LEX99028a

Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R. del año 1999

CONTINUACION: 99 DTS 028 COMITE V. JUNTA DE PLANIFICACION 99TSPR028

En el caso ante nuestra consideración, el 15 de enero de 1982 la Junta adoptó la Resolución JPD-11, intitulada "Delegando Funciones en la Administración de Reglamentos y Permisos", con el objetivo de facilitar y acelerar los trámites establecidos para la consideración de proyectos en beneficio de la ciudadanía en general y permitiendo a la Junta canalizar sus esfuerzos hacia funciones menos operacionales y de mayor relación con la orientación, coordinación e integración de la política pública sobre el desarrollo integral del país. Posteriormente, fueron aprobadas otras seis extensiones a la Resolución JPD-11 para incluir otras delegaciones que cubren asuntos o casos de naturaleza operacional que merecen ser atendidas por A.R.P.E.. Tanto la mencionada resolución, como sus extensiones, contaron con la aprobación del Gobernador.

Mediante la Cuarta Extensión, adoptada el 6 de agosto de 1991, la Junta delegó en A.R.P.E. la consideración y resolución de propuestos usos temporeros de terrenos y estructuras en áreas no zonificadas por la Junta que, de tratarse de cambios permanentes en zonificación, hubiesen requerido ser sometidos al proceso de consulta de ubicación, conforme lo dispone el Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta.35 Asimismo, la Cuarta Extensión de la Resolución JPD-11 delega a A.R.P.E. la facultad de considerar proyectos sobre actividades de corta duración tales como, pero sin limitarse a, hormigoneras. Se dispuso además que sólo se podrían autorizar estructuras temporeras y removibles, pero no obras permanentes.

El 7 de julio de 1994, la Junta adoptó otra Resolución por medio de la cual ampliaba las facultades delegadas a A.R.P.E. para que considerara los siguientes usos temporeros:

"1. Plantas dosificadoras de asfalto o asfalteras en Distritos R-0, en área no zonificada y en área rural zonificada.

2. Actividades de corta duración tales como carnavales, verbenas, fiestas patronales, actividades religiosas, hormigón u hormigoneras en Distrito R-0 y en área rural zonificada." (Enfasis suplido).

Así también se dispuso en la referida Resolución que, para la autorización de plantas dosificadoras de hormigón y asfalto, se debía cumplir con la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 197036, y que el término de operación de dichas actividades industriales no podría ser mayor de dos años o el término que estableciera el contrato, lo que fuera menor. Del mismo modo, se expresó que para todos los usos mencionados anteriormente se podrían autorizar estructuras con carácter temporero y removible, pero no obras permanentes.

A tenor con las disposiciones del Artículo 11(19) de la ley orgánica de la Junta, no hay duda de que la acción delegada, en controversia en el presente caso –consideración y concesión de permisos de usos temporeros para instalar plantas dosificadoras de asfalto en áreas no zonificadas- cae dentro de aquellos casos o determinaciones que pueden ser delgados a A.R.P.E.. En primer lugar, la decisión a adoptarse por A.R.P.E. no requiere de la implantación de una política general o una definición de política pública por haber sido éstas ya establecidas por la Junta. En la Resolución JPD-11, así como en sus extensiones, la Junta estableció las condiciones, guías, hechos e información necesaria a considerar para que la acción delegada fuera lo suficientemente precisa, incluyendo de este modo la política pública en cuanto al asunto en cuestión.

De otra parte, por mandato expreso de su ley orgánica, si la Junta determina que A.R.P.E., a la luz de las funciones de esta agencia, puede resolver los casos o adoptar determinaciones con más celeridad o eficiencia que ella, puede delegar en A.R.P.E. aquellos deberes y responsabilidades que le corresponden a ella, por ley o reglamento.

Resulta, a nuestro entender, forzosa la inferencia o conclusión que la Junta, organismo administrativo con la experiencia y el peritaje en la materia, pasó juicio sobre todos los aspectos que se tienen que tomar en consideración antes de delegar a A.R.P.E. la evaluación y aprobación de usos temporeros en áreas no zonificadas y que, luego de ponderar los distintos elementos, entendió que la adopción de la Resolución en controversia, y sus extensiones agilizaba, los procedimientos y facilitaba en todo lo posible los trámites de proyectos, claro está, estableciendo las salvaguardas correspondientes. Entendemos que tal determinación de la Junta merece la deferencia del foro judicial.37

III

No obstante lo anterior, al evaluar las facultades delegadas mediante la Resolución, y sus extensiones, a A.R.P.E., en la Opinión del Tribunal se concluye que la Junta actuó ultra vires al efectuar tal delegación alegadamente debido a que la ley habilitadora de dicha agencia no la facultó para delegar la consideración y concesión de permisos en áreas no zonificadas, determinación que supuestamente requiere una consulta de ubicación que sólo podía efectuarse por la Junta. A juicio de la Opinión mayoritaria esto es así ya que, de una lectura de la ley habilitadora de la Junta,

"...se desprende que el legislador no tuvo la intención de autorizar a la Junta a delegar en A.R.P.E. la toma de decisiones relacionadas con las áreas no zonificadas. La Ley Núm. 75, supra, al enumerar las instancias de delegación de una agencia a otra omite hacer referencia a la delegación de funciones en áreas no zonificadas. A través del estatuto el legislador autoriza la delegación de la consideración de proyectos y enmiendas a los mapas de zonificación sólo en aquellas áreas que han sido previamente zonificadas. Siendo esto así la Junta actuó ultra vires y más allá del poder delegado." (Enfasis suplido).38

Al parecer, la mayoría de los integrantes de este Tribunal no ha entendido el texto claro del Artículo 11(19)(b) de la ley orgánica de la Junta; el cual claramente dispone que esta última podrá delegar a A.R.P.E. sus deberes y responsabilidades en casos sobre "...la adopción de enmiendas a los mapas de zonificación en áreas previamente zonificadas y la consideración y resolución de consultas de ubicación y de proyectos públicos, ...". (Enfasis suplido).39

Nótese que este inciso de la ley enumera tres circunstancias distintas en las cuales la Junta podrá delegar a A.R.P.E. sus deberes y responsabilidades, esto es, en casos referentes a: (1) la adopción de enmiendas a los mapas de zonificación en áreas previamente zonificadas; (2) la consideración y resolución de consultas de ubicación; y (3) la consideración y resolución de consultas de proyectos públicos. Procede que se enfatice el hecho de que, en cuanto a las consultas de ubicación, la ley no hace ninguna distinción entre proyectos en áreas previamente zonificadas o no. La ley únicamente hace tal distinción respecto a la adopción de enmiendas a los mapas de zonificación.

Opinamos pues, arguyendo que la consideración y concesión de permisos de usos temporeros de plantas dosificadoras de asfalto requiriese una consulta de ubicación, que la Junta puede delegar tal función a A.R.P.E. por disposición expresa de su ley orgánica. Decimos arguyendo porque tampoco coincidimos con la determinación de la Mayoría a los efectos de que en este caso era necesario pasar por un procedimiento de consulta de ubicación para conseguir el permiso de uso temporero. Precisamente eso fue lo que se le delegó a A.R.P.E. mediante la resolución. Los únicos proyectos en áreas no zonificadas previamente, que requieren este tipo de consulta, son aquéllos que tengan un impacto físico, económico, ambiental y social significativo. Este no es el caso que nos ocupa.40

La Resolución JPD-11 no requiere una consulta de ubicación, puesto que se trata de actividades de corta duración, en áreas no zonificadas y que no tienen una naturaleza, complejidad, magnitud, impacto físico, económico, ambiental y social, que afecten significativamente el desarrollo del sector. A tenor con la Resolución en cuestión, A.R.P.E. autorizó la instalación temporera de una planta portátil dosificadora de asfalto en el Barrio Borinquén de Caguas, propiedad de Betteroads Asphalt Corporation.

El predio donde se ubicó la planta, predio R-0, no está zonificado. La instalación es temporera y se trata de una obra removible. Además, se obtuvo una declaración favorable de impacto ambiental expedida por la Junta de Calidad Ambiental, conforme al Artículo 4(c) de la Ley Núm. 9 del 18 de junio de 197041, sobre política pública ambiental.

No existe evidencia de daño alguno en cuanto a ruido, olores o impacto adverso a la calidad del agua o al servicio energético en el área. La operación de referencia está catalogada como industrial liviano42 y fuente de emisión menor. La misma no utiliza servicios de agua ni alcantarillados. En fin, vemos pues que la planta portátil dosificadora de asfalto no tendría el alcance que haría necesario, según la reglamentación de la Junta, que el proyecto pasara por el proceso de consulta de ubicación por cuanto su impacto no será significativo.

Expresado lo anterior, resulta liviano el argumento elaborado en la Opinión del Tribunal con respecto a que "...si comparamos la instalación de una planta dosificadora de asfalto con las demás actividades que detalla la [Resolución] JPD-11-94-006, veremos que la primera se caracteriza por ser un proyecto de carácter industrial cuyos efectos sobre el ambiente y la infraestructura pueden ser más significativos y serios que los provocados por unas fiestas patronales, verbenas u otro tipo de actividad análoga".

Cuando la Junta decidió adoptar la aludida Resolución y sus extensiones, con el propósito de delegar en A.R.P.E. la consideración y concesión de permisos de usos temporeros de ciertas actividades, lo hizo estableciendo como política pública que estas actividades no podían tener un impacto significativo en el desarrollo de un sector. Entre las actividades mencionadas, además de verbenas o fiestas patronales, están las hormigoneras y las plantas dosificadoras de asfalto.

Consideramos que la Junta, agencia con "expertise", ponderó y dirimió cuales debían ser los casos cuya consideración debía delegarse a A.R.P.E.. Esta determinación merece deferencia judicial43, máxime cuando en las extensiones se tomaron unas salvaguardas en los casos específicos de plantas dosificadoras de asfalto.

De otra parte, en la Opinión, además de concluirse, erróneamente, que la Ley no facultaba a la Junta a hacer este tipo de delegación, se resuelve que la agencia actuó ultra vires porque en su Reglamento para Procedimientos Adjudicativos se había reservado la facultad de efectuar consultas de ubicación de proyectos industriales que incluyeran las plantas dosificadoras; por lo que no podía, mediante resolución, efectuar esta delegación a A.R.P.E..

En el referido Reglamento la Junta se reservó la facultad de considerar en primera instancia los casos sobre propuestos usos de terrenos permanentes que por su naturaleza, complejidad, magnitud, impacto físico, económico, ambiental y social pudiesen afectar significativamente el desarrollo de un sector44; mientras que delegó en A.R.P.E. la facultad de conceder permisos de usos temporeros sobre este tipo de actividades que no tuvieran el mencionado impacto.

En el caso de las plantas dosificadoras de hormigón o asfalto, la Junta, según su reglamento, realizará la determinación inicial cuando se trate de proyectos industriales permanentes con el impacto reseñado y, A.R.P.E., mediante resolución que contiene las delimitaciones del poder delegado, puede conceder permisos de uso para operar una planta dosificadora temporera que cumpla con las condiciones expresadas en la resolución. Nos preguntamos: ¿en dónde reside la inconsistencia a la que alude el Tribunal en su Opinión? Sencillo: la misma no existe.

Todo este esquema resulta consistente con el Reglamento de Zonificación Número 4 de la Junta, el cual permite a A.R.P.E. conceder permisos de usos temporeros en diversos tipos de "...actividades de corta duración pero sin limitarse a [las allí mencionadas]."45 Tal listado, como muy bien concluyó el Tribunal de Circuito de Apelaciones, no es ni exhaustivo ni taxativo, meramente ilustrativo; razón por la cual la Junta, además de las actividades de corta duración que incluyera en el Reglamento, puede, mediante resolución, añadir otras actividades de corta duración.

En resumen, el error que comete este Tribunal en la decisión que hoy emite se debe a que las conclusiones a las que llega en la misma parten de premisas incorrectas. En primer lugar, no es correcto hablar de que la Junta actuó sin jurisdicción o contrario a su ley habilitadora; ello, como expresáramos anteriormente, porque su propia ley orgánica le permite hacer delegaciones sobre casos que no requieran la implantación de política pública y que puedan ser adoptados, con mayor celeridad, por A.R.P.E.. De este modo, la acción de la Junta, al realizar la delegación mediante la resolución en cuestión, está dentro de los poderes, amplios y generales, que su ley orgánica le autoriza a realizar.

En segundo término, al interpretar que la referida ley habilitadora de la Junta sólo autoriza a ésta a considerar proyectos, y conceder permisos de uso, en áreas zonificadas, la Opinión concluye, erróneamente, que la delegación es ultra vires por cuanto en el presente caso se trata de un área no zonificada. De una lectura de la disposición estatutaria en cuestión, claramente se desprende que no tiene nada que ver si el área está o no zonificada. El listado de facultades a delegar, detallado en el citado Artículo 11(19) de la ley habilitadora -que a nuestro juicio no es un listado taxativo por expresión de la propia ley46- permite este tipo de delegación, independientemente de que se trate de un área zonificada o no.

La Junta, además de haber actuado con jurisdicción, actuó en el presente caso acorde a las disposiciones reglamentarias aplicables y a la resolución en controversia, actuaciones que, contrario a lo que se expresa en la Opinión, no son inconsistentes entre sí.

Por las razones anteriormente expresadas, disentimos. Modificaríamos, sin embargo, la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones debido a que en la Resolución de la Junta se estableció claramente que el permiso de uso temporero no podía ser por más de dos años y, en el caso de autos, A.R.P.E. lo concedió por un periodo de tres años; razón por lo cual procede modificarse la sentencia recurrida a esos efectos.

FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ

Juez Asociado

Notas al calce

1. Caso Núm. 93-46-B-932-KPA.

2. Betteroads es una compañía que se dedica a instalar equipo portátil dosificador de hormigón asfáltico en aquellos sectores de Puerto Rico donde le contratan para pavimentar con asfalto.

3. Véase un escrito titulado "Comparecencia Especial" presentado el 21 de febrero de 1996 por la Betteroads Asphalt Corporation ante el Tribunal de Primera Instancia, Exhibit VII del Apéndice, pág. 34.

4. A través de esta Resolución y de sus extensiones cuarta y sexta, la Junta le delegó a A.R.P.E. la "consideración y resolución de casos o determinaciones que requieran acción en la ‘fase operacional´ que no requieran implantar o definir la política pública por haber sido ésta ya establecida." Específicamente, le delegó la consideración y resolución de propuestos usos temporeros de terrenos y estructuras en áreas no zonificadas. Véase el Apéndice de la Petición de Certiorari, Exhibits 1 y 2, págs. 1-4.

5. Al momento de expedirse el mandamiento de certiorari la consideración de ese asunto estaba pendiente ante la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones. Sin embargo, a través del alegato de la parte recurrente nos enteramos de que la Betteroads Asphalt Corp. retiró su solicitud de un permiso de construcción mediante una solicitud de desistimiento. Ante la posibilidad de que pudiera esgrimirse algún planteamiento sobre la academicidad del recurso ante nos, la parte recurrente se opone. Fundamentalmente, aduce como razones las siguientes: "(1) porque las resoluciones que se impugnan están vigentes y la Administración de Reglamentos y Permisos actúa a base de ellas autorizando hormigoneras y plantas de asfalto en áreas no zonificadas; (2) porque la reglamentación adjudicativa de la Administración de Reglamentos y Permisos permite la reapertura de casos; (3) porque el desistimiento fue sin perjuicio y; (4) porque la referida planta de asfalto no ha sido removida." Alegato de la parte recurrente de 23 de julio de 1997, pág. 3.

6. La delegación fue de la Junta a A.R.P.E.

7. 23 L.P.R.A. sec. 62 j (13).

8. 23 L.P.R.A. sec. 62 j (15).

9. 23 L.P:R.A. sec. 62 j (19).

10. El Artículo 3 (f) de la Ley Núm. 75, supra, 23 L.P.R.A.. sec. 62 (b) (f) y el Artículo 3 de la Ley Núm. 76, supra, 23 L.P:R.A. sec. 71 (b) (1) definen el término fase operacional como "aquella parte de la función de revisión de proyectos que comprende, entre otros, el aplicar y velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos promulgados para el uso, desarrollo y subdivisión de terrenos así como para la construcción de edificios y estructuras."

11. Artículo 11, inciso 19, de la Ley Núm. 75, supra, 23 L.P.R.A. sec. 62 j (19) (a).

12. 23 L.P.R.A. sec. 62 j (19) (b).

13. 2`3 L.P.R.A. sec. 63 g.

14. 23 L.P.R.A. sec. 62 j (19) (b).

15. Ello de acuerdo con los términos de la Subsección 3.03 (b) del Reglamento sobre las Decisiones Adjudicativas de la Junta, 23 R.P.R. 650.228.

16. La Sección 99.07 del Reglamento de Zonificación, Núm. 4 hace lo propio, en cuanto a ello dispone lo siguiente:

"Permisos de uso temporeros – La Administración de Reglamentos y Permisos podrá conceder permisos de usos temporeros para la erección de estructuras para que alberguen actividades de corta duración tales como, pero sin limitarse a éstos: carnavales, verbenas, fiestas patronales, actividades religiosas, casetas de construcción u oficinas para la venta de un proyecto de vivienda." 23 R.P.R. sec. 650.1746 (6).

17. Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación, Sección 1.04; 23 R.P.R. sec. 650.221.

18. Id.

19. Id. Sección 2.00 (6); 23 R.P.R. 650.225 (6).

20. Id., Sección 3.03 (1); 23 R.P.R. sec. 650.228 (1).

21. Id., Sección 3.03 (2); 23 R.P.R. sec. 650.228 (2).

22. Id.

23. Henríquez Soto v. Consejo de Educación Superior, 120 D.P.R. 194, 210 (1987).

24. Aunque hemos reconocido que la Asamblea Legislativa puede delegar en las agencias administrativas los poderes tanto legislativos como judiciales a través de normas amplias y generales que guíen tal delegación, López Salas v. Junta de Planificación, 80 D.P.R. 646 (1958); Hilton Hotels International v. Junta de Salario Mínino, 74 D.P.R. 670 (1953); Luce & Co. v. Junta de Salario Mínimo, 62 D.P.R. 452 (1944); también hemos dicho que cualquier actuación que transgreda el ámbito de acción delegado será nulo. P.S.P. v. Comisión Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400 (1980); Infante v. Tribunal Examinador de Médicos, 84 D.P.R. 308 (1961).

25. En su Resolución de 31 de diciembre de 1996, notificada el 27 de enero de 1997.

26. Opinión Per Curiam, pág. 12.

27. Ibid, pág. 13.

28. 23 L.P.R.A. sec. 62 et seq..

29. 23 L.P.R.A. sec. 71 et seq..

30. La ley orgánica de la Junta define la frase "fase operacional" como "aquella parte de la función de revisión de proyectos que comprende, entre otros, el aplicar y velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos promulgados para el uso, desarrollo y subdivisión de terrenos, así como para la construcción de edificios y estructuras". 23 L.P.R.A. sec. 62b(f) y 23 L.P.R.A. sec. 71b(l).

31. 23 L.P.R.A. sec. 63(g).

32. 23 L.P.R.A. sec. 62j(19).

33. Ibid.

34. 23 L.P.R.A. sec. 71d(q).

35 Este reglamento indica que los proyectos en áreas no zonificadas que requieren pasar por el proceso de consulta de ubicación ante la Junta son:

"...[aquellos] cuya naturaleza y magnitud tienen un impacto significativo en el ámbito físico, económico y social del sector en que ha de ubicarse como resultado de lo cual puede esperarse un cambio en los patrones de conducta general de ese sector (aumento o disminución poblacional, cambio en las actividades de producción, consumo y servicios, cambios en el desarrollo físico del sector, incluyendo el grado de contaminación del ambiente). Incluye, además, toda mejora pública, excepto aquéllas de las cuales están exentos los organismos gubernamentales, incluyendo los municipios que hayan obtenido su autonomía municipal a tenor con la Ley Núm. 81 del 30 de agosto de 1991, según enmendada y las delegadas en la A.R.P.E. mediante resolución expresa de la Junta." 23 R.P.R. sec. 650.228(2).

Cabe señalar que entre los proyectos que deben ser considerados en primera instancia por la Junta están los proyectos industriales de plantas dosificadoras de hormigón y de asfalto que tengan un impacto significativo como el descrito en el Reglamento.

36. 12 L.P.R.A. sec. 1124.

37. Con respecto a la interpretación del organismo al cual le compete administrar una ley, este Tribunal ha resuelto que la misma merece deferencia sustancial y que dicha interpretación no necesita ser la única razonable y consistente con el propósito legislativo. Rivera Rentas v. A. & C. Development Corp., Opinión y Sentencia de 26 de noviembre de 1997; Comisionado de Seguros v. General Accident Insurance Co., Opinión y Sentencia de 29 de enero de 1993. Ello es así debido a que dichos organismos cuentan con una vasta experiencia y conocimiento ("expertise") en relación con la materia con la que bregan día tras día. Ibid.

38. Opinión Per Curiam, págs. 12-13.

39. 23 L.P.R.A. sec. 62j(19). Así también, dicho estatuto habilitador vuelve a recalcar en su Artículo 35 que "[l]a Junta podrá delegar a la [A.R.P.E.] todas aquellas funciones que determine, conforme a lo dispuesto en la [anteriormente citada] sec. 62j(19) de este título, sobre la adopción de enmiendas de mapas de zonificación en áreas previamente zonificadas, así como la consideración y resolución de consultas de ubicación y de proyectos públicos". (Enfasis suplido). 23 L.P.R.A. sec. 63(g).

40. Con respecto a este particular, el Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta define el término "consulta de ubicación" como:

"[el t]rámite mediante el cual la Junta de Planificación evalúa y decide según estime pertinente, sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas zonificadas pero que las disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren. En áreas no zonificadas incluye propuestos usos de terrenos que por su naturaleza, complejidad, magnitud, impacto físico, económico, ambiental y social pudiesen afectar significativamente el desarrollo de un sector...." (Enfasis suplido). 23 R.P.R. Sec. 650.225(6); 23 R.P.R. sec. 650.1648.

41. 12 L.P.R.A. sec. 1124.

42. El Reglamento de Zonificación de Puerto Rico número 4 establece la definición de industria liviana, que es la que aplica a la planta portátil de asfalto, y señala que se trata de la "industria de manufactura donde los efectos de la operación no trascienden significativamente el ámbito del solar o aquella que con la instalación de equipo de control ambiental, requerido por la Junta de Calidad Ambiental u otras agencias reguladoras, mitigan o eliminan cualquier efecto significativo adverso que pudiera trascender el solar donde ubica. ...". Reglamento de Zonificación 23 R.P.R. sec. 650.1648(101).

43. Rivera Rentas v. A. & C. Development Corp., ante; Comisionado de Seguros v. General Accident Insurance Co., ante.

44. 23 R.P.R. sec. 650.228(2). Remítase a la nota al calce número 10 de esta Opinión.

45. 23 R.P.R. sec. 650.1746.

46. "...Esta sección no limitará otras delegaciones que la Junta pudiera realizar al amparo de las disposiciones de este Capítulo..." 23 L.P.R.A. sec. 63(g).

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