Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2003
2003 DTS 036
HIGALGO GONZALEZ V. MUNICIPIO DE CAGUAS 2003TSPR036
Opinión Disidente emitida por
el Juez Asociado señor Corrada del Río a la cual se une el Juez Asociado señor
Rebollo López.
San Juan, Puerto Rico a 6 de
marzo de 2003.
El recurso de autos nos daba la
oportunidad de expresarnos, en primer lugar, sobre las facultades y deberes del
Secretario de Salud conforme a la Ley Núm. 56 de 21 de junio de 1969 (en
adelante Ley 56), 24 L.P.R.A. sec. 61 et seq.; y si el Municipio de
Caguas (en adelante Municipio), posee la autoridad en ley para, mediante
ordenanzas municipales, fijar las tarifas a cobrar en sus facilidades de
salud. En segundo lugar, si el
Municipio, conforme a la sección 6 de la Ley Núm. 52 de 2 de julio de 1985 (en
adelante Ley 52), 24 L.P.R.A. sec. 74f, tiene que crear una cuenta especial
para los fondos que recobre por los servicios prestados a pacientes solventes
en un centro de salud operado por el Municipio exclusivamente con fondos
municipales. No obstante, la mayoría de este Tribunal, lacónicamente resuelve
que los empleados demandantes, aquí recurridos, carecen de legitimación activa
para incoar la presente acción, y en consecuencia, desestima la demanda. Veamos
en detalle.
I
El caso de autos gira en
torno a un Centro de Diagnóstico y Tratamiento (en adelante CDT) construido en
1982 por el Municipio en terrenos de su propiedad. Desde sus inicios, el CDT opera únicamente bajo la administración
del Municipio, el cual aporta los recursos necesarios para su funcionamiento y
es patrono de todos los empleados que allí trabajan.[1]
Mediante ordenanzas municipales, la
Asamblea Municipal de Caguas fijó los costos razonables a cobrar por los
servicios de asistencia médico-hospitalaria brindados en el CDT. Véase, Mun. Caguas, P.R., Ordenanza Municipal
Núm. 7 (4 de agosto de 1982); Mun. Caguas, P.R., Ordenanza Municipal Núm. 30
(22 de junio de 1987); Mun. Caguas, P.R., Ordenanza Municipal Núm. 4 (8 de
julio de 1997). Entre otras cosas, en
las ordenanzas aprobadas por la Asamblea Municipal, se establece que el CDT
opera exclusivamente con fondos del Municipio, sin aportación alguna del
Gobierno Estatal. En la Ordenanza Municipal Núm. 4, supra, la Asamblea
Municipal expresa que está facultada para determinar las tarifas a cobrar en el
CDT, en vista de que “[l]a Ley Número 81, del 30 de agosto de 1991, conocida
como la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
faculta a la Asamblea Municipal a autorizar la imposición de contribuciones
sobre la Propiedad, Tasas Especiales, Arbitrios, Tarifas, derechos o impuestos
dentro de los límites jurisdiccionales del Municipio.”
El 26 de marzo de 1997 varios empleados
del Departamento de Salud Municipal, entre otros, personal de oficina,
enfermeras, técnicos de salud, médicos, dentistas, paramédicos (en adelante
recurridos), presentaron ante el Tribunal de Primera Instancia (en adelante
TPI), una petición de interdicto, de mandamus y cobro de dinero contra
el Municipio, su alcalde, el Departamento de Salud de Puerto Rico (en adelante
Departamento), su Secretaria, y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en
adelante E.L.A.). Adujeron, en síntesis, que el Municipio y su alcalde no
cumplieron con su deber ministerial de crear un fondo especial para el control
del dinero obtenido a través de la facturación de los servicios prestados en el
CDT a personas no-indigentes, el cual debía usarse para la operación del CDT,
incluyendo el mejoramiento de sueldos y condiciones de trabajo de los
empleados.
Respecto al Departamento y a la
Secretaria, arguyeron que éstos, al no efectuar una supervisión adecuada para
el establecimiento del referido fondo, faltaron a su deber ministerial como
custodios de la política pública recogida por la Ley 56, supra, según
enmendada.[2] En vista de ello, los
recurridos alegaron que éstos le eran financieramente responsables por
cualquier suma de la cual el Municipio no fuese responsable.
Así las cosas, el TPI señaló vista para
el 30 de abril de 1997. Previo a la celebración de la vista, el Municipio y el
Departamento sometieron sendas mociones de desestimación. El Municipio y su
alcalde, por su parte, sostuvieron que la Ley 52, supra, no le aplicaba
al CDT. En esencia, fundaron su contención en que, contrario a lo expuesto en
dicho estatuto, el Departamento y el Municipio no administraban conjuntamente
el CDT sino que éste operaba únicamente bajo la dirección del Municipio,
inclusive que el Departamento no aportaba fondos de tipo alguno. El
Departamento adujo, inter alia, que el CDT en cuestión pertenece al
Municipio y que no tenía relación alguna con éste.[3] Como señalara la mayoría,
ninguno de ellos cuestionó la legitimación activa de los empleados aquí
recurridos para incoar el pleito.
Llegado el día del señalamiento, “[l]as
partes estipularon que nunca
ha mediado un convenio entre el municipio de Caguas y el Departamentod [sic]
de Salud para la operación del C.D.T. También estipularon que en términos de la
creación de una cuenta especial para el manejo de los dineros que se recaudan
en dicho centro con fines de reinvertir el dinero en la operación de las
facilidades, incluyendo el mejoramiento de los sueldos y condiciones de trabajo
de los empleados, no han seguido” las disposiciones de la Ley Núm. 52, Sec. 6, supra.[4] Tras escuchar los
argumentos esgrimidos por las partes, el TPI acogió las solicitudes del
Municipio y del Departamento y, por tanto, dictó sentencia desestimando la
demanda el 5 de mayo de 1997. Concluyó que la Ley 52, supra, no aplicaba
al CDT ya que el Departamento y el Municipio nunca lo administraron en
conjunto.
Inconformes, el 16 de mayo de 1997, los
recurridos acudieron ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante
TCA) impugnando dicho dictamen. El TCA, mediante sentencia de 15 de abril de
1998 revocó la sentencia del TPI, declaró
con lugar la demanda y le ordenó al alcalde abrir una cuenta
especial para el control de los fondos, conforme a la Ley 56, supra. El
TCA, aun cuando reconoció que el CDT era uno “sui generis” por éste
funcionar exclusivamente con fondos municipales y no existir convenio alguno
para una administración conjunta del mismo, concluyó que la Ley 56, supra,
aplicaba al Municipio ya que dicha ley tenía como propósito integrar y
armonizar los servicios de salud provistos por el Estado y los municipios a la
población. Indicó que, al basarse el Municipio en la Ley 56, supra, para
generar ingresos y descartar las otras disposiciones de la misma, no se cumplía
con la política pública recogida en tal estatuto.[5] Por lo que, coligió que el
Municipio “opera[ba] un sistema de salud contrario a las expectativas que
dispone la Ley 56 en cuanto al cobro y distribución de los fondos.”[6] Por último, dispuso que,
aunque el CDT ha funcionado únicamente con fondos municipales, la Secretaria de
Salud posee autoridad conforme a la Ley 56, supra, para instrumentar la
misma e intervenir con el Municipio.
Oportunamente, el 13 de mayo de 1998, el Municipio
presentó una moción de reconsideración ante el TCA arguyendo, entre otras
cosas, que el TCA debió devolver el caso para la celebración de una vista ya
que se extralimitó al declarar con lugar la demanda cuando sólo tenía ante su
consideración una solicitud de desestimación y no se realizó una vista
evidenciaria en relación con la causa de acción de cobro de dinero.[7] Los recurridos se opusieron[8] y, posteriormente, presentaron varias mociones las cuales el TCA no
acogió.[9]
El 8 de octubre de 1998 el TCA dictó
resolución en reconsideración. Referente al planteamiento de devolver el caso
para la celebración de una vista a los fines de determinar si los recurridos
tenían una causa de acción en cobro de dinero, el TCA señaló que el Municipio
no podía levantar tal argumento ya que sometió el asunto “como una cuestión de
derecho para que se resolviera la única controversia que presenta este caso, la
aplicabilidad de la Ley 56 y sus consecuencias jurídicas.”[10] Ello, máxime cuando presentó una moción de desestimación –acogida
por el TPI como una moción de sentencia sumaria-, estipuló los hechos objeto de
la controversia, no solicitó un plazo para contestar la demanda, comenzar un
descubrimiento de prueba y solicitar la realización de una vista.
Además, el TCA indicó que las ordenanzas
municipales fijando las tarifas a cobrar a las personas solventes eran válidas,
pues son un ejercicio legítimo en beneficio de la salud de los ciudadanos del
Municipio. Añadió, no obstante, que dichas ordenanzas implicaban un
cumplimiento parcial con la Ley 56, supra, y que, bajo el derecho
vigente, los municipios, por sí solos, no tenían el poder para establecer las
tarifas y cobrarle a las personas solventes parte de los gastos por los
servicios prestados. Por lo que, el TCA ordenó, entre otras cosas, que el
Municipio estableciese un plan para el manejo y distribución del dinero
recaudado y obtuviese la aprobación de la Secretaria para fijar las tarifas de
los servicios brindados. Finalmente, modificó la sentencia para devolver el
caso al TPI para la realización de una vista a los efectos de determinar: (1)
la cantidad cobrada desde la vigencia de las ordenanzas municipales; (2) la
suma a consignar en el fondo especial; y (3) la aportación del Departamento
conforme al plan de trabajo y presupuesto que presente el alcalde.
En vista de ello, el Municipio acudió
ante nos, vía certiorari, imputando la comisión de los siguientes errores:
A.
Erró
grave y manifiestamente el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al
determinar que son de aplicación al Municipio de Caguas las disposiciones de la
Ley Núm. 56 del 21 de junio de 1969, 24 L.P.R.A. sec. 61 y la Núm. 52 del 2 de
julio de 1985, 24 L.P.R.A. sec. 74, so pretexto de hacer cumplir una política
pública.
B.
La
determinación del Tribunal de Circuito de Apelaciones menoscaba indebidamente
la autonomía municipal que ampara al Municipio de Caguas conforme la Ley Núm.
81 del 30 de agosto de 1991, conocida como “Ley de Municipios Autónomos”, 21
L.P.R.A. sec. 4001 et. seq.
II
De forma escueta, el Municipio arguyó que los recurridos carecen de legitimidad activa por éstos no haber sufrido daño alguno. En vista de tal señalamiento, nos corresponde determinar los méritos del mismo, toda vez que éste constituye la médula de la Sentencia de este Tribunal. Veamos.
Constituye norma reiterada que, un demandante posee legitimación activa si cumple con los siguientes requisitos: 1) que ha sufrido un daño claro y palpable; 2) que el referido daño es uno real, inmediato y preciso y no uno abstracto o hipotético; 3) que existe conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada; y 4) que la causa de acción surge bajo el palio de la Constitución o de una ley. Véase, Col. Peritos Elec. V. A.E.E., res el 22 de febrero de 2000, 150 D.P.R. __, 2000 TSPR 28, 2000 JTS 43; Coss y U.P.R. v. C.E.E., 137 D.P.R. 877 (1995); Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994); Hernández Torres v. Hernádez Colón, 131 D.P.R. 593 (1992).
Los requisitos de acción legitimada deben ser interpretados de forma flexible. Véase, Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 D.P.R. 559 (1989); Pacheco Fraticeli v. Cintrón Antonsanti, 122 D.P.R. 229 (1988); Solís v. Municipio de Caguas, 120 D.P.R. 53 (1987). “La doctrina de legitimación activa se interpreta amplia y liberalmente cuando la demanda es contra las agencias y los funcionarios gubernamentales.” García Oyola v. J.C.A., 142 D.P.R. 532, 539 (1997). Cuando la legitimación del demandante es cuestionada, “debemos asumir que las alegaciones son ciertas y evaluar su causa de acción de la manera más favorable para el demandante.” Col. Peritos Elec. V. A.E.E., supra, pág. 746; Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra, pág. 567.
Los demandantes y recurridos en este pleito son empleados del Departamento de Salud de Caguas, que laboran en el CDT como oficinistas, enfermeras, técnicos de salud, médicos, dentistas y paramédicos, entre otros. En síntesis, éstos alegan que el Municipio y demás demandados no han cumplido con las disposiciones de la Ley 56, supra, y la Ley 52, supra. En específico, los recurridos exigen que se cumplan las disposiciones referentes a la creación de un fondo especial, el cual ellos entienden que debe ser utilizado para la operación del CDT, incluyendo el mejoramiento de sueldos y condiciones de trabajo de los empleados.
Éstos basan sus reclamaciones a tenor de la sección 4 de la Ley 56, 24 L.P.R.A. sec. 61(c), y de la sección 6 de la Ley 52, 24 L.P.R.A. sec. 74(f). Respecto a la utilización de los fondos recaudados por las instituciones de salud, las disposiciones concernidas establecen lo siguiente:
Sección
4 de la Ley 56, 24 L.P.R.A. sec. 61(c) (1999).
. . . .
Los fondos recaudados bajo esta sección que ingresen al Fondo de Salud serán utilizados, sujeto a las prioridades que establezca el Secretario de Salud, en el mejoramiento de los sueldos del personal y de los servicios y facilidades de salud en que se han recaudado.
. . . .
Sección
6 de la Ley 52, 24 L.P.R.A. sec. 74(f).
Los fondos que recobre la facilidad de pacientes solventes serán distribuidos en proporción a la cantidad aportada por el municipio y el Departamento de acuerdo a las disposiciones de las secs. 74a a 74u de este título, transfiriendo al Departamento los fondos correspondientes a éste. Los fondos que correspondan al municipio serán utilizados única exclusivamente para la operación de la facilidad, incluyendo el mejoramiento de los sueldos y condiciones de trabajo de los empleados.
. . . .
(Énfasis nuestro.)
Entiende la mayoría de este Tribunal, que de la transcrita disposición, se desprende que el Municipio tiene discreción para disponer de los fondos que le correspondan entre las múltiples necesidades que la operación de un C.D.T. representa; y que esa discreción descansa en la potestad que éste tiene de escoger en cual de las dos categorías invierte lo obtenido. O sea que, “[l]a [citada] Ley limita el uso de fondos a dos propósitos; (1) la operación de la facilidad o (2) el mejoramiento de sueldos y condiciones de trabajo.” (Énfasis suplido). A la luz de dicho razonamiento, inherentemente errado, concluye que “los empleados no pueden reclamar un daño por la actuación del Municipio al no crear el fondo ya que la creación del mismo no implicaría que éstos necesariamente verían sus salarios aumentados.”
El análisis que hace la mayoría sobre la citada disposición legal, soslaya los más elementales principios de hermenéutica, consagrados en los Artículos 14 y 15 del Código Civil,[11] a los efectos de que cuando “la ley es clara y libre de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser menospreciada...”, y que “[l]as palabras de una ley deben ser generalmente entendidas en su más corriente y usual significación, sin atender demasiado al rigor de las reglas gramaticales, sino al uso general y popular de las voces.” Cónsono con la técnica analítica judicial que incorpora el uso del diccionario como fuente confiable para determinar el significado de una palabra, Castillo Camacho v. Dpto. del Trabajo y Recursos Humanos, res. el 29 de septiembre de 2000; 152 D.P.R.___; 2000 TSPR 142; 2000 JTS 154, el término “incluyendo”, el cual tiene su raíz en el término “incluir”, se define como “poner algo dentro de otra cosa o dentro de sus límites.” Véase el Diccionario de la Real Academia Española, Vigésima Segunda Edición, 2001. Así, cuando el legislador redactó el susodicho artículo 6 de la Ley 52, supra, al insertar el “incluyendo”, pretendió hacer énfasis en que los fondos correspondientes al municipio debían de ser destinados exclusivamente para la operación de la facilidad, y que el concepto genérico de “operación de la facilidad” debía comprender o abarcar, por designación específica del legislador, el mejoramiento de los sueldos y condiciones de trabajo de los empleados. El término incluyendo sugiere una interpretación copulativa, y no una interpretación disyuntiva. Por tanto, la referida ley no le da la alternativa al Municipio de elegir entre dos categorías para asignar los fondos, sino que le indica que éstos deben de asignarse al concepto amplio de “operación de las facilidades”, el cual, independientemente de todo lo que pueda abarcar, tiene, por mandato legislativo expreso, que incluir el aspecto de mejoramiento de sueldos y condiciones de trabajo de los empleados.
No debe interpretarse arbitrariamente una ley, sino que la interpretación debe hacerse de forma que propicie el sentido y significado razonable deducible de su contenido. Román Mayol v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 807 (1973). Asimismo, donde la ley no distingue o excluye, no procede distinguir.
Aplicando lo anterior, vistas las alegaciones de los demandantes-recurridos y las disposiciones bajo las cuales hacen sus reclamos, éstos poseen legitimación activa para entablar este pleito. Tomando las alegaciones de los recurridos como ciertas e interpretando las mismas de la forma más favorable a éstos, en la medida en que no han sido mejorados sus sueldos, me veo obligado a concluir que los demandantes han sufrido daños reales e inmediatos. Disentimos, por ende, de la Sentencia de este Tribunal.
BALTASAR
CORRADA DEL RIO
JUEZ
ASOCIADO
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