Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2000
CONT. 2000 DTS 194 MUNICIPIO DE PONCE V.
AUTORIDAD DE CARRETERAS 2000TSPR194
Continuación de la Opinión
disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez.
LEY DE MUNICIPIOS AUTÓNOMOS
Como
mencionáramos previamente, durante el período del 23 de octubre al 15 de
diciembre de 1992 se aprobaron enmiendas a la Ley Núm. 81, supra, se
emitieron certificaciones por las agencias demandadas de autos y se otorgó el
"Convenio" antes indicado, con el propósito de que la formulación de
política pública de la administración saliente el 31 de diciembre de 1992
tuviera vigencia durante el período del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre
de 1996, y no pudiera ser alterada por la nueva administración electa por la
voluntad del pueblo. Se pretendió
adscribir a dicho "Convenio" el carácter de un contrato, a tenor con
la normativa dispuesta por nuestro Código Civil y la propia Ley Núm. 81, supra,
enmendada el 29 de octubre de 1992, para hacer obligatorias las certificaciones
emitidas para las agencias demandadas.
Se le permitió al Municipio de Ponce hacer revisiones ante la Junta de
Planificación del Plan de Ordenación Territorial, contenido en el referido
"Convenio", excluyendo en el texto del estatuto las dichas agencias
de mecanismo análogo de revisión.
Veamos.
La
exposición de motivos de la Ley Núm. 81, supra, aprobada el 30 de agosto
de 1991, leía de la forma siguiente:
En
un sistema de gobierno democrático como el nuestro, donde el poder emana del
pueblo, las estructuras de gobierno deben [ser] concebidas para atender sus
necesidades en la medida en que los recursos económicos lo permitan. Hasta ahora, la prestación de servicios
básicos y esenciales reside en el Gobierno Central, que por su gigantismo no ha
podido llenar las expectativas de nuestra gente.
Este
enfoque de mantener servicios esenciales a los ciudadanos en manos del Gobierno
Central ha menoscabado el rol que deben desempeñar los municipios en nuestro
sistema de gobierno, por ser las estructuras socio-políticas más cercanas y con
mayor conocimiento de las necesidades de sus habitantes.
Hasta
ahora se concebía a los municipios como proveedores de servicios simples y su
capacidad para compartir el Gobierno del país y aportar a las soluciones de los
problemas que genera una sociedad tan compleja como la nuestra parecía una meta
inalcanzable.
Ha llegado la hora
de otorgarle a los municipios un mayor grado de autonomía fiscal y de gobierno
propio para que puedan atender cabalmente sus responsabilidades.
Delegar
responsabilidad mediante esta legislación y colocar en el pueblo la obligación
de exigir cumplimiento a los alcaldes cada cuatro años por el trabajo que han
realizado, debe ser el marco de referencia en que habrán de moverse en el
futuro nuestros municipios.
Esta
Ley de Municipios Autónomos le otorga a los municipios la capacidad fiscal
necesaria para continuar desempeñando las tareas que hasta ahora han atendido,
para asumir nuevas funciones que le delegue el Gobierno Central y, más aún,
para utilizar su propia iniciativa y ofrecer servicios que hasta ahora no han
estado asequibles a sus habitantes. Con
su aprobación se inicia una nueva era en la administración pública de nuestro
país.
La
exposición de motivos de la Ley Núm. 81, supra, después de ser enmendada
por la Ley Núm. 84, supra, lee de la forma siguiente:
En
un sistema de gobierno democrático como el nuestro, donde el poder emana del
pueblo, las estructuras de gobierno deben ser concebidas para atender sus
necesidades en la medida en que los recursos económicos los permitan. Hasta ahora, la prestación de servicios
básicos y esenciales reside en el Gobierno Central, que por su gigantismo no ha
podido llenar las expectativas de nuestra gente.
El
Artículo 13.008 de la Ley Núm. 81, supra, según aprobada el 30 de agosto
de 1991, leía de la forma siguiente:[1]
Artículo 13.008 - Adopción y
Revisión de Planes de Ordenación.-
Los
Planes de Ordenación serán elaborados, aprobados y revisados por los
Municipios en estrecha coordinación con la Junta de Planificación y con otras
agencias públicas concernidas para asegurar su compatibilidad con planes gubernamentales,
estatales, regionales y de otros Municipios.
Los Municipios podrán entrar en convenios con la Junta de Planificación
para la elaboración de dichos planes o parte de estos o la Junta podrá, a iniciativa propia, preparar un
Plan Territorial en coordinación con los Municipios, en caso de que un
Municipio no esté preparando un Plan Territorial y no esté en vías de comenzar
su elaboración.
Como
instrumento indispensable para la evaluación de los Planes de Ordenación que se
sometan a la consideración de la Junta de Planificación, las agencias
concernidas mantendrán actualizado y pondrán a disposición de dicha agencia un
inventario físico que incluya, entre otros, la ubicación de recursos naturales
que se deben proteger, el uso de la tierra, las áreas susceptibles a riesgos
naturales, las zonas de valor agrícola, histórico, arqueológico o turístico,
así como un detalle de la infraestructura disponible y de la zonificación
vigente.
Cuando
un municipio notifique a la Junta de Planificación su intención de elaborar un
Plan de Ordenación que afecte otro municipio, ésta determinará mediante
resolución al efecto, el conjunto de factores que deberán considerarse con
relación a municipios contiguos, incluyendo, pero sin limitarse a, la
morfología urbana, sistemas de transportación e interrelación en general.
Dos
o más municipios podrán disponer
la elaboración de Planes de Ordenación conjuntos mediante convenio al efecto,
con la autorización de la Asamblea Municipal y el endoso de la Junta de
Planificación. Dicha Junta velará
porque el territorio que cubra tal Plan sea razonablemente contiguo, que los
municipios guarden características similares, que se cumplan con los objetivos
y requisitos dispuestos en este Título y que no se afecten adversamente otros
municipios. La Junta de Planificación
aprobará mediante resolución aquellas disposiciones complementarias que sean
necesarias para regir la forma y contenido de los Planes de Ordenación que se
elaboren en forma conjunta por dos o más municipios.
La
elaboración o revisión de Planes de Ordenación se desarrollará en etapas y a
través de la preparación secuencial o concurrente de una serie de
documentos. La misma seguirá un proceso
intenso de participación ciudadana mediante vistas públicas de acuerdo a lo
dispuesto en este Capítulo. Se cumplirá
además, con lo establecido en la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según
enmendada, conocida como "Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico".
El municipio celebrará vistas públicas mandatorias en los casos que a
continuación se detallan.
Durante
la elaboración del Plan Territorial se requerirán vistas públicas para la
evaluación de los siguientes documentos:
1)
Enunciación de Objetivos y
Programación de Trabajos,
2)
Memorial General,
3)
Avance del Plan Territorial,
4)
Plan Territorial.
En
la preparación del Plan de Ensanche se requerirán vistas públicas con respecto
a los siguientes documentos:
1)
Enunciación de Objetivos y
Programación de Trabajos,
2)
Programa de Ensanche,
3)
Propuesta de Planos y
Normas para ordenar el Plan de Ensanche,
4)
Plan de Ensanche.
Además, se requerirán
vistas públicas para analizar los siguientes documentos relacionados con el
Plan de Area:
1)
Enunciación de Objetivos y Programación de Trabajos;
2)
Inventario, Diagnóstico y Recomendaciones;
3)
Plan de Area.
El
Municipio notificará a la Junta de Planificación de todas las vistas públicas y
le enviará copia de los documentos a presentarse en éstas. La Junta de Planificación ofrecerá
comentarios al Municipio sobre los documentos recibidos.
Para
entrar en vigencia, los Planes de Ordenación Territorial requerirán su
aprobación por la Asamblea Municipal, su adopción por la Junta de Planificación
y su aprobación por el Gobernador. Si
la Junta de Planificación no considera adecuado un Plan, expresará mediante
Resolución los fundamentos de su determinación. De no producirse un acuerdo de adopción por la Junta de
Planificación, se someterá el Plan al Gobernador con las posiciones asumidas
por la Junta de Planificación y el municipio, quien tomará la acción final que corresponda.
Los
Planes de Ordenación se revisarán en el plazo que determinen los mismos o
cuando las circunstancias lo ameriten. Todo Plan de Ordenación
Territorial se revisará por lo menos cada ocho (8) años.
La
revisión de todo
Plan de Ordenación requerirá la celebración de vistas públicas en el municipio
correspondiente, la aprobación por la Asamblea Municipal, su adopción por la
Junta de Planificación y la
aprobación por el Gobernador. El municipio vendrá obligado a
celebrar vistas públicas, que podrán celebrarse conjuntamente con la Junta de
Planificación dentro del término municipal, para las siguientes partes del Plan
de Ordenación: Plan Territorial (1. Planos de Clasificación de Suelos, 2. Planos de
Ordenación, 3. Normas
Urbanísticas); Plan de Ensanche (1. Plano de Ensanche[,] 2. Normas Urbanísticas); y
Plan de Area (1. Plano de Ordenación[,] 2. Normas Urbanísticas). El Municipio, vendrá obligado a celebrar vista pública mandatoria para
la revisión de la programación de los proyectos de desarrollo del Programa de
Acción, así como la revisión de la programación de la ejecución de las obras de
desarrollo en el Plan de Ensanche, pero éstas no requerirán la adopción de la
Junta de Planificación o la aprobación del Gobernador.
La Junta de Planificación
aprobará mediante el Reglamento que rige la forma y contenido de los Planes de
Ordenación aquellas disposiciones complementarias a este Capítulo que sean
necesarias para regir la celebración de las vistas públicas requeridas para la
elaboración y revisión de los Planes de Ordenación. Dicho reglamento incluirá, entre otras, disposiciones sobre el
contenido de los documentos a someterse a vistas públicas, notificación de las
mismas y aquellas garantías necesarias para propiciar una efectiva
participación de la comunidad. Dicho
reglamento establecerá la uniformidad en la aplicación de la norma en el área
correspondiente dentro de cada municipio.
El
Artículo 13.008 de la Ley Núm. 81, supra, enmendada por la Ley Núm. 84, supra,
aprobada el 29 de octubre de 1992, lee de la forma siguiente:[2]
Artículo 13.008.-Elaboración,
Adopción y Revisión de los Planes de Ordenación.-
Los
Planes de Ordenación serán elaborados o revisados por los municipios en
estrecha coordinación con la Junta de Planificación y con otras agencias
públicas concernidas para asegurar su compatibilidad con planes estatales,
regionales y de otros municipios. Los
municipios podrán entrar en convenios con la Junta de Planificación para la
elaboración de dichos planes o parte de éstos.
Como
instrumento indispensable para la evaluación de los Planes de Ordenación que se
sometan a la consideración de la Junta de Planificación, las agencias públicas
concernidas mantendrán actualizado y pondrán a disposición de dicha agencia un
inventario físico que incluya, entre otros, la ubicación de los recursos
naturales que se deben proteger, el uso del suelo, las áreas
susceptibles a riesgos naturales, las zonas de valor agrícola, histórico,
arqueológico o turístico, así como el detalle disponible de la infraestructura.
Todo
municipio que decida desarrollar o revisar integralmente un Plan de Ordenación
deberá así notificarlo a la Junta de Planificación antes de comenzar sus
trabajos. Cuando un municipio notifique a la Junta de
Planificación su intención de elaborar o revisar integralmente un Plan
Territorial, o de elaborar o revisar integralmente un Plan de
Ordenación que tenga un impacto significativo sobre otro
municipio, la Junta de Planificación determinará, mediante
resolución al efecto, el conjunto de factores que se considerarán en el Plan, pudiendo
incluir, sin limitarse, lo siguiente: densidades mínimas a
requerirse en la ocupación del suelo, morfología urbana, sistemas de
transportación, sistemas de infraestructura regional, vertederos
regionales, represas e interrelación general con su región.
Dos
o más municipios podrán acordar la elaboración de Planes de
Ordenación en conjunto mediante convenio al efecto, previa autorización de
sus correspondientes Asambleas Municipales y el endoso de la Junta de
Planificación. Dicha Junta velará
porque el territorio que cubra tal Plan sea razonablemente contiguo, que los
municipios tengan características similares, que se cumplan con los objetivos y
requisitos dispuestos en este Capítulo y que no se afecten adversamente otros
municipios. La Junta de Planificación
aprobará mediante resolución aquellas disposiciones complementarias que sean
necesarias para regir la forma y contenido de los Planes de Ordenación que se
elaboren en forma conjunta por dos o más municipios.
La
elaboración o revisión de los Planes de Ordenación se desarrollará en etapas y
a través de la preparación secuencial o concurrente de una serie de
documentos. La misma seguirá un proceso
intenso de participación ciudadana mediante vistas públicas de acuerdo a lo
dispuesto en este Capítulo. Se
cumplirá, además, con lo establecido en la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de
1988, según enmendada, conocida como 'Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico'. El municipio celebrará vistas mandatorias en los casos que a
continuación se detallan.
Durante
la elaboración o revisión integral del Plan Territorial se requerirán vistas
públicas para la evaluación de los siguientes documentos:
(a)
Enunciación de Objetivos y Plan de Trabajo;
(b)
Memorial;
(c)
Avance del Plan Territorial; y
(d)
Plan Territorial (completo).
En
la preparación o revisión integral del Plan de Ensanche se requerirán vistas
públicas con respecto a los siguientes documentos:
(a)
Enunciación de Objetivos y Plan de Trabajo; y Programa de
Ensanche;
(b)
Propuesta de Plano de Ensanche y de Reglamentos de Ordenación;
y
(c)
Plan de Ensanche (completo).
En
la elaboración o revisión integral del Plan de Area se requerirán
vistas públicas para analizar los siguientes documentos:
(a)
Enunciación de Objetivos y Plan de Trabajo;
(b)
Inventario, Diagnóstico y Recomendaciones; Programa y Propuesta del Plan;
y
(c)
Plan de Area (completo).
El
municipio notificará a la Junta de Planificación de todas las vistas públicas y
le enviará copia de los documentos a presentarse en éstas. La Junta de Planificación ofrecerá
comentarios al municipio sobre los documentos recibidos en un tiempo
razonablemente breve.
Para
entrar en vigencia, los Planes de Ordenación requerirán su aprobación por la
Asamblea Municipal, su adopción por la Junta de Planificación y su aprobación
por el Gobernador. En el caso de
Planes de Ordenación que incluyan más de un municipio éstos deberán ser
aprobados por las Asambleas Municipales de cada uno de los municipios de que se
trate. Si la Junta de
Planificación no considera adecuado un Plan, expresará mediante Resolución los
fundamentos de su determinación. De no
producirse un acuerdo de adopción por la Junta de Planificación, se someterá el
Plan al Gobernador con las posiciones asumidas por la Junta de Planificación y
el municipio; el Gobernador tomará la acción final que
corresponda.
Los
Planes de Ordenación se revisarán en el plazo que se determinen en los mismos o
cuando las circunstancias lo ameriten.
El Plan Territorial se revisará de forma integral por lo menos cada ocho
(8) años.
Los
Planes de Ordenación podrán revisarse de forma parcial. La revisión parcial de los
Planes de Ordenación requerirá la celebración de vistas públicas en el
municipio correspondiente, la aprobación por la Asamblea Municipal mediante
ordenanza, su adopción por la Junta de Planificación y la ratificación
por el Gobernador en los siguientes elementos de un Plan de Ordenación;
en el caso de planes adoptados en conjunto por más de un municipio, en cada uno
de ellos se requerirá vista pública y la aprobación por la Asamblea Municipal
de cada uno:
(a)
Plan Territorial
(1) Documento de las Políticas del Plan incluido en el
Memorial;
(2)
Los siguientes planos incluidos en el Programa:
(i)
Infraestructura,
(ii)
Plan Vial,
(iii)
Dotaciones Generales;
(3)
La sección del Programa de Proyectos de Inversión, certificados por las
agencias públicas;
(4)
Plano de Clasificación de Suelos;
(5)
Planos de Ordenación (excepto las enmiendas a los planos en conformidad con lo
establecido en el Artículo 13.012); y
(6)
Reglamentos de Ordenación.
(b) Plan de Ensanche
(1)
Plano de Ensanche;
(2)
Planos de Ordenación (excepto las enmiendas a los planos en conformidad con
lo establecido en el Artículo 13.012); y
(3)
Reglamentos de Ordenación.
(c) Plan de Area
(1)
Planos de Ordenación (excepto las enmiendas a los planos en conformidad
con lo establecido en el Artículo 13.012); y
(2)
Reglamentos de Ordenación.
La
revisión de los Planes de Ordenación en otros asuntos, incluyendo las enmiendas
a los Planos de ordenación según facultado en el Artículo 13.012 de esta ley,
sólo requerirá la celebración de vistas públicas en el municipio
correspondiente y en el caso de planes adoptados en conjunto por más de un
municipio en cada uno de ellos, así como la aprobación de la Asamblea o
Asambleas Municipales mediante ordenanza y una notificación de la revisión
aprobada a la Junta de Planificación.
Dicha revisión será efectiva cuarenta y cinco (45) días después de la
notificación a la Junta de Planificación, según conste en el correspondiente
acuse de recibo. Durante ese período la
Junta podrá determinar que la revisión parcial está en contra de las Políticas
del Plan o que tiene impacto fuera de los límites municipales, por lo cual la
Junta podrá no aceptar la revisión parcial.
En este caso la Junta realizará dicha determinación a través de
Resolución y notificación de ésta al municipio.
La
Junta de Planificación podrá determinar, mediante Resolución, que la revisión
parcial que solicita el municipio requiere una revisión integral del Plan de
Ordenación en su totalidad; esta determinación deberá estar debidamente explicada.
El
Artículo 13.011 de la Ley Núm. 81, supra, aprobado el 30 de agosto de
1991, leía de la forma siguiente:[3]
Artículo 13.011.- Conformidad y
Compatibilidad de los Planes de Ordenación.-
Los
Planes de Ordenación estarán en
conformidad con todas las políticas públicas, leyes, reglamentos u otros
documentos del gobierno central relacionados a la ordenación territorial y a la
construcción, incluyendo,
entre otros, los planes reguladores, planes de uso del terreno y planes viales.
Al
momento de realizar
o revisar los Planes de Ordenación y sus Reglas Urbanísticas, un Municipio, en asuntos que sean de
su exclusiva competencia,
podrá proponer enmiendas a disposiciones incluidas en los reglamentos u otros
documentos del gobierno
central, excepto aquellas contenidas en el Reglamento de Edificación, el
Reglamento de Zonas Susceptibles a Inundaciones, el Reglamento de Sitios o
Zonas Históricas y otros reglamentos que apliquen a zonas especiales o que se
adopten específicamente como de aplicación regional o general en Puerto
Rico. En este caso, el Municipio coordinará con las
agencias públicas concernidas un proceso dirigido a que se armonicen los planes
en cuestión de
forma mutuamente satisfactoria. Las
agencias públicas vendrán obligadas a responder en un proceso razonablemente
acelerado, atendiendo en todo lo posible las inquietudes e intereses presentadas
por el Municipio. La adopción final del documento
se realizará de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 13.008 de este Título.
El
Municipio se asegurará de mantener un estrecho enlace y colaboración entre el Municipio y la
Junta de Planificación en todo lo relacionado a la elaboración y adopción de
los Planes de Ordenación. También
establecerá la necesaria coordinación con otras agencias públicas,
especialmente aquellas relacionadas a la transportación, la infraestructura,
los recursos naturales, la agricultura y el desarrollo industrial. La Junta velará por la compatibilidad de lo
propuesto con otros planes de ordenación territorial y otras políticas públicas relevantes
a los asuntos incluidos en el plan bajo consideración y podrá permitir criterios
más estrictos pero no más laxos que los establecidos en los documentos de
política pública de aplicación general en el país.
Una
vez adoptado un Plan de Ordenación, el gobierno central se reserva la facultad,
a través de la Junta de Planificación, de adoptar determinaciones de aplicación
para uno o varios municipios dirigidas a propiciar una mejor salud, seguridad y
bienestar de la región o dirigidas a la consideración y aprobación de obras y
proyectos del gobierno central. Estas
determinaciones se comunicarán a la Oficina de Ordenación Territorial y a la
Oficina de Permisos del municipio a través de resolución de la Junta de
Planificación y éstas prevalecerán sobre cualquier Plan de Ordenación Territorial. De estas determinaciones no ser compatibles
con los Planes de Ordenación Territorial,
estos se revisarán para conformarlos en un plazo que no excederá de un (1)
año. Cualquier determinación sobre usos
de terrenos por el
Municipio acatará lo establecido en la resolución de la Junta de Planificación
aunque no se hayan revisado aún los Planes de Ordenación Territorial.
Los
Planes de Ordenación y todos los reglamentos y acciones que efectúen los
municipios a tenor con las facultades que se les confieren en este Título
cumplirán con las disposiciones de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según
enmendada, conocida como "Ley sobre Política Pública Ambiental", y
con los reglamentos aprobados por la Junta de Calidad Ambiental para la
implantación de dicha ley.
El
Artículo 13.011 de la Ley Núm. 81, supra, enmendada por la Ley Núm. 84, supra,
aprobada el 29 de octubre de 1992, lee de la forma siguiente:[4]
Artículo 13.011.-Conformidad y
Compatibilidad de los Planes de Ordenación.-
Los
planes de Ordenación estarán de conformidad con todas las políticas públicas,
leyes, reglamentos, u otros documentos del gobierno central relacionados a la
ordenación territorial y a la construcción, excepto por los reglamentos
que se sustituyan o enmienden de acuerdo a lo indicado a continuación.
Al
momento de elaborar o revisar la sección de
reglamentación de los Planes de Ordenación un municipio, en asuntos que
sean de su competencia, podrá proponer sustituciones o enmiendas a los
reglamentos u otros documentos de la Junta de Planificación o la
Administración de Reglamentos y Permisos, excepto por el Reglamento de
Edificación, el Reglamento de Zonas Susceptibles a Inundaciones, el Reglamento
de Sitios o Zonas Históricas, el Reglamento de Zonificación de la Zona
Costanera y de Accesos a las Playas y Costas de Puerto Rico, y otros
reglamentos o documentos que se adopten específicamente como de aplicación
regional o general en Puerto Rico.
En
asuntos de su competencia, el municipio coordinará con otras
agencias públicas concernidas un proceso dirigido a armonizar sus planes en
el área municipal con los planes y programas de tales agencias públicas
de forma mutuamente satisfactoria. Las
agencias públicas vendrán obligadas a responder en un proceso razonablemente
acelerado, atendiendo en todo lo posible las inquietudes e intereses
presentadas por el municipio.
El
municipio se asegurará de mantener un estrecho enlace y colaboración con
la Junta de Planificación en todo lo relacionado a la elaboración y adopción de
los Planes de Ordenación. También
establecerá la necesaria coordinación con otras agencias públicas,
especialmente aquellas relacionadas a la transportación, la infraestructura,
los recursos naturales, la agricultura y el desarrollo industrial. La Junta de Planificación velará por la
compatibilidad de lo propuesto con otros Planes de Ordenación y otras políticas
públicas relevantes a los asuntos incluidos en el plan bajo consideración y
podrá permitir criterios más estrictos pero no más laxos que los establecidos
en los documentos de política pública de aplicación general en el país. El Plan de Ordenación que se adopte
será el resultado de la consulta y coordinación entre las agencias públicas y
el municipio.
Una
vez aprobado por el Gobernador, el Plan de Ordenación obligará a las agencias
públicas al cumplimiento con los programas de obras y proyectos incluidos en la
Sección del Programa de Proyectos de Inversión certificados por las agencias
públicas. La Junta de Planificación le
dará consideración prioritaria a dicha sección en la preparación de su Programa
de Inversiones de Cuatro Años dispuesto en la Ley Núm. 75 de 24 de junio de
1975, según enmendada, igualmente lo hará la Oficina de Presupuesto y Gerencia
en el Presupuesto Anual que se someta a la Asamblea Legislativa. Las corporaciones públicas quedarán
obligadas en sus propios presupuestos.
Una
vez adoptado un Plan de Ordenación, el gobierno central se reserva la facultad,
a través de la Junta de Planificación, de adoptar determinaciones de aplicación
para uno o varios municipios dirigidas a propiciar una mejor salud, seguridad y
bienestar de la región o dirigidas a la consideración y aprobación de obras y
proyectos del gobierno central. En
el proceso de consideración de éstas determinaciones se notificará y oirá a los
municipios afectados.
Estas determinaciones se realizarán y se
comunicarán a la Oficina de Ordenación Territorial y a la Oficina de Permisos
del municipio a través de una Resolución de la Junta de Planificación y éstas
prevalecerán sobre cualquier Plan de Ordenación. De estas determinaciones no ser compatibles con los Planes de
Ordenación, éstos se revisarán para conformarlos en un plazo que no excederá de
un (1) año, a partir de la fecha en que se adoptó la Resolución por la
Junta de Planificación.
Cualquier determinación sobre uso del suelo por el municipio
acatará lo establecido en la Resolución de la Junta de Planificación aunque, al
momento de su aplicación no se hayan revisado aún los Planes de
Ordenación. Estas determinaciones
de la Junta de Planificación no serán aplicables a los proyectos incluidos en
la sección del Programa de Proyectos de Inversión certificados por las agencias
públicas.
Los
Planes de Ordenación y todos los reglamentos y acciones que efectúen los
municipios a tenor con las facultades que se les confieren en este Capítulo
cumplirán con las disposiciones de la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según
enmendada, conocida como 'Ley sobre Política Pública Ambiental', y con los
reglamentos aprobados por la Junta de Calidad Ambiental para la implantación de
dicha ley.
III
DEMOCRACIA
CONSTITUCIÓN DE PUERTO RICO
La
democracia es una forma de vida. Para
que exista una sociedad o comunidad democrática, todos y cada uno de los
individuos que la componen deben fijar en su vida y desarrollo como ciudadanos
su significado. Como ningún otro
sistema, la democracia depende del consenso permanente y voluntario de los
ciudadanos que la componen. El orden democrático
nace de la coincidencia de valores, principios e instituciones y del
mantenimiento de tal consenso sobre los mismos.
La
obediencia y compromiso del ciudadano con el ordenamiento jurídico
constitucional que lo garantiza debe ser una vocación permanente para la
subsistencia y desarrollo de la democracia sobre la cual está asentada.[5] Los juristas no son excepción. Los jueces tienen la obligación y deber de
así hacerlo. Sobre los hombros de este
Tribunal descansa el logro de un ordenamiento jurídico que alcance el
crecimiento y desarrollo de nuestra democracia constitucional.
Una
constitución, en el sentido del constitucionalismo occidental, es decisiva para
la democracia. La Constitución se crea
por los representantes del pueblo, legitimados por su elección. La creación de la Constitución es sólo un
punto de partida para una evolución constante, en la que los usos y costumbres
desempeñan un gran papel.[6]
Una
democracia libre, que involucre la participación de los miembros de la sociedad
en el proceso político democrático, requiere de una adecuada organización
jurídico-estatal. Democracia y Estado
de Derecho constituyen una unidad indivisible, entendiéndose por Estado de
Derecho a todos aquellos principios y procedimientos que garantizan la libertad
individual y la participación en la vida política.[7]
El
consenso define una situación en la que la mayoría de los ciudadanos se adhiere
en forma voluntaria a un cierto sistema político, orden social, sistema
jurídico y sistema económico. La
democracia necesita contar con un mínimo de consenso respecto de sus valores e
ideas esenciales. El fundamento de la
democracia descansa sobre un consenso de valores, fruto del cual surgen las
fuerzas indispensables para lograr la cohesión del sistema.[8]
Juridicidad
es el principio fundamental del Estado democrático. El Estado de derecho es un Estado democrático, cuya actividad se
ve determinada y limitada por el derecho.
Tiene por objetivo fundamental limitar el poder político en beneficio de
la libertad individual y colectiva.
Political
democracy is partly a form and partly a process of government. A functioning electorate seems to be the
essential feature of the form; while the control exercised by public opinion
over the governing authorities appears to be the essential feature of the
process. In brief, the essence of
political democracy is popular control.
Popular control is realized in a democracy through the expression of
opinion. Opinion may be formally or
informally expressed. It is expressed
formally in elections where citizens generally are free to register their
choices and where the majority decides.
In a democracy election is not a mere formality. The voters actually determine governmental
policies; they choose the persons who are to be ultimately responsible for
policy determination, or they both determine policies and choose
policy-determining officials.
Democracy, fully realized, implies that all policies shall be subject
ultimately to popular control. If
public opinion is to control policy-determination, the organs of government
charged with the policy-determining function must be responsible to
opinion. Government must be able and
willing to function in the democratic way.
It must translate the electoral mandate into terms of law and action and
must reflect fresh manifestation of opinion that appear between elections. Government must be representative and
responsive.[9]
Representación significa actuar en
interés de los representados, en una forma sensible ante ellos. La vida política no es meramente la
elaboración de elecciones arbitrarias, ni meramente la negociación entre
distintos deseos privados. Es siempre
la combinación de negociación y compromiso, en la que existen compromisos no
resueltos y en conflicto, y una deliberación común sobre política pública, en
la que los hechos y los argumentos racionales son relevantes.[10]
En
los estados contemporáneos, debido a su gran extensión física y a su mucha
población, se hace inevitable que la democracia se ejerza indirectamente a
través de representantes. Ya no es
posible gobernar mediante el ágora de la Grecia clásica o el "town
meeting" de la Nueva Inglaterra del siglo 17. La democracia moderna funciona mediante los partidos
políticos. Estos presentan al
electorado una síntesis de ideas y programas de gobierno, lo que se llama la
plataforma, y con un grupo de hombres y mujeres ofrecen gobernar en consonancia
con esas ideas y programas.
Generalmente el electorado tiene ante sí dos o tres alternativas, y al
votar endosa la de su preferencia. Como
es imposible que varios programas, contradictorios entre sí, sean realizados a
la vez, universalmente se acepta que gobernará la mayoría. La minoría fiscaliza para mantener al
gobierno dentro de la moral, la ley y la Constitución, y espera su turno o su
oportunidad de convertirse en mayoría mediante la persuasión del
electorado. Ese sistema coloca la
responsabilidad política en un partido, el partido del gobierno, y en un grupo
de hombres que dirigen el gobierno, junto a sus colaboradores más destacados.
La
Constitución de Puerto Rico entró en vigor el 25 de julio de 1952. Dicho documento fue redactado por el pueblo
de Puerto Rico y prevaleció sustancialmente la redacción que de tal documento
realizó la Convención Constituyente de Puerto Rico durante el proceso de su
aprobación.
A
través de la Constitución de Puerto Rico se organizó un sistema de gobierno
interno para el pueblo, sobre una base plenamente democrática para promover el
bienestar general y asegurar el goce cabal por sus ciudadanos de los derechos
humanos. Se consideró como fundamental
para la vida de la comunidad puertorriqueña el sistema democrático. Conceptualizó tal sistema como aquél donde
la voluntad del pueblo es la fuente del poder público, donde el orden político
está subordinado a los derechos del hombre y donde se asegura la libre
participación del ciudadano en las decisiones colectivas.[11]
El
Artículo I de la Constitución de Puerto Rico dispone que el poder del Estado
emana del Pueblo y se ejercerá de acuerdo a su voluntad. Establece un gobierno de forma
republicana, dividido en el Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según
fueron establecidos y organizados en dicho documento, que están igualmente
subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico.
El
Artículo II de la Constitución de Puerto Rico contiene una Carta de
Derechos. Consagra como inviolable la
dignidad humana, que todos los hombres son iguales ante la ley, no pudiendo
establecerse discrimen entre ellos.
Emite mandato a los efectos de que las leyes tendrán que garantizar
la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal. Permite a las personas asociarse y organizarse
libremente para cualquier fin lícito.
Se reconoce como fundamental del ser humano el derecho a la vida, a
la libertad y al disfrute de su propiedad.
Garantiza al individuo el debido proceso de ley para que el Estado
pueda intervenir con su libertad o propiedad y la igual protección de
las leyes. Contiene otra serie de
garantías, libertades y derechos que evidencia la naturaleza de avanzada
democrática de nuestro magno documento.
En su Sección 19, dicho artículo dispone que la enumeración de derechos
allí contenida no se entenderá en forma restrictiva, ni supone la exclusión de
otros derechos pertenecientes al pueblo en una democracia.
El
Artículo III de nuestra Constitución dispone que el Poder Legislativo se ejerce
por una Asamblea Legislativa, que se compone de dos Cámaras, el Senado y la
Cámara de Representantes, cuyos miembros son elegidos por votación directa en
cada elección general. El Senado se
compone de veintisiete (27) miembros y la Cámara de Representantes de cincuenta
y uno (51), excepto cuando dicha composición resultare enmendada para proteger
la representación de las minorías democráticas manifestadas a través de la
institución de los partidos políticos bajo una sola candidatura o cuando
resultaren electos más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera de
las cámaras por un solo partido o bajo una sola candidatura, según ambos
términos están definidos por ley. Para
los fines de la elección de los miembros a la Asamblea Legislativa, Puerto Rico
estará dividido en ocho (8) distritos senatoriales y en cuarenta (40) distritos
representativos. Cada distrito
senatorial elige dos (2) Senadores y cada distrito representativo un
Representante. Se eligen, además, once
Senadores y once Representantes por acumulación. Ningún elector puede votar por más de un candidato a Senador por
Acumulación ni por más de un candidato a Representante por Acumulación. Establece que cada distrito senatorial
incluirá siempre cinco (5) distritos representativos. La división en distritos senatoriales y representativos es
revisada cada diez (10) años, a partir del 1960, por una Junta compuesta por el
Juez Presidente del Tribunal Supremo de Puerto Rico, como Presidente, y de dos
miembros adicionales nombrados por el Gobernador con el consejo y consentimiento
del Senado. Los dos (2) miembros
adicionales no pueden pertenecer a un mismo partido político. Cualquier revisión mantendrá el número de
distritos senatoriales y representativos creados originalmente, los cuales
estarán compuestos de territorios contiguos y compactos y se organizarán, hasta
donde sea posible, sobre la base de la población y medios de comunicación. La Junta adopta sus acuerdos por
mayoría. Para ser electo Senador o
Representante por un distrito, es requisito haber residido en el mismo durante
no menos de un año con anterioridad a su elección. Cuando hubiere más de un distrito representativo en un municipio,
se cumple este requisito con la residencia en el municipio. El término del cargo de los Senadores y
Representantes comienza el día 2 de enero inmediatamente siguiente a la fecha
en que se celebre la elección general en la cual hayan sido electos.
La
Asamblea Legislativa es un cuerpo con carácter continuo durante el término de
su mandato y se reúne en sesión ordinaria cada año, a partir del segundo
lunes de enero. La duración de las
sesiones ordinarias y los plazos para la radicación y la consideración de
proyectos son prescritos por ley.
Cuando el Gobernador convoque a la Asamblea Legislativa a sesión
extraordinaria, sólo puede considerarse en ella los asuntos especificados en la
convocatoria o en mensaje especial que el Gobernador le envíe en el curso de la
sesión, la cual no puede extenderse por más de veinte (20) días naturales. Las sesiones de las cámaras son públicas.
La
Asamblea Legislativa tiene facultad para crear, consolidar o reorganizar
departamentos ejecutivos y definir sus funciones. Aprobar el presupuesto general del Gobierno, y leyes para obtener
rentas. Cualquier proyecto de ley
aprobado por una mayoría del número total de los miembros que componen cada
cámara se somete al Gobernador y se convierte en ley si éste lo firma o si no
lo devuelve con sus objeciones a la cámara de origen dentro de diez (10) días,
contados a partir de la fecha en que lo hubiese recibido. Cuando el Gobernador devuelve un
proyecto, la cámara que lo reciba consignará las objeciones del Gobernador en
el libro de actas y ambas cámaras pueden reconsiderar el proyecto que, de ser
aprobado por dos terceras partes del número total de los miembros que componen
cada una de ellas, se convierte en ley.
La
Cámara de Representantes tiene el poder exclusivo de iniciar procesos de
residencia y con la concurrencia de dos terceras partes del número total de sus
miembros formula acusación. El Senado
tiene el poder exclusivo de juzgar y dictar sentencia en todo proceso de
residencia; y al reunirse para tal fin los Senadores actúan a nombre del pueblo
y lo harán bajo juramento o afirmación.
No se pronuncia fallo condenatorio en un juicio de residencia sin la
concurrencia de tres cuartas partes del número total de los miembros que
componen el Senado, y la sentencia se limita a la separación del cargo.
El
Artículo IV del magno documento dispone que el Poder Ejecutivo se ejerce por
un Gobernador, quien es elegido por voto directo en cada elección general. El Gobernador ejerce su cargo por el término
de cuatro (4) años, a partir del dos (2) de enero del año siguiente al de su
elección y hasta que su sucesor sea electo y tome posesión. El Gobernador tiene los deberes, funciones y
atribuciones que allí se dispone. Tiene
el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes.
Convoca la Asamblea Legislativa a sesión extraordinaria cuando a su
juicio los intereses públicos así lo requieran. Nombra, en la forma dispuesta en la Constitución o en la ley,
todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. Es el comandante en jefe de la milicia y la
puede convocar a fin de impedir o suprimir cualquier grave perturbación del
orden público, rebelión o invasión.
Sanciona o desaprueba, con arreglo a lo dispuesto en la propia
Constitución, las resoluciones conjuntas y los proyectos de ley aprobados por
la Asamblea Legislativa. Presenta al
Poder Legislativo, al comienzo de cada sesión ordinaria, un mensaje sobre la
situación del Estado y le presenta, además, un informe sobre las condiciones
del Tesoro de Puerto Rico y los desembolsos propuestos para el año económico
siguiente. Dicho informe contiene los datos
necesarios para la formulación de un programa de legislación.
Para
el ejercicio del Poder Ejecutivo, el Gobernador está asistido de Secretarios de
Gobierno que nombra con el consejo y consentimiento del Senado. Los Secretarios de Gobierno constituyen
colectivamente un consejo consultivo del Gobernador.
El nombramiento del Secretario de Estado, además del consejo y
consentimiento del Senado, requiere el de la Cámara de Representantes.
El
Artículo V dispone sobre el Poder Judicial de Puerto Rico que se ejerce por un
Tribunal Supremo y por aquellos otros tribunales establecidos por ley.
El
Artículo V dispone que la Asamblea Legislativa tiene facultad para crear,
suprimir, consolidar y reorganizar municipios, modificar sus límites
territoriales y determinar lo relativo a su régimen y función; y puede
autorizarlos, además, a desarrollar programas de bienestar general y a crear
aquellos organismos que fueren necesarios a tal fin. El poder del Estado para imponer y cobrar contribuciones y
autorizar su imposición y cobro por los municipios se ejerce según dispuesto
por la Asamblea Legislativa y nunca puede ser vendido o suspendido. Las reglas para imponer contribuciones serán
uniformes en Puerto Rico.
Las
elecciones generales se celebran cada cuatro (4) años en el día del mes de
noviembre que determine la Asamblea Legislativa. En dichas elecciones son elegidos el Gobernador, los miembros de
la Asamblea Legislativa y los demás funcionarios cuya elección en esa fecha se
disponga por ley. Nadie es privado
del derecho al voto, cuando tiene diez y ocho (18) años de edad, aunque no sepa
leer y escribir. Todo funcionario de
elección popular es elegido por voto directo y se declara electo aquel
candidato para un cargo que obtenga un número mayor de votos que el obtenido
por cualquiera de los demás candidatos para el mismo cargo.
Las
asignaciones hechas para un año económico no pueden exceder de los recursos
totales calculados para dicho año económico, a menos que se provea para la
imposición de contribuciones suficientes para cubrir dichas asignaciones. Sólo se dispone de las propiedades y
fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de
las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley.
Como
hemos podido observar, la Constitución de Puerto Rico fue creada por los
representantes del pueblo, legitimados por su elección. La democracia que enmarca descansa sobre el
control popular, el cual se manifiesta con la expresión de la opinión de su
ciudadanía. Tal opinión es formalmente
expresada en las elecciones generales, donde los ciudadanos escogen sus
preferencias, y la mayoría decide. A
través de ese proceso democrático la ciudadanía determina la política pública a
formularse, selecciona el partido político que ha de realizar tal ejercicio y
las personas que han de desempeñar tal rol.
Nuestra democracia constitucional mantiene como premisa fundamental, que
toda política pública formulada queda sujeta al poder último del pueblo. Si la opinión pública expresada a través de
la elección general tiene el efecto directo de producir el control por el
pueblo de la determinación sobre política pública, los organismos del gobierno
encargados del proceso de formularla tienen que ser responsables a esa opinión
pública. De esa forma nuestra
Constitución permite y obliga al gobierno electo por el pueblo a funcionar en
una forma democrática. Debe traducir el
mandato electoral en acción, en beneficio de la ciudadanía, de conformidad a
sus valores e intereses en un momento dado.
El
derecho al sufragio, universal, igual, directo, secreto y libre de toda
coacción, garantizado por la Sección 2 del Artículo II de nuestra Carta de
Derechos, constituye, a todos los fines prácticos, la única herramienta que
tiene ese pueblo soberano para ejercer su poder de fiscalización sobre el gobierno
y sus funcionarios; constituyendo el ejercicio de dicho derecho la única manera
de canalizar el sentir y el mandato de la ciudadanía, para alcanzar el norte y
objetivo de todos, cual es, el bienestar general de la comunidad.[12]
Los
partidos políticos presentan su plataforma de gobierno al pueblo en las
elecciones generales. Una vez esa
plataforma recibe el mandato del pueblo se convierte en el programa del
gobierno electo para la formulación de política pública, en la búsqueda del
bienestar general. Por eso el poder
último en Puerto Rico reside en el pueblo, que lo ejerce a través de los funcionarios
que elige en las elecciones generales cada cuatro (4) años. La legislación que promueve y aprueba la
Asamblea Legislativa y el Gobernador representa el sentir mayoritario de ese
pueblo en un momento determinado de su historia. No obstante, ese gobierno que ejerce y desempeña un papel en el
libro de la historia de Puerto Rico no puede limitar ni restringir el poder de
gobiernos posteriores, que reciben igualmente el mandato democrático del pueblo
para moverse en espacio y tiempo hacia su crecimiento y desarrollo.[13]
Los
funcionarios normativos (policy making) del ejecutivo y de la mayoría
legislativa deben tener una filosofía de gobierno y unas actitudes frente a los
problemas del país que sean compatibles a las del gobierno electo por el pueblo
y bajo el cual sirven. Eso le imprime
vigencia al mandato popular, pues hace posible realizar el programa de gobierno
que el electorado favoreció en las urnas.
Lo contrario sería frustrar dicho mandato popular.[14]
La
función principal de este Tribunal es la de intérprete máximo de nuestra
Constitución. La deferencia que merecen
las determinaciones legislativas, en torno a cómo se acomodan los intereses en
conflicto en la arena económica, social y política, descansa sobre el principio
básico y fundamental de que el proceso político y de gobierno de una democracia
responde al deseo y al mandato de una mayoría del pueblo. Los tribunales no deben pasar juicio sobre
la sabiduría o conveniencia de la formulación de la política pública de los
representantes electos por la ciudadanía.[15]
La
Constitución de Puerto Rico no tolera obstrucciones al legítimo ejercicio del
poder que emana de la soberanía del pueblo.
La voluntad del pueblo es la fuente del poder público. El poder del Estado emana del pueblo y se
ejerce de acuerdo a su voluntad. La
franquicia electoral perdería su propósito si los hombres elegidos para
gobernar no pudieran impartir eficacia al voto depositado en la urna.[16]
No
es sólo la emisión del voto o su conteo mecánico lo que protege la
Constitución. Es la función y el efecto
del voto lo que está protegido. El voto
no es un objeto de arte. Es el sagrado
y más importante instrumento de la democracia y la libertad. El voto nada significa, deja de servir el
propósito de la sociedad democrática, a menos que, contado en la suma con los
votos de otros ciudadanos, resulte en la realización de la voluntad de dichos
ciudadanos, siempre que sean más numerosos que los proponentes de un criterio
contrario. Ahí descansa el sagrado
ministerio de este Tribunal en el significado, efecto y desarrollo de nuestra
democracia constitucional. Debemos ser
guardianes de ese esquema y siempre proteger no simplemente el derecho a
depositar un voto, sino el derecho a que ese voto sirva a plenitud su propósito.[17]
La
facultad constitucional del Gobernador, de ser director general de la
administración pública, comprende el control, supervisión e inspección de los
departamentos y agencias del Gobierno, así como de las corporaciones públicas y
las entidades autónomas creadas por ley; y tiene facultad legal para firmar un
convenio, mediante el cual comprometa a las corporaciones públicas y a las
entidades autónomas.[18]
La
formulación de política pública puede originarla el Primer Ejecutivo, cuando esa
iniciativa directamente modifica, altera y es contraria a una política pública
específica, plasmada previamente en un estatuto, su validez y oficialidad sólo
se configura -y es constitucionalmente posible- con el consentimiento de la
Asamblea Legislativa mediante la aprobación de una nueva ley. La misma dinámica opera a la inversa. Para que la Legislatura introduzca
variaciones a una política pública en particular, preestablecida en leyes
anteriores, precisa del concurso del Primer Ejecutivo.
Al
amparo de nuestro ordenamiento constitucional, el Gobernador tiene autoridad
para utilizar fondos públicos con el propósito de formular cambios en la
política pública y promover la legislación correspondiente. La prudencia judicial aconseja que no
intervengamos en controversia alguna sobre la razonabilidad de los gastos o los
medios utilizados para lograr estos propósitos.
A
base del principio de separación de poderes, nuestra Constitución otorgó al
Primer Ejecutivo la facultad de originar acción legislativa, al requerir que
presente anualmente a la Asamblea Legislativa un mensaje sobre la situación del
país con los datos necesarios para la formulación de un programa de
legislación. A tenor con esta facultad,
todos los gobernadores electos que han dirigido los destinos de nuestro país
han utilizado esa oportunidad para proponer nueva legislación y cambios en la
política pública, para implantar sus respectivos mandatos electorales y para
atender los problemas más apremiantes del país.
IV
El
Tribunal de Circuito de Apelaciones, acogiendo lo planteado por el Municipio de
Ponce, determinó que la Autoridad de Carreteras, la Puerto Rico Telephone
Company, el Departamento de la Vivienda y el Departamento de Recursos Naturales
y Ambientales no tienen legitimación activa para plantear la
inconstitucionalidad de la aplicación de la Ley de Municipios Autónomos, dentro
de las circunstancias del caso de autos.
No compartimos tal óptica.
Veamos.
JUSTICIABILIDAD
Como
paso previo a cualquier análisis de los méritos de un planteamiento de la
inconstitucionalidad de una ley realizada por una agencia del Poder Ejecutivo,
debemos analizar los hechos del asunto a la luz del principio de
justiciabilidad, en cuanto a las doctrinas de legitimación activa, academicidad
y cuestión política. Este asunto es
inherente al ejercicio de los poderes conferidos al Poder Judicial, dentro de
nuestro sistema republicano de gobierno.
La autoridad para analizar los aspectos relacionados a la
justiciabilidad de las causas, nace del elemental principio de que los
tribunales existen únicamente para resolver controversias genuinas surgidas
entre partes opuestas, que tienen interés real en obtener un remedio que haya
de afectar sus relaciones jurídicas.[19] Los tribunales nos imponemos las
limitaciones que emanan de estas doctrinas para, entre otras cosas, observar y
garantizar el justo balance que se requiere de las distintas ramas de gobierno
en la administración de la cosa pública.
El análisis de este principio es, por lo tanto, un imperativo necesario
dentro de nuestro sistema de separación de poderes. Las limitaciones que surgen del mismo imponen un mínimo de
condiciones para el ejercicio discreto y tolerable de un poder que, de otro
modo, constituiría una clara amenaza para la calidad democrática del sistema.[20]
La
aplicación de las diversas doctrinas que dan vida al principio de
justiciabilidad determina la jurisdicción de los tribunales, particularmente
con relación a las controversias que se le presentan, al amparo de los derechos
que garantiza nuestra Constitución y la democracia que instrumenta. Se trata, pues, de una cuestión de umbral
que debemos analizar ante las controversias que nos ocupa.[21]
La
doctrina de cuestión política, según desarrollada en la jurisdicción federal,
surge de consideraciones sobre el principio constitucional de separación de
poderes.[22] Si en un caso hay presente una cuestión
política, el caso no será justiciable, y el tribunal debe abstenerse de
adjudicarlo. La doctrina de cuestión
política plantea, en esencia, que hay asuntos que no son susceptibles de
determinación judicial, porque su resolución corresponde a las otras ramas del
gobierno, la legislativa o ejecutiva, o en última instancia al electorado.[23]
Una
cuestión política no es susceptible de determinación judicial, porque su
resolución corresponde propiamente al proceso político de gobierno, que se
produce en las otras dos ramas, y no al poder judicial.[24]
Los
criterios judiciales para determinar qué constituye una cuestión política son:
(A)
La Constitución delega expresamente el asunto en controversia a otra rama del
gobierno;
(B)
No existen criterios o normas judiciales apropiadas para resolver la
controversia;
(C)
Resulta imposible decidir sin hacer una determinación inicial de política
pública que no le corresponde a los tribunales;
(D)
Resulta imposible tomar una decisión sin expresar una falta de respeto hacia
otra rama de gobierno;
(E)
Hay una necesidad poco usual de adherirse sin cuestionar a una decisión
política tomada previamente;
(F)
Hay el potencial de confusión proveniente de pronunciamientos múltiples de
varios departamentos del gobierno sobre un punto.[25]
The political
question doctrine-which holds that certain matters are really political in
nature and best resolved by the body politic rather than by courts exercising
judicial review- is a misnomer. It
should more properly be called the doctrine of nonjusticiability, that is, a
holding that the subject matter is inappropriate for judicial consideration... An important consequence of the political
question doctrine is that a holding of its applicability to a theory of a cause
of action renders the government conduct immune from judicial review. Unlike other restrictions on judicial
review-doctrines such as case or controversy requirements, standing, ripeness
and prematurely, abstractness, mootness, and abstention- all of which may be
cured by different factual circumstances, a holding of nonjusticiability is
absolute in its foreclosure of judicial scrutiny.[26] (Énfasis nuestro.)
Hemos
expresado, aludiendo al profesor Raúl Serrano Geyls, que existen tres (3)
vertientes de la doctrina de cuestión política, a saber: (1) la que requiere
que los tribunales no asuman jurisdicción sobre un asunto, porque éste ha sido
asignado textualmente por la Constitución a otra rama del Gobierno; (b) aquella
según la cual los tribunales deben abstenerse de intervenir, bien porque no
existen criterios de decisión susceptibles de descubrirse y administrarse por
los tribunales, o bien por la presencia de otros factores análogos; y (c) la
que aconseja la abstención judicial por consideraciones derivadas de la
prudencia.[27]
Si
la Constitución confiere una facultad expresa a una rama de gobierno y ésta es
de naturaleza política, la misma no estará sujeta a revisión judicial, salvo
que se ejecute incorrectamente, afectando derechos constitucionales de igual
jerarquía.[28]
Lo
realmente importante en los casos que envuelven la doctrina de cuestión
política, es el análisis sobre si una cláusula constitucional provee derechos
que pueden ser compelidos mediante acción judicial.[29]
La
doctrina de cuestión política debe ser aplicada en términos funcionales, a
tenor con los hechos específicos de cada caso en particular. La doctrina no es aplicable cuando existen
derechos individuales importantes que podrían ser afectados si el Poder
Judicial no actúa.[30]
Como
regla general, la doctrina de cuestión política impide la revisión judicial de
asuntos cuya resolución corresponde a las otras ramas políticas del gobierno o
al electorado.[31] En Silva v. Hernández Agosto, supra,
reiteramos nuestros pronunciamientos anteriores y expresamos que "ante
reclamos de cuestión política hemos reafirmado el poder de los tribunales de
ser los intérpretes finales de los contornos de la Constitución, y para
determinar si los actos de una rama de gobierno exceden su autoridad
constitucional". La interpretación
inicial que de la Constitución haga otra rama merece deferencia, pero debe
prevalecer la norma de que la determinación final corresponde a los tribunales.[32]
LEGITIMACIÓN ACTIVA
La
capacidad de una parte para realizar con eficacia actos procesales como parte
litigante y comparecer como demandante o demandado, o en representación de
cualquiera de ellos, se conoce propiamente como "legitimación en
causa". Se requiere legitimación
activa para ser demandante y pasiva para ser demandado.[33]
La
persona que pretende ser parte ha de tener una capacidad individualizada y concreta
en su reclamación ante los tribunales.
Para que haya "acción legitimada" tiene siempre que existir la
"capacidad para demandar". No
obstante, no todo el que tiene "capacidad para demandar" tiene
"acción legitimada" en un pleito específico. En cada pleito, además de "capacidad
para demandar", la parte interesada deberá demostrar que tiene un
"interés legítimo".[34]
La
legitimación activa es un instrumento de autolimitación y de prudencia judicial
que tiene su génesis en la doctrina de la justiciabilidad de las controversias.[35]
The doctrine of
standing is a judicial tool that permits courts to adjudicate only claims in
which the plaintiff has a direct interest and has suffered a legally cognizable
injury. The Supreme Court (United
States) has identified several factors that help determine whether a plaintiff has
standing to challenge legislation. These
factors include the relationship between the plaintiff and the challenged
legislation, separation of power issues, and the duty and political prudence of
judicial intervention in the dispute.[36]
La doctrina mediante la cual se ausculta
la legitimación activa de un reclamante ha sido sostenida por nuestra
jurisdicción como uno de los ingredientes necesarios para establecer la
jurisdicción de los tribunales, en consideración a principios de
justiciabilidad. Tiene legitimación
activa una parte que cumple con los siguientes requisitos: (1) la parte que
reclama debe haber sufrido un daño claro y palpable; (2) el daño debe ser real,
inmediato y preciso, no abstracto o hipotético; (3) debe existir una relación
causal razonable entre la acción que se ejecuta y el daño alegado; (4) la causa
de acción debe surgir al amparo de la Constitución o de alguna ley.[37] No hay necesidad de demostrar un daño
económico. El daño puede basarse en
consideraciones ambientales, recreativas, espirituales o aun simplemente
estéticas.[38]
Durante
las últimas décadas los requisitos de acción legitimada han sido interpretados
por este Tribunal de forma flexible, ocasionando nuevos desarrollos en las
áreas de derecho ambiental, protección del consumidor y defensa de los
intereses gremiales.[39] Esta nueva visión hemos dicho que responde a
un reconocimiento de que para cumplir con nuestra responsabilidad
constitucional en esta época, debemos interpretar liberalmente los requisitos
de legitimación activa de aquellos que acuden al foro judicial en auxilio de
nuestra jurisdicción.[40] Hemos expresado que, "de lo contrario,
cerramos las puertas de los tribunales a personas y entidades que han sido
adversamente afectadas por actuaciones del Estado o de entidades particulares y
que presentan reclamaciones que pueden ser debidamente atendidas por el foro
judicial".[41]
En
ausencia de una expresa autorización estatutaria, se reconoce capacidad como
parte de los organismos administrativos: (1) cuando sus decisiones implican la
formulación de una política pública y la revisión de su decisión ante un
tribunal puede constituir un ataque a esa política pública; y (2) cuando el
organismo es afectado, "es parte interesada y perjudicada" por la
decisión de un tribunal que revisa sus actuaciones.[42]
En
los últimos años este Tribunal ha exhibido mayor generosidad que el Tribunal
Supremo de los Estados Unidos en el reconocimiento de legitimación en el caso
de litigantes individuales. Se ha
cuestionado la sabiduría de la tendencia que se le atribuye a este Tribunal de
extender esa generosidad al reconocimiento de legitimación a legisladores.[43] Algunos comentaristas proponen que se
rechace completamente la noción de que los legisladores, a distinción del
cuerpo legislativo, pueden accionar ante los tribunales en esa capacidad contra
funcionarios ejecutivos, y sostienen que, en ese contexto, el interés de un
legislador en el ejercicio de sus funciones no debe considerarse el
"interés personal" que requiere la doctrina de justiciabilidad. No obstante, todos esos comentaristas comparten
una preocupación común: el peligro institucional que supone para la
judicatura el intervenir, como cuestión de rutina, en las disputas entre las
ramas políticas.[44]
Opina
el profesor José Julián Alvarez González, que la normativa de este Tribunal, en
cuanto a la legitimación de legisladores, contrasta con su postura, asumida al
determinar el ejercicio de su jurisdicción, con relación a planteamientos sobre
legitimación de las agencias administrativas para cuestionar la constitucionalidad
de un estatuto.[45] Critica severamente el razonamiento en que
se apoyan aquellos que esgrimen la posición de que las agencias están impedidas
de acudir a los tribunales para cuestionar la constitucionalidad de un
estatuto, por tener a su haber el proceso legislativo para armonizarlo o
cambiarlo. Afirma que tal razonamiento
contrasta marcadamente con la legitimación activa reconocida por este Tribunal
a los legisladores en su carácter individual.
Opina, el profesor Alvarez González, que "la realidad es también
que en algunas circunstancias hay razones de mas peso para reconocer
legitimación a agencias y funcionarios ejecutivos que a legisladores
individuales".[46]
La
tendencia en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos es que las agencias y
funcionarios gubernamentales pueden cuestionar la constitucionalidad de las
leyes aprobadas por los estados de la Unión.[47]
El
profesor Demetrio Fernández Quiñones ha expresado su pensamiento crítico sobre
la normativa propuesta por el entonces Juez Asociado señor Negrón García, en Ortiz
v. Autoridad de Tierras, supra, por virtud de un voto concurrente, a
los efectos de que las corporaciones públicas no tienen legitimación activa
para cuestionar la constitucionalidad de una ley. Ha comentado el distinguido profesor, que "la norma que se
propugna en este caso de negarle legitimación a una corporación pública para
cuestionar la constitucionalidad de la ley, no debe tener cabida en el presente
ordenamiento.[48] La defensa de los intereses públicos se le
ha encomendado a los funcionarios.
Ellos están capacitados para desempeñar esa función, y la integridad de
la agencia como del proceso público se encuentran mejor protegidos si se le
reconoce la legitimación".[49]
En
la reunión sostenida en la Fortaleza en abril de 1993, el alcalde del Municipio
de Ponce solicitó de los representantes del Gobierno Central, y de las agencias
allí presentes, el cumplimiento específico con los compromisos de inversión
contraídos en el "Convenio". Presentó
una demanda ante el Tribunal de Primera Instancia exigiendo el cumplimiento
específico de lo pactado en el referido convenio por el Gobierno Central y las
agencias, por entender que tenía el carácter de un contrato. Exigió el cumplimiento de lo pactado, por
haber sido consumado el "Contrato" a tenor con la Ley Núm. 81, supra,
según fue enmendada el 29 de octubre de 1992 por la Ley Núm. 84, supra,
que le imprimió obligatoriedad a los programas de obras y servicios
certificados por las agencias demandadas.[50] El Artículo 13.008, supra, no
contempló en su letra escrita mecanismo disponible para el Gobierno Central y
sus agencias para revisar ante la Junta de Planificación el Plan de Ordenación
Territorial del Municipio de Ponce, contenido en el "Convenio", para
armonizarlo a las prioridades de la nueva administración. No obstante, prescribió tal privilegio para
el referido municipio. Se pretendió que
lo actuado no pudiera ser alterado por estatuto por la nueva Asamblea
Legislativa, al adscribirle al "Convenio" el carácter de un
contrato. A base del cuadro fáctico que
presenta este caso, no tenemos la más mínima duda de que la Autoridad de Carreteras,
la Puerto Rico Telephone Company, el Departamento de la Vivienda y el
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales tenían legitimación activa
para plantear la inconstitucionalidad de la aplicación de la Ley de Municipios
Autónomos, supra. Veamos.
El
carácter justiciable de la reclamación de las agencias demandadas, que tenían
la facultad de formular la política pública durante el período del 1 de enero
de 1993 al 31 de diciembre de 1996, como parte del nuevo gobierno electo por el
pueblo, es incuestionable. La razón
principal de ello es que bajo el esquema de hecho y de derecho bajo el cual fue
otorgado el "Convenio", se persiguió por los suscribientes que éste
no pudiera ser alterado. Lo planteado
por las referidas agencias sobre la inconstitucionalidad de la aplicación de la
Ley de Municipios Autónomos, supra, en relación con el
"Convenio", es un asunto que es susceptible de determinación
judicial, porque éstas no tenían a su alcance en el texto del estatuto la
facultad de solicitar directamente a la Junta de Planificación que ajustara a sus
prioridades el Plan de Ordenación Territorial, contenido en el
"Convenio". Tampoco tenían la
facultad de variar el contenido del "Convenio", que se le atribuyó el
carácter de un contrato, proponiendo enmiendas al Poder Legislativo a los
Artículos 13.008 y 13.011 de la Ley de Municipios Autónomos, supra.
Dentro
de lo planteado por las agencias demandadas se desprende claramente, que
arguyeron que el "Convenio" les dirigía y les limitaba en la
formulación de la política pública de la nueva administración de gobierno. El limitar o restringir el mandato
democrático del gobierno electo, fijándole una obligatoriedad en los asuntos
específicos contenidos en el "Convenio", no puede considerarse como
algo abstracto o hipotético. Por el
contrario, es un menoscabo real, inmediato y preciso que produce un daño claro
y palpable al sistema de gobierno democrático contenido en la Constitución de
Puerto Rico. Se observa claramente una
relación causal entre lo contenido en el "Convenio" y el referido
menoscabo. El reclamo de las agencias
surge del propio esquema democrático de la Constitución.
V
En
materia de hermenéutica constitucional, y ante estatutos que adolecen de
inconstitucionalidad por sub-inclusión, se reconoce la facultad de los
tribunales de extender los beneficios estatutarios a aquellos grupos o clases
excluidos.[51] La regla es co-sustancial con el principio
de que el Poder Judicial, en abono de una deferencia hacia el Poder
Legislativo, debe esforzarse por lograr interpretaciones congruentes y
compatibles con el mantenimiento de la constitucionalidad de una ley. En su operación, el impedimento
constitucional podrá ser salvado, no mediante la interpretación del texto, que
por sus claros términos no es susceptible de serlo de otra manera, sino por la
extensión de los beneficios a la clase excluida. El propósito legislativo, que quedaría frustrado con la anulación
del estatuto, queda así en vigor y se supera el discrimen.[52]
En
esta difícil tarea judicial el criterio rector lo constituye la importancia de
la intención del legislador. En esta
misión de encontrar la mens legislativa, hemos de evitar guiarnos, en lo
posible, por una mecánica literal y eludir mirar las palabras y frases con una
óptica empañada, estereotipada o de clisé que adjudique a dicho poder un
interés a destiempo, discriminatorio y excluyente.[53]
No
hay duda alguna, que el Artículo 13.008, supra, no contempló para las
agencias demandadas mecanismo análogo al prescrito para los municipios, para
revisar ante la Junta de Planificación el Programa de Proyectos del Plan de
Ordenación Territorial. Dicho estatuto
adolece de inconstitucionalidad por la referida exclusión del Gobierno
Central. Los tribunales inferiores y la
mayoría de este Tribunal pudieron escoger la ruta de extender igual mecanismo o
beneficio a las agencias demandadas, de encontrar que la mens
legislativa lo permite. De no haber
dejado espacio la intención legislativa para tal interpretación, la única ruta
viable para los tribunales es decretar que la aplicación de ese estatuto, sobre
el efecto que se pretendió impartirle al "Convenio", es
inconstitucional y, por ende, este último es nulo e inexistente.
VI
El
Artículo 1 de la Ley Núm. 75 de 30 de octubre de 1975,[54]
dispone lo siguiente:
Los
departamentos, agencias, instrumentalidades, oficinas y todo otro organismo y
los municipios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sin excepción alguna,
mantendrán un registro de todos los contratos que otorguen, incluyendo
enmiendas a los mismos, y deberán remitir copia de éstos a la Oficina del
Contralor dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de otorgamiento
del contrato o la enmienda. Este
período será extendido a treinta (30) días cuando el contrato se otorgue fuera
de Puerto Rico. Cuando se otorguen
escrituras sobre la adquisición o disposición de bienes raíces se le enviará
también al Contralor, copia de todo escrito y documento relacionado con la
negociación. Se extenderá el período de
quince (15) o treinta (30) días, según aplique, por quince (15) días
adicionales siempre que se demuestre causa justificada y así lo determine la
Oficina del Contralor. Se entenderá que
un contrato o una enmienda a un contrato es otorgado fuera de Puerto Rico
cuando se otorgue por todos los comparecientes fuera de Puerto Rico o el último
de éstos en firmar el documento lo haga fuera de Puerto Rico.
El
término "instrumentalidad" incluirá a toda corporación pública, sus
subsidiarias o cualesquiera entidad gubernamental que tenga personalidad
jurídica propia, creada por ley o que en el futuro pudiere crearse sin [sic],
sin excepción alguna.
No
será necesario el envío al Contralor de copia de los siguientes contratos:
(1)
De servicios personales de naturaleza esporádica, por un término menor de seis
meses, no prorrogable, y un costo menor de dos mil (2,000) dólares.
(2)
De servicios personales de naturaleza profesional por un término de un año o
menos, no prorrogable, y cuyos servicios no constituyan un puesto o empleo y su
costo no exceda de cinco mil (5,000) dólares.
(3)
Para obras con un costo que no exceda de dos mil (2,000) dólares.
(4)
Los que se otorguen mediante subasta pública con excepción de aquellas
relacionadas con proyectos u obras de construcción.
(5)
Cualquier otro tipo de contrato que el Contralor por reglamentación al efecto
determine que no le sea enviado.
Hemos
expresado que el estatuto antes indicado es uno de sana política administrativa
pública y refleja la intención legislativa de crear un mecanismo de cotejo y
publicidad de los contratos otorgados por los municipios "que tiene
carácter constitutivo respecto a la eficacia de estos".[55] Por ello, hemos recogido dicha política
pública en varios de nuestros pronunciamientos. Constituyen requisitos formales que deberán seguirse
rigurosamente al momento de pactarse acuerdos con municipios, a saber: (1) que
se reduzcan a contrato escrito; (2) se mantenga un registro fiel con miras a
establecer prima facie su existencia; (3) se remita copia a la Oficina del
Contralor como medio de una doble constancia de su otorgamiento, términos y
existencia; y (4) se acredite la certeza de tiempo, esto es, haber sido
realizado y otorgado quince (15) días antes.[56]
Hemos
expresado previamente, que la anterior norma no podía descartarse ni siquiera
en casos de emergencia, y que se requería una "escrupulosa adhesión"
a éstas para "prevenir el despilfarro, la corrupción y el
amiguismo". Nos hemos reiterado
caso tras caso en que "el manejo prudente de fondos públicos está saturado
de intereses de orden público".[57]
No
compartimos la óptica de la mayoría, al interpretar la norma antes indicada en
la aplicación de los Artículos 8.004 y 8.006 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, a la controversia de autos.
El interés público derivado de la misma, es proteger el desembolso de
fondos públicos de todo el gobierno, no sólo de los municipios.
VII
CONCLUSIONES
Concluimos
que el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Circuito de Apelaciones
erraron al decidir en la forma y manera que se desprende de sus respectivas
sentencias. Entiendo, muy
respetuosamente, que la decisión de la mayoría, al confirmar lo actuado por
esos tribunales, oscurece y produce un tenebroso ambiente para nuestra
democracia constitucional y su desarrollo.
El
"Convenio" validado contraviene el interés público inmanente en el
esquema democrático de la Constitución de Puerto Rico. Por más esfuerzo que hemos realizado, no
podemos compartir la óptica de la mayoría, a los efectos de que la causa del
"Contrato" es el interés público.
Éste último está representado por el orden público constituido por el
conjunto de principios, valores y normas de sabio gobierno democrático, que es
parte del estilo de vida del Pueblo de Puerto Rico, y que actúa como
instrumento jurídico progresivo de nuestro ordenamiento constitucional. Realmente el interés público dimanante de
esos valores, nos imprimen el deber de considerar el referido
"Convenio" dentro de nuestra obligación de garantizar que el mandato
electoral de la ciudadanía, emitido para el período del 1 de enero de 1993 al
31 de diciembre de 1996, se pudiera traducir en la acción que el pueblo, a
través de su gobierno electo, entendió como de su beneficio, de conformidad a
los valores y los intereses escogidos por ellos libremente en esa elección
general. Cualquier otro interés, cede
ante la prominencia e importancia de este último en nuestro sistema democrático
de gobierno.
Por
no considerar la mayoría, el extender los beneficios de los que claramente
quedaron excluidas las agencias demandadas de autos en el texto del Artículo
13.008 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, y, por el contrario,
imprimirle la obligatoriedad ya señalada a las agencias demandadas de autos, a
tenor con lo prescrito en su Artículo 13.011, supra, la aplicación de
tales estatutos queda reducida al vicio de la inconstitucionalidad. Por otro lado, de escoger la ruta de
realizar el ejercicio de hermenéutica constitucional y determinar eventualmente
sobre la constitucionalidad de las referidas disposiciones estatutarias,
permitiéndole al gobierno electo armonizar el Plan de Ordenación Terrritorial
del Municipio de Ponce a las prioridades sobre política pública de todo el
pueblo, los tribunales salvaban la situación indicada de contravención del
"Convenio" con el interés público fundamental representado por el
orden público constituido por el conjunto de valores de gobierno democrático
contenidos en nuestro magno documento.
De
entender los tribunales que han intervenido en este asunto, que no era posible
la realización de tal ejercicio hermenéutico, por no encontrar en la mens
legislativa apoyo alguno para ello, entendemos que su única alternativa era
decretar como nulos los Artículos 13.008 y 13.011 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra, por ser contrarios al esquema constitucional
democrático de Puerto Rico; así como decretar nulo e inexistente el
"Convenio" celebrado entre las partes, por ser contrario al interés
público, representado por el orden público, que tiene un rol activo y
prominente dentro de nuestro ordenamiento constitucional.
VIII
Por
los fundamentos antes expuestos, disentimos, muy respetuosamente, de la opinión
mayoritaria.
Efraín
E. Rivera Pérez
Juez Asociado
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