2019 DTS 138 SENADO DE PUERTO RICO V. GOBIERNO DE PUERTO RICO 2019TSPR138 -Jurisprudencia del TSPR

2019 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2019

2019 DTS 138 SENADO DE PUERTO RICO V. GOBIERNO DE PUERTO RICO 2019TSPR138

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente,

Hon. Thomas Rivera Schatz

Peticionario

Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretaria de Justicia, Hon. Wanda Vázquez Garced; Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador de Puerto Rico juramentado

Recurridos

Certificación

2019 TSPR 138

203 DPR ___, (2019)

203 D.P.R. ___, (2019)

Número del Caso: CT-2019-4

Fecha: 7 de agosto de 2019

Véase Opinión del Tribunal

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA

En San Juan, Puerto Rico, a 7 de agosto de 2019.

No hay duda de que la controversia que nos vemos precisados a enfrentar está revestida del más alto interés público y que incide sobre el orden constitucional que debe imperar en nuestra tradición democrática. A mi juicio, es el caso de mayor trascendencia en nuestra historia moderna por constituir un conflicto sobre la legitimidad del proceso para llenar la vacante permanente del Gobernador de Puerto Rico.

Este momento histórico exige que este Tribunal, como último intérprete de la Constitución, de un paso al frente en la búsqueda de una solución diseñada con estricto apego a los valores democráticos y constitucionales.

La democracia, como doctrina política y modelo de organización social, es el fundamento en el cual se sustentan los principios que rigen nuestra Constitución. En ese contexto, la democracia puede instrumentarse de varias maneras. Una, mediante el voto directo; y la otra, mediante voto indirecto o representativo. Ambas siempre enmarcadas en las exigencias y los requisitos avalados por los constituyentes en nuestra Ley Suprema. Como ejemplo ilustrativo, existe democracia cuando el Pueblo mediante el sufragio selecciona a sus líderes en los procesos electorales ordinarios como las elecciones generales. De igual modo, una vertiente de la democracia es cuando los jueces y juezas son seleccionados con el aval los poderes políticos, es decir, el Ejecutivo y el Legislativo ¾en este caso el Senado¾ quienes fueron elegidos por el Pueblo. Por el contrario, sería un acto antidemocrático que una persona ocupe un cargo público incumpliendo con los requisitos constitucionales aplicables y sin contar con el consentimiento de quienes están llamados, como condición previa, a conferirlo.

Esta ocasión me ofrece la oportunidad de reafirmar una vez más los valores que han dirigido mi trayectoria en el servicio público como fiel creyente, protector y garante de uno de los componentes primordiales que rigen nuestro Sistema Republicano de Gobierno: el principio de separación de poderes. Este, sin duda, va más allá de una mera barrera entre las Ramas de Gobierno. Más bien, es un elemento ineludible que salvaguarda el modelo democrático, pues, lleva atado la exigencia de que en ocasiones los Poderes Constitucionales, ya sea el Ejecutivo, el Legislativo o el Judicial, colaboren conjuntamente en algún acto de modo que sirvan como vigilantes entre sí ¾como freno o contrapeso¾ para que cada uno realice un ejercicio adecuado, correcto y legítimo de sus funciones.[1] De ahí que la Rama Legislativa tiene la facultad constitucional de confirmar las nominaciones de ciertos funcionarios públicos, entre los que figuran los miembros del Consejo de Secretarios del Gobernador, para que estos constitucionalmente puedan ocupar en propiedad algún cargo en el referido consejo. Asimismo, este Foro Judicial, de naturaleza constitucional y de mayor jerarquía en Puerto Rico, tiene que velar y garantizar que cuando surja una vacante permanente de Gobernador la persona que ocupe el puesto cumpla con las exigencias de nuestra Carta Magna. De incumplirse con los requisitos establecidos en ella, su designación estaría revestida de nulidad y, por ende, cualquier acción es igualmente inválida.

No puede ocupar el cargo de Gobernador de Puerto Rico quien exhibe algún impedimento constitucional para ello. Al igual que quien no cuenta con la edad requerida para gobernar ¾así sea por días de diferencia¾ aquel que no ha sido avalado por los Cuerpos Legislativos para el cargo de Secretario de Estado, tampoco satisface los requisitos constitucionales. Por lo tanto, este último no puede liderar el Poder Ejecutivo como el Gobernador de Puerto Rico.

Es un hecho irrefutable que el texto de nuestra Constitución no establece excepciones para ocupar el puesto de Gobernador a quienes incumplan con los requisitos mínimos que esta instituye. Un examen minucioso del Diario de Sesiones demuestra diáfanamente que esta tampoco fue la intención de los miembros de la Asamblea Constituyente. Resulta imposible concebir, por carecer de sentido, que la intención original al promulgar la Constitución de Puerto Rico fue mantener a nuestro Pueblo en el estado de incertidumbre, como la que hemos experimentado durante los pasados días; en espera de conocer quién asumiría la responsabilidad de continuar gobernando hasta que el Primer Ejecutivo tome posesión luego de ser elegido en las próximas elecciones generales.

Si bien toda ley se presume constitucional hasta que un tribunal declare lo contrario ¾presunción en la que descansó el licenciado Pierluisi Urrutia para juramentar como Gobernador¾ no podemos sostener la validez de una parte de la ley en cuestión.[2] Por ello, dado a que una ley no puede sostenerse cuando contraviene las disposiciones expresas de la Constitución, presupuesto básico de nuestro sistema de derecho y democrático, es necesario e imperativo declarar inconstitucional la parte del Art. 1 de la Ley Núm. 7-2005, infra, que enmendó la Ley de Sucesiones, infra, para permitir que un Secretario de Estado que no cumple con todas las exigencias constitucionales pudiera ocupar el cargo de Gobernador al surgir una vacante permanente. Así, estoy conforme con la Opinión que emitimos hoy toda vez que el juramento tomado al Lcdo. Pedro R. Pierluisi Urrutia el vienes, 2 de agosto de 2019, es nulo, inexistente e inconstitucional. Procede dirigirse al orden de sucesión y corresponde a quien ocupe el cargo de Secretario de Justicia en propiedad asumir la posición de Primer Ejecutivo. A falta de un Secretario de Estado confirmado por ambos Cuerpos Legislativos, bajo el palio de la Constitución de Puerto Rico, es el Secretario de Justicia el funcionario llamado legalmente como sucesor.

A continuación me limitaré a exponer los hechos más esenciales del caso.

El 24 de julio de 2019, el ex Gobernador Ricardo Rosselló Nevares presentó su renuncia a la gobernación de Puerto Rico, la cual sería efectiva el pasado viernes, 2 de agosto de 2019, a las 5:00 p.m. Varios días después, el 31 de julio de 2019, estando en receso la Asamblea Legislativa, por estar vacante la posición de Secretario de Estado, el ex Gobernador presentó la nominación del licenciado Pierluisi Urrutia a esa posición. Por el corto tiempo disponible el entonces Primer Ejecutivo convocó una sesión extraordinaria con el fin de que ambas cámaras ¾el Senado y la Cámara de Representantes¾ evaluaran la nominación del licenciado Pierluisi Urrutia.

En la Cámara de Representantes se celebró una vista pública el 2 de agosto de 2019. Posteriormente, durante horas de la tarde, la mayoría de este cuerpo confirmó la nominación. Por su parte, el Senado de Puerto Rico convocó una vista pública para el lunes, 5 de agosto de 2019. Es decir, la sesión del Senado se convocó para un momento posterior a que se hiciera efectiva la renuncia del entonces Gobernador de Puerto Rico.

Así las cosas, el 2 de agosto de 2019, a las 5:00 p.m., tuvo efectividad la renuncia del entonces Primer Ejecutivo y el licenciado Pierluisi Urrutia tomó juramento como Gobernador. Ello, sin contar con el consejo y consentimiento del Senado para ocupar la posición de Secretario de Estado.

El 5 de agosto de 2019, el Senado de Puerto Rico, representado por su presidente, Hon. Thomas Rivera Schatz, presentó una demanda sobre sentencia declaratoria e injunction preliminar y permanente en el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan. En esencia, esbozó que el licenciado Pierluisi Urrutia juramentó al cargo de Gobernador de Puerto Rico sin haber sido confirmado por el Senado. Arguyó que la juramentación del licenciado Pierluisi Urrutia era nula, pues ni la Constitución ni la Ley de Sucesiones, infra, excluían a un Secretario designado en el periodo de receso de la Asamblea Legislativa del requisito de ser confirmado por la Cámara de Representantes y el Senado de Puerto Rico. En la alternativa, adujo que si las enmiendas introducidas por la Ley Núm. 7-2005 permitían tales actos debían declararse inconstitucionales. Por lo tanto, solicitó que se ordenara al licenciado Pierluisi Urrutia que cesara de ejercer las funciones del Primer Ejecutivo y se declarara nula cualquier decisión que hubiera tomado durante el tiempo en que las ejerció inconstitucionalmente.

El mismo 5 de agosto de 2019 el foro primario señaló una vista argumentativa a celebrarse a las 6:00 p.m. con el fin de dilucidar la procedencia de los remedios solicitados. Ordenó, además, que la parte peticionaria diligenciara el emplazamiento y notificara copia de la demanda en o antes de las 12:00 p.m. del día en transcurso.

Así las cosas, el Senado presentó ante esta Curia una Moción urgente para que se paralicen los procedimientos en el tribunal instancia al amparo de la Regla 28(a) del Reglamento del Tribunal Supremo de Puerto Rico y un escrito de Certificación. En el primero, alegó que el asunto era de alto interés público, que exigía atención inmediata, que dilucidar la controversia en el foro primario retrasaría el proceso innecesariamente, y que el caso culminaría ante nuestra atención. En cuanto a la petición de certificación intrajurisdiccional, sus planteamientos fueron esencialmente los mismos que exteriorizó en el foro de primera instancia.

Evaluados los escritos de la parte peticionaria, por considerar que el caso se circunscribe a resolver una cuestión de derecho, ordenamos paralizar los procedimientos en el Tribunal de Primera Instancia, expedimos el auto de certificación y concedimos a las partes hasta el 6 de agosto de 2019, a las 12:00 p.m., para presentar sus alegatos.

Examinados los escritos de las partes, estoy conforme con la decisión que emite este Tribunal. Me explico.

A. Parámetros constitucionales a la sucesión del cargo a Gobernador de Puerto Rico

La Constitución de Puerto Rico persigue, como principio fundamental, establecer mayores garantías democráticas para la vida de la comunidad puertorriqueña. De hecho, esta define sistema democrático como “aquél donde la voluntad del pueblo es la fuente del poder público, donde el orden político está subordinado a los derechos del hombre y donde se asegura la libre participación del ciudadano en las decisiones colectivas”.[3] Así, se establece una forma republicana de gobierno compuesta por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial.[4]

Como norma general, el Gobernador de Puerto Rico ocupa su cargo durante el término de cuatro años, tomando posesión el dos de enero del año que le sigue a su elección.[5] Sin embargo, el Art. IV, Sec. 3, de la Constitución establece que nadie podrá ocupar ese cargo “a menos que, a la fecha de la elección, haya cumplido treinta y cinco años de edad, y sea, y haya sido durante los cinco años precedentes, ciudadano de los Estados Unidos de América y ciudadano y residente bona fide de Puerto Rico”.[6]

En cuanto a los Secretarios de Gobierno, el texto constitucional dispone que estos serán nombrados por el Gobernador, pero con el consejo y el consentimiento del Senado de Puerto Rico.[7] Ahora bien, debemos puntualizar que la Constitución es mucho más específica en cuanto a los requisitos que tiene que cumplir el Secretario de Estado. En particular, el Art. IV, Sec. 5, establece expresamente que “[e]l nombramiento del Secretario de Estado requerirá, además, el consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes, y la persona nombrada deberá reunir los requisitos establecidos en la Sección 3 de este Artículo”.[8] En ese sentido, se requiere que el Secretario de Estado sea confirmado por ambos cuerpos de la Asamblea Legislativa para que pueda ostentar esta posición en propiedad. El razonamiento para ello está inexorablemente atado al hecho de que el Secretario de Estado es el primero llamado a sustituir al Gobernador en el caso de surgir una vacante.

Con el fin de precisar cabalmente los propósitos de requerir la confirmación por parte de ambas Cámaras Legislativas para poder ocupar el puesto de Secretario de Estado en propiedad, es imperativo exponer la discusión que este asunto generó en la Convención Constituyente, por lo menos de forma sucinta.

Los miembros de la Asamblea Constituyente fueron sumamente claros al establecer los requisitos que tiene que cumplir un Secretario de Estado. De hecho, discutieron con mucho rigor la Sec. 8 del Art. IV de la Constitución de Puerto Rico, la cual concretó el texto tal y como lo conocemos hoy. Inicialmente, esta disposición establecía como sigue:

En caso de que, antes o después del día dos de enero siguiente a una elección general, ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total o permanente, o por cualquiera otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Vicegobernador, quien lo desempeñará por el resto de su término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá para el caso de que una vacante tal ocurra tanto en el cargo de Gobernador como en el de Vicegobernador, y determinará al efecto qué funcionario ocupará en ese caso el cargo de Gobernador.[9]

Posteriormente, el delegado señor Gutiérrez Franqui propuso que, en aquellos casos en que surgiera una vacante permanente en el cargo de Gobernador, el texto debía expresar lo siguiente:

Cuando un gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo o cuando ocurra una vacante en el mismo producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará hasta que su sucesor sea electo y tome posesión. Si la próxima elección general estuviere señalada para celebrarse más de un año después de la fecha de la vacante se celebrará una elección especial para elegir un gobernador dentro de los 120 días siguientes a la vacante. La ley proveerá para el caso de que una vacante tal ocurra, tanto en el cargo de Gobernador como en el de Secretario, y determinará qué funcionario ocupará el cargo de Gobernador.[10]

Esta recomendación fue retirada por el mismo delegado. De las propias discusiones de la Asamblea Constituyente surge que, luego de plantearse la enmienda a la entonces Sec. 7 y la Sec. 8 del Art. IV de la Constitución, se sugirió que el sustituto fuera el Secretario de Estado. En defecto de este último, correspondería a aquel Secretario dispuesto por ley.[11] Allí, la preposición que presentó el delegado señor Gutiérrez Franqui fue enmendar la Sec. 8 del Art. IV para que dispusiera lo siguiente:

Sección 8.—Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado quien lo desempeñará por el resto de su término y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá cuál secretario de gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado.

Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones lo sustituirá mientras dure el impedimento el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo lo ocupará el Secretario de gobierno que se determine por ley.

Cuando por cualquier razón el Gobernador electo no pudiere tomar posesión de su cargo la Asamblea Legislativa electa, elegirá un gobernador por mayoría absoluta de cada una de sus cámaras, quien desempeñará el cargo por la totalidad del término y hasta que el próximo Gobernador sea electo en la siguiente elección general y tome posesión de su cargo.

El Secretario de Estado será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de cada una de las cámaras de la Asamblea Legislativa. (Comillas eliminadas).[12]

` Esta enmienda produjo varios cuestionamientos. A modo ilustrativo, el delegado señor Iriarte cuestionó si el Gobernador sería sustituido entonces por un funcionario no electo por el Pueblo, sino nombrado por el propio Gobernador como los demás secretarios. El señor Gutiérrez Franqui contestó que sí, pero “[c]on la excepción de que será confirmado por ambas cámaras legislativas”. (Énfasis suplido).[13] Según este último, el propósito de la enmienda era establecer que el Secretario de Estado “deb[ía] recibir no meramente la confirmación por el Senado, que se requiere para los demás secretarios de gobierno, sino que en este caso específico habrá de requerirse la confirmación tanto del Senado como de la Cámara de Representantes”.[14] Conforme la fórmula propuesta, consideró innecesaria la creación del cargo de vicegobernador.[15] Estas enmiendas fueron aprobadas por la mayoría de los miembros de la Convención y se ordenó a la Comisión de Redacción y Estilo que realizara las modificaciones necesarias a las demás partes del texto de la Constitución en curso, de modo que se ajustara a la enmienda y ya no se hiciera referencia a la figura del vicegobernador.[16]

El requisito de que el Secretario de Estado tiene que ser confirmado por ambas cámaras de la Asamblea Legislativa fue reiterado en el voto explicativo de la delegación del Partido Socialista. Estos reconocieron que la propuesta a vicegobernador había sido derrotada, pues, en su lugar, “[l]a Convención ha[bía] creído conveniente que sea el Secretario de Estado quien […] sustituya [al Gobernador]. En efecto, los delegados expusieron que el consenso era que este debía ser nominado por el Gobernador, “pero tendr[ía] que ser confirmado por ambos cuerpos”. (Énfasis suplido).[17]

Finalmente, se realizaron varias enmiendas no sustanciales en cuanto a este asunto y se subdividió la propuesta del señor Gutiérrez Franqui en varias secciones del Art. IV de la Constitución. Esto resultó en las disposiciones para el nombramiento de los Secretarios del gabinete, incluyendo el Secretario de Estado, y los demás preceptos concernientes a la sucesión en el caso específico de surgir una vacante permanente o una vacante temporera en el cargo de Gobernador.[18]

Al amparo de como fue aprobada la Constitución de Puerto Rico, nominados y confirmados los Secretarios de Gobierno según el Art. IV, Sec. 5, estos están facultados para asumir la gobernación en el caso de surgir una vacante permanente. Para ello, se establece que

[c]uando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. La ley dispondrá cuál de los Secretarios de Gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado. (Énfasis y subrayado suplido).[19]

En el caso de vacantes transitorias, donde el Gobernador estará ausente temporeramente, la Constitución de Puerto Rico erige la forma en que se procederá. En específico, esta instituye que

[c]uando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, lo sustituirá, mientras dure el impedimento, el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo, lo ocupará el Secretario de Gobierno que se determine por ley.[20]

En ese sentido, distinto al modelo federal, el sucesor constitucional del Gobernador no es un funcionario electo, sino que, por lo menos en primera instancia, es el Secretario de Estado, quien es nominado por el Gobernador y confirmado por la Asamblea Legislativa.[21] “Por ello, para el nombramiento de este funcionario la Constitución requiere el consejo y consentimiento no s[o]lo del Senado, sino también de la Cámara [de Representantes]”.[22] Estos requisitos se establecieron como parte del fundamento democrático y participativo de los electores en Puerto Rico para la selección del Secretario de Estado, aunque fuera indirectamente o mediante representación.

B. Ley de sucesión al cargo de gobernador

Con la aprobación del texto de la Constitución de Puerto Rico se hizo imperativo establecer, mediante legislación, el orden sucesorio en el caso de surgir una vacante en el cargo de Gobernador estando vacante, a su vez, el puesto de Secretario de Estado. En vista de lo anterior, se aprobó la Ley para proveer el orden de sucesión y sustitución para el cargo de gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y derogar la Ley Núm. 8 de 11 de septiembre de 1948 (Ley de Sucesiones), Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952 (1952 Leyes de Puerto Rico 13). A continuación, transcribimos las primeras dos disposiciones del estatuto:

Artículo 1.—Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término, y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión. Si simultáneamente quedaran vacantes los cargos de Gobernador y Secretario de Estado el orden de sucesión bajo este Artículo será el siguiente:

1. Secretario de Justicia

2. Secretario de Hacienda

3. Secretario de Instrucción Pública

4. Secretario del Trabajo

5. Secretario de Obras Públicas

Artículo 2.—Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio, el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, le sustituirá, mientras dure el impedimento el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo se seguirá el orden estipulado en el Artículo anterior.

Nótese que la Ley de Sucesiones, supra, se limitó a recoger la norma constitucional y a enumerar, en orden de sucesión, a los Secretarios de cinco departamentos. Para esto, se dividió en dos partes. El Art. 1 contiene la sucesión en el caso de una vacante permanente en el cargo de gobernador y el Art. 2 rige lo concerniente a aquellas circunstancias que ocasionan una vacante temporera.

Ahora bien, la Ley Núm. 7-2005 enmendó la Ley de Sucesiones, supra. En su Exposición de Motivos se reconoció que

[…] nuestra Constitución mantiene el orden sucesorio entre funcionario de confianza del Primer Ejecutivo, que todos estos funcionarios sean nombrados con el consejo y consentimiento del Senado, y en el caso del Secretario de Estado que requiere además el de la Cámara de Representantes, mantiene un elemento de participación del pueblo de Puerto Rico. Es razonable concluir que esta sucesión debe corresponder a funcionarios que ocupen el puesto en propiedad, habiendo sido debidamente ratificados en la legislatura y que cumplan con los requisitos constitucionales de edad y residencia. Sólo en el caso de que ningún Secretario cumpl[a] con los requisitos anteriormente dispuestos se activará el orden sucesoral obviando los mismos; salvo lo dispuesto en el Art. IV Sección 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

. . . . . . . .

Aunque las posibilidades de tener que enfrentar todas estas situaciones no es inminente y todos preferimos que nunca tengamos que ponerlas a prueba, es prudente dejar consignado en la ley cuál sería la forma correcta de lidiar con ella, además de clarificar y actualizar el lenguaje del estatuto vigente. (Énfasis y subrayado suplido).[23]

Debo resaltar que la enmienda que introduciría la Ley Núm. 7-2005 no fue la que aprobó finalmente la Asamblea Legislativa. En su origen, el Proyecto de la Cámara 327 ¾que se convirtió en la Ley Núm. 7-2005¾ disponía que

[p]ara advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento. Deberá además cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia dispuestos para el Gobernador por el Artículo IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo defecto la sucesión corresponderá al siguiente en el orden que así los cumpla. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario de Estado, habrá de velar por que el orden de sucesión no quede vacante. (Énfasis y subrayado suplido).[24]

Empero, luego del trámite legislativo y varias modificaciones al proyecto propuesto, la Ley Núm. 7-2005 enmendó la Ley de Sucesiones para que estableciera lo siguiente:

Artículo 1.-Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. Si simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado el orden de sucesión bajo esta sección será el siguiente:

(1) Secretario de Justicia

(2) Secretario de Hacienda

(3) Secretario de Educación

(4) Secretario del Trabajo y Recursos Humanos

(5) Secretario de Transportación y Obras Públicas

(6) Secretario de Desarrollo Económico y Comercio

(7) Secretario de Salud

(8) Secretario de Agricultura

Para advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento; excepto en el caso del Secretario(a) de Estado, salvo lo dispuesto en el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Deberá, además, cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia dispuestos para el Gobernador por el Art. IV de la Constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo defecto la sucesión corresponderá al siguiente en el orden que así los cumpla. Solamente en el caso que ningún secretario cumpliera con los requisitos constitucionales y/o con el requisito de haber sido ratificado su nombramiento, se activará este orden de sucesión obviando los requisitos dispuestos en esta sección excepto cuando aplique el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo Secretario de Estado, habrá de velar por que el orden de sucesión no quede vacante.

Artículo 2.-Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio, el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, le substituirá, mientras dure el impedimento, el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo se seguirá el orden estipulado en la sec. 8 de este título. Disponiéndose, que para el ejercicio interino de las funciones de Gobernador, no será obligatorio haber cumplido las disposiciones constitucionales sobre edad y residencia, ni con el requisito de que el Secretario llamado a suceder haya sido ratificado. (Énfasis y subrayado suplido).[25]

De ese modo, la Ley Núm. 7-2005 incluyó tres Secretarios adicionales al orden de sucesión: el Secretario de Desarrollo Económico y Comercio, el Secretario de Salud y el Secretario de Agricultura. Además, entre otras cosas, incorporó en el último párrafo del Art. 1 del estatuto una excepción aplicable al Secretario de Estado.

III

La controversia del caso de autos hace imperativo auscultar los parámetros aconsejables en la revisión judicial. Con ello en mente, es necesario abordar la doctrina de autolimitación judicial.

Como norma general, la doctrina de autolimitación judicial rige cuando un tribunal es llamado a evaluar la validez constitucional de una pieza legislativa.[26] Esencialmente, es una doctrina de prudencia que establece que cuando se cuestione la constitucionalidad de un estatuto, el tribunal evaluará primero si hay una interpretación razonable que permita soslayar la cuestión constitucional.[27] Así, persigue “evitar un trastoque en nuestro esquema constitucional de separación de poderes y, a su vez, permite que se mantenga el equilibrio necesario entre las Ramas de Gobierno”.[28]

Al adoptar esta doctrina esbozamos varios principios que regirían su aplicación en los tribunales, a saber: (1) no juzgar la validez constitucional de una ley en un procedimiento amigable, no adversativo; (2) no anticiparnos a decidir una cuestión de derecho constitucional antes de que sea necesario hacerlo; (3) no formular una regla de derechos constitucional más amplia que la que requieran los hechos precisos a los cuales ha de aplicarse; (4) no juzgar una cuestión constitucional aunque haya sido sometida propiamente en los autos, si también se somete un fundamento de otra índole que permita disponer del caso; (5) no juzgar la validez de una ley a petición de uno que no puede probar que su aplicación le causa daños; (6) no juzgar la constitucionalidad de una ley a instancia de uno que se ha valido de sus beneficios; (7) asegurarnos de si existe una interpretación razonable de la ley que le permita soslayar la cuestión constitucional, y (8) no entender en una cuestión constitucional si los autos no son adecuados para hacer una determinación de esa índole.[29]

La limitación que nos autoimponemos al evaluar la constitucionalidad de los estatutos está cimentada en lograr interpretaciones congruentes y compatibles, no interpretaciones que no encuentran sustento en el texto o la ley. [30] Por ello, si de la faz del estatuto no surge racionalmente la interpretación que propone alguna de las partes para salvar su constitucionalidad, la prudencia y el ejercicio correcto de la revisión judicial realmente nos invita a reconocer lo que en efecto se dispone. Si la consecuencia es que tenemos que declarar inconstitucional la ley, así debemos hacerlo. Así pues, cuando la amenaza a la calidad democrática del sistema ¾componente esencial que por lo general promueve la autolimitación judicial¾ [31] proviene del mismo estatuto que estamos examinando, se derrota el fundamento para la autolimitación revisora. La restricción autoimpuesta no significa que nos convirtamos en salvadores omnipotentes e incalculables de estatutos que sufren de clara inconstitucionalidad.

A pesar de que la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 7-2005, supra, enuncia que la intención era establecer que, de surgir una vacante permanente, el Secretario que sustituya tiene que ocupar el cargo en propiedad, por haber sido ratificado su nombramiento, el Art. 1 aparenta incluir una excepción ¾un tanto confusa¾ en cuanto al Secretario de Estado. Esto es, aunque la Constitución exige la confirmación del Secretario de Estado por ambas Cámaras Legislativas, parecería que bajo la ley no tendría que cumplir con este requisito para ostentar el cargo de Gobernador en el caso de surgir una vacante permanente.

Esto fue incluido en el proyecto que se convirtió en la Ley Núm. 7-2005 luego de que la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes recomendara que se eximiera al Secretario de Estado del requisito de tener que ser confirmado en su puesto como condición previa para suceder al cargo de Gobernador.[32] Ello, tras recibir los comentarios del Departamento de Justicia sobre el proyecto de ley en los cuales se concluía que la Constitución de Puerto Rico no establecía dicha exigencia. Tras acogerse estas recomendaciones, la Ley Núm. 7-2005, supra, dispuso que “[p]ara advenir al ejercicio permanente del cargo de Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento; excepto en el caso del Secretario(a) de Estado, salvo lo dispuesto en el Art. IV, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. (Énfasis y subrayado suplido). Es decir, la interpretación del estatuto ¾corroborada en su historial legislativo¾ es que los Secretarios, excepto el Secretario de Estado, tienen que haber sido ratificados por la Asamblea Legislativa. Así, el Secretario de Estado, conforme surge del texto del Art. 1 de la Ley Núm. 7-2005, supra, podría situarse en el cargo de Gobernador permanentemente, aun cuando no ha sido confirmado por la Cámara de Representantes y el Senado de Puerto Rico. Ante ese panorama, solo podemos concluir que esa normativa contraviene los principios más fundamentales consagrados en la Constitución, según emanan de su propio texto y del historial de la Convención Constituyente.

La confirmación de los Secretarios del gabinete tuvo tanta envergadura para la Asamblea Constituyente que el Art. IV, Sec. 4, de la Constitución de Puerto Rico establece que el Gobernador podría “[n]ombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. El Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria”.[33] Así, ningún Secretario de Estado ocupa dicho cargo en propiedad hasta tanto sea confirmado por la Asamblea Legislativa. Tan es así que el mero silencio de esta última sobre la nominación durante la sesión ordinaria que sigue, lo descalificaría y constituiría un rechazo, teniéndose que nominar un nuevo Secretario.

La decisión de si confirman a un Secretario del gabinete del Gobernador corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. Ahora bien, la controversia sobre quién ocupa algún cargo conforme con la Constitución, es una decisión que corresponde en última instancia al Poder Judicial. En ese contexto, si bien los poderes políticos tienen la capacidad de interpretar inicialmente los preceptos constitucionales y estatutarios, es este Tribunal Supremo el intérprete último y a quien corresponde el deber de dilucidar las controversias y aclarar los contornos de la Constitución. Reitero, sabido es que ni los cuerpos y órganos legislativos ni los funcionarios ejecutivos pueden convertirse en jueces de sus propios poderes.[34] Son los tribunales los intérpretes finales de las leyes y la Constitución. Así ha sido siempre.[35]

La Constitución de Puerto Rico es expresa y diáfana al requerir que el nominado a Secretario de Estado sea confirmado por parte de la Cámara de Representantes y el Senado de Puerto Rico. No tendría raciocinio alguno concluir que, en la eventualidad de una vacante permanente, el Secretario de Estado que puede ocupar el cargo de Gobernador puede ser objeto de menos participación democrática que el que se limitará a ser Secretario en el gabinete.

Asimismo, está ausente de fundamentos argumentar que, a pesar de que en Puerto Rico hay solo una forma de destituir a un Gobernador ¾el residenciamiento¾ [36], un Secretario de Estado designado, no confirmado por la Asamblea Legislativa, puede ocupar el cargo del Primer Ejecutivo al abrirse la vacante permanente y, posteriormente, ser removido mediante el voto en contra o el rechazo de la mayoría de uno de los Cuerpos Legislativos. Lo que es peor, que al celebrarse la próxima sesión ordinaria, sea destituido por el mero silencio de la Asamblea Legislativa. Esto no tendría sentido si, en efecto, hubiera tenido derecho a suceder en el cargo de Gobernador. Recordemos que el sucesor del Gobernador tendría derecho a “desempeña[r] [el cargo] por el resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión”.[37]

La única salida ¾la cual resulta totalmente inaceptable¾ sería eximir a un Secretario del gabinete de un requisito fundamental y expreso de la Constitución de Puerto Rico: la confirmación por parte de la Asamblea Legislativa. Cabe recordar que, en cuanto a los poderes y facultades de la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa, particularmente respecto al poder de nombramientos y confirmación, en Hernández Agosto v. López Nieves, 114 DPR 601, 620 (1983), indicamos expresamente que

[…] la Rama Ejecutiva no puede despojar a la Rama Legislativa del poder de confirmación que le confiere la Constitución y las leyes. Tampoco puede el Senado o la Rama Legislativa usurpar el poder de nominación del señor Gobernador mediante afirmaciones indicativas de que confirmará únicamente a determinado candidato. (Énfasis y subrayado suplido).

Ante los desafortunados incidentes acaecidos en las pasadas semanas, quedaron vacantes la posición de Gobernador y Secretario de Estado casi simultáneamente; primero la posición de Secretario de Estado y, subsiguientemente, la del Primer Ejecutivo. No habiéndose cumplido al momento de la renuncia del Gobernador con la confirmación por ambos Cuerpos Legislativos del licenciado Pierluisi Urrutia como Secretario de Estado, este último no contaba con los requisitos constitucionales para ocupar la vacante de Gobernador. Así las cosas, procede continuar con el funcionario que sigue en el orden de sucesión y que cumpla con todos los requerimientos fundamentales establecidos en la Constitución para llenar la vacante.

Con esta decisión judicial se le imprime certeza y legitimidad al Estado de Derecho tan necesario para retomar el rumbo de la estabilidad y la paz social que con vehemencia reclama el Pueblo de Puerto Rico. Acceder a la invitación que nos hace el licenciado Pierluisi Urrutia constituiría una contradicción jurídica en claro menosprecio al ordenamiento constitucional. Más aún, validar el nombramiento impugnado provocaría un daño irreparable a los cimientos que edifican la doctrina de separación de poderes. Ante este escenario, me veo impedido de soslayar, por imperativo constitucional, la responsabilidad que tenemos de proteger los derechos del Pueblo y de nuestras instituciones democráticas.

En vista de los antecedentes fácticos y los fundamentos de orden constitucional enunciados en la Opinión del Tribunal, reitero mi conformidad con el curso decisorio.

Edgardo Rivera García

Juez Asociado

Véase Opinión del Tribunal

Notas al calce

[1] Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 883 (2005); Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406 (1994).

[2] ELA v. Northwestern Selecta, 185 DPR 40, 71 (2012) (“hemos reconocido el principio de que todo estatuto es y se presume constitucional hasta que se determine lo contrario”); Aut. Carreteras v. 8,554.741 m/c I, 172 DPR 278, 298 (2007);Pueblo v. Rivera Morales, 133 DPR 444 (1993); Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 405, 412 (1990); Pueblo Int’l, Inc. v. Srio de Justicia, 122 DPR 703, 726 (1988) (“Está plenamente asentada la idea de que esos poderes cuentan con la pericia suficiente para llevar a cabo un adecuado proceso de legislación y reglamentación. Por esta razón, el estatuto o reglamento, según sea el caso, se presume constitucional y el peso de la prueba recae sobre quien cuestiona su validez”). Véase Cerame-Vivas v. Srio. de Salud, 99 DPR 45 (1970); Esso Standard Oil v. APPR, 95 DPR 772 (1968); Pueblo v. Pérez Méndez, 83 DPR 539 (1961).

[3] Preámbulo de la Constitución de Puerto Rico, Const. PR, LPRA, Tomo 1, pág. 269.

[4] Const. PR, supra, Art. I, Sec. 2, pág. 273.

[5] Íd., Art. IV, Sec. 2, pág. 417.

[6] Íd., Sec. 3, pág. 417.

[7] Íd., Sec. 5, pág. 422.

[8] Íd.

[9] 1 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 701 (1961). Posteriormente, esta se enmendó para que dispusiera que “[c]uando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquiera otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Vicegobernador quien lo desempeñará por el resto de su término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá para el caso de que una vacante tal, ocurra tanto en el cargo de Gobernador como en el de Vicegobernador, y determinará qué funcionario ocupará el cargo de Gobernador”. 3 Diario de Sesiones, supra, pág. 1774.

[10] Íd., pág. 2220.

[11] Esta disponía que “[a]l mismo tiempo, en igual forma y por el mismo término que el Gobernador, se elegirá un vicegobernador quien deberá reunir las mismas condiciones que para ser Gobernador se requieren en la sección—precedente”. Véase íd., pág. 2311.

[12] Íd., págs. 2312 y 2314.

[13] Íd., pág. 2315.

[14] Íd., pág. 2312.

[15] Esbozó que se evitaba el puesto de vicegobernador “con funciones de tiempo y de interés limitadísimo; que pudiera crear la organización constitucional y política dentro del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, un cargo con mucho nombre, mucho sueldo y casi nada que hacer, lo que hemos considerado indeseable”. Íd., pág. 2313.

[16] Íd., págs. 2316.

[17] 4 Diario de Sesiones, supra, págs. 2376-2377.

[18] Al analizar las razones para que alguien tomara la posición de Gobernador, el delegado señor Quiñones señaló que “[e]n derecho constitucional, los tratadistas dividen las faltas en dos, la falta absoluta y la falta temporal, o sea, cuando ocurre una falta de carácter absoluto, de carácter total, esa falta produce vacante. Ahora, cuando ocurre una falta de carácter transitorio, esa falta no produce una vacante, sino es únicamente una ausencia de carácter transitorio”. (Énfasis suplido). Id., pág. 1777.

[19] Const. PR, Art. IV, Sec. 7, pág. 424.

[20] Íd., Sec. 8, pág. 424.

[21] Véase J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y las relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Termis, 2010, pág. 238.

[22] Álvarez González, op. cit., pág. 238.

[23] Exposición de Motivos de la Ley Núm. 7-2005, supra.

[24] P. de la C. 327 de 4 de enero de 2019, 1ra Sesión Ordinaria, 15ta Asamblea Legislativa, pág. 3.

[25] 3 LPRA sec. 8. Véase Informe Positivo sobre el Proyecto de la Cámara 327 de 16 de febrero de 2005, Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes, pág. 4, el cual, entre otras cosas, sugirió que se eliminara el requisito de que el Secretario de Estado tuviera que ser confirmado en su puesto como condición previa para suceder al cargo de Gobernador.

[26] Brau, Linares v. ELA, 190 DPR 315, 337 (2014)

[27] Íd.

[28] Íd.; ELA v. Aguayo, 80 DPR 552, 597-598 (1958).

[29] ELA v. Aguayo, supra, pág. 596.

[30] Brau, Linares v. ELA, supra, pág. 337.

[31] ELA v. Aguayo, supra, pág. 597 (“es indudable que constituyen un mínimo de condiciones para el ejercicio discreto y tolerable de un poder que de otro modo constituiría una clara amenaza para la calidad democrática del sistema y convertiría a los jueces en guardianes de la comunidad”).

[32] Informe Positivo sobre el Proyecto de la Cámara 327 de 16 de febrero de 2005, supra, pág. 4 (“el Departamento de Justicia sugirió que se especificara en el proyecto que el requisito de tener que ocupar el puesto en propiedad, habiendo sido ratificado el nombramiento, no aplica a la sucesión de carácter permanente del Secretario de Estado al cargo de Gobernador bajo la primera oración de la sección 7 del Artículo IV de la Constitución”).

[33] Const. PR, supra, Art. IV, Sec. 4, págs. 417-418.

[34] Silva v. Hernández Agosto, 118 DPR 45, 55 (1986).

[35] Véase Acevedo Vilá v. Meléndez, supra, pág. 883 (“cuando haya un conflicto entre la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa, le corresponde a la Rama Judicial interpretar las disposiciones constitucionales y proveer un foro para dilucidar la controversia, ya que el Poder Judicial es el último intérprete de la Constitución y de las leyes”); Colón Cortés v. Pesquera, 150 DPR 724, 750 (2000); Nogueras v. Hernández Colón, supra, pág. 413; Silva v. Hernández Agosto, supra; Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 DPR 576 (1983).

[36] Véase 4 Diario de Sesiones, supra, págs. 1782. A esos efectos, del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente emana que, como respuesta a un planteamiento del señor Benítez en cuanto a que la única forma de destituir a un Gobernador era mediante su residenciamiento, el señor Fernández Méndez señaló que “[e]stamos de acuerdo que nadie lo puede destituir. Ahora, de que aquí lo que se ha querido decir es residenciar, remover por residencia”. Íd.

[37] Cont. PR, supra, Art. IV. Sec. 7.

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