Jurisprudencia del Tribunal Supremo 2001

Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2001

Cont. 2001 DTS 092 PLACIDO V. E.L.A., DEPTO. CORRECCIÓN Y REHABILITACIÓN 2001TSPR092

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton

San Juan, Puerto Rico, a 18 de junio de 2001.

Por entender que la Administración de Corrección no tiene la autoridad legal para concertar acuerdos con entidades gubernamentales de otras jurisdicciones para el traslado de convictos reclusos en instituciones del Estado Libre Asociado, confirmaríamos la decisión del Tribunal de Primera Instancia que dejó sin efecto el traslado de Plácido Serrano Vélez a una institución correccional en los Estados Unidos. Por ende disentimos de la Opinión de este Tribunal.

Las funciones y facultades que autoriza la Ley Orgánica de la Administración de Corrección, Ley Núm. 116 de 22 de junio de 1974, 4 L.P.R.A. sec. 1101, et seq., según enmendada, contemplan exclusivamente la consecución de acuerdos inter-jurisdiccionales en ámbitos específicamente delimitados, como es la “custodia y supervisión de los liberados y probandos”, 4 L.P.R.A. sec. 1112(n), y la obtención de ayudas federales o estatales para situaciones específicas, como el recibo de fondos y beneficios federales y el “intercambio de información”, 4 L.P.R.A. sec. 1113(u).

Contrario a lo que afirma la Opinión del Tribunal, un análisis de la Ley Orgánica de la Administración de Corrección revela claramente que la Asamblea Legislativa otorgó la facultad a dicha agencia para entrar en convenios con el gobierno federal y los de los estados solamente en un contexto muy limitado y en circunstancias expresamente descritas en el estatuto. Veamos.

En primer término, el Art. 5 de la Ley Núm. 116, supra, 4 L.P.R.A. sec. 1112, en su inciso (e), encomienda a la Administración de Corrección la determinación de aquellas instituciones a las que habrá de ingresarse o trasladarse a los reclusos y la autoriza a “concertar acuerdos con entidades gubernamentales o privadas” a esos efectos. Dicho artículo autoriza a dicha agencia a:

(e) Determinar, conforme a la evaluación que haga el personal a cargo del tratamiento o especialistas, y la reglamentación que promulgue la Administración a estos efectos, las instituciones operadas por esta última o por cualquier otra entidad gubernamental o privada en que habrá de ser ingresada, o a las que habrá de ser trasladada, la clientela del sistema penal.

[…]

El Administrador podrá, asimismo, concertar acuerdos con entidades gubernamentales o privadas para el ingreso o traslado de la clientela como parte de los programas de rehabilitación mediante trabajo, estudio, tratamiento u otros medios que sean compatibles con la seguridad pública.

La autorización de realizar tales convenios se repite en el inciso (o) de este mismo artículo, de forma más amplia. Allí se permite llegar a acuerdos con entidades públicas o privadas con el fin general de implantar las disposiciones de la Ley Orgánica de Corrección. El segundo párrafo de este inciso, añadido en 1994, especifica los servicios susceptibles a acuerdos externos. Sin embargo, dicha disposición de ningún modo autoriza convenios inter-jurisdiccionales. Reza el inciso mencionado:

(o) Establecer acuerdos o convenios con agencias públicas o privadas que faciliten la [implantación] de las funciones encomendadas en este capítulo.

Esta facultad incluirá la contratación de servicios de custodia y alimentación de los confinados, así como la contratación de la construcción, administración y mantenimiento de las instituciones penales con agencias o compañías privadas. La Administración establecerá los criterios y requisitos de facilidades físicas, organización, operación, personal administrativo y de custodia, y otros que estas instituciones deberán cumplir para tener acceso a esta contratación y ser acreditadas como instituciones privadas de custodia.

De otro lado, la única disposición que autoriza a la Administración a realizar acuerdos con otras jurisdicciones es el inciso (n) de la mencionada Ley. En dicho acápite se autoriza a la Administración de Corrección a:

(n) Administrar acuerdos de reciprocidad con otras jurisdicciones para la custodia y supervisión de los liberados y probandos.

Del anterior inciso se desprende claramente que los convenios inter-jurisdiccionales autorizados por la Ley 116 se refieren únicamente a la “custodia y supervisión de los liberados y probandos”, no a la de convictos cumpliendo una condena ordinaria de reclusión. La razón es evidente: los liberados o probandos podrían querer trasladarse a otras jurisdicciones en el legítimo disfrute de su libertad, pero requerir, no obstante, cierto nivel de supervisión, sea para efectos de velar por que cumplan las condiciones de su probatoria o, cuanto menos, que se notifique a las autoridades de su nueva residencia sobre sus antecedentes penales. La posibilidad de un cambio de residencia voluntario hace necesaria la coordinación entre jurisdicciones, especialmente si aún no se ha extinguido plenamente la sentencia del convicto. Por ello, la disposición de la Ley Orgánica de la Administración de Corrección que permite tales convenios no hace más que reconocer y avalar la movilidad de los liberados y probandos.

La Ley Orgánica de la Administración de Corrección, sin embargo, no hace referencia a la facultad de la agencia de realizar convenios con otras jurisdicciones para el traslado de confinados. Éstos, contrario a los liberados o probandos, no tienen libertad de movimiento, por lo que un convenio que autorice o haga viable su traslado no es un mero acto de coordinación inter-jurisdiccional para afrontar una realidad extra-judicial, sino la gestión de actos afirmativos que afectan los intereses libertarios, por atenuados que sean, de los reclusos.

Es una consabida norma de hermenéutica que los estatutos deben ser interpretados en su totalidad para así dar un significado armónico a cada una de sus partes. R. E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e Interpretación de las Leyes en Puerto Rico, págs. 315-18 (2ª ed. 1987). También es regla interpretativa la que manda a presumir que el legislador no hace cosas fútiles, por lo que la inclusión expresa en un estatuto de una disposición particular, como es una función, facultad o potestad administrativa, sugiere la exclusión de aquellas disposiciones no mencionadas. Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación, 103 DPR 884, 888 (1975). Entendemos aplicable esta normativa al caso de autos.

La mención específica de las circunstancias en las que se autorizan los convenios con otras entidades de los gobiernos federal y estatales excluye, por implicación, otros tipos de acuerdo. La correcta hermenéutica lleva a suponer que, según las mencionadas disposiciones legales, la autorización para convenir pactos con la jurisdicción estatal y federal se otorgó para el caso específico que atañe a la “supervisión de liberados y probandos”. De haber querido el legislador hacerla extensiva a otras situaciones, así lo habría dispuesto en la legislación original o en las enmiendas realizadas al inciso (e) en 1978, 1989 y 1994 y al inciso (o) en 1978 y 1994. Es una actuación judicial impropia añadir poderes a una agencia por medio de la extralimitación en la interpretación del estatuto. La lectura correcta de la Ley 116, supra, limita necesariamente la capacidad de la Administración de Corrección de entrar en acuerdos inter-jurisdiccionales a los casos dispuestos en el inciso (n). Por tanto, las “entidades gubernamentales o privadas” a las que se refieren los incisos (e) y (o) deben entenderse como instituciones del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, no del continente.

Por otro lado el Art. 6 de la Ley 116, supra, 4 L.P.R.A. § 1113, otorga ciertas facultades adicionales a la Administración de Corrección. También aquí se delega a dicha agencia la facultad de llegar a acuerdos con agencias de los gobiernos federales y estatales, pero nuevamente la circunscribe a situaciones y contextos determinados:

(u) Solicitar y obtener ayuda o asistencia en dinero, bienes o servicios del Gobierno de los Estados Unidos, los Estados Federados, el Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, o cualquiera de sus agencias, corporaciones públicas o subdivisiones políticas, para los propósitos de este Capítulo, de conformidad con la legislación, reglamentación, acuerdo o contrato aplicable.

Se autoriza al Gobernador para designar al Administrador y a la Administración como el funcionario y la agencia que tendrán a su cargo administrar cualquier programa federal que, por su naturaleza, propósito y alcance, esté relacionado con las funciones que se encomiendan a la Administración por este Capítulo. En esta capacidad, el Administrador deberá concertar y tramitar los convenios o acuerdos necesarios para realizar las gestiones para que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico pueda recibir todos los fondos y beneficios federales para llevar a cabo dichos programas, así como concertar y tramitar convenios y acuerdos con los correspondientes organismos gubernamentales de los Estados Federados y del Gobierno Federal, debidamente autorizados para ello, con respecto a intercambio de información sobre programas, estudios e investigaciones relacionados con los programas que lleve a cabo; siempre y cuando dichos convenios o acuerdos estén dentro del marco de sus funciones y de las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. (Énfasis suplido).

Una lectura de este inciso lleva a la conclusión que la autorización estatutaria de realizar convenios y acuerdos con el gobierno federal y el de los estados busca, exclusivamente, la mejor y más eficiente tramitación de recursos para utilizarse en las instituciones del Estado Libre Asociado.

La Opinión del Tribunal interpreta la asistencia “en dinero, bienes y servicios del Gobierno de los Estados Unidos, [y] los Estados Federados” (énfasis suplido) como licencia para acordar el traslado de convictos reclusos a instituciones en el continente. La lectura conjunta del primer y segundo párrafo, no obstante, clarifica y circunscribe el ámbito de dicha asistencia a “fondos y beneficios federales” y a “intercambio de información sobre programas, estudios e investigaciones relacionados con los programas que lleve a cabo”.

Si además tomamos en consideración que esta autorización a firmar convenios se limita a asuntos referentes a la supervisión de liberados y probandos, es evidente que la Administración de Corrección no tiene los poderes que le atribuye la Opinión del Tribunal.

Finalmente, cabe destacar que, en materia tan delicada como el confinamiento y la rehabilitación de convictos así como en los procesos de justicia criminal que anteceden a la convicción, debe observarse el mayor cuidado al definir y delimitar los poderes de las agencias estatales.

Las condiciones geográficas de la isla de Puerto Rico incrementan la gravedad del traslado de cualquier confinado, al dificultar todavía más su relación con su familia. El castigo es particularmente oneroso dada la condición social de la vasta mayoría de los confinados, cuyas familias no pueden costear visitas regulares al continente.

Ante este escenario, no podemos concurrir con la interpretación tan amplia que hace la Opinión del Tribunal sobre el alcance de los poderes delegados por la Asamblea Legislativa a la Administración de Corrección en lo referente a los convenios para el traslado de confinados. Los principios de interpretación judicial, garantías de consistencia y mesura en nuestros dictámenes y del debido respeto a las ramas políticas de gobierno, nos indican una dirección distinta. Por ello, como entendemos que la Administración de Corrección no tiene la facultad legal para trasladar confinados puertorriqueños al extranjero, disentimos.

FEDERICO HERNÁNDEZ DENTON

Juez Asociado

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