2017 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2017
2017 DTS 002 RODRIGUEZ OTERO V. COMISION ESTATAL DE ELECCIONES, 2017TSPR002
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Ángel M. Rodríguez Otero
Recurrido
v.
Comisión Estatal de Elecciones por conducto de su Presidenta,
Lcda. Liza García Vélez y otros
Recurridos
___________________________
Otras Partes-
Certificación
2017 TSPR 2
197 DPR ____ (2017)
197 D.P.R. ___ (2017)
2017 DTS 2 (2017)
Número del Caso: CT-2016-19
CC-2016-20
Fecha: 4 de enero de 2016
Opinión Disidente en parte y Concurrente en parte emitida por la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez.
En San Juan, Puerto Rico, a 4 de enero de 2017.
En el día de hoy, en lo que constituye un duro golpe a la representatividad democrática que nuestro sistema constitucional garantiza, una mayoría de este Tribunal ha determinado negarle representación electoral a un partido minoritario ante la Asamblea Legislativa. No puedo estar de acuerdo con su proceder.
El examen del texto e historial de nuestra Constitución no deja espacio para duda alguna con respecto a que en la Convención Constituyente existía una voluntad unánime de garantizar que las minorías tuviesen siempre una representación adecuada en la Legislatura.[1] Los
Constituyentes conocían muy de cerca los peligros que representa para la democracia el total control legislativo por la mayoría, y la importancia de que el proceso político-democrático se enriquezca con la crítica y la fiscalización que los representantes de las minorías pueden hacer con respecto a la labor de una mayoría.[2]
Hoy una mayoría de este Tribunal le niega eficacia a ese mandato constitucional que procura garantizar representación sustancial a los partidos minoritarios en la Asamblea Legislativa.[3] Por ello, disiento de su dictamen.
I.
1. Los hechos del caso y su referente histórico.
Los hechos del presente caso no están en controversia. En las elecciones de 2016 el Partido Nuevo Progresista (“PNP”) obtuvo el 78% de los votos en la contienda al Senado de Puerto Rico, aunque únicamente alcanzó el 41.80% de los votos para la Gobernación. Ello ha levantado la interrogante de qué representación senatorial, si alguna, habrá de recibir el Partido Popular Democrático (“PPD”), como partido minoritario, en virtud de la Sección 7 del Artículo III de nuestra Constitución. Art. III, Sec. 7, Const. ELA, LPRA, Tomo 1.[4]
Una situación electoral similar ocurrió en 1948, cuando un partido de mayoría (en aquel momento el PPD) también obtuvo escaños en la Legislatura que denotaban una desproporción sustancial a su fuerza electoral, según medida por los votos obtenidos en la contienda a la Gobernación. Véase Office of the Resident Commissioner of Puerto Rico, Notes and Comments on the Constitution of the Commonwealth of Puerto Rico, Washington D.C., 1952, págs. 57-58 (“Notes and Comments”).
“La falla que se produjo en el año 1948”, explica el delegado Luis Negrón López, Presidente de la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente, “fue que un partido obteniendo el 62 por ciento de los votos [para la gobernación], obtuviera la casi totalidad de la representación parlamentaria”. 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico (“Diario de Sesiones”), 1303 (1961). Véase además Notes and Comments, supra, pág. 57 (“In that election the candidates of the Popular Democratic Party won 94.8 per cent of the seats in the legislature [...] although its candidate for the governorship received only 61.2 percent of the vote cast for that office. To reverse these figures, the minority parties' gubernatorial candidates polled 38.8 per cent of the popular vote but managed to win only 5.2 per cent [...] of the seats in the legislature”.) (énfasis suplido).
El referente histórico del 1948 planteó, pues, la posibilidad real ― repetida en otras instancias de nuestra historia electoral ― “que una inadecuada distribución de los votos obtenidos por las minorías produzca el resultado indeseable de que su representación en las cámaras no guarde proporción con los votos que obtengan en las urnas”. Diario de Sesiones, supra, t.4, pág. 2595 (Informe de la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente).
Para corregir esta “deficiencia” en el sistema electoral,[5] los Constituyentes elaboraron el mecanismo que ahora recoge la Sección 7 aquí en controversia, la cual “[e]stablec[e] la representación proporcional en forma excepcional y limitada, modificadamente, para asegurarle a las minorías una representación legislativa mínima irreducible”. P.P.D. v. Peña Clos I, 140 DPR 779, 814 (1996) (Fuster Berlingeri, J., Opinión concurrente en parte y disidente en parte) (énfasis suplido). Es decir, se trata de un mecanismo que procura garantizar sustancialmente a cada partido minoritario una representación proporcional a la totalidad de su fuerza electoral, conforme a los factores delineados por los Constituyentes.[6] Veamos.
2. El texto y diseño constitucional.
En lo pertinente, la Sección 7 del Artículo III de nuestra Constitución dispone que:
Cuando en una elección general resultaren electos más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera de las cámaras por un solo partido o bajo una sola candidatura, según ambos términos se definan por ley, se aumentará el número de sus miembros en los siguientes casos:
(a) Si el partido o candidatura que eligió más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera o ambas cámaras hubiese obtenido menos de dos terceras partes del total de los votos emitidos para el cargo de Gobernador, se aumentará el número de miembros del Senado o de la Cámara de Representantes o de ambos cuerpos, según fuere el caso, declarándose electos candidatos del partido o partidos de minoría en número suficiente hasta que la totalidad de los miembros del partido o partidos de minoría alcance el número de nueve en el Senado y de diecisiete en la Cámara de Representantes. Cuando hubiere más de un partido de minoría, la elección adicional de candidatos se hará en la proporción que guarde el número de votos emitidos para el cargo de Gobernador por cada uno de dichos partidos con el voto que para el cargo de Gobernador depositaron en total esos partidos de minoría. [...] Art. III, Sec. 7, Const. ELA, LPRA, Tomo 1 (énfasis suplido).
Como se puede apreciar, la citada Sección 7 establece “un mecanismo para que, cuando en las elecciones generales el partido de mayoría elija más de dos terceras (2/3) partes de los miembros de la Legislatura, se garantice sustancialmente a cada partido minoritario una representación proporcional a la totalidad de su fuerza electoral, pero nunca en exceso de una tercera parte del número original de legisladores en la cámara correspondiente”. P.P.D. v. Peña Clos I, supra, pág. 843 esc. 2 (Negrón García, J., Opinión disidente) (énfasis suplido).[7]
La experiencia electoral de 1948 sirvió, pues, para que los Constituyentes diseñaran un procedimiento con la intención
‘de asegurar que el partido de mayoría no obtuviera escaños en la legislatura que denotaran una desproporción sustancial a su fuerza electoral. Así cuando el partido de la mayoría elija más de dos terceras partes de los miembros de la legislatura, la sección [7 del Artículo III] provee un mecanismo por el cual se le garantice sustancialmente a cada partido minoritario una representación proporcional a la totalidad de su fuerza electoral.’ Nótese que el concepto fuerza electoral se define, no por el número de representantes a la Asamblea Legislativa, sino por el número de votos obtenidos por un candidato a Gobernador. O. E. Resumil de Sanfilippo y R. Faría González, La garantía constitucional a la representación de las minorías en la Asamblea Legislativa: naturaleza, alcance y extensión, 65 Rev. Jur. UPR 329, 339-340 (1996) citando Notes and Comments, supra, pág. 57 (énfasis suplido).
Lo anterior queda claramente ilustrado con las siguientes expresiones contemporáneas a la aprobación de nuestra Constitución:
This section [7] is designed to assure representation of minority parties in the legislature approximating their voting strength on an island-wide basis. At the present time there are four political parties in Puerto Rico. Past experience has shown that the number of seats they win in the legislature may bear little relation to their total island-wide electoral strength. This has been true under both Organic Acts. As the situation is now, the party whose candidate is elected Governor may win nearly all the seats in the legislature, even though the candidate himself has polled only a bare majority of the total vote. Conversely, the minority parties may poll a fairly large total vote for their respective candidates for Governor but succeed in capturing only two or three seats in both houses of the legislature.
All members of the Convention, majority and minority alike, wished to prevent this situation under the new Constitution. They therefore devise the system set forth in Section 7, which assures that a majority party will not receive seats in the legislature substantially disproportionate to its total voting strength. Notes and Comments, supra, pág. 57 (énfasis suplido).
Así pues, conscientes de los desfases que puede producir “una inadecuada distribución de los votos obtenidos por las minorías”,[8] la Sección 7 introdujo “la acción reparadora de completar la proporción a los partidos que no la obtuvieron”. Diario de Sesiones, supra, t.2, pág. 305 (énfasis suplido). Ello a través de “los delegados que se adicionan para completar la proporción de cada partido minoritario”. Íd., pág. 1300 (énfasis suplido). Esto con el propósito de “garantiza[r] una representación igual a la que obtuvieron en las urnas, a los partidos que no la hayan obtenido, dentro de la tercera parte del número original de miembros de una cámara”. Íd., pág. 1304.
3. El reconocimiento jurisprudencial de los principios sobre los que se asienta el diseño constitucional.
Nuestros precedentes anteriores han reconocido los principios sobre los que se asienta el diseño constitucional de la Sección 7.
A tales efectos, en el pasado hemos destacado que “[e]s en la Sec. 7 [...] en donde se encuentran las disposiciones específicas que garantizan la representación de los partidos minoritarios en la Asamblea Legislativa”. Fuster v. Busó, supra, pág. 332 (énfasis suplido). En otras palabras, “la Sec. 7 del Art. III es el vehículo que utilizaron los constituyentes para hacer realidad su deseo de garantizar representación en la Asamblea Legislativa a los partidos minoritarios.” Íd., pág. 340. De esta forma, “dicha Sec. 7 [...] les concede determinados escaños legislativos a los partidos de minoría cuando éstos, todos juntos, no logran elegir más de una tercera parte de los senadores o de los representantes.” Íd. (énfasis suplido).
Nuestra jurisprudencia ha sido, pues, enfática en establecer que “la Sec. 7 del Art. III de la Constitución [...] se refier[e] expresa y específicamente a partidos de minoría”. Íd., pág. 342 (énfasis suplido). Véase además P.P.D. v. Peña Clos I, supra, pág. 791 (Naveira de Rodón, J., Opinión concurrente) (“Los partidos políticos de minoría y sus legisladores son acreedores del derecho cuyo ejercicio promueve la representación sustancial de dichos partidos en la Asamblea Legislativa”.).
No debe, por tanto, causar sorpresa alguna que “la Constituyente [...] [haya] vincula[do] la representación de minorías al concepto 'partido' en vez de 'candidato' al escribir el Art. III, Sec. 7”. Fuster v. Busó, supra, pág. 354 (Díaz Cruz, J., Voto particular). Ello pues, el diseño constitucional de la Sección 7 se centra en “garanti[zar] sustancialmente a cada partido minoritario una representación proporcional a la totalidad de su fuerza electoral”,[9] y no en otras figuras conocidas por los Constituyentes (como la del candidato independiente, que fue incorporada de forma expresa por éstos en la siguiente Sección 8, mas no en la Sección 7) pero ajenas al esquema delineado.
4. La representación senatorial minoritaria que exige la Sección 7.
Considero que el texto y diseño constitucional, así como nuestros pronunciamientos pasados, exigen que la representación minoritaria aquí en controversia alcance el número de nueve (9) en el Senado, mediante la adición de cuatro (4) escaños a la delegación del PPD.
(a) La negativa mayoritaria a otorgar un cuarto escaño al PPD.
Me parece conveniente destacar que en este caso no existe controversia entre las partes sobre la procedencia de adicionarle al PPD tres (3) de esos cuatro (4) escaños.
Ahora bien, en cuanto al cuarto escaño una mayoría de este Tribunal opina que el mismo no debe ser añadido, por el simple hecho de considerar que la representación de los partidos minoritarios debe ser limitada por la elección de candidatos independientes. No le asiste la razón.
El diseño constitucional de la Sección 7 es claro en cuanto a su mandato de garantizar la representación de los partidos minoritarios ante la Asamblea Legislativa en proporción a su fuerza electoral. Véase Notes and Comments, supra, pág. 57 (“This section is designed to assure representation of minority parties in the legislature approximating their voting strength on an island-wide basis.”) (énfasis suplido). Véase además P.P.D. v. Peña Clos I, supra, pág. 843 esc. 2 (Negrón García, J., Opinión disidente).
Estimo que la disminución en la representación de los partidos minoritarios que hoy decreta la mayoría de este Tribunal, configura un duro golpe para la representatividad democrática que fuera concebida por los Constituyentes.
Ello es particularmente cierto si se considera la situación de desproporcionalidad que los Constituyentes tuvieron presentes a raíz de la elección del 1948,[10] y cuyos indicios se replican en el 2016 cuando (i) un partido mayoritario (PNP) obtiene el 78% de los votos en la contienda al Senado, aunque únicamente alcanza el 41.80% de los votos para la Gobernación y; (ii) como cuestión inversa, el partido minoritario (PPD) obtiene una representación de 15% en el Senado, a pesar de que su candidato a la Gobernación obtuvo el 38.87% de los votos. Nótese que
los miembros de la Constituyente no rechazaron por completo el principio de representación proporcional. Es decir, [aunque] acogieron principalmente la [...] visión moderna de la representación legislativa, [...] también acogieron, de manera limitada y excepcional, la representación legislativa atada a los comitentes. Ello, porque les preocupaba también, hondamente, el problema de la representación minoritaria. [...] [Por tal razón,] [e]stablecieron la representación proporcional en forma excepcional y limitada, modificadamente, para asegurarle a las minorías una representación legislativa mínima irreducible. P.P.D. v. Peña Clos I, supra, pág. 814 (Fuster Berlingeri, J., Opinión concurrente en parte y disidente en parte)(énfasis en el original).
Es este sistema de proporcionalidad limitada el que hoy la mayoría coarta, utilizando el escaño de un candidato independiente ya electo para equivocadamente reducir los escaños que la Constitución pretende adicionar a los partidos minoritarios. Tal disminución tiene el efecto nocivo de (i) diluir la representación proporcional que nuestra Constitución estableció para tales partidos minoritarios, así como (ii) anular el objetivo de los Constituyentes de asegurar que el partido de mayoría no obtenga escaños en la Legislatura que denoten una desproporción sustancial a su fuerza electoral, según medida por los votos obtenidos en la contienda a la Gobernación. Véase Notes and Comments, supra, págs. 57-58.
(b) La disposición del presente recurso por virtud de la adición de un cuarto escaño.
En vista de lo anterior, resolvería que la Sección 7 requiere la adición del referido cuarto escaño al PPD. Asimismo, considero que la adición de ese cuarto escaño dispone de la controversia aquí planteada, por entender que en el cómputo de los nueve (9) Senadores que deben componer la minoría de los partidos en el Senado bajo la Sección 7 del Artículo III de nuestra Constitución, debe incluirse el escaño que ocupa el representante del PIP, el actual Senador Juan Dalmau Ramírez.[11] Ello, por razón de que el Senador Dalmau compareció a las elecciones bajo un partido político debidamente configurado según nuestro ordenamiento jurídico. El hecho de que el PIP haya perdido su franquicia electoral tras las elecciones del 8 de noviembre de 2016,[12] no debe tomarse en cuenta para restarle a la voluntad de los electores que decidieron prestarle su voto a ese partido de minoría.
II.
En conclusión, no puedo avalar el curso de acción seguido por la mayoría, en tanto le niega eficacia al claro mandato constitucional que procura garantizar representación sustancial a los partidos minoritarios en la Asamblea Legislativa.
No existe apoyo en el texto o historial constitucional, ni en nuestra jurisprudencia, que justifique este proceder mayoritario.
En primer lugar, como cuestión de hermenéutica, resulta particularmente cuestionable que la mayoría le atribuya dos (2) significados distintos a un (1) mismo concepto (partido de minoría) en una (1) misma sección de la Constitución (Art. III, Sec. 7). Es decir, para tratar de justificar su dictamen la mayoría ha optado por crear un desfase interpretativo en cuanto al término partidos de minoría de la Sección 7, interpretando así que los candidatos independientes no serían un partido minoritario para fines de ser añadidos, pero sí lo serían para fines de reducir la acción reparadora que instauró la Sección 7 para completar la proporción de los partidos minoritarios conforme a su fuerza electoral (medida por el número de votos emitidos para el cargo de Gobernador).
De otra parte, las razones ofrecidas por algunos miembros de la mayoría para negarle eficacia a la Sección 7 lo único que reflejan es que ― como preferencia personal ― hubieran deseado que la misma no fuera aprobada. Es decir, cuestionar que haya más legisladores de minoría no elegidos mediante voto directo de una mayoría simple (a los que haya que asignar recursos y funciones, como contrapeso al poder mayoritario) es una diferencia de visión democrática con los Constituyentes, que no le compete a este Foro tener.[13]
Asimismo, en cuanto a la interpretación que se le atribuye a la frase “núcleos de opinión” mencionada en los debates de la Asamblea Constituyente, si la intención de esta última hubiera sido que esos núcleos de opinión (que según la mayoría no son partidos políticos) estuvieran representados en las cámaras legislativas, y que sus voces se oyeran, hubiesen diseñado un mecanismo que les permitiera adicionarse bajo la sección 7.[14]
Lo cierto es que la Sección 7 en nada ayuda a esos núcleos de opinión (interpretado por la mayoría como candidatos independientes) a formar parte de la Asamblea Legislativa. Si forman parte de esta es porque fueron electos mediante el voto directo. Si no resultaron electos, la Sección 7 en nada abona a que sus voces se escuchen.
De otra parte, y a diferencia de lo que estima la mayoría, la realidad es que este caso no presenta una encrucijada de partidos políticos versus candidaturas independientes. Ante nosotros no está en controversia la elección de candidato independiente alguno. Es decir, nadie cuestiona la elección del hoy Senador, Hon. José Vargas Vidot.[15] Lo único que está hoy planteado es si procede inhibir el diseño constitucional que procura garantizar representación sustancial a los partidos minoritarios en la Asamblea Legislativa. Soy de la opinión que ello no resulta procedente.
III.
Expuesto lo anterior, me veo obligada a expresarme sobre un último asunto. En particular, me parece lamentable que una mayoría de este Tribunal resuelva una controversia de tanta envergadura mediante una sentencia. A pesar de que mi posición no es la postura mayoritaria, este Tribunal debió establecer una norma clara de cara al futuro. Además, si lo que se hace es acoger intacta la Resolución de la Comisión Estatal de Elecciones, este Tribunal derrotó con su actuación el propósito que nuestro ordenamiento jurídico le concede al auto de certificación intrajurisdiccional.
Nuestra Constitución delegó en nosotros, los jueces y juezas del Tribunal Supremo, una responsabilidad inmensa. A fin de cuentas, nosotros somos los intérpretes de la Constitución. Esta Curia debió establecer un dictamen sostenido por una Opinión, en la cual se consideraran ampliamente las cuestiones envueltas, se fundamentaran los razonamientos con precedentes y se estableciera claramente la norma aplicable al asunto novel y trascendental que nos ha sido planteado. El respeto por nuestro sistema democrático de gobierno, así lo exigía.
En fin, en vista de lo anterior y de que una mayoría de este Tribunal hoy procede a coartar el diseño constitucional que procura garantizar representación sustancial a los partidos minoritarios en la Asamblea Legislativa, respetuosamente disiento en parte y concurro en parte.
Maite D. Oronoz Rodríguez
Jueza Presidenta
Véase Opinión del Tribunal y otras Opiniones.
[1] Véase P.P.D. v. Peña Clos I, 140 DPR 779, 814-815 (1996) (Fuster Berlingeri, J., Opinión concurrente en parte y disidente en parte).
[2] Íd.
[3] Fuster v. Busó, 102 DPR 327, 330 (1974).
[4] Específicamente, a raíz de la referida contienda los veintisiete (27) escaños del Senado de Puerto Rico quedaron originalmente distribuidos de la siguiente forma:
(a) veintiún (21) escaños para la delegación del PNP;
(b) cuatro (4) escaños para la delegación del PPD;
(c) un (1) escaño para el candidato que compareció a la elección general bajo la insignia del Partido Independentista Puertorriqueño (“PIP”), Lcdo. Juan Dalmau Ramírez y;
(d) un (1) escaño para el candidato independiente, Dr. José Vargas Vidot.
[5] 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico 1303 (1961).
[6] Office of the Resident Commissioner of Puerto Rico, Notes and Comments on the Constitution of the Commonwealth of Puerto Rico, Washington D.C., 1952, págs. 57-58 (“Notes and Comments”).
[7] Véase además O. E. Resumil de Sanfilippo y R. Faría González, La garantía constitucional a la representación de las minorías en la Asamblea Legislativa: naturaleza, alcance y extensión, 65 Rev. Jur. UPR 329, 338 (1996).
[8] Diario de Sesiones, supra, t.4, pág. 2595. Véase además Diario de Sesiones, supra, t.2, pág. 1304. (“[Con] este plan lo que se propone [...] es dar un poco de protección mayor a situaciones anómalas que pueden surgir, cuando haya una distribución matemáticamente inequitativa de los votos, porque resulte así en las urnas, cosa que es inevitable.”).
[9] P.P.D. v. Pena Clos I, supra, pág. 843 esc. 2 (1996) (Negrón García, J., Opinión disidente).
[10] Véase P.P.D. v. Peña Clos I, supra, pág. 802 esc. 18 (Naveira de Rodón, J., Opinión concurrente) (“reiteradamente se ha dicho que el propósito para adoptar una disposición constitucional que asegurara el derecho de representación de las minorías era evitar, dentro de lo posible, la situación surgida en las elecciones de 1948. En esa ocasión el Partido Popular Democrático acaparó el 94.8% de los escaños legislativos, pero sólo obtuvo el 61.2% del total de los votos emitidos para el cargo de Gobernador. Los partidos de minoría, sin embargo, habiendo logrado el 38.8% de los votos para el cargo de Gobernador, obtuvieron sólo 5.2% del total de los escaños legislativos”.)(énfasis suplido).
[11] Esto hace innecesario abordar la controversia ulterior sobre si la composición final del Senado bajo la Sección 7 debe mantener, o no, las dos terceras (2/3) partes que originalmente recibió la mayoría parlamentaria. Ello pues, aún con la adición de cuatro (4) escaños al PPD, la delegación del PNP retendría dos terceras (2/3) partes de la mayoría parlamentaria, al contar con veintiún (21) de los treinta y un (31) escaños resultantes.
[12] Véase Democratic Party v. Tribunal Electoral, 107 DPR 1, 14 (1978): “Los movimientos políticos no mueren de repente al llegar la medianoche. La pérdida de la franquicia electoral […] sobre la base de insuficiencia de votos, no marca necesariamente la extinción del partido o agrupación bajo el cual se aglutinan unos electores de minoría con un programa, planes de gobierno e ideas para enfrentar la problemática del país.”
[13] El efecto directo en la distribución de recursos y tareas es uno que a conciencia crearon los Constituyentes al establecer el mecanismo para la adición de escaños. En 10 elecciones anteriores ese ha sido el efecto al activarse la “ley de minorías”. Véase Resolución de la Comisión Estatal de Elecciones, CEE-RS-16-909, pág. 9 citando a F. Bayrón Toro, Historia de las elecciones y los partidos políticos de Puerto Rico (1809-2012), 8va ed. rev., Publicaciones Gaviota (2016). Este caso, y la elección directa de un candidato independiente, no varía esa realidad.
[14] Véase Fuster v. Busó, supra, pág. 354 (Díaz Cruz, J., Voto particular) ("Hay considerable argumento entre las partes en cuanto al propósito de la Asamblea Constituyente de dar representación en la Legislatura a los llamados grupos de opinión minoritaria. No existe mejor criterio conocible para percibir un grupo de opinión que su consolidación en partido político lo que indudablemente llevó la Constituyente a vincular la representación de minorías al concepto 'partido' en vez de 'candidato' al escribir el Art. III, Sec. 7 de nuestra Constitución").
[15] Y lo que hoy se resuelva no tiene efecto alguno en cuanto a su escaño.
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