2015 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2015
2015 DTS 165 PEREZ LOPEZ V. CORPORACION DEL FONDO DEL SEGURO DEL ESTADO, 2015TSPR165
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Maribel Pérez López et al.
Recurridos
v.
Corporación del Fondo del Seguro del Estado
Peticionario
Opinión Disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez a la que se une la Jueza Presidenta señora Fiol Matta
San Juan, Puerto Rico, a 11 de diciembre de 2015
“[N]ulos y de ningún valor ni efecto, ahora ni en tiempo alguno, como si no hubiesen pasado jamás tales actos, y se quitasen de en medio del tiempo . . .”.[1]
La controversia ante la consideración de este Tribunal requiere determinar si, una vez un nombramiento gerencial es declarado nulo, el empleado afectado tiene derecho a retener los aumentos salariales por mérito obtenidos durante la tenencia de sus puestos. Tal y como reconoce la Opinión mayoritaria, “en nuestra casuística no encontramos un precedente que expresa y directamente atienda tal interrogante”. Opinión, en la pág. 14.
Ante la falta de un precedente que resuelva la controversia planteada, una mayoría de este Tribunal opta por aplicar, con un automatismo extremo, los preceptos que rigen la nulidad absoluta en la contratación privada. Al proceder de esta forma, no sólo se reproduce el razonamiento desvariado adoptado en González Segarra v. CFSE, 188 D.P.R. 252 (2013), sino que, además, se castiga arbitrariamente a empleados públicos que, en base a criterios de productividad, eficiencia, orden y disciplina, fueron compensados por su desempeño. Por tal razón, estimo oportuno reafirmar mi postura en torno los nombramientos de estos servidores públicos y evaluar los posibles efectos de la nulidad en el contexto particular de este caso.
I
Los hechos que subyacen la controversia que hoy resuelve este Tribunal se remontan a la anulación, por parte de la Administradora de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado, de 232 nombramientos realizados por medio del uso de convocatorias internas durante los periodos de 2001 a 2004 y de 2005 a 2008. Esta determinación administrativa fue confirmada por este Tribunal en González Segarra v. CFSE, supra. En ese caso, mediante una interpretación desafortunada del Reglamento de personal para los empleados gerenciales de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado, se confirmó la nulidad de aquellos nombramientos a puestos gerenciales realizados en virtud de convocatorias internas. Declarados nulos los nombramientos en cuestión, los empleados fueron reasignados en sus puestos de carrera. No obstante, al ser reinstalados, se les denegó el aumento salarial correspondiente a los pasos por mérito que habían recibido mientras ocupaban los puestos gerenciales anulados.
Insatisfechos con tal denegatoria por parte de la Administradora, los empleados acudieron a la Junta de Apelaciones de la CFSE (Junta). El 6 de julio de 2011, la Junta determinó que, a pesar de la nulidad de los nombramientos, “[e]l aumento salarial recibido como paso por mérito ingresó y formó parte del patrimonio del empleado, surgiendo de ahí en adelante un derecho a continuar recibiéndolo salvo que sea privado por justa causa y cumpliéndose con el debido proceso de ley”. Véase Apéndice, en las págs. 230-31.
Luego de múltiples trámites procesales, el 24 de febrero de 2014, el Tribunal de Apelaciones confirmó tal determinación, concluyendo que, bajo el estado de derecho vigente al momento de otorgársele los aumentos salariales en concepto de pasos por mérito, los empleados tenían derecho a retener los mismos al ser reubicados a sus puestos de origen. Consiguientemente, el Tribunal de Apelaciones afirmó que los aumentos obtenidos por los empleados mientras ocupaban sus respectivos puestos gerenciales constituían derechos adquiridos que habían ingresado a su patrimonio y formaban parte de éste.
Según se anticipó, la Opinión que hoy suscribe una mayoría revoca tanto la determinación de la Junta de Apelaciones, como el dictamen del Tribunal de Apelaciones. Ese proceder se sostiene, principalmente, ciñendo la controversia a determinar “si un empleado unionado tiene derecho a retener aquellos aumentos por mérito que recibió mientras ocupaba un puesto gerencial que fue declarado nulo”. Opinión, en la pág. 17. Al enmarcar así la controversia, el análisis de la mayoría se circunscribe a dirimir los efectos jurídicos de la nulidad absoluta sin una evaluación ulterior de la posible atemperación de esa normativa al ámbito del Derecho Público.
Por entender que la controversia ante nuestra consideración requería un escrutinio más riguroso de los intereses involucrados, y por estar convencida de que los nombramientos fueron realizados conforme a Derecho, disiento del dictamen mayoritario. Después de todo, “[u]n sistema de invalidez, construido en un Derecho que encuentra su centro en el problema de la autonomía de los sujetos privados mal se presta a ser aplicado a un Derecho que encuentra su centro en el problema de la dialéctica autoridad-libertad”.[2]
II
El análisis esbozado en la Opinión que hoy suscribe una mayoría de este Tribunal levanta ciertas inquietudes relacionadas con las consecuencias jurídicas que acarrea la nulidad de una actuación administrativa. Tratándose de una situación fáctica singular, en la que 232 empleados públicos confiaron de buena fe en la legalidad y validez de sus nombramientos o ascensos a puestos gerenciales, resulta conveniente matizar las consecuencias jurídicas de la nulidad en esta controversia en particular.
Al unirme a las expresiones disidentes del entonces Juez Presidente señor Hernández Denton, en González Segarra, supra, asumí la postura de que era inconcebible anular los puestos de trabajo de estos empleados en base a una interpretación en extremo restrictiva de las disposiciones reglamentarias aplicables. La única razón que se adujo, en aquel momento, para decretar la nulidad de los nombramientos en cuestión, fue la falta de cumplimiento con lo que la mayoría interpretó como un requisito técnico insoslayable; específicamente, el uso de una convocatoria abierta. Es decir, en ningún momento se cuestionaron las cualificaciones de los empleados, ni sus ejecutorias mientras ocuparon los puestos anulados. De hecho, los aumentos por mérito que éstos recibieron evidencian que su desempeño fue reconocido como excelente o superior, según lo requerido para la concesión de un aumento salarial por mérito.
Según se desprende de los documentos que obran en el expediente, los empleados recurridos sometieron sus respectivas solicitudes de empleo para competir en los puestos anunciados mediante la convocatoria interna. Asimismo, sus cualificaciones fueron evaluadas por la Oficina de Recursos Humanos y los empleados participaron de un proceso de entrevistas y evaluación que resultó en sus nombramientos. Cabe destacar que, durante este trámite, no hubo indicio alguno de irregularidad y los empleados asumieron sus puestos bajo la premisa de que habían cumplido con todos los requisitos reglamentarios correspondientes. Consiguientemente, luego de cumplir con el periodo probatorio para sus respectivos puestos, los empleados se convirtieron en empleados gerenciales de carrera permanentes. No es hasta el año 2010 -más de nueve años después de la concreción de algunos de estos nombramientos- que los empleados fueron notificados de la nulidad de éstos por la Administradora del CFSE. En aquél momento, conforme a lo señalado por el foro apelativo intermedio, “los recurridos no fueron advertidos por la CFSE de que los aumentos salariales obtenidos mediante pasos por mérito serían eliminados. Tampoco se les proveyó razones para ello, ni vista informal sobre esta acción.” Apéndice en la pág. 51.
Hoy, una mayoría, acusando un rigor dogmático e invocando los efectos jurídicos de un decreto de nulidad radical, priva injustamente a estos empleados de aumentos salariales otorgados conforme a Derecho. Según se expone en la Opinión mayoritaria, durante la permanencia en sus respectivos puestos gerenciales, los empleados estuvieron sujetos a los rigores del Sistema de evaluación y motivación de recursos humanos adoptado por la CFSE, cuyo objetivo principal fue propiciar el desarrollo de los empleados mediante la utilización de criterios objetivos para evaluar su desempeño. Véase Corporación del Fondo del Seguro del Estado, Sistema de evaluación y motivación de recursos humanos: Pasos por mérito, personal gerencial de carrera, Apéndice en la pág. 258. Estos aumentos se dieron en virtud de un reconocimiento a su rendimiento profesional que abarcó criterios de desempeño, liderato, productividad, eficiencia, asistencia, puntualidad y otras aportaciones hechas por los empleados al desarrollo de la corporación.
La incongruencia del razonamiento mayoritario, estriba en la impropiedad de emplear el término “nulidad absoluta”, con la significación que a éste se le asigna usualmente en la contratación privada, para concluir que “una vez los puestos gerenciales fueron declarados nulos, tanto el puesto como los beneficios inherentemente atados al mismo, concluyeron y para todos los efectos prácticos nunca existieron”. Opinión, en la pág. 19. Esta afirmación categórica pasa por alto una realidad innegable: los empleados cuyos puestos fueron declarados nulos, en efecto, ocuparon éstos durante años; generaron los salarios correspondientes; cumplieron con los deberes y responsabilidades inherentes a éstos, y recibieron, en reconocimiento de sus ejecutorias, aumentos salariales por mérito.[3]
En el pasado, al examinar los efectos de la nulidad en el ámbito del Derecho Público, hemos reconocido que la doctrina civilista contempla supuestos de nulidad parcial como “técnica de pervivencia de un negocio en cuyo contenido fundamental no incide la imputación de su parte nula, o, incidiendo, no impide que el conjunto negocial no afectado perviva con consistencia suficiente”. McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., 123 D.P.R. 113, 135 (1989) (citas omitidas). Así, por ejemplo, se podría plantear que un decreto de nulidad de una actuación administrativa en particular no necesariamente afecta la existencia y validez de actuaciones posteriores, que bien podrían tener una relación secuencial con la actuación presuntamente nula. Bajo este supuesto, la nulidad del acto inicial no se extendería automáticamente a actos posteriores que se rigen por otro tipo de reglamentación.
Esta distinción entre nulidad completa y nulidad parcial “parte de la premisa de la divisibilidad del contenido del negocio, de sus disposiciones o cláusulas”. Eduardo A. Zannoni, Ineficacia y nulidad de los actos jurídicos 159 (1986). Asimismo, Garrido Falla destaca que “hay que entender la posibilidad de la nulidad parcial de los negocios jurídicos, lo que supone la validez de aquella parte del negocio que no está afectada de vicio”. Fernando Garrido Falla, Los motivos de impugnación del acto administrativo, Rev. Adm. Púb. No. 19, en la pág. 12 (1955). En lo que respecta al acto administrativo, Garrido Falla propone que la sanción de nulidad absoluta dispuesta por el Artículo 4 del Código Civil español, equivalente a nuestro Artículo 4, no debe ser de aplicación. Explica que, “cuando la administración actúa, el papel que juega en el Derecho público el tema de las nulidades absolutas tiene que ser necesariamente . . . completamente diferente”. Id. en la pág. 19.
III
En este caso, realizar una distinción conceptual entre la nulidad en el ámbito del Derecho Privado y la ineficacia de una actuación administrativa que es declarada nula, conllevaría, a mi entender, reconocerle a los empleados cuyos nombramientos fueron declarados nulos el derecho a retener los aumentos salariales por mérito obtenidos al amparo de un sistema comprensivo de evaluación de su desempeño. Por entender que los hechos ante nuestra consideración ameritaban tal distinción, confirmaría tanto la determinación administrativa como el dictamen del Tribunal de Apelaciones. Consecuentemente, disiento del proceder mayoritario.
Anabelle Rodríguez Rodríguez
Juez Asociada
[1] Real Decreto de Fernando VII derogando la Constitución (Valencia, 4 de mayo de 1814).
[2]Massimo Severo Gianninni, Lezioni di Diritto Amministrativo, Vol I, en la pág. 384 (1950) (citado en Fernando Garrido Falla, Los motivos de impugnación del acto administrativo, Rev. Adm. Púb. No. 19, en la pág. 12 (1955).
[3] En cuanto a esto, aun en el ámbito del Derecho Privado, Borrell Soler comenta que
[D]ecir que un contrato es inexistente convida a prescindir de él en absoluto; a prescindir de él como si jamás llegase a tener ninguna influencia en el orden jurídico; como si no pudiere producir efectos; como si no ofreciera peligro alguno. Y, sin embargo, tales contratos inexistentes pueden producir y a menudo producen efectos y pueden perjudicar. Los contratos llamados inexistentes no son fuegos de artificio que alumbran un momento el espacio, para desaparecer inmediatamente, ni son como estatuas de hielo que se deshacen solas.
Antonio M. Borrell y Soler, Nulidad de los actos jurídicos según el Código Civil español 8 (1947).
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