2017 DTS 173 BHATIA GAUTIER V. ROSSELLO NEVARES, GOBERNADOR, 2017TSPR173 -Jurisprudencia del TSPR

2017 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2017

2017 DTS 173 BHATIA GAUTIER V. ROSSELLO NEVARES, GOBERNADOR, 2017TSPR173

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. Eduardo Bhatia Gautier, en su carácter como portavoz del Partido Popular Democrático en el Senado de Puerto Rico

Recurrido

Hon. Ricardo A. Rosselló Nevares, en su carácter de Gobernador de Puerto Rico; Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Peticionarios

Certiorari

2017 TSPR 173

198 DPR ___ (2017)

198 D.P.R. ___ (2017)

2017 DTS 173 (2017)

Número del Caso: CC-2017-668

Fecha: 15 de septiembre de 2017

Vease Opinión del Tribunal

Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

En San Juan, Puerto Rico, a 15 de septiembre de 2017

Al igual que la mayoría, considero que la moción de desestimación presentada por el señor Gobernador carece de méritos. Sin embargo, me perpleja que este Tribunal revoque la determinación del foro primario de efectuar un examen en cámara del proyecto de presupuesto. En numerosas ocasiones hemos avalado la práctica de examinar un documento en cámara cuando una parte sostiene que el documento está cubierto por determinado privilegio. Los hechos del presente caso no nos deberían mover a cambiar esa postura.

El Tribunal parece establecer un nuevo procedimiento para circunstancias donde se plantea la necesidad de inspeccionar en cámara documentos oficiales cuando el Estado ha invocado algún privilegio para no entregarlos al ciudadano. A poco que escudriñemos el procedimiento notamos que es inconsistente y antagónico con nuestros previos precedentes y carece de estándares objetivos que faciliten y aligeren el manejo judicial de estas reclamaciones. Por el contrario, se abona al fraccionamiento y la dilación.

Además, sin explicación jurídica razonable, una mayoría de este Tribunal ordena a la juez de instancia a acoger memorandos de derecho adicionales sobre los privilegios invocados, cuando surge del expediente de este caso que las partes ya tuvieron una oportunidad para argumentar sus posturas en cuanto a los privilegios aplicables y sometieron sendos memorandos.

Repito, el procedimiento establecido por una mayoría no tiene apoyo en ningún precedente nuestro como en otras jurisdicciones donde el derecho de acceso a la información pública goza de protección constitucional. Más grave aún, tiene serias repercusiones sobre nuestra función como árbitro de las controversias entre el Estado y sus ciudadanos, y abona a la nebulosidad en los asuntos de gobierno. Que no quepa duda, hoy hemos retrocedido en nuestros avances democráticos.

En aras de explicar mi inconformidad con la medida dispositiva que hoy toma la mayoría, es menester detallar el trasfondo del caso de autos para aplicar certeramente nuestro Derecho referente al derecho constitucional de acceso a la información pública.

Hay un asunto de umbral que debemos discutir en este caso ya que consideramos que la controversia que “resuelve” este Tribunal no fue planteada ante nosotros por el Procurador General. Me explico.

En su petición de certiorari, el Procurador General elevó ante nuestra consideración dos asuntos: (1) que el foro primario erró al no resolver en la afirmativa la moción de desestimación que el Estado presentó ante el foro de instancia y (2) que erró al atender el recurso de mandamus presentado por el aquí recurrido. Por cuanto, a su juicio, no se cumplen con los requisitos para expedir este recurso extraordinario y privilegiado. Nada más. En otras palabras, el Estado no cuestionó el dictamen de la juez donde se propone llevar a cabo una inspección en cámara del documento solicitado. La mayoría no nos explica por qué se desvía de nuestros dictámenes anteriores y pasa a resolver algo que nunca se le planteó.

Es decir, y reitero, ninguno de los señalamientos plantea que constituyó un error del foro primario ordenar la inspección del documento en cámara. Como sabemos, el Reglamento del Tribunal Supremo contiene una disposición en la cual se requiere que todo certiorari contenga un señalamiento breve y conciso de los errores que se le imputan al foro apelado. Véase Reglamento del Tribunal Supremo, 4 LPRA Ap. XXI-B, R. 20. “La importancia de esta exigencia es que el tribunal apelativo está obligado a considerar solamente los errores que la parte apelante/peticionaria hubieran señalado específicamente”. H. Sánchez Martínez, Práctica Jurídica de Puerto Rico, sec. 1408, pág. 294 (2001).

Sobre ese particular, en Morán v. Martí indicamos:

Nuestro ordenamiento procesal apelativo exige que la apelación presentada contenga una discusión de los errores que se le imputan al foro primario, pues no se habrá de admitir alegato o memorando de autoridades con posterioridad a la presentación del escrito de apelación. Hace claro también la regla que el señalamiento de error omitido o no discutido, se tendrá por no puesto por lo que no se considerará por el foro apelativo intermedio. 165 DPR 356, 365 (2005).

Y es que todo abogado tiene la obligación y el deber de cumplir a cabalidad y con rigurosidad con los requisitos dispuestos en las leyes y los reglamentos respecto al perfeccionamiento de los recursos apelativos presentados.

Esta exigencia no es mero preciosismo, sino más bien exigencia del debido proceso de ley y el juego limpio. Si no se incluye en un recurso de revisión un señalamiento específico sobre algún asunto en particular, la parte contraria nunca se ha de expresar sobre ese tema y el Tribunal no la habrá escuchado antes de resolver el caso. Ello, a mi juicio, es patentemente injusto, como poco.

Este principio no es una camisa de fuerza infranqueable pues hemos dispuesto también que “[e]n aras de impartir justicia, un tribunal apelativo tiene la facultad inherente de considerar y resolver errores patentes que surjan de un recurso aun cuando los mismos no hayan sido levantados por las partes”. Hernández v. Espinosa, 145 DPR 248, 264 (1998) (énfasis suplido). Igual, si no lo señala pero lo discute, el Tribunal puede considerarlo. Vega v. Yiyi Motors, Inc., 146 DPR 373, 383 n.15 (1998).

Ninguna de estas dos circunstancias está presente en este caso. En ningún lugar de su petición de certiorari el Procurador General impugnó la orden de someter a inspección en cámara el documento de presupuesto. El Procurador General hizo referencia al privilegio ejecutivo cuando discutió por qué no procede expedir el mandamus y no para impugnar la determinación de revisión en cámara del proyecto de presupuesto. En este sentido, lo importante es lo que el Procurador General NO dijo o argumentó. Éste no impugnó la orden de revisión en cámara del presupuesto sometido a la Junta, precisamente porque el Procurador General es consciente de la frivolidad de tal argumento pues no se justifica a la luz del derecho aplicable. Ello no obstante este “error no planteado” es lo que “resuelve” este Tribunal.

La ausencia de fundamentación jurídica de este Tribunal para “justificar” su proceder abona a la impresión de arbitrariedad. De esta forma, reluce que lo importante es adelantar un resultado por lo que el soporte jurídico del dictamen emitido es inconsecuente; lo que nunca es deseable.

II.

El acceso a la información afianza los sistemas democráticos, pues coadyuva a la consecución efectiva de diversos derechos fundamentales. El conocimiento sobre los asuntos públicos propende a la formulación de opiniones informadas que, a su vez, promueven la participación ciudadana en los debates y la toma de decisiones más acertadas. Y más importante aún, el acceso a información pública es el mejor antídoto contra la corrupción. De ahí la famosa expresión del Juez Brandeis: La luz solar es el mejor desinfectante.

En consideración a esto, es indiscutible que el acceso a la información es piedra angular para la gobernanza y fiscalización gubernamental. No debemos olvidar que la relación Estado/Ciudadanía se fundamenta en un pacto mediante el cual la Ciudadanía –en el ejercicio de su soberanía o autoridad– le delega al Estado y a sus agentes gubernamentales la facultad de administrar los recursos públicos, de diseñar, administrar e implementar soluciones a los problemas que aquejan a la ciudadanía, y velar por el cumplimiento del orden jurídico, entre otros asuntos. Esa delegación de la autoridad soberana obliga al Estado “a rendirle cuentas [a la ciudadanía] de los actos que en su nombre realiza”. Rodolfo Vergara, La Transparencia como problema, 2008, pág. 34, disponible en: http://187.216.193.232/biblos-mdf/sites/default/files/archivos/00481CuadernosdetransparenciaIFAI05.pdf. De lo contrario, ¿cómo puede la sociedad asegurarse que el gobierno se comporta de acuerdo a las necesidades e intereses sociales y no intereses ajenos a la sociedad misma, quebrando los cimientos del pacto de gobernanza? Cualquier limitación a tan vital acceso equivale a “[p]ermitir que el gobierno maneje los asuntos públicos bajo el manto de la secretividad [lo cual] es invitar a la arbitrariedad, la mala administración, la indiferencia gubernamental, la irresponsabilidad pública y la corrupción”. Efrén Rivera Ramos, La libertad de información: Necesidad de su reglamentación en Puerto Rico, 44 Rev. Jur. UPR 67, 69 (1975).

Dicho de otra manera, de lo antes mencionado reluce una especial exigencia de divulgación de la información pública, pues ésta nace del principio fundacional de todo gobierno: servir a la población que le constituyó. Por lo que, siendo las autoridades políticas los representantes del pueblo –y cuya labor es en favor de la ciudadanía general– todas sus decisiones y acciones están revestidas por un alto interés público que amerita transparencia. El gobierno es quien controla la información necesaria para evaluar, precisamente, aquellas políticas que establece y ejecuta lo que crea una asimetría de información que repercute sobre el pacto de gobernabilidad mismo. En este contexto, la transparencia en la gerencia de gobierno es imprescindible para ejercer un control externo de vigilancia sobre el gobierno mismo.

A esos efectos, tanto los ordenamientos nacionales como la sociedad internacional han reconocido el derecho a recibir y recabar la información como un elemento esencial e intrínseco del ejercicio de la libertad de expresión. Frank La Rue, Promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, A/68/362, párr. 18 (2013). De esta forma, los entendidos internacionales sobre la materia promovieron la adopción del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Pacto) en el 1966. El Artículo 19 (2) del Pacto dispone específicamente que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, disponible en: http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CCPR.aspx.[1] En atención a esto, más de cincuenta (50) naciones han garantizado constitucionalmente el derecho de acceso a la información y más de noventa (90) países han adoptado leyes nacionales para regular el procedimiento de solicitud de información pública. La Rue, supra, párr. 70.

En el contexto particular de Puerto Rico, no contamos actualmente con una legislación que regule el acceso a la información pública pese a que, desde la década de 1960, se reconocieron los primeros bríos de su supremacía. Dávila v. Supt. de Elecciones, 82 DPR 264 (1960). No fue hasta el 1982 que elevamos a rango constitucional el derecho de acceso a la información como elemento connatural del ejercicio eficaz de la libertad de expresión consagrada en la Sección 4 del Artículo II de la Constitución de Puerto Rico. Soto v. Srio. de Justicia, 112 DPR 477 (1982). El razonamiento que informó esta determinación fue el mismo esbozado explícitamente en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: que el libre acceso a la información es imprescindible para la plena consecución del derecho a la libertad de expresión. Véase Soto v. Srio. de Justicia, 112 DPR en la pág. 497.

El derecho de acceso a la información se puede invocar para solicitar un documento del Estado cuando el mismo esté revestido de una naturaleza pública. Un documento público, en Puerto Rico, se define como:

todo documento que se origine, conserve o reciba en cualquier dependencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de acuerdo con la ley o en relación con el manejo de los asuntos públicos y que de conformidad con lo dispuesto en la sec. 1002 de este título se haga conservar que se requiera conservar permanentemente o temporalmente como prueba de las transacciones o por su valor legal. Incluye aquellos producidos de forma electrónica que cumplan con los requisitos establecidos por las leyes y reglamentos. 3 LPRA sec. 1001.

Por nuestra parte, de lo anterior hemos razonado que “un documento público es el que un organismo estatal recibe en el curso de sus procedimientos y que está obligado a preservar”. Trans Ad de PR v. Junta de Subastas, 174 DPR 56, 69 (2008) (énfasis en el original). Claro, aun cuando un documento es de naturaleza pública, éste puede estar cobijado por algún privilegio evidenciario, por lo cual se requiere especial cautela al momento de considerar una solicitud para su divulgación.

Ante situaciones afines, lo procedente es ordenar una inspección en cámara del documento para auscultar si privilegio alegado aplica en parte, en todo o, simplemente, no procede. Este tipo de determinación exige un análisis de hechos específicos. De ahí la necesidad de la inspección en cámara. In re Grand Jury Proceedings, 662 F.3d 65, 71 (1st. Cir. 2011)(“Determining whether documents are privileged demands a highly fact-specific analysis—one that most often requires the party seeking to validate a claim of privilege to do so document by document.”) La revisión sirve para despejar cualquier duda sobre si los documentos son, efectivamente, documentos privilegiados y rechazar reclamos improcedentes y frívolos. “Such review offers a check on the accuracy and honesty of governmental privilege assertions”. R. Weaver & J. Jones, The Deliberative Process Privilege, 54 Mo. L. Rev. 279, 313 (1989).

Quienes en el pasado hemos litigado innumerables reclamos de confidencialidad como el que nos ocupa, somos conscientes de que cuando el documento solicitado es claramente privilegiado es innecesario su inspección, pero estas instancias representan la excepción y no la regla. La experiencia demuestra, por el contrario, que en la mayoría de las instancias es imprescindible que el juez vea y estudie el documento en cámara para evaluar la validez del reclamo de privilegio. No se puede establecer una regla rígida –como parece hacer la mayoría– de que primero hay que determinar si aplica o no el privilegio para entonces proceder a revisarlo en cámara. Lo propuesto apunta a un desconocimiento de cómo, en la práctica legal, se atienden estos asuntos. La ausencia de criterios de esta opinión se hace evidente en esta instancia, ante las interrogantes que plantea el fallo: ¿Qué criterios se utilizan para determinar si aplica o no el privilegio? ¿Sobre quién recae el peso de la prueba, sobre la persona que invoca el derecho constitucional de acceso a información pública, o el que se opone al ejercicio del derecho? ¿Qué ocurrirá con aquel o aquellos documentos donde unos/o parte de unos son privilegiados, y otros/o parte de otros, que no lo son? ¿O es que se piensa que el documento es o todo privilegiado o todo no privilegiado? ¿Si el juez tiene duda sobre los argumentos del gobierno está impedido de revisar el documento? Francamente, es un contrasentido lo que propone la mayoría.

Conceder una inspección en cámara descansa en la sana discreción del juez de instancia y debe revisarse aplicando el criterio de abuso de discreción. Véase Horowitz v. Peace Corps, 428 F.3d 271, 282 (D.C. Cir. 2005), certiorari denegado 126 S. Ct. 1627, U.S., 164 L. Ed. 2d 335 (en el contexto del Freedom of Information Act) (“The decision of whether to conduct an in camera review of a document is within the trial court's ‘broad discretion’ and is reviewed only for abuse of discretion.”). Pero cuando se ha trabado una disputa legítima sobre el documento lo aconsejable es la inspección en cámara. “When . . . the assertion of privilege is subject to legitimate dispute, the desirability of in camera review is heightened.” In re Grand Jury, 662 F.3d en la pág. 70. Como señala el tratadista José Julián Álvarez González, este Tribunal ha recurrido a la jurisprudencia interpretativa del Freedom of Information Act (FOIA), “como fuente persuasiva, para dictar pautas en la solución de disputas bajo el derecho puertorriqueño”. J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con Estados Unidos, 1176 (2009). Y según la jurisprudencia interpretativa de la FOIA, si la oposición de la agencia en cuanto a la divulgación del documento no satisface al tribunal, éste debe inspeccionar los documentos solicitados en cámara. 33 Federal Practice & Procedure, Judicial Review § 8440 (“Should the original record and supporting agency affidavit not satisfy the court, it must inspect the documents itself in camera.”).

Desde Soto, este Tribunal ha recurrido repetidamente al mecanismo del examen en cámara ante la invocación de un privilegio por parte del Estado. Soto, 112 DPR en la pág. 513. Así, en Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., aclaramos que “[f]avorecemos la visión judicial de que la confidencialidad de la información se determina mediante un análisis de la totalidad de las circunstancias que rodean la comunicación, así como su propia naturaleza”. 117 DPR 153, 162 (1986). Para asistir a su labor, el juez “puede hacer un examen en cámara de los documentos o información que el Estado alega son privilegiados, como condición previa al reconocimiento del privilegio”. Id. (énfasis suplido). Posteriormente, en Pres. del Senado, ante un reclamo de privilegio de inmunidad legislativa de la Asamblea Legislativa, discutimos los beneficios del examen en cámara:

[P]ermite al tribunal verificar el reclamo de privilegio para ejercer, de modo informado, su tarea constitucional de determinar qué materia es o no privilegiada, como árbitro final de la controversia entre las partes. Por otro lado, responde a la necesidad de no permitir que sea la propia Asamblea Legislativa quien sea árbitro absoluto y final de lo que es materia privilegiada. Pres. del Senado, 148 DPR 737, 805 (1996).

Más recientemente, en Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, concluimos que, ante un reclamo de acceso a un archivo sobre una investigación ya concluida de la Oficina de Asuntos Monopolísticos del Departamento de Justicia, un examen en cámara era el método más apropiado para proteger la información obtenida de personas privadas durante el curso de una investigación. 170 DPR 582 (2007).[2] En síntesis, nuestra casuística ha favorecido consistentemente el examen en cámara como el procedimiento a seguir para auscultar la procedencia de un privilegio levantado por el Estado. Lamentablemente, el Tribunal no nos explica por qué estos precedentes no aplican o por qué se descartaron.

Por último, es meritorio mencionar que es motivo de preocupación la tendencia de este Tribunal de adoptar en sus pronunciamientos los mecanismos diseñados para el acceso a la información pública del FOIA sin hacer constar importantes matices del ordenamiento jurídico para el cual ésta se aprobó. Sin duda, la referida legislación es un punto de anclaje importante en materia de acceso a la información en manos del gobierno federal. Sin embargo, no podemos perder de perspectiva que en Estados Unidos el acceso a la información como derecho de la ciudadanía se reconoció mediante legislación. Así, queda de manifiesto que el cimiento de tal reconocimiento es distinto al nuestro, puesto que en Puerto Rico -como bien fue mencionado- el acceso a la información pública es de rango constitucional. Recordando, en correcta práctica adjudicativa, que las limitaciones de FOIA son limitaciones legisladas y ese mandato legislativo es el que los tribunales federales interpretan. En el caso nuestro interpretamos el alcance de un derecho constitucional. A esos efectos, cuando se está ante un reclamo de ésta índole procede el análisis al amparo del escrutinio estricto. Nieves v. Junta, 160 DPR 97 (2003) (Hernández Denton, J., op. disidente); Angüeira v. JLBP, 150 DPR 10 (2000).

Ahora bien, reconocemos que la ausencia de legislación para entablar los mecanismos de solicitud y producción de la información en manos del Estado es la principal causa para la disparidad en el manejo de estos casos. Aunque tal ausencia de legislación no es óbice para que un Tribunal cumpla con sus funciones adjudicativas, éste -en su imperativo de hacer justicia- no puede contravenir ni socavar el carácter constitucional del derecho de acceso a la información, como lo hemos hecho en el pasado. De esta forma, la opinión que hoy suscribe una mayoría de este Tribunal dista de nuestro deber como garantes de los derechos fundamentales de la ciudadanía puertorriqueña.

En este caso, el señor Gobernador invocó el privilegio ejecutivo ante los tribunales para mantener la confidencialidad del proyecto de presupuesto solicitado por el demandante. El peticionario arguyó en su certiorari que este privilegio, según reconocido en las cortes federales y estatales de Estados Unidos, tiene dos vertientes: el privilegio de las comunicaciones del gobernador [3] y el privilegio sobre los procesos deliberativos. Matthew W. Warnock, Stifling Gubernatorial Secrecy: Application of Executive Privilege to State Executive Officials, 35 Cap. U. L. Rev. 983, 985 (2007). Los tribunales del Estado Libre Asociado igual han reconocido la validez del privilegio ejecutivo. Véase Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 DPR 576 (1983).

Uno de los objetivos del privilegio sobre los procesos deliberativos descansa en consideraciones de conveniencia práctica sobre el funcionamiento del gobierno. Así, persigue que los oficiales gubernamentales puedan expresar sus opiniones sobre alguna propuesta de política pública de forma honesta, sin preocuparse sobre las repercusiones públicas de sus opiniones en la consecución del bien común. Véase R. Serrano Geyls, El Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, 1997, vol. I, págs. 652 ss; véanse además United States v. Nixon, 418 U.S. 683, 705 (1974); Coastal States Gas Corp. v. Dept. of Energy, 617 F.2d 854, 866 (1980).

Existen dos requisitos esenciales para que aplique el privilegio: la información debe ser pre-decisional y debe ser deliberativa. In re Sealed Case, 121 F.3d 729, 738 (1997). Ello encuentra su razonamiento en el propósito del privilegio: éste existe para asegurar que el temor al escrutinio público no afecte la calidad de una decisión de política pública. Por lo tanto, no es necesario proteger las comunicaciones que surjan luego de tomada la decisión. Véase N.L.R.B. v. Sears Roebuck & Co., 421 U.S. 132, 151-52 (1975). Tampoco es necesario proteger una comunicación que sólo contenga datos y no opiniones, pues es precisamente la integridad de la opinión que se busca proteger. In re Sealed Case, 121 F.3d en la pág. 737.

El privilegio de las comunicaciones del gobernador es a la vez más abarcador que el privilegio sobre procesos deliberativos y más limitado en cuanto a quién le aplica. El referido privilegio aplica no sólo a comunicaciones deliberativas, sino también a comunicaciones pre-deliberativas y post-decisionales. Warnock, supra, en la pág. 990. Sin embargo, el privilegio solamente aplica a las comunicaciones que involucren asesoramiento al alto ejecutivo. En particular, la Corte de Apelaciones de Estados Unidos para el Circuito del Distrito de Columbia ha expresado que “[p]or supuesto, el privilegio solamente aplica a las comunicaciones que estos asesores [de la Casa Blanca] y sus subordinados suscriban o soliciten y reciban en el curso de cumplir con su función de asesorar al Presidente en asuntos oficiales del gobierno”. In re Sealed Case, 121 F.3d en la pág. 752 (traducción suplida).[4]

Para auscultar si aplica alguno de los privilegios esgrimidos en el presente caso, es necesario examinar el proceso de elaboración del presupuesto bajo el cual surgió el reclamo de acceso a la información.

III.

El 30 de junio de 2016 marcó un retroceso en el progreso democrático de nuestra comunidad política. Ese día, el Presidente de Estados Unidos de América firmó el Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (PROMESA, por sus siglas en inglés). 48 USC sec. 2101 et seq. Ante la debacle económica y fiscal que enfrentábamos y todavía enfrentamos, un alivio —cualquier alivio— era imprescindible. Ante esta crisis, el gobierno de Estados Unidos apostó por agudizar nuestra incapacidad de timonear el futuro que, en últimas instancias, nos corresponde a nosotros vivir. El tiempo se encargará de contar la historia y adjudicar responsabilidades.

Los pormenores de la nueva estructura gubernamental que creó la Ley PROMESA repercuten sobre el caso de autos. Como describió recientemente el juez Flores García del Tribunal de Apelaciones, la Ley PROMESA creó un nuevo modelo de organización política y un marco jurídico sui generis. Palacios Revera v. ELA, KLAN201700183 (31 de julio de 2017) (Flores García, J., Voto concurrente).

Históricamente, la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico ha garantizado un sistema republicano de gobierno con tres poderes igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico: la Rama Ejecutiva, la Rama Legislativa y la Rama Judicial. Const. PR Art. I, sec. 2. Hemos enfatizado repetidamente que el principio de la separación de poderes ahí enmarcado —del cual somos celosos guardianes— persigue evitar la concentración desmedida de poder en un solo organismo político, así protegiendo la libertad de nuestros ciudadanos ante un ente tiránico. Véase Córdova y otros v. Cámara de Representantes, 171 DPR 789, 799 (2007); Colón Cortés v. Pesquera, 150 DPR 724, 752 (2000); Pueblo v. Santiago Feliciano, 139 DPR 361, 419-20 (1995).

En la actualidad, la Ley PROMESA ha colocado en entredicho el carácter republicano del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.[5] Para manejar la situación fiscal del gobierno, la ley estableció una Junta de Control y Administración Fiscal (en adelante, la Junta). La Junta, según su propia ley habilitadora, fue creada como una entidad perteneciente al Estado Libre Asociado [6] y no como un organismo del Gobierno Federal. 48 USC sec. 2121 (c). Sin embargo, resulta difícil, al leer las disposiciones de PROMESA, considerar a la Junta una entidad del Estado Libre Asociado.

Toda entidad pública del Estado Libre Asociado tiene un lugar definido en nuestro esquema constitucional, con poderes limitados y contrapesos correspondientes; no así para la Junta. Ésta está protegida de cualquier actuación del Gobernador o la Legislatura que busque ejercer supervisión o fiscalización sobre su estructura y sus actividades. 48 USC sec. 2128. Asimismo, queda fuera del alcance de nuestros tribunales, pues cualquier acción en su contra debe entablarse en una corte federal. 48 USC sec. 2126. En concreto, PROMESA ha instituido una súper-rama de gobierno que legalmente le pertenece al Estado Libre Asociado pero sin que “la voluntad del pueblo [sea] la fuente [de su] poder público”. Const. PR, Preámbulo.[7]

Pertinentemente, la Ley PROMESA le otorga un rol central a la Junta en el proceso de elaboración del presupuesto del Estado Libre Asociado. La ley le otorga “entera discreción” a la Junta para establecer un calendario para el desarrollo del presupuesto del Estado Libre Asociado para el entrante año fiscal. 48 USC sec. 2142. Al amparo de PROMESA, todos los presupuestos aprobados en Puerto Rico deben cumplir sustancialmente con las disposiciones del Plan Fiscal aprobado por la Junta. Ante la presentación de un proyecto de presupuesto por parte del Ejecutivo, la Junta puede aceptarlo y certificar que está en cumplimiento con el Plan Fiscal, luego de lo cual lo remitiría a la Legislatura, o emitir una notificación de incumplimiento y exigir medidas correctivas. Id.[8]

Y así sucedió. El 15 de marzo de 2017, la Junta le remitió una carta al Gobernador y a los líderes de la Asamblea Legislativa en la cual estableció el 30 de abril de 2017 como la fecha límite para la presentación del proyecto de presupuesto por parte del Ejecutivo. Financial Oversight and Management Board, Letter to Governor Rosselló with the Final Certification of the Government of Puerto Rico Fiscal Plan, 15 de marzo de 2017. Más tarde, el 22 de marzo de 2017, la Junta impuso una serie de fechas para regular todo el proceso de elaboración del presupuesto. En esta carta, se estableció el 31 de mayo como el último día para que el Gobernador implemente medidas correctivas si fueran necesarias y entregue un proyecto de presupuesto en cumplimiento con el Plan Fiscal. Financial Oversight and Management Board, Letter to Governor Rosselló Regarding the Government of Puerto Rico Budget Timeline, 22 de marzo de 2017.

Recibido el proyecto de presupuesto del Gobernador, mediante una carta con fecha del 8 de mayo de 2017, la Junta le otorgó catorce (14) días adicionales al Gobernador para enmendar el presupuesto antes de tomar una decisión sobre si emitir una notificación de incumplimiento. Financial Oversight and Management Board, Letter to the Governor, Presidents of the Senate and House of Representatives Regarding the Budget, 8 de mayo de 2017. Finalmente, el 2 de junio de 2017, luego de extensas discusiones sobre el proyecto de presupuesto del Gobernador, la Junta finalmente presentó el mismo ante la Legislatura. Financial Oversight and Management Board, Letter to Governor Rosselló, Presidents of the Senate and House of Representatives Regarding the FY2018 Budget, 2 de junio de 2017.[9]

IV.

El 4 de mayo de 2017, el Senador Bhatia Gautier presentó una petición ante el Tribunal de Primera Instancia para que el Estado Libre Asociado le remitiera una copia del proyecto de presupuesto presentado a la Junta el 30 de abril de 2017. Entre los argumentos de oposición a la solicitud, el señor Gobernador invocó tanto el privilegio de comunicaciones del gobernador como el privilegio de procesos deliberativos.

Evaluado el proceso en el cual el Gobernador Rosselló Nevares presentó el proyecto de presupuesto a la Junta, tenemos una imagen más clara de la etapa en la cual el Senador Bhatia Gautier realizó su solicitud. El señor Gobernador presentó su proyecto de presupuesto ante la Junta el 30 de abril de 2017. Ello implica dos cosas. En primer lugar, cuando el Senador Bhatia solicitó la información el 4 de mayo de 2017, ya el proyecto de presupuesto había sido enviado no meramente a otra agencia del gobierno, sino a una entidad totalmente independiente de la autoridad del Gobernador. Difícilmente, entonces, podríamos situar el proyecto de presupuesto dentro de las comunicaciones que los asesores del señor Gobernador sostienen en el curso de cumplir con su función de asesorarlo en asuntos oficiales del gobierno. Cuando el proyecto de presupuesto salió de la Fortaleza el 30 de abril de 2017, perdió la protección que lo cobijaba al amparo del privilegio de comunicaciones del gobernador.

En segundo lugar, una vez presentado el proyecto de presupuesto ante la Junta –y luego de realizar el análisis de rigor– ésta podía certificar que estaba en cumplimiento con el Plan Fiscal y remitirlo a la Asamblea Legislativa para su consideración y eventual aprobación. Es decir, de acuerdo a las disposiciones de la Ley PROMESA, el señor Gobernador sabía que el documento presentado el 30 de abril pudo haber sido el presupuesto del Estado Libre Asociado si la Junta lo validaba y, posteriormente, lo aprobaba la Asamblea Legislativa. Por lo tanto, el proyecto de presupuesto remitido a la Junta de Control y Administración Fiscal el 30 de abril de 2017 no constituye simplemente un ejercicio deliberativo, sino que representó una decisión concreta de política pública en cuanto a cómo distribuir los fondos disponibles de la hacienda del Estado para el año fiscal entrante. Así, al examinar el proceso de elaboración propio del documento en cuestión, podemos concluir que el privilegio de procesos deliberativos no le puede aplicar a la médula del mismo, a saber, los pormenores de la erogación de los fondos públicos.

Aun así, el foro primario actuó conforme a décadas de normativa jurisprudencial en cuanto al derecho de acceso a la información pública al ordenar el examen en cámara del proyecto de presupuesto. Si bien podemos deducir que el proyecto de presupuesto principalmente no está cobijado por los privilegios alegados, no tenemos constancia sobre la totalidad del contenido del documento entregado a la Junta. Es enteramente posible que éste tenga anejado, por ejemplo, memorandos a los cuales sí les pudiera aplicar algún privilegio. Ese es el beneficio del examen en cámara. Le permite al juzgador ejercer su función constitucional de determinar exactamente qué parte de un documento está cobijado por un privilegio. Precisamente por ello es que era el curso apropiado a seguir en el caso de autos.

Empero, sin mucha explicación que fundamente su decisión, una mayoría de este Tribunal concluye que fue inadecuado ordenar un examen en cámara, pues “[b]asta con examinar el proyecto de presupuesto final para conocer de qué consiste el documento en disputa”. Acto seguido, sostiene que el foro primario debió ordenar a las partes someter memorandos de derecho para auscultar si el documento era de naturaleza pública o no. El curso de acción que toma la mayoría es problemático por varias razones.

Primero, como relatamos anteriormente, no sabemos qué incluyó el documento del proyecto de presupuesto que el señor Gobernador sometió a la Junta. Es posible que haya incluido otras cosas fuera del desglose de la erogación de fondos públicos para el año fiscal entrante. Sabemos, sin embargo, que no es el proyecto de presupuesto final porque, si así lo fuera, el Estado no estaría oponiéndose tan vehementemente a la divulgación de un documento que ya publicó. Por ello, el examen del proyecto de presupuesto final no es suficiente para auscultar la naturaleza del documento solicitado.

Segundo, impedir un examen en cámara del documento es, parafraseando a Pres. del Senado, permitir que sea el propio Ejecutivo quien sea árbitro absoluto y final de lo que es materia privilegiada. Véase Pres. del Senado, 148 DPR en la pág. 805. Si al juzgador se le impide examinar el documento para auscultar su naturaleza, ¿debe entonces confiar enteramente en las representaciones que le haga el Estado sobre el contenido del mismo? Sostener que sí, como parece resolver la mayoría, tiene el efecto de emascular al Poder Judicial y someterlo a los designios de un Primer Ejecutivo. Ello es contrario a las más básicas normas de pesos y contrapesos y le confiere un poder absoluto a la parte que se opone a la publicación del documento para controlar el proceso.

Tercero, al observar que la juez de instancia debió haber solicitado memorandos de derecho sobre la naturaleza del documento, el Tribunal le está señalando al foro primario que haga algo que ya ordenó. El 17 de julio de 2017, el foro de instancia ordenó que previo a la celebración de la vista argumentativa pautada para el 26 de julio de 2017, las partes suplementaran sus posiciones en cuanto a varios asuntos. Entre ellos, “se ordenó a ambas partes a venir preparadas para argumentar sobre la naturaleza de la información solicitada y la aplicación del privilegio ejecutivo”. Apéndice, pág. 233. El 21 de julio de 2017, las partes presentaron los escritos en cumplimiento de orden en los cuales presentaron sus posiciones. Id. Celebrada la vista argumentativa y discutidos los alegados privilegios y la naturaleza del documento en cuestión, el foro primario concluyó que “a preguntas del Tribunal y conforme a la casuística aplicable, la parte demandada no detalló de forma alguna por qué la información solicitada cualifica para la aplicación del privilegio ejecutivo”. Apéndice, pág. 235. Asimismo, el Ejecutivo “no logró establecer en este momento de forma detallada el porqué no procede la divulgación del Proyecto de Presupuesto presentado a la Junta”. Id. Así lo hizo constar la juez de primera instancia en la Resolución y Orden de la cual recurre el señor Gobernador. El incumplimiento del Gobernador con el peso probatorio correspondiente era motivo suficiente para rechazar de plano el privilegio invocado.

No obstante, la juez de instancia ordenó que junto a la presentación del documento para su examen en cámara, la parte demandada sometiera “una moción en la que explique en detalle las razones por las cuales la información solicitada, o parte de ella, cualifica para la aplicación del privilegio invocado”. Id. En otras palabras, le dio una segunda oportunidad al bate. Todo lo anterior demuestra que el foro primario claramente le permitió a las partes argumentar sobre la naturaleza del documento solicitado y sopesó los argumentos a favor y en contra de aplicar el privilegio invocado antes de tomar su decisión. Por lo tanto, no hay razón para seguir litigando un asunto de Derecho cuando las partes ya tuvieron amplia oportunidad de expresarse sobre el particular.

Ordenar que se sometan memorandos adicionales —una tercera oportunidad al bate— poco abona a dilucidar con premura y diligencia asuntos de esta naturaleza. Y se revela, más que nada, como un intento de micro manejar desde nuestros despachos los asuntos de instancia. A fin de cuentas, en qué consiste el abuso de discreción de la juez de instancia al ordenar: la inspección en cámara acompañada de memorandos de derecho adicionales, donde el Estado tendrá una nueva oportunidad de subsanar las deficiencias de su argumentación original.

No quisiera pensar que la posición inarticulada de la mayoría es que, hecho un reclamo de confidencialidad por el Estado, el Poder Judicial está impedido de ver el documento para aquilatar la veracidad o corrección del reclamo. Ello supone el rendimiento total de nuestro poder a los pies del Poder Ejecutivo. Por lo menos, a los pies de este Ejecutivo. ¿Mostrará esta mayoría en el futuro la misma deferencia y generosidad cuando el Primer Ejecutivo no le sea tan afín? Sólo el tiempo dirá.

En fin, recordemos que la crisis de Puerto Rico es también una de credibilidad. Para superarla, es necesario fomentar una cultura en la cual todo servidor público se vea a sí mismo como garante de los derechos fundamentales de la ciudadanía. Poco vale un derecho escrito en un papel si no lo encarnamos día a día. Poco vale proclamar a los cuatro vientos la transparencia para luego, en el momento en que esto se le exija al gobierno, se recurra a la opacidad investida por las dilaciones procesales. ¿Qué se esconde? ¿A qué se le teme?

Anabelle Rodríguez Rodríguez

Juez Asociada

Notas al calce

[1] Dicho sea de paso, Estados Unidos firmó el Pacto el 5 de octubre de 1977 y lo ratificó el 8 de junio de 1992. Disponible en: http://www.acnur.org/nuevaspaginas/tablas/tabla6.htm.

[2] A la misma conclusión llegó el Tribunal de Apelaciones por voz del ahora Juez Asociado señor Martínez Torres, al razonar que el examen en cámara era necesario como medida cautelar para proteger la información privilegiada de personas y compañías privadas, aun cuando el privilegio de información oficial alegado de forma generalizada por el Estado cedía ante el derecho de acceso a la información pública. Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, KLCE050998 (TAPR) (28 de febrero de 2006).

[3] Este privilegio se deriva de su paralelo federal, el privilegio de las comunicaciones presidenciales.

[4] Por otro lado, el análisis que han utilizado las cortes estadounidenses para examinar si aplica el privilegio choca con nuestro reconocido derecho constitucional al derecho a la información. En esencia, reclamado el privilegio por parte del Estado, corresponde al solicitante establecer una necesidad particularizada para el documento en cuestión. Ello se ha reconocido así tanto en las cortes federales como en varios de los estados que han reconocido el privilegio de las comunicaciones del gobernador. Warnock, supra, en las págs. 990-1009. Dicha exigencia, sin embargo, sería contraria a nuestro reconocimiento liberal del derecho constitucional al acceso a la información, que le permite a cualquier ciudadano inspeccionar y copiar los documentos públicos sin tener que demostrar “interés especial” alguno. Trans Ad de PR v. Junta de Subastas, 174 DPR 56, 70-71 (2007); Ortiz Rivera v. Bauermeister, 152 DPR 161, 176-77 (2000); véase C.F. Ramos Hernández, Acceso a la información, transparencia y participación política, 85 Rev. Jur. UPR 1015, 1038 (2016).

[5] Para muestras, con un botón basta. Como sabemos, los miembros de la Junta de Control y Administración Fiscal los nombra el Presidente de Estados Unidos en cuya elección el pueblo de Puerto Rico no participa. Estos funcionarios así nombrados están facultados, entre otras cosas, para dejar sin efecto determinaciones tomadas por los funcionarios electos por el pueblo de Puerto Rico como son por ejemplo, las leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa y refrendadas por el Primer Ejecutivo. 48 USC sec. 2144. Con lo cual, un cuerpo no electo y por lo tanto no representativo de la voluntad expresada en las urnas, puede ejercer un veto sobre la legislación aprobada y puede a su vez “legislar” para sustituir lo “vetado”.

[6] Pertenece al gobierno del Estado Libre Asociado pero no es parte de ninguna de las tres Ramas de gobierno, de ahí su naturaleza sui generis. Es como un gobierno dentro del gobierno.

[7] Sobre las leyes del Estado Libre Asociado, la Ley PROMESA indica que sus disposiciones prevalecerán sobre cualquier ley local que sea inconsistente con las mismas. 48 USC sec. 2103. Sin embargo, ello no responde una interrogante importante ante el carácter local de la Junta. ¿Una ley local que no sea inconsistente con PROMESA, le aplica a la Junta? Es una pregunta de suma importancia para el pueblo puertorriqueño, pero ya que no tenemos jurisdicción sobre reclamaciones contra la Junta, no nos corresponderá a nosotros contestarla.

[8] Si la Asamblea Legislativa finalmente aprueba un presupuesto que, a juicio de la Junta no es cónsono con el Plan fiscal, ésta puede aprobar el suyo. 48 USC sec. 2142.

[9] Todas las referidas comunicaciones son públicas y están disponibles electrónicamente en https://juntasupervision.pr.gov/index.php/en/documents/ (última visita el 18 de agosto de 2017).

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