Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2005

2005 DTS 086 SANTANA V. GOBERNADORA SILA CALDERON 2005TSPR086

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

 

Janet Santana y otros

Demandante

v.

Gobernadora Sila María

Calderón y otros

Demandada

 

Vea Opinión del tribunal

 

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez.

 

 

San Juan, Puerto Rico, a  de 17 de junio de 2005.

 

La Mayoría concluye que la Directora Ejecutiva del Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos, al tener funciones administrativas y operacionales, formula e implementa política pública sobre un área sensitiva para el desarrollo económico del país.  Concluye, además, que por tal motivo el término fijo de cuatro (4) años dispuesto en el Artículo 5 de la Ley 97 de 18 de diciembre de 1991, según enmendada por la Ley 166 de 23 de julio de 1998, para ocupar dicho puesto, viola la cláusula  de nombramiento  de  la  Constitución  de  Puerto  Rico.  Disentimos de tal curso de acción.  Apoyamos nuestro disenso en lo resuelto y pautado por este Tribunal en el caso de Arturo Guzmán Vargas v. Hon. Sila M. Calderón, et als.[1]

I

 

            Este es un asunto que proviene del Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico mediante un recurso de certificación interjurisdiccional presentado el 2 de septiembre de 2004.  Dicho foro certificó a este Tribunal la interrogante siguiente: ¿Tenía la Gobernadora de Puerto Rico bajo la Constitución de Puerto Rico la autoridad, el 7 de marzo de 2001, para destituir a la señora Janet Santana del puesto de Directora Ejecutiva del Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos?[2]

 

II

            Para el 7 de marzo de 2001, fecha en que ocurrieron los hechos que dan motivo a la certificación del asunto sometido ante nos, el estado de derecho estatutario vigente resulta crucial.  Los Artículos 5 y 6 de la Ley Núm. 97 de 18 de diciembre de 1991, según enmendada, leían de la forma siguiente:

Artículo 5.- Creación, composición, requisito y término de los miembros del Consejo

Se crea el Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos, el cual será el organismo rector y normativo del Sistema. El Consejo retendrá las funciones de asesoramiento, coordinación, establecimiento de política pública y ente regulador y fiscalizador del sistema de desarrollo ocupacional y de recursos humanos. Se adscribe dicha entidad al Departamento del Trabajo y Recursos Humanos como componente operacional. El Secretario del Trabajo y Recursos Humanos supervisará evaluará y aprobará los ascensos administrativos, la organización interna, las prioridades programáticas y la coordinación entre el Consejo y los demás componentes operacionales del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos. El Consejo estará compuesto por el Secretario de Educación, el Secretario del Departamento de la Familia, el Secretario del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio, el Secretario del Trabajo y Recursos Humanos, quién lo presidirá, tres (3) representantes del sector privado y tres (3) representantes del interés público. Se dispone que uno de los miembros del Consejo será un joven cuya edad no debe exceder los 29 años de edad y que se haya destacado en el campo tecnológico-ocupacional. Los miembros del sector privado representarán, entre otros, al sector industrial, comercial, bancario, agrícola, de servicios y como parte de sus funciones en el Consejo, junto con los miembros del interés público, velarán porque el Sistema responda adecuadamente a las necesidades de educación y adiestramiento tecnológico-ocupacional de los puertorriqueños. Los miembros del sector privado y los representantes del sector público serán nombrados por el Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado de Puerto Rico. El Gobernador nombrará, con el consejo y consentimiento del Senado, un Director Ejecutivo, por un término de cuatro (4) años y hasta que su sucesor sea nombrado y tome posesión del cargo quién dirigirá los trabajos administrativos y operacionales del Consejo. El Gobernador fijará el sueldo del Director Ejecutivo. Se devuelven al Departamento de Educación, al Departamento del Trabajo  y  Recursos Humanos  y a la

Administración del Derecho al Trabajo todas las facultades y funciones operacionales que se le hubiesen transferido al Consejo.

El Consejo de Aprendizaje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos continuará en vigor. 

No podrá ser miembro del Consejo una persona que pueda tener interés económico directo en instituciones educativas. Los miembros del sector privado y el miembro del interés público serán nombrados por el término de cinco (5) años cada uno y ocuparán sus cargos, hasta la fecha de expiración de sus respectivos nombramientos o hasta que sus sucesores sean nombrados y tomen posesión de su cargo. Los nombramientos iniciales del Consejo se harán por los siguientes términos: uno por tres (3) años, uno por cuatro (4) años y dos (2), incluyendo al Presidente, por cinco (5) años.

Toda vacante que ocurra en el Consejo antes de expirar el término de nombramiento de un miembro será cubierta en la misma forma y manera en que éste fue nombrado y por el término no cumplido del miembro que ocasione la vacante...[3] (Énfasis suplido).

 

Artículo 6 Consejo – Funciones y facultades

    El Consejo será el organismo rector y normativo del Sistema. Tendrá las siguientes funciones y facultades, sin que las mismas se entiendan como una limitación.

(a) Implantar y hacer cumplir la política pública que se establece en esta legislación y aquella otra que en el futuro pueda establecerse con relación a la educación técnico-ocupacional y a los propósitos de este capítulo.

(b) Establecer los objetivos específicos que reorientarán al Sistema a corto y largo plazo, de acuerdo a la política pública establecida y los objetivos generales del Sistema dispuestos en este capítulo.

(c) Evaluar y aprobar el Plan Estratégico Quinquenal preparado por el Presidente del Consejo.

(d) Determinar la orientación general de los programas de educación técnico-ocupacional que ofrezcan las agencias, programas o unidades operacionales que componen el Sistema, independientemente de lo dispuesto por cualquier otra ley tomando en consideración las peculiaridades o particularidades de los programas.

(e) Establecer los niveles de competencias mínimas que deberán poseer los alumnos del Sistema para poder obtener los certificados, diplomas o grados. Estos niveles de competencias deben guardar relación con los perfiles ocupacionales que necesite y requiera el sector privado y público.

 
(f) Aprobar los programas y ofrecimientos académicos y profesionales de los componentes del Sistema y otorgar los títulos y credenciales de competencia que confiere el Sistema en los programas que hayan sido debidamente aprobados y revisar periódicamente las especialidades o profesiones a ofrecer a cada componente del Sistema, teniendo en cuenta la oferta y la demanda.

(g) Establecer las normas para la consolidación de dos o más programas tecnológicos u ocupacionales del sistema.

 

(h) Establecer normas sobre convalidación y traslado de estudiantes de un programa del Sistema a otro, y la participación simultánea en más de un programa dentro del Sistema.

(i)Estructurar la organización administrativa del Consejo.

 

(j) Articular los programas ocupacionales existentes, para lo cual podrá establecer la organización del Sistema, incluyendo la facultad de crear, eliminar, transferir, separar o consolidar cualesquiera de los programas que componen el Sistema y aprobar la creación de nuevos programas, escuelas y colegios para la formación tecnológico-

ocupacional.

(k) Recibir y evaluar integradamente las peticiones presupuestarias de los diferentes componentes del Sistema sometidas por el Presidente y someter al Gobernador a través de la Oficina de Gerencia y Presupuesto la petición presupuestaria del Sistema.

(l) Evaluar y aprobar, sujeto a las limitaciones y procedimientos requeridos por las leyes federales, las peticiones de fondos federales de los diferentes componentes del Sistema.

(m) Evaluar y auditar periódicamente los programas y servicios educativos ofrecidos por el Sistema a los fines de determinar su efectividad en el logro de los objetivos establecidos.

(n) Establecer, en conjunto con el Departamento de Educación, la Universidad de Puerto Rico, el Consejo de Educación Superior, el Consejo General de Educación, los centros educativos privados y las agencias que prestan servicios de apoyo, según corresponda, los mecanismos de colaboración y coordinación para facilitar la formación integral del participante y la posible convalidación y acreditación de cursos y título entre éstos y el Sistema.

(o) Establecer coordinación con las Juntas Examinadoras que regulan algunos oficios, de forma que se pueda armonizar este proceso con los ofrecimientos del sistema.

(p) Coordinar con el sector empresarial con el fin de lograr mayor participación de este sector en el desarrollo de los objetivos propuestos incluyendo la cooperación en materia de investigación y desarrollo; promover acuerdos con las empresas para establecer programas y cursos de educación ocupacional del Sistema dentro de éstas y acreditar la experiencia laboral en términos educativos.

(q) Establecer las condiciones que propulsen el convertir cada taller de trabajo en el país en un centro de adiestramiento ocupacional.

 

(r)Reestructurar los ofrecimientos curriculares de las escuelas vocacionales a tono con los cambios de demanda y oferta del  mundo laboral.

 
(s) Dotar a los centros de adiestramiento técnico-ocupacionales públicos de planta física adecuada y de equipo y talleres modernos que faciliten el desarrollo de destrezas a tono con las exigencias competitivas de una economía global.

(t) Aprobar los reglamentos necesarios para lograr los propósitos de este capítulo y realizar cualquier otra función o facultad inherente.

(u) Someter informes periódicos al Gobernador y a la Asamblea Legislativa sobre el logro de los objetivos y propósitos de este capítulo.

(v) Llevar a cabo y realizar las funciones requeridas en la Sección 111 de la Ley Federal de Educación Vocacional y Tecnología Aplicada Carl D. Perkins. El Consejo determinará cuáles de estas funciones delegará, de acuerdo [con] las disposiciones de dicha ley federal.

(w) Ser depositario y administrar los fondos que recibe Puerto Rico, conforme a la Ley Federal de Educación Vocacional y Tecnología Aplicada Carl D. Perkins así como supervisar su utilización y hacer los desembolsos con cargo a los mismos en la forma prevista en tal ley y para los fines que en la misma se especifican.[4] (Énfasis suplido).

 

            Las funciones de asesoramiento, coordinación, establecimiento, implantación, de hacer cumplir la política pública, de ente regulador y fiscalizador del sistema de desarrollo ocupacional y de recursos humanos residían, a la fecha de los hechos, en el Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos, de  ahora  en  adelante Consejo.  El (la) Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo era nombrado, a la fecha de los hechos, por el Gobernador(a) de Puerto Rico, con el consejo y consentimiento del Senado, por un término fijo de cuatro (4) años para dirigir “los trabajos administrativos y operacionales del Consejo”.  O sea su trabajo consistía en administrar las oficinas del Consejo y facilitar y permitirle la operación de sus funciones, a tenor con el estatuto.

            La entonces Gobernadora de Puerto Rico, honorable Sila María Calderón Serra destituyó el 7 de marzo de 2001, mediante carta, a la señora Janet Santana de su puesto como Directora Ejecutiva del Consejo.  Dicha carta lee de la forma siguiente:

Estimada señora Santana:

            Usted funge como Directora Ejecutiva del Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos (“CDORH”).  Como tal, participa en la operación y dirección del desarrollo ocupacional y de recursos humanos del Estado Libre Asociado, lo que conlleva, entre otras cosas, la implantación de programas para desarrollar la inversión en las fuerzas trabajadoras de Puerto Rico.  Sus funciones por lo tanto son de naturaleza puramente ejecutiva.

 

            Según el Artículo 5 de la Ley Núm. 166 de 23 de julio de 1998, CDORH “se adscribe al Departamento del Trabajo y Recursos Humanos como componente operacional.  El Secretario del Trabajo supervisará, evaluará y aprobará los ascensos administrativos, la organización interna, las prioridades programáticas y la coordinación entre el Consejo y los demás componentes operacionales del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos.”

 

            El 5 de enero de 2001 el Secretario del Trabajo, Hon. Víctor Rivera Hernández, solicitó por escrito que se abstuviese de tramitar toda transacción fiscal que de forma alguna comprometiese u obligara los fondos de CDORH.  El Secretario le indicó que dicha prohibición incluía nombramiento o reclutamiento de personal, la compra de materiales o equipo, la otorgación de contratos de toda naturaleza y cualquier otra gestión que de forma alguna implicase erogación de fondos de CDORH, exceptuando el pago de nóminas y obligaciones contractuales contraídos con anterioridad. Además, le apercibió que toda transacción fiscal realizada en contravención a sus directrices sería nula e ineficaz.  Esta directriz era  de cumplimiento inmediato.

 

            Esta comunicación  es cónsona con la política pública instituida en mi Administración de exigir un gobierno limpio y transparente.  A tales efectos hemos emitido varias directrices  administrativas y órdenes ejecutivas dirigidas  a asegurarnos el mejor manejo de los fondos públicos y la mejor administración  pública.  Entre ellas está la Orden Ejecutiva OE-2001-03.  La misma es evidentemente de aplicación al CDORH.

           

            Es de mi conocimiento que usted ha realizado unos actos que denotan incumplimiento e insubordinación a la Orden Ejecutiva OE-2001-03 y a las ordenes y directrices del Secretario del Trabajo, Hon. Víctor Rivera Hernández, como es su deber en Ley.  Entre los hallazgos de incumplimiento y de insubordinación se encuentran se encuentran los siguientes:  (1) usted realizó 3 nombramientos  sin autorización mía, del Secretario de la Gobernación o del Secretario del Trabajo; (2) usted realizó un viaje a  California para asuntos oficiales, sin la notificación y aprobación del Secretario del Trabajo; (3) usted anunció al personal del Consejo una reorganización del Plan de Clasificación de puestos de carrera sin el consentimiento del Secretario del Trabajo; (4) usted autorizó cinco ordenes de compras de equipos entre el 22 de enero y el 9 de febrero de 2001; y (5) usted ocasionó la devolución de $1,476,070.81 de fondos federales del Título III, y ésta resultó ser una decisión incorrecta, ya que dichos fondos eran necesarios para los  asuntos relacionados de cierre de empresas.

 

            Por las razones antes expuestas, queda usted destituida de su  cargo como Directora Ejecutiva del Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos, efectivo al recibo de esta carta.

 

                                                Atentamente

                                    Sila M. Calderón[5]

 

 

            En el mes de mayo de 2001, la señora Santana y su esposo presentaron ante el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico una demanda a tenor con la Ley de Derechos Civiles de los Estados Unidos, 42 U.S.C. sec. 1983. En la misma, solicitaron un remedio interdictal y daños compensatorios y punitivos.  Se demandó a los entonces Gobernadora de Puerto Rico, Secretario del Trabajo, Director del Consejo y al representante de la Región II del Departamento del Trabajo de los Estados Unidos.  En vista de la reclamación pendiente ante el foro de primera instancia federal por violación al derecho constitucional federal a un debido proceso de ley, en su vertiente procesal, y a la luz del planteamiento de la señora Santana, realizado a ese foro, que a ella le asistía y tenía un interés o derecho propietario en la posición de Directora Ejecutiva del Consejo por el término fijo de cuatro(4) años, dispuesto por ley, ese foro tenía que determinar si a la entonces Gobernadora de Puerto Rico le asistía la facultad, bajo la Constitución de Puerto Rico, de destituir a la  señora Santana de esa posición.  El foro federal nos certificó tal asunto en un momento en que este Tribunal no lo había resuelto.  Al presente, tal asunto fue pautado por este Tribunal el 23 de marzo de 2005 en el caso Arturo Guzmán Vargas v. Hon. Sila María Calderón Serra, supra.  Veamos.

            Sobre el tema del alcance del poder del (la) Gobernador(a) de Puerto Rico de destituir funcionarios públicos de sus puestos, así como del poder de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico de imponer restricciones a dicha facultad, expresamos en Arturo Guzmán Vargas v. Hon. Sila María Calderón Serra, supra, que la Asamblea Constituyente de Puerto Rico incorporó a nuestra Constitución criterios similares a los adoptados en la jurisdicción federal, en cuanto al alcance de la Rama Legislativa para intervenir, como sucede en el caso de autos, con los poderes delegados por la Constitución de Puerto Rico a la Rama Ejecutiva.  Allí expresamos lo siguiente:

 

...el Art. II., Secs. 1, 2 y 3 de la Constitución de los Estados Unidos de América le confiere a su Presidente el poder de nombrar, con el consejo y consentimiento del Senado,  a los embajadores, ministros, cónsules públicos, jueces del Tribunal Supremo y todos aquellos funcionarios de los Estados Unidos cuyos cargos se establezcan por ley, y cuyos nombramientos dicha Constitución no prescriba. Todos éstos tienen la obligación de asistirle en su función principal de hacer cumplir las leyes.[6] Sin embargo, y de forma similar a lo que ocurre en nuestra Constitución, el Art. II de la Constitución de los Estados Unidos de América no establece expresamente la facultad, si alguna, que puede tener el Presidente de la nación para destituir a los funcionarios nombrados por éste. El residenciamiento, la única forma de destitución de funcionarios públicos dispuesta en la referida Constitución, sólo le es de aplicación al Presidente, al

Vicepresidente y a todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos.[7] Ha sido pues el Tribunal Supremo de los Estados Unidos quien por la vía jurisprudencial ha atendido esta laguna en ley, siendo el caso de Myers v. United States, 227 U.S. 52 (1926), una de las primeras decisiones en tratar este complejo asunto. Véase, Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, Ed.Foundation Press, 2000, pág. 703-717.

 

            En Myers v. United States, supra, el Tribunal determinó que el Congreso no podía privar al Presidente de los Estados Unidos de su poder para destituir un funcionario de la Rama Ejecutiva.[8] El poder de destitución, resolvió el Tribunal, está inmerso en el poder de nombramiento conferido al Presidente por la Constitución de los Estados Unidos de América. En virtud de ello, éste tenía la facultad exclusiva y absoluta para separar a los funcionarios por él nombrados independientemente de que, como sucede en el caso de autos, la ley que crease el cargo le fijase un término de duración o estableciese las causales para la destitución de dichos funcionarios. Este amplio poder, a juicio del Tribunal, concretizaba la responsabilidad del Presidente de la nación de velar porque todas las leyes fuesen cumplidas; deber, que como mencionamos, le impone el Art. II, Sec. 3, de la Constitución de los Estados Unidos de América.

 

Aproximadamente una década más tarde, en Humphrey’s Executor v. United States, 295 U.S. 602 (1935)[9] se limitó substancialmente la norma establecida en  Myers v. United States, supra. En esta ocasión se interpretó que la facultad del Presidente de destituir funcionarios nombrados por éste podía ser restringida cuando se tratase de funcionarios revestidos con facultades cuasi-legislativas y/o cuasi judiciales. A juicio del Tribunal, este tipo de funcionario requiere cierto grado de independencia, con respecto a la Rama Ejecutiva, para llevar a cabo eficientemente las tareas que le fueron asignadas. En lo pertinente, señaló el tribunal:

 

We think it plain under the Constitution that illimitable power of removal is not possessed by the President in respect of officer of the character of those just named. The authority of Congress, in creative quasi legislative or quasi judicial agencies, to require them to act in discharge of their duties independently of executive control cannot well be doubted; and that authority includes, as an appropriate incident, power to fix the period during which they shall continue, and to forbid their removal except for cause in the meantime. For it is quite evident that one who holds his office only during the pleasure of another cannot depended upon to maintain an attitude of independence against the latter’s will. 295 U.S. a la pág. 629. (Énfasis suplido.)

 

 

La doctrina elaborada en Humphrey’s Executor v. United States, según discutida anteriormente, fue sostenida, años más tarde, en Wiener v. United States, 357 U.S. 349 (1958).[10] El Tribunal resumió de la siguiente manera lo que constituiría el criterio rector en este tipo de caso:

 

Thus, the most reliable factor for drawing an inference regarding the President’s power of removal in our case is the nature of the function that Congress vested in the War Claims Comission. What were the duties that Congress confined to this Comission? And can the inference fairly be drawn from the failure of Congress to provide for removal that these Commissioners were to remain in office at will of the President? Id a la pág. 357 U.S. a las págs. 353-354 (Énfasis suplido.)

 

 

El alcance del poder de destitución del Presidente fue considerado nuevamente por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Morrison v. Olson, 487 U.S. 654 (1988).[11] Similar a lo resuelto en Humphrey’s Executor v. United States, supra, y la secuela de casos que le citan, dicho foro señaló que el análisis realizado por los tribunales al momento de decidir si el Presidente tiene facultad para destituir a un funcionario nombrado por éste no puede limitarse al tipo de función que realiza el funcionario, es decir, puramente ejecutivas, cuasi-legislativas o cuasi-judiciales. Aunque dicho análisis es de por sí esencial al momento de decidir si el Presidente tiene o no la facultad de destituir al funcionario en cuestión, es indispensable, además, evaluar la forma en que las restricciones impuestas al poder de destitución del Presidente inciden en la facultad de éste de cumplir y hacer cumplir las leyes. Es imprescindible, pues, evaluar el grado de independencia que requiere, con respecto a la Rama Ejecutiva, el funcionario en cuestión para ejecutar eficientemente las tareas que le fueron delegadas. En lo pertinente, dicho foro señaló:

 

We undoubtedly did rely on terms “quasi-legislative” and “quasi-judicial” to distinguish the officials involved in Humphrey’s Executor and Wiener from those in Myers, but our present considered view is that the determination of whether the Constitution allows Congress to impose a “good-cause” type restriction on the President’s power to remove an official cannot be made to turn on whether or not that official is classified as “purely executive”. The analysis contained in our removal cases is designed not to define rigid categories of those officials who may or may not be removed at will by the President, but to ensure that Congress does not interfere with the President’s exercise of the “executive power” and his constitutionally appointed duty to “take care that the laws be faithfully executed” under Article II...

 

 

  [. . .]

 

[B]ut the real question is whether the removal restrictions are of such a nature that they impede the President’s ability to perform his constitutional duty and the functions of the officials in question must be analyzed in that light. 487 U.S. a las págs. 689-691. (Énfasis suplido)

 

B.

     En virtud de lo anterior, y cónsono con el mandato que nos dieron los miembros de la Asamblea Constituyente en momentos en que se debatía el alcance del poder de remoción del(la) Gobernador(a), de adoptar la interpretación que se le ha dado al asunto en la jurisdicción federal, es forzoso concluir, como punto de partida para nuestro análisis, que cualquier determinación relacionada a la constitucionalidad de una limitación estatutaria al poder de nombramiento y/o destitución del gobernante requiere un análisis caso a caso en el cual es imprescindible identificar si el funcionario realiza funciones de naturaleza “puramente ejecutiva”, cuasi-legislativa o cuasi-judicial. Cuando se trate de un funcionario con facultades “puramente ejecutivas”, la facultad de la Rama Legislativa para imponer requisitos para destituir a dicho funcionario es mínima debido a que se trata, en la mayoría de los casos, de funcionarios que colaboran directamente en la implantación de la política pública y en la ejecución de aquellas funciones asignadas por la Constitución a la Rama Ejecutiva.

El criterio principal para determinar la validez del estatuto consiste en que la limitación legislativa al poder de destitución del Gobernador(a) de Puerto Rico no interfiera en forma impermisible e irrazonable con su facultad constitucional de hacer cumplir y poner en vigor las leyes y de formular e implantar la política pública. El examen al estatuto exige que la limitación legislativa a dicha facultad no limite impermisiblemente los poderes de la Rama Ejecutiva ni lesione el balance que debe existir entre las ramas del gobierno.

Distinto es el caso de aquellos funcionarios que desempeñan tareas cuasi-legislativas y cuasi-judiciales. A este tipo de funcionario la Asamblea Legislativa puede garantizar un grado de independencia mayor, que le permita cumplir con sus funciones, libre de cualquier interferencia de otras ramas de gobierno. Por ende, en ese caso, cualquier restricción razonable al poder de destitución del(la) Gobernador(a) sería válida, claro está, a menos que incida sobre la facultad del gobernante de cumplir con sus poderes constitucionales.[12] (Énfasis suplido).

 

            Tratando el asunto ante nuestra consideración sobre algún tipo de limitación legislativa al poder de destitución del (la) Gobernador(a), es precisamente a la luz de esa normativa jurídica que debemos atender la controversia de autos. El Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos ejerce una función ejecutiva reducida a dirigir “los trabajos administrativos y operacionales del Consejo” por un término fijo de cuatro(4) años dispuesto por ley. El criterio principal para determinar la validez de ese estatuto consiste en que tal limitación al poder de destitución del(la) Gobernador(a) de Puerto Rico no interfiera en forma impermisible e irrazonable con su facultad constitucional de hacer cumplir y poner en vigor las leyes y de formular e implantar la política pública gubernamental sobre el área del desarrollo económico del país.

El (la) Gobernador(a) de Puerto Rico tiene la facultad y a la misma vez el deber y obligación, a tenor con el Artículo IV, Sección 4 de la Constitución de Puerto Rico, supra, de cumplir y poner en vigor las leyes vigentes  y de hacer cumplir y poner en vigor las mismas a través de todos aquellos funcionarios que están bajo su poder de “supervisión e inspección”.  Para el descargo de ese rol de naturaleza constitucional, el (la) Gobernador(a) de Puerto Rico tiene  poder  absoluto  e irrestricto sobre ciertos y determinados “funcionarios ejecutivos” cuyas funciones son  ”puramente  ejecutivas”  y están directamente vinculadas con el descargo de su rol constitucional.  De no tener facultades plenarias sobre esos funcionarios en el ejercicio de su “poder de nombramiento y destitución” no podría formular la política pública de la Rama Ejecutiva, a tenor con el mandato democrático del Pueblo. Tales funcionarios son esencial y fundamentalmente los miembros del Gabinete del (la) Gobernador(a) de Puerto Rico y su cuerpo de asesores y ayudantes. A través de esos funcionarios se formula y se implanta la política pública de la Rama Ejecutiva, y se inicia, cuando es necesario, la aprobación, mediante proyectos de ley de administración, de estatutos ajustados al programa de gobierno del partido político en el poder.  Una vez aprobada, y ya vigente esa legislación los miembros del Gabinete fundamentalmente están llamados a cumplirla y ponerla en vigor en representación del (la)

Gobernador(a) de Puerto Rico.  No obstante, de mantenerse vigentes ciertos y determinados estatutos por no ser derogados o enmendados por la nueva administración de gobierno en el poder, el (la) Gobernador(a) de Puerto Rico tiene la facultad y a la misma vez el deber y obligación de cumplir con ellos y ponerlos en vigor, y de hacerlos cumplir y que se pongan en vigor a través de los funcionarios que están bajo su “supervisión e inspección”. Existen funcionarios que aunque están adscritos a la Rama Ejecutiva, y bajo el poder de “supervisión e inspección” del (la) Gobernador(a) de Puerto Rico las funciones que ejercitan no son esenciales y fundamentales para que éste(a) último(a) pueda rendir su rol constitucional.  Sobre esos funcionarios el “poder de destitución” del (la) Gobernador(a) no es absoluto y puede ser restringido y limitado por la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, sin menoscabar el poder de “supervisión e inspección” de naturaleza constitucional que el (la) Primer(a) Ejecutivo(a) tiene sobre ellos. Existen funcionarios que aunque sus funciones son ejecutivas no son esenciales ni fundamentales para que el (la) Gobernador(a) de Puerto Rico descargue y desempeñe su rol constitucional. A estos funcionarios la Asamblea Legislativa les puede conceder independencia de la Rama Ejecutiva y autonomía para el descargo y desempeño de sus funciones, siempre y cuando se

preserve la facultad de “supervisión e inspección” del (la) Gobernador(a) de Puerto Rico sobre ellos.[13]

            El análisis que gobierna el presente asunto no está enmarcado en la definición rígida de funcionarios ejecutivos adscritos al poder de “supervisión e inspección” del(la) Gobernador(a) de Puerto Rico.  Está ubicado en la evaluación y determinación judicial sobre si el Poder Legislativo ha intervenido en una forma impermisible e irrazonable con el ejercicio del “poder ejecutivo” del(la) Gobernador(a) de Puerto Rico y de su facultad y deber constitucional de nombramiento y destitución para el alcance de su mandato constitucional de hacer cumplir y de que se ponga en vigor la ley, a tenor con el Artículo IV, Sección 4 de la Constitución de Puerto Rico.[14]  El asunto central ante nos es si el término fijo de cuatro(4) años dispuesto por ley para que el (la) Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo dirija “los trabajos administrativos y operacionales del Consejo” es de tal naturaleza que le impida descargar o desempeñar tal rol constitucional.

            Concluimos, al evaluar la cláusula contenida en el Artículo 5 de la Ley número 97, según enmendada, en conjunto y como un todo con las demás partes de esa ley, vigente al 7 de marzo de 2001, que la limitación allí contenida al poder de destitución del(la) Gobernador(a) de Puerto Rico de (la) Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo no le impedía en forma impermisible e irrazonable ejercitar su “poder ejecutivo” y desempeñar su rol constitucional.  Las funciones del (la) Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo de dirigir “los trabajos administrativos y operacionales del Consejo” no impedían de forma impermisible e irrazonable el desempeño del rol constitucional del(la) Gobernador(a) de Puerto Rico de cumplir y poner en vigor las leyes.  Aunque dicho(a) funcionario(a) está bajo el poder de “supervisión e inspección” del(la) Gobernador(a) de Puerto Rico no tenía, a la fecha de los hechos, función protagónica alguna sobre aquellas áreas y facultades adscritas al Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos, de formulación e implantación de política pública. La función del(la) Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo, al 7 de marzo de 2001, era dirigir el aspecto administrativo de las oficinas del Consejo y facilitar y permitirle a ese cuerpo ejercer sus facultades y funciones, a tenor con el estatuto.  No atinamos a entender por qué era imprescindible y necesario para la entonces Gobernadora de Puerto Rico la destitución de la señora Janet Santana, por impedir en forma impermisible e irrazonable el descargo de su rol constitucional de hacer cumplir y poner en vigor las leyes.  Por el contrario dicho estatuto le permitía asegurarse, mediante su poder de “supervisión e inspección” que el (la) Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo cumpliera a cabalidad el mandato legislativo impartido de dirigir “los trabajos administrativos y operacionales del Consejo”. Bajo el Artículo 5 de la Ley 97, supra, vigente al 7 de marzo de 2001, el(la) Gobernador(a) de Puerto Rico retuvo el poder de nombramiento, y el de remoción, mediando por supuesto en éste último, la garantía constitucional a su debido proceso de ley, que le proveía de una capacidad y habilidad sustancial para asegurarse que las funciones asignadas por estatuto al(la) Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo fueron cumplidas y puestas en vigor cabalmente.  Bajo dicho estatuto, el (la) Gobernador(a) de Puerto Rico conservaba la autoridad para destituir a el(la) Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo, cuando lejos de cumplir con la ley, utilizara su posición para adelantar otros fines y por ende incumpliera sus deberes y obligaciones.

            No observamos en este caso un intento de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico para aumentar sus poderes a expensas del Poder Ejecutivo. Este caso no presenta una usurpación por el Poder Legislativo de las funciones del Poder Ejecutivo.  La Asamblea Legislativa no retuvo para sí el poder de “supervisión e inspección” del(la) Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo.  Concluimos que el Artículo 5 de la Ley 97, supra, no impedía en forma impermisible e irrazonable el ejercicio de los referidos poderes de la Rama Ejecutiva, ni lesionaba el balance que debe existir entre esas dos ramas de gobierno.

            La interrogante ante nos, certificada por el foro judicial federal, requiere una contestación directa en la afirmativa o en la negativa estrictamente sobre el asunto de derecho constitucional local certificado.  El asunto sobre si el puesto de Director(a) Ejecutivo(a) del Consejo esta revestido de un interés o derecho propietario sujeto a la garantía constitucional federal a un debido proceso de ley, en su vertiente procesal, es uno eminentemente de la jurisdicción federal y no compete a esta Curia su atención.

            La mención por la Mayoría, en su Opinión, de que la señora Janet Santana no era una empleada de carrera, conforme a la “Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico”[15], por lo que no disfrutaba de la protección que esa ley le reconoce a ese tipo de empleados es una innecesaria e irrelevante al asunto ante nos, certificado por el foro judicial federal. Por lo que diferimos y disentimos, por deferencia a dicho foro de tal curso de acción.

III

            Por los fundamentos antes expuestos disentimos de lo actuado y pautado por la Mayoría.  Decretaríamos la validez constitucional del Artículo 5 de la ley número 97, según enmendada.

 

EFRAIN E. RIVERA PEREZ

            Juez Asociado

 

Vea Opinión del tribunal

 

 

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