I.
El 23 de septiembre de 2004 el
recurrido, señor Israel Rivera Soto, presentó ante el Tribunal de
Apelaciones un recurso de revisión de una orden emitida por la Junta de Calidad
Ambiental (la Junta) el 14 de agosto de 2004, que fue archivada en autos el 24
de agosto de 2004. Mediante su escrito de revisión, el señor Rivera Soto
impugnó la denegatoria de una solicitud de descubrimiento de prueba por parte
de la agencia.
No surge del expediente notificación
a los efectos de que el Tribunal de Apelaciones haya solicitado la
comparecencia del Estado Libre Asociado en el procedimiento. De otro lado,
consta en récord una resolución del Tribunal de Apelaciones, notificada y
archivada en autos el 20 de octubre de 2004, que indica que “[c]onforme a lo
dispuesto por la Regla 63 del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, la
agencia recurrida, Junta de Calidad Ambiental dispone de 30 días para presentar
su alegato.” Informa la resolución que “[d]icho término comenzó a decursar
en la fecha en que le fue notificado el recurso de revisión.” (Énfasis nuestro). En
consecuencia, el tribunal determinó que el término provisto vencía el 25 de
octubre de 2004.
El 22 de octubre de 2004,
mediante Moción Informativa y en Solicitud de Término Adicional, la Junta
manifestó que, contrario a la determinación del Tribunal de Apelaciones, el
término para comparecer comenzó a decursar a partir de la fecha de la
notificación del tribunal requiriendo la comparecencia de la Junta. Además,
solicitó una prórroga de treinta (30) días adicionales para presentar su
posición sobre los méritos del recurso de revisión.
Estando la Moción Informativa
y en Solicitud de Término Adicional pendiente de consideración ante el Tribunal
de Apelaciones, la Junta acudió a nosotros en un recurso de certificación. En
el escrito presentado, el Procurador General, en representación de la Junta,
nos indica que distintos paneles del Tribunal de Apelaciones han interpretado
de forma divergente cuándo es que comienza a decursar el término de treinta
(30) días de la Regla 63(A) para que el Estado se exprese sobre un recurso de
revisión administrativa. Señala el Procurador General que para algunos paneles
el término de treinta (30) días comienza a decursar automáticamente, una vez
notificado el recurso de revisión administrativa; mientras otros entienden que
ese término comienza a correr cuando el tribunal expresamente ordena la
comparecencia del Estado. El Procurador General señala
que esta falta de uniformidad afecta adversamente la representación del Estado
por lo que nos solicita que expidamos el recurso de certificación y nos
expresemos sobre la correcta tramitación de un recurso de revisión
administrativa, conforme dispone la Ley de Judicatura de 2003. Como único
error la Junta señala lo siguiente:
Erró el Honorable Tribunal de
Apelaciones, al decretar que el término treinta de [sic] (30) días dispuesto
para que las agencias y funcionarios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
comparezcan a expresar su criterio en cuanto a los recursos de revisión
administrativa decursa automáticamente a partir de la notificación del
recurso. Esto pues, el artículo 4.006(c) de la Ley de la Judicatura espresamente
[sic] dispone que no será obligatoria la comparecencia del Estado Libre
Asociado a menos que así lo determine el Tribunal.
Por tratarse de una cuestión
de alto interés para la administración de la justicia y ante el conflicto
existente a nivel del Tribunal de Apelaciones, ordenamos a la parte recurrida a
que en un término de (20) días, compareciera a mostrar causa por la cual no
debamos expedir el auto solicitado y revocar la determinación del Tribunal de
Apelaciones. El término concedido transcurrió sin que la parte recurrida
compareciera o solicitara prórroga para comparecer.
Evaluado el recurso de
certificación presentado, resolvemos conforme intimamos.
II.
Tenemos ante nosotros una
solicitud de certificación para que aclaremos cuándo comienza a decursar el
término para presentar un alegato en oposición a una petición de revisión
administrativa, habida cuenta de las posiciones divergentes asumidas por varios
paneles del Tribunal de Apelaciones sobre el particular.
El Art. 3.002(e) de la Ley de
la Judicatura de 2003, 4 L.P.R.A. sec. 24s(e), dispone que este Tribunal puede
entender mediante “el auto de certificación, a ser expedido discrecionalmente, motu
proprio, o a solicitud de parte, podrá traer ante sí para considerar y
resolver cualquier asunto pendiente ante . . . el Tribunal de Apelaciones
cuando se plantee la existencia de un conflicto entre decisiones previas del
Tribunal de Apelaciones, o se planteen cuestiones noveles de derecho o se
planteen cuestiones de interés alto público que incluyan cualquier cuestión
constitucional sustancial al amparo de la Constitución del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico o de la Constitución de Estados Unidos.”
El auto de certificación es un
mecanismo de carácter discrecional que nos permite traer de inmediato ante
nuestra atención, asuntos que se encuentran ante la consideración de foros
inferiores, obviando el trámite ordinario de los procedimientos. Precisamente,
por ser un recurso que nos permite circunvalar el trámite ordinario de un caso,
su expedición es una de carácter excepcional. Es preferible, que los casos
maduren paulatinamente a través del trámite ordinario, pues ello permite que
las controversias se diluciden y afinen sin que el foro de última instancia
tenga que inmiscuirse a destiempo. Ahora bien, cuando un asunto requiera
urgente solución, bien porque se afecte la administración de la justicia, o
bien porque el asunto exija de una pronta atención por su importancia, el auto
de certificación es un valioso instrumento para adelantar estos objetivos. E.g.,
Suárez v. Comisión Estatal de Elecciones, res. el 20 de noviembre de
2004, ___ D.P.R. ___, 2004 JTS 177.
En el caso ante nuestra
consideración, el Procurador General nos plantea que las opiniones divergentes
del Tribunal de Apelaciones sobre cuándo el Estado debe comparecer en casos en
que se ha solicitado la revisión de una determinación administrativa, afecta
adversamente la representación del Estado ante ese foro apelativo. Nos indica
en su escrito que ante esta situación se enfrenta a la disyuntiva de, o
comparece automáticamente una vez es notificado de todo recurso de revisión
administrativa, lo que resulta altamente oneroso para el Estado; o, no
comparece y se expone a que el caso sea resuelto sin su comparecencia, en
perjuicio de los intereses del Estado y la administración de la cosa pública.
Por entender que en el caso de
autos, la interpretación divergente de la Regla 63(A) de parte de varios
paneles del Tribunal de Apelaciones requiere atención inmediata, ante el
impacto perjudicial que ello tiene sobre la representación apelativa del
Estado, procede se expida el auto de certificación solicitado.
Veamos entonces, con algún
detenimiento, la controversia traída ente nuestra atención.
III.
El recurso ante nuestra
consideración requiere que analicemos las disposiciones de la Ley de la
Judicatura relacionadas a los recursos de revisión de determinaciones
administrativas. De igual modo, analizaremos aquellas disposiciones
pertinentes de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (L.P.A.U.), Ley
Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2101 et.seq.,
y del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 2004 T.S.P.R. 121, ambos
recientemente enmendados para atemperar los cambios surgidos como consecuencia
de la aprobación de la Ley de la Judicatura. En específico, evaluaremos el
alcance de las Reglas 63(A) y 64, del
Reglamento del Tribunal de Apelaciones y cómo las mismas han sido interpretadas
por éste. Veamos entonces.
A.
En el año 2001 la Hon. Sila
M. Calderón, Gobernadora del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, solicitó que
se evaluara el impacto que había tenido para el sistema judicial el Plan de
Reorganización de la Rama Judicial, conocido como la Ley de la Judicatura de
1994. Para estos propósitos se llevó a cabo un exhaustivo estudio, en el cual
participó no tan sólo el Poder Ejecutivo sino también la Rama Judicial, a
través del señor Juez Presidente del Tribunal Supremo de Puerto Rico. El
análisis efectuado reflejó que era deseable procurar un nuevo esquema que
garantizara, aún más, el fácil acceso a la justicia.
Ante esta realidad, se
determinó que era necesaria una reforma del sistema judicial vigente. A esos
efectos se presentó ante la Cámara de Representantes el P. de la C. 3484 para
su aprobación. Luego del trámite legislativo correspondiente, el P. de la C.
3484 fue aprobado convirtiéndose así en la Ley Núm. 201 del 22 de agosto de
2003. La Ley de la Judicatura de 2003, reconoce y exalta los principios de
autonomía judicial y de un tribunal general unificado, presupuestos básicos del
sistema judicial dispuesto en la Constitución del Estado Libre Asociado.
Además, de la exposición de
motivos de la Ley Núm. 201, como de las varias ponencias que antecedieron su
aprobación, surge una clara política pública dirigida a proveer a la rama
judicial los mecanismos para responder de forma rápida y eficiente a las
necesidades y cambios de la sociedad puertorriqueña. En específico, se procuró
promover el acceso fácil y económico a los tribunales, sobre todo en la fase
apelativa, a un gran sector de la ciudadanía que generalmente se había visto
excluido y desprovisto de remedios para hacer valer sus derechos. Fue así
como, enmarcada en los principios de autonomía judicial y de un tribunal
general unificado en cuanto a jurisdicción, funcionamiento y administración, la
Ley de la Judicatura de 2003 dispuso una serie de cambios significativos al
actual sistema judicial.
Uno de esos cambios se
relaciona con la jurisdicción del Tribunal de Apelaciones y la revisión de
determinaciones administrativas. La Ley Núm. 201 en su Art. 4.006(c),
establece que el Tribunal de Apelaciones atenderá estos recursos de revisión
obligatoriamente, como cuestión de derecho.
Tradicionalmente, la revisión de las determinaciones administrativas son de
carácter discrecional. Según el historial legislativo, la Legislatura estimó
que éste era el remedio adecuado para que los sectores menos privilegiados
pudieran contar con el beneficio de que se revisaran las determinaciones administrativas
que les afectaban.
Durante el proceso de vistas públicas, esta disposición de la ley
fue objeto de amplia discusión, particularmente, por el Departamento de
Justicia (el Departamento). Éste expresó preocupación con algunas de las
posibles implicaciones que la revisión obligatoria de decisiones
administrativas tendría a nivel sistemático sobre el Estado. El Departamento
planteó ante la Asamblea Legislativa su inquietud de que, habida cuenta de que
la mera presentación de una solicitud de revisión administrativa cuya atención
es mandatoria conlleva la paralización de la decisión recurrida, ello afectará
la implantación ordenada de la política pública del Estado
en un sinnúmero de renglones. A modo de ejemplo, se apuntó que quedarían
paralizados los permisos otorgados por agencias tales como la Junta de
Planificación, la Administración de Reglamentos y Permisos y la Comisión de
Servicio Público y, las decisiones en protección de la ciudadanía, tales como
las que emite el Departamento de Asuntos del Consumidor. Advertía el
Departamento que ello crearía un disloque en el curso ordinario de los asuntos
que atienden las agencias administrativas, cuyas decisiones, se presumen
correctas y cuya revisión se da en forma limitada y no, de ordinario, de
novo. Además, se planteó ante la Asamblea Legislativa el efecto práctico
que la revisión obligatoria tendría en la litigación apelativa del Estado,
tanto a nivel de gobierno central como de las corporaciones públicas. Se adujo
que ello sería oneroso para el Estado dado el alto volumen de estos recursos
judiciales y los costos que supondría para el Estado la atención de los
mismos; además, del resultado innegable de dilatar el trámite de los casos a
nivel apelativo.
Sobre estos asuntos el Departamento de Justicia indicó en su
ponencia; citamos in extenso:
En fin, la disposición que hace obligatoria la revisión judicial
crea una sustancial barrera de tiempo entre el momento en que la agencia decide
y el momento en que la decisión adviene final y firme, con lo cual se hace más
difícil la consecución de la política pública de la Rama Ejecutiva en la
administración de la cosa pública, afectando los más diversos renglones de
reglamentación pública: desde los internos (renglones presupuestarios,
administrativos y decisiones operacionales), hasta los externos (en especial,
la reglamentación de la actividad económica y la permisología crucial para el
desarrollo económico).
. . .
La situación procesal que se propone,
implicará además un aumento en gastos operacionales no tan solo de la Oficina
del Procurador General, como advertí, sino también de las divisiones legales de
aquellas agencias que se representan por sí mismas ante el Tribunal de
Apelaciones (por ejemplo, corporaciones públicas como la Autoridad de Carreteras,
la Autoridad de Energía Eléctrica, Autoridad de Edificios Públicos, entre
otras); así como de otras agencias con personalidad propia concedida por ley
que ordinariamente se representan por sí mismas en los foros apelativos (Junta
de Planificación, la Universidad de Puerto Rico, el Departamento de Asuntos del
Consumidor) y otras que generalmente solicitan dispensa para recurrir por
cuenta propia (por ejemplo, el Comisionado de Seguros).
Propongo, por consiguiente, que se
eliminen del proyecto las disposiciones relativas a la revisión judicial
obligatoria de las decisiones administrativas. Ello principalmente porque, en
un balance razonable, las desventajas de tal norma sobrepasan, a nuestro juicio
los beneficios. Alternativamente, de insistirse en el carácter obligatorio
de la revisión judicial de las decisiones de las agencias administrativas, el
proyecto debe aclarar, en primer lugar, que la simple presentación de la
revisión no paralizará los efectos de la decisión a menos que el tribunal así
lo disponga y, en segundo lugar, que no será necesaria la comparecencia del
Estado a menos que el tribunal específicamente lo solicite. Énfasis
nuestro. Anabelle Rodríguez, Secretaria de Justicia, Ponencia ante la Comisión
de lo Jurídico de la Cámara de Representantes para la consideración del Plan de
Reorganización de la Rama Judicial, P. de la C. 3834, 21 de mayo de 2003, págs.
10-11.
El Senado, tuvo a bien acoger la
recomendación del Departamento, enmendando el Art. 4.006 (c), para atender las
preocupaciones planteadas. Así se hace constar expresamente en el informe
rendido por la Comisión de lo Jurídico del Senado de Puerto Rico al cuerpo,
previo a la aprobación de la medida. Véase, Informe del Senado de Puerto Rico
sobre el P. de la C. 3834, 24 de junio de 2003, pág. 5. Así pues, el Art.
4.006 (c), quedó aprobado de la siguiente manera:
El Tribunal de Apelaciones conocerá de
los siguientes asuntos:
(c) Mediante recurso de revisión
judicial, que se acogerá como cuestión de derecho, de las decisiones, órdenes y
resoluciones finales de organismos o agencias administrativas. En estos
casos, la mera presentación del recurso no paralizará el trámite en el
organismo o agencia administrativa ni será obligatoria la comparecencia del
Estado Libre Asociado ante el foro apelativo a menos que así lo determine el
tribunal. El procedimiento a seguir será de acuerdo con lo establecido por
la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como la “Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico”. La revisión de las decisiones finales de los organismos y agencias
administrativas se llevará a cabo según se dispone en el Artículo 9.004 de esta
Ley. (Énfasis nuestro.)
Según se desprende de la
anterior disposición estatutaria, y del historial legislativo de la medida que
hemos reseñado, la obligación del Estado de someter su comparecencia surge al
momento en que el tribunal así lo ordena; no a partir de la notificación
del recurso. Así lee el artículo y esa fue la intención del legislador al
aprobar el mismo. Cuando el texto de la ley es claro y libre de toda
ambigüedad, el Art. 14 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 14, ordena que hay
que atenerse al mismo. Rivera v. E.L.A., 140 D.P.R. 538 (1996); Ferretería
Matos v. P.R.T.C., 110 D.P.R. 153 (1980) Los tribunales tenemos la
obligación de respetar la voluntad del legislador expresada en un estatuto y no
debemos añadir al mismo palabras y frases distintos a los incluidos por el
legislador. Farmania v. Corp. Azucarera de P.R., 113 D.P.R. 654, 657-58
(1982). Véase además, First Bank v. Municipio de Aguadilla, res. el 17
de enero de 2001, 153 D.P.R. ___, 2001 JTS 17.
El Art. 4.006(c) según
enmendado busca alcanzar un adecuado balance de intereses al facilitar el
acceso de los ciudadanos a la revisión judicial de las determinaciones
administrativas, y del mismo modo ofrecer al Estado una oportunidad apropiada
para exponer su posición sobre aquellos casos en que su comparecencia es
necesaria para la solución adecuada del recurso. De este modo se reduce el
efecto adverso de que el Estado Libre Asociado, a través de sus agencias, se
vea en la obligación de dirigir recursos a atender reclamaciones que tienen
poca posibilidad de ser acogidas por el tribunal; como por ejemplo, recursos
presentados fuera de término o claramente inmeritorios.
B.
Como antes mencionamos,
tanto la L.P.A.U. como el reglamento del Tribunal de Apelaciones, fueron
posteriormente enmendadas para atemperar su lenguaje al mandato legislativo del
artículo 4.006(c) de la Ley Núm. 201. La Ley Núm. 331 de 16 de septiembre de
2004 enmendó la sección 4.6 de la L.P.A.U. para conformarla a la recién
aprobada Ley de la Judicatura. Luego de esta enmienda la referida sección
recoge las modificaciones de la Ley de la Judicatura de 2003 al disponer, entre
otras cosas, que las revisiones administrativas serán atendidas como cuestión
de derecho; que la mera radicación del recurso no paralizará el trámite
administrativo; y que la comparecencia del Estado Libre Asociado no será
obligatoria hasta tanto ello le sea ordenado por el tribunal.
De igual modo, el Reglamento
del Tribunal de Apelaciones, vigente desde el 20 de julio de 2004, incorporó el
precepto del Artículo 4.006(c) en su Regla 64, la cual dispone que “[n]o
será obligatoria la comparecencia del Estado Libre Asociado, a menos que así lo
ordene el Tribunal, el cual podrá dictar las órdenes que estime apropiadas
para la resolución expedita del recurso”. Énfasis nuestro. Del análisis
estatutario antes reseñado, no nos cabe duda que el mandato legislativo es
contundente a los efectos que el punto de partida para la comparecencia del
Estado en los procedimientos de revisión administrativa es la orden del
tribunal a esos efectos.
III.
De otro lado, la Regla 63(A)
del Reglamento del Tribunal de Apelaciones dispone que dentro del término de
treinta (30) días a partir de la notificación de un recurso de revisión, el
Estado, a través de la agencia o funcionario(a), presentará su alegato en
oposición al recurso de revisión. Como ya indicamos, varios paneles del
Tribunal de Apelaciones han interpretado que este término decursa
automáticamente con la notificación del recurso de revisión. Ciertamente el
lenguaje de la regla permite dicha interpretación. Ahora bien, somos del
criterio que la Regla 63(A) no puede leerse aisladamente y en abstracción total
del proceso legislativo que resultó en la aprobación de la Ley Núm. 201. La
Regla 63(A) tiene que interpretarse conjuntamente con el Art. 4.006(c) de la
Ley Núm. 201, la Regla 64 del Reglamento del Tribunal de Circuito y la Sección
4.8 de la L.P.A.U. De esa forma se logra poner en vigor la voluntad del
legislador.
El legislador, al acoger la
posición del Departamento de Justicia y enmendar el texto original del Art.
4.006(c), quiso evitar que se le impusiera al Estado la obligación de dedicar
recursos para atender una gran cantidad de solicitudes de revisión que finalmente
son desestimadas por los tribunales por carecer de méritos. De esta forma el
legislador adelanta el reconocido interés público de promover la adecuada
representación del Estado. Por consiguiente, resolvemos que, conforme a la Ley
de la Judicatura de 2003, la obligación del Estado, sus funcionarios y agencias
públicas, de reaccionar dentro del término de treinta (30) días ante un recurso
de revisión administrativa comienza a decursar con la notificación del
tribunal ordenando su comparecencia, y no automáticamente con la notificación
del recurso de revisión.
Por los fundamentos
anteriormente expuestos se expide el auto de certificación solicitado y se
revoca la Resolución emitida por el Tribunal de Apelaciones. Se devuelve el
caso al Tribunal de Apelaciones para que continúen los procedimientos acorde a
lo resuelto.
Se dictará sentencia de
conformidad.
