuidadosamente la resolución mediante la cual la Junta de Calidad Ambiental
avaló la Declaración de Impacto Ambiental presentada por ARPE y DMG.
Según el riguroso criterio empleado por
esta Curia, aunque la aprobación que la JCA dio a dicha DIA fue sustentada por
las determinaciones de hecho y conclusiones de derecho contenidas en la
resolución, las mismas no fueron suficientes para que pudiéramos realizar una
verdadera y profunda evaluación sobre el cumplimiento de dicha agencia con su
deber primordial de propulsar adecuadamente nuestra política pública ambiental.
Así, por ejemplo, al evaluar el impacto
del proyecto con respecto al tránsito en el área del Condado y el impacto del
proyecto sobre el edificio Condado Vanderbilt, rechazamos el que la JCA no
expresara claramente su postura sobre si estos asuntos fueron verdaderamente
atendidos en la DIA, aunque sí los discutió en su resolución. En fin, la JCA no
demostró que en efecto haya considerado y ponderado seriamente el impacto
ambiental de dichos problemas.
Además, este Tribunal correctamente y con
firmeza rechaza enérgicamente la intolerable práctica en que incurrieron las
agencias mencionadas al promover y aprobar un proyecto plagado de las
irregularidades discutidas en la Opinión del Tribunal y al ignorar crasamente
los requisitos legales y reglamentarios pertinentes.
Sin lugar a dudas, durante
las diferentes etapas del proceso de aprobación de este proyecto, la
Administración de Reglamentos y Permisos y la Junta de Calidad Ambiental
demostraron un total menosprecio e indiferencia para con el fiel cumplimiento
de sus funciones legales. El cúmulo de anomalías que estas agencias dejaron
pasar por alto y que ellas mismas propiciaron no puede llevar sino a la
conclusión de que a estos organismos, encargados de instrumentar nuestra
política pública ambiental, les corroe una despreocupada e inescrupulosa
actitud que representa verdaderamente una abdicación de su deber principal de
fomentar el mayor bienestar de la comunidad puertorriqueña.
Resulta inexplicable, por
ejemplo, la omisión que ARPE hizo de los claros requisitos del Reglamento del
Condado sobre la autorización de variaciones para esa área. Más insólito, sin
embargo, resulta el que esa agencia fundamente su aprobación de tales
variaciones en una resolución de la Junta de Planificación diseñada
precisamente para evadir dichas restricciones sin cumplir con el trámite legal
correspondiente. Todo esto, a sabiendas de que el proyecto no cumplía con los
requisitos de estacionamiento; con las distancias mínimas requeridas para
proyectos que colindan con la zona marítimo-terrestre; y con los requisitos
sobre vistas al mar.
Por otra parte, la aprobación
a destiempo que ARPE impartió a la solicitud de intervención del Municipio de
San Juan, así como el no celebrar una vista pública antes de la aprobación del
anteproyecto, es fuente de suma preocupación. Ambas actuaciones, a todas luces
ilegales, opacaron indebidamente la pureza y cabal participación ciudadana que
debe imperar en procedimientos de esta naturaleza e importancia. El negligente
y abandonado comportamiento exhibido por la referida agencia en estas
instancias le presta un flaco servicio a la ciudadanía, pues pone en tela de
juicio la seriedad con la que asume la importante responsabilidad social que
ostenta.
Por entender que las mencionadas
actuaciones de las agencias administrativas merecen nuestra más enérgica
desaprobación, estamos conformes con la Opinión de la mayoría de este
Tribunal. Es también el alcance de la
revisión judicial utilizada en el día de hoy lo que ha motivado esta expresión
de conformidad.
Federico Hernández Denton
Juez
Asociado
Nota al calce
1. Véanse además, Neighbours of Cuddy Mountain v. U.S. Forest Service, 137
F.3d 1372 (9no Cir. 1998); Blue Mountains Biodiversity Project v. Blackwood,
161 F.3d 1208 (9no Cir. 1998); Mucleshoot Indian Tribe v. U.S. Forest
Service, 177 F.3d 800 (9no Cir. 1999); Maryland-National Capital Park
& Planning Comm. v. United States Postal Service, 487 F.2d 1029 (DC
Cir. 1973); Citizen’s Comm. for Environmental Protection v. United States
Coast Guard, 456 F.Supp. 101, 117 (N.J. 1978) (“substantial inquiry”); Chatauqua
County Environmental Defense Council v. EPA, 452 F.Supp. 69, 78 (N.J. 1978)
(“thorough review”); Greater Boston Television Corp. v. F.C.C. 444 F.2d
841 (D.C. Cir. 1970).
2. “Under this
standard, review consists only of insuring that the agency took a ‘hard look’”.
Neighbors of Cuddy Mountain v. U.S. Forest Service, supra, en la
pág, 1376. “We must defer to agency’s decision that is ‘fully informed and
well-considered’”. Blue Mountains Biodiversity Project v. Blackwood, supra,
en la pág. 1211.
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