2004 DTS 106 Raimundi Melendez v. Productora Agregados 2004 TSPR 106 -Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico

Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2004

Cont. 2004 DTS 106 RAIMUNDI MELENDEZ V. PRODUCTORA DE AGREGADOS 2004TSPR106

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Fuster Berlingeri.

San Juan, Puerto Rico, a 21 de junio de 2004.

“El derecho a un empleo, esto es, a devengar ingresos y a tener una vida justa y decente, es un principio inalienable al hombre. . .” Amy v. Adm. Deporte Hípico, 116 D.P.R. 414 (1985).

En el caso de autos una mayoría del Tribunal decreta que la Comisión de Servicio Público (la Comisión) carece de facultad para ordenarle a un negocio de ventas de agregados que cese y desista de impedirle acceso a sus predios a un porteador público autorizado por la Comisión precisamente a transportar agregados como los que vende el negocio aludido.

El referido decreto de una mayoría del Tribunal no sólo carece totalmente de base jurídica alguna, sino que es contrario a claras normas del ordenamiento jurídico. Además, dicho decreto socava una vertiente importante del entramado del derecho administrativo en el país. Constituye también una grave injusticia contra un modesto trabajador y una decisión de privilegio a favor de una poderosa empresa privada. Por todo ello, disiento. Veamos.

Conviene comenzar precisando los hechos del caso. La mayoría del Tribunal no los narra completamente en su decreto, sacando de foco así lo que concretamente nos concierne aquí.

La peticionaria, Productora de Agregados, Inc. (en adelante Productora,) es la dueña de una cantera dedicada a la venta de agregados [1]. Juan R. Raimundi Meléndez (en adelante Raimundi) es un concesionario autorizado por la Comisión de Servicio Público para la carga y transporte de agregados en Puerto Rico.

Los clientes de Raimundi compraban agregados a Productora y utilizaban los servicios de Raimundi para transportar dichos agregados desde la cantera de Productora hasta sus propios predios. Raimundi había realizado las labores de transporte aludida por espacio de veinte años, y se había dedicado durante ese tiempo casi exclusivamente a transportar precisamente los agregados de Productora. Los servicios prestados por Raimundi a Productora, pues, constituían por décadas su principal fuente de ingresos.

Desde el 23 de enero de 1997, Productora prohibió a Raimundi la entrada a su cantera por razón de alegados altercados de sus empleados con dicho porteador. Debido a la prohibición referida, Raimundi prácticamente no había podido operar sus camiones ni realizar su negocio de transportación. La prohibición de Productora resultó tan adversa a su modo de ganarse la vida que Raimundi llegó a considerar la idea de vender uno de sus camiones para poder sostener a su familia, según lo determinó la Comisión en una de las determinaciones de hecho que hizo en su Resolución en este caso. Por ello, Raimundi presentó una querella ante la Comisión, mediante la cual solicitó que se le ordenara a Productora a cesar y desistir de impedirle el acceso a la cantera. También solicitó que se le indemnizara por los daños sufridos resultantes de la referida prohibición.

Productora contestó la querella y solicitó su desestimación. Adujo, en esencia, que la Comisión no tenía jurisdicción para atender la controversia referida. Planteó que la jurisdicción de la Comisión sobre el porteador público no la autorizaba a regular a quien la cantera le podía vender sus agregados. Alegó que la acción de la Comisión aquí constituía una expansión de sus poderes sobre asuntos que no le competen.

Luego de varios incidentes procesales, la Comisión se negó a desestimar la querella en cuestión y determinó que el Artículo 14 (c) de la Ley 109 de 28 de junio de 1962, la “Ley de Servicio Público”, le daba jurisdicción sobre Productora. Emitió una resolución mediante la cuál ordenó a la peticionaria que cesara de negar acceso a Raimundi a la cantera, y ordenó el pago de una compensación por los daños sufridos por éste.

Inconforme con dicho dictamen, Productora acudió al entonces Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante un recurso de revisión. El foro apelativo correctamente confirmó la resolución de la Comisión. Denegada la reconsideración de ese dictamen, Productora acudió ante nos. Inicialmente denegamos el recurso de Productora, por carecer de méritos. Denegamos así mismo la primera moción de reconsideración de Productora. Sin embargo, al atender su segunda moción de reconsideración, decidimos examinar más a fondo sus planteamientos por lo que expedimos el recurso solicitado, y autorizamos la intervención de la Asociación de Industriales de Puerto Rico como Amicus Curiae.

El asunto medular ante nuestra consideración es si la Comisión de Servicio Público tiene facultad para intervenir con una cantera que le ha negado acceso a sus predios a un porteador público autorizado por tal Comisión a transportar precisamente agregados como los que vende la cantera en cuestión.

Nótese, de entrada, que la Comisión al emitir la orden de cese y desista del caso de autos examinó de manera deliberada la cuestión de si tenía facultad para intervenir en este asunto, ya que Productora se lo planteó enfáticamente. La Comisión determinó expresamente que tenía tal facultad al amparo de lo dispuesto en el Art. 14 de la Ley de Servicio Público. Ello es importante en vista de la conocida doctrina de que los tribunales le deben gran deferencia y respeto a las interpretaciones que las agencias administrativas hacen de sus propias leyes orgánicas. Reiteradamente hemos resuelto que la interpretación administrativa de una ley por el organismo encargado de ponerla en vigor y velar porque sus fines se cumplan merece gran peso y deferencia judicial. Secretario D.A.C.O. v. Jta. Condómines, 127 D.P.R. 807 (1988); Asociación Médica de P.R. v. Cruz Azul, 118 D.P.R. 669 (1987); A.R.P.E. v. Ozores Pérez, 116 D.P.R. 816 (1986); Tormos & D.A.C.O. v. F.R. Technology, 116 D.P.R. 153 (1985); M & V Orthodontics v. Negdo. Seg. Empleo, 115 D.P.R. 183 (1984). Este postulado básico de derecho administrativo es totalmente ignorado por la mayoría del Tribunal en el caso de autos, en su afán por defender los intereses de la empresa privada.

III

La referida decisión de la Comisión, más aun, está firmemente anclada en lo que claramente dispone la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, Ley número 109 del 28 de junio de 1962, según enmendada, 27 L.P.R.A. secs. 1001 et seq. (en adelante la Ley).

El Artículo 14 de la Ley enumera los poderes y deberes de la Comisión. En su origen, dicho artículo era de aplicación sólo a los porteadores por contrato, las compañías de servicio público y las entidades que actuaren como compañías de servicio público. Sin embargo, en 1972 se enmendó la Ley para adicionar un inciso (b) a su Artículo 14, con el fin de dejar claramente establecido no solo que la Comisión de Servicio Público tenía las facultades generales que usualmente ejerce un organismo cuasi-judicial, si no además que la Comisión tenía facultad para intervenir con personas que incurriesen en prácticas o actuaciones que afectaran adversamente los servicios públicos, aunque tales personas no fuesen compañías de servicios públicos o concesionarios de la Comisión. Informe Comisión de Gobierno sobre el P. de la C. 1226 del 9 de febrero de 1972, 6ta Asamblea Legislativa, 4ta Sesión Ordinaria.

Es evidente que el legislador creyó necesario ampliar las facultades de la Comisión para otorgarle jurisdicción no solamente sobre las empresas de servicio público que operan en Puerto Rico sino también para que pudiese intervenir para resolver controversias entre tales empresas y terceros en casos en que las actuaciones de éstos pudiesen afectar las actividades de las empresas de servicio público.

Más aun, el 27 de junio de 1974 se enmendó otra vez el referido Artículo 14 de la Ley, a fin de aclarar la enmienda del 1972. En el Informe de la Cámara de Representantes sobre el alcance de esta nueva enmienda de 1974 se señaló lo siguiente:

“Mediante la Ley Núm. 60, de 30 de mayo de 1972, se enmendó el Art. 14 de la Ley de Servicio Público, a los fines de conceder jurisdicción a la Comisión de Servicio Público para intervenir con personas y empresas que pudieran afectar adversamente la prestación de los servicios públicos en Puerto Rico y la eficiente implementación de dicha Ley. La enmienda se fundamentaba en el hecho de que a la Comisión . . . le era indispensable no sólo tener la facultad de intervenir efectivamente con las personas que prestan servicios públicos, sino también con aquellas que aunque no prestan un servicio público incurren en prácticas y actuaciones que afectan adversamente a dichos servicios. . . (Énfasis suplido)

Así mismo, en la Exposición de Motivos de la enmienda de 1974 se resaltó su propósito de hacer claro que al adoptar la enmienda del 1972 se le concedió autoridad a la Comisión para ejercer todas sus facultades con relación a actuaciones de personas o entidades que no son empresas de servicio público o porteadores por contrato pero que afectan sus actividades. La referida exposición de motivos lee como sigue:

A los fines de conceder jurisdicción a la Comisión de Servicio Público para intervenir con personas y empresas que pudiesen afectar adversamente la prestación de los servicios públicos, con miras a aclarar que al adoptar la Ley número 60 del 30 de mayo de 1972 concedimos autoridad a la Comisión para ejercer todas sus facultades y no tan sólo las contenidas en el inciso (b) en relación a las personas o entidades enumeradas en dicha ley que no son empresas de servicio público o porteadores por contrato (Enfasis suplido).

Exposición de Motivos de la Ley Núm. 104 del 27 de junio de 1974, Leyes de Puerto Rico de 1974, págs. 371-373.

Luego de las referidas enmiendas, el Artículo 14 de la Ley lee así en lo pertinente aquí:

(c) Los poderes y facultades dispuestas en los incisos (a) y (b) de esta sección serán ejercitables no solamente en relación con las compañías de servicio público, porteadores por contrato, empresas de vehículos privados dedicados al comercio, personas que se dediquen al transporte turístico, según se define en esta parte y entidades que actúen como compañías de servicio público o como porteadores por contrato, sino también con respecto a:

(1) Toda persona o entidad que infrinja a las disposiciones de esta Parte.

(2) Toda persona o entidad cuyas actuaciones afecten o puedan afectar la prestación de algún servicio público.

(3) Toda persona o entidad que lleve a cabo cualquier actividad para la cual sea necesaria obtener una autorización o endoso de la Comisión.

(4) Toda persona o entidad cuyas actuaciones u omisiones resulten en perjuicio de las actividades, recursos o intereses en relación con los cuales la Comisión tiene poderes de reglamentación, supervisión o vigilancia. (Énfasis suplido)

Como puede observarse, lo que dispone literalmente el Art. 14 de la Ley de Servicio Público después de las enmiendas de 1972 y 1974 es meridianamente claro. No necesita interpretación alguna. Igualmente claro es su historial legislativo. Por ello, es sencillamente incomprensible el decreto de la mayoría en este caso, que es absolutamente contrario al mandato expreso y a la intención del legislador, referente a dicho Art. 14. Reiteradamente hemos resuelto que cuando el lenguaje de una ley es claro y la intención legislativa es patente, este Tribunal está obligado a respetar la voluntad legislativa. No pueden los tribunales disponer algo que el legislador no intentó proveer, porque ello significaría invadir los poderes de la Asamblea Legislativa. Mun. de San Juan v. Bco. Gubernamental, 140 D.P.R. 873 (1996); Alejandro Rivera v. E.L.A., 140 D.P.R. 538 (1996). Con su decreto en el caso de autos, la mayoría de este Tribunal ignora de modo prepotente no sólo la clara voluntad legislativa sino además nuestra propia reiterada doctrina de la obligación que tenemos de respetar y acatar el mandato legislativo.

Es menester señalar, además, que existe otra pieza legislativa aplicable al caso de autos, que la mayoría no trae a colación en su decreto de autos. La transportación de agregados es objeto en Puerto Rico de una legislación especial que pone de manifiesto tanto la importancia particular que reviste el asunto en nuestro país, como el rol de la Comisión de Servicio Público en esta materia. Véase la Ley de Transportación de Agregados, Ley Núm. 1 de 16 de mayo de 1972, 27 L.P.R.A. secs. 2001-2014.

En esa legislación especial se destaca, inter alia, la jurisdicción abarcadora que se le concede a la Comisión de Servicio Público sobre todo lo relativo a la transportación de agregados en Puerto Rico. En particular, en esta legislación especial se le concede a la Comisión amplias facultades investigativas, y plenos poderes para fijar las condiciones y requisitos que estime necesario o conveniente con respecto a la transportación de agregados. 27 L.P.R.A. 2005.

De particular importancia es lo dispuesto en el Art. 1 de la legislación especial referida, 27 L.P.R.A. 2001. Allí se establece claramente que es un objetivo primordial de dicha legislación “garantizar la supervivencia de los dedicados al transporte de agregados como medio de vida”, finalidad cuya consecución se le asigna expresamente a la Comisión de Servicio Público.

Es evidente de lo anterior que esta otra legislación provee un firme fundamento adicional a la jurisdicción de la Comisión sobre el asunto del caso de autos. Demuestra claramente la voluntad legislativa con relación a la cuestión que nos atañe aquí, y pone de manifiesto una vez más el craso error que comete la mayoría del Tribunal al despojar a la Comisión de su autoridad sobre el asunto del caso de autos.

Debe enfatizarse así mismo que la Comisión desde hace mucho tiempo viene ejerciendo ya sus facultades sobre terceros cuyas actuaciones u omisiones afecten o puedan afectar los servicios que la Comisión viene obligada a proteger. Así pues en el caso Equipos de Borinquen, Inc. y Otros v. Latas de Aluminio Reynolds, Inc. y Sr. Rafael Nazario, QT-91-31-TC dicha Comisión resolvió lo siguiente:

“. . . la Comisión no solamente reglamenta y fiscaliza las empresas de servicio público que operen en Puerto Rico sino que también interviene para resolver controversias entre dichas empresas y sus usuarios, entre concesionarios y entre concesionarios y particulares cuyas actuaciones afecten o puedan afectar las actividades bajo nuestra jurisdicción (Énfasis suplido).”

En efecto, la autoridad que le ha concedido el legislador y que la Comisión ha estado ejerciendo con respecto a terceros que sin ser entidades de servicio público afectan con sus actos las funciones de concesionarios de la Comisión, tiene pleno sentido jurídico y está claramente justificada. Su raciocinio radica en los principios y postulados básicos del derecho administrativo. Véase, Pérez Ríos v. Hull Dobbs, 107 D.P.R. 834 (1978). En situaciones como las del caso de autos, los porteadores públicos no tienen otro foro que pueda atender sus querellas tan adecuadamente como la Comisión. Estos porteadores públicos carecen de ordinario de recursos adecuados para la costosa litigación judicial. Ciertamente no tienen recursos comparables a los de sus adversarios corporativos. Los tribunales a su vez carecen de los remedios expeditos que tiene la agencia administrativa; y, sobre todo, carecen del expertise sobre las particularidades y la dinámica operacional que tienen estos porteadores públicos en el desempeño de sus labores. Por todo ello es que el foro más afín para atender todas las cuestiones relativas a estos concesionarios de la Comisión es la propia Comisión, que tiene el cuadro completo y la perspectiva más afinada para evaluar si el porteador público ha actuado debidamente o si la prestación de sus servicios ha sido indebidamente obstaculizada. El decreto de la mayoría en este caso ofuscadamente da al traste con esta realidad jurídica sobre la naturaleza y razón de ser de los organismos administrativos, y concretamente aquí, sobre la histórica Comisión de Servicio Público y su relación con los porteadores de agregados.

En resumen, no puede haber la menor duda de que la Comisión tenía una clara facultad para intervenir en el caso de autos. Raimundi era un porteador público autorizado por la Comisión a transportar los agregados que vendía Productora, lo que había constituido por décadas su principal labor como concesionario de la Comisión, y su medio de ganarse la vida. Al prohibirle a Raimundi la entrada a sus predios donde se producían los agregados que Raimundi transportaría, Productora en efecto anuló la concesión que la Comisión le había otorgado a Raimundi, y afectó la supervivencia de este transportador de agregados. La prohibición referida era precisamente una instancia de lo que el legislador quiso poner bajo la jurisdicción de la Comisión con las enmiendas a la Ley de 1972 y 1974, y con la Ley especial sobre transportación de agregados. Además, nadie mejor que la Comisión para atender en este asunto, que es uno que atañe precisamente a su conocimiento especializado. Es por ello que el dictamen de una mayoría del Tribunal en sentido contrario aquí constituye no sólo un crudo desacato a la voluntad legislativa sino además un acto sin ningún sentido jurídico. La mayoría sencillamente se ha abrogado un poder que no tiene, al ignorar el claro y justificado mandato de ley; y lo utiliza para descoyuntar la autoridad de la Comisión innecesariamente.

El decreto de la mayoría, además, tiene el efecto de dejar desamparado a un trabajador, para favorecer los intereses de una poderosa empresa comercial. A estas alturas, la parte peticionaria no tiene ya ni un recurso judicial disponible en cuanto a los incidentes concretos del caso de autos. Una vez más una mayoría de este Tribunal decide a favor del fuerte y en contra del más débil, haciendo galas de su insólita y enrevesada concepción de lo que es justo y poniendo la autoridad de este Foro en contra de los que más necesitan su protección.

Es por todo ello que yo, DISIENTO.

Jaime B. Fuster Berlingeri

Juez Asociado

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Nota al calce

[1]“Agregados” incluye tierra, barro, lodo, zahorria, babote, arena, mezcla asfáltica, piedra en bruto o triturada o cualquier otra materia análoga. Reglamento de Carga de Agregados, Núm. 1817, Artículo 2 (b).