Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2003
2003 DTS 048 OFICINA DE ETICA V. RODRÍGUEZ MARTINEZ
2003TSPR048
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Ética Gubernamental
Querellante-Recurrida
v.
Nydia
E. Rodríguez Martínez y otros
Querellados-Peticionarios
Certiorari
2003 TSPR 48
158 DPR ____
Número del Caso: CC-2001-360
Fecha: 1ro de abril de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Panel integrado
por su Presidenta, la Juez López Vilanova y los Jueces Córdova Arone y Ortiz
Carrión
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Francisco R. González
Abogadas
de la Parte Recurrida: Lcda.
Gretchen Camacho Rossy
Lcda.
Wanda Torres Velázquez
Materia: Violación Ley Ética Gubernamental, Solicitar aportaciónes
a empresas privadas con intereses en la agencia para un suplemento de
aniversario y en benefico de otra empresa.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento
oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del
proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su
distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por el
Juez Asociado SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 1ro. de
abril de 2003
Mediante el presente recurso se nos solicita
la revisión de una sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, confirmatoria la misma de una resolución de la Oficina de Ética
Gubernamental que impuso una multa de diez mil dólares ($10,000) a la aquí
peticionaria tras haberse encontrado a ésta incursa en la violación de varias
disposiciones de la Ley y Reglamento de Ética Gubernamental, así como de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
I.
Los hechos que dan lugar al presente
recurso se relacionan a la celebración del 80mo Aniversario de la
Comisión de Servicio Público (en adelante “CSP”). Con motivo de este evento, la
CSP organizó varias actividades
dirigidas al público en general tales como la publicación y distribución
de folletos informativos. Además, se llevaron a cabo conferencias, talleres
educativos y exhibiciones a concesionarios, funcionarios y empleados públicos.
La actividad cumbre de esta celebración fue una convención celebrada en el
Hotel Caribe Hilton durante el mes de noviembre de 1997 en la cual participaron
concesionarios de la CSP, funcionarios de la Rama Ejecutiva, Legislativa,
Judicial, empleados públicos, incluyendo los de la CSP, la empresa privada y el
público en general. En la misma se ofrecieron talleres, conferencias y una
plenaria donde se expusieron, entre otros temas, la importancia e impacto de
las decisiones de la CSP en el desarrollo económico y social del país.
A los fines de efectuar las
actividades antes descritas, la aquí peticionaria, la Lcda. Nydia E. Rodríguez
Martínez, ejerciendo sus facultades como Presidenta de la CSP, firmó un
contrato de servicios profesionales y consultivos entre la CSP y la Sra. Maitá
Carbonell Acosta. Esta última estaría a cargo de la coordinación, organización
y desarrollo de la convención, así como de la preparación de un suplemento
informativo y conmemorativo a circularse a través de la prensa del país. La
señora Carbonell Acosta subcontrató los servicios de la Compañía Arta
Promotions, Inc. (en adelante “Arta”) para la promoción y preparación del
referido suplemento.[1] Esta compañía designó a la
Sra. Laila Shwaiki como su representante, la cual se encargaría de todo lo
referente al suplemento informativo de la CSP.
En varias ocasiones se llevaron a
cabo reuniones en la CSP para la coordinación de la actividad y del suplemento
informativo, a las cuales asistieron las señoras Shwaiki y Carbonell Acosta.
Estas reuniones estaban dirigidas por el Sr. Luis A. Colón Villamil y la Sra.
Marien Casanova, quienes eran funcionarios de la CSP y designados por la
peticionaria Rodríguez Martínez para organizar las actividades del 80mo
Aniversario de la agencia. En estas reuniones se acordó que, para cubrir los
costos de la confección del suplemento, se solicitarían auspicios y/o
aportaciones económicas a varias empresas. La señora Shwaiki estaría encargada
de darle seguimiento a los auspiciadores con relación a las aportaciones que
éstos habrían de hacer. Estas empresas serían identificadas mediante una lista
de prospectos preparada por el señor Colón Villamil. La señora Shwaiki le
ofrecería a los prospectos diversos beneficios a cambio de la aportación
realizada. Mientras mayor fuera el monto de la aportación mayores beneficios
recibirían las empresas. Estos beneficios consistían en la inclusión de un
anuncio de la empresa en el suplemento que se distribuiría, tarjetas de
invitaciones a la Convención, y los que hicieran la aportación máxima de
$10,000 podrían tener un “booth” en la actividad y su logo tendría mayor
prominencia en el suplemento.
Previo a la convención, la Lcda. Rodríguez Martínez efectuó varias
reuniones, entre ellas un desayuno y un almuerzo,[2] a las que fueron invitadas
diferentes personas de la empresa privada, compañías reglamentadas por la CSP,
funcionarios de dicha agencia, la señora Shwaiki y la señora Carbonell. Las
invitaciones para estas reuniones se realizaron mediante cartas idénticas, en
papel timbrado de la CSP y firmadas por la peticionaria como Presidenta. En
éstas se hacía referencia a la convención que se llevaría a cabo en el Hotel
Caribe Hilton y que, con motivo de ese evento, la CSP deseaba ofrecerle al
pueblo de Puerto Rico un documento informativo que reflejara los servicios,
ejecutorias, logros y proyecciones de dicha agencia.
Para el desayuno se enviaron treinta
y dos (32) invitaciones, de las cuales dieciséis (16) iban dirigidas a
empresas o personas reglamentadas por la CSP. Las demás se dirigieron a
empresas no reglamentadas por la misma. Finalmente, asistieron a dicho
desayuno doce (12) representantes de empresas reglamentadas por la CSP y
seis (6) que no lo eran.[3] Por otra parte, al almuerzo
fueron invitadas once (11) empresas que eran reglamentadas por la CSP,
asistiendo al mismo representantes de diez (10) de dichas empresas.
En ambas reuniones, la Lcda. Rodríguez
Martínez se dirigió a los presentes y
les habló de la actividad del 80mo aniversario de la CSP, del
suplemento y les presentó a la señora Carbonell Acosta como la persona que se
encargaría de la actividad y a la señora Shwaiki quien se encargaría de darle
seguimiento a los auspicios. Al culminar el almuerzo, la señora Shwaiki entregó
a todos los invitados una “propuesta” escrita en la que se les sugería que cada
empresa hiciera una aportación para el suplemento de $10,000, cantidad que fue
sugerida por la señora Carbonell Acosta. La propuesta iba dirigida
individualmente a cada una de las empresas presentes y fue preparada por la
señora Shwaiki con información sobre dichas empresas que le había sido
suministrada, por “fax”, desde la CSP por la señora Casanova.
Luego del desayuno y del almuerzo la
señora Shwaiki, por instrucciones de la señora Carbonell, se comunicó con las
diferentes empresas que acudieron a estas dos actividades; a las que asistieron
al almuerzo las trataba de persuadir para que aportaran $10,000 y a las que
acudieron al desayuno les insistía en que aportaran la cantidad que aparecía
para cada una de ellas en una lista que le fue suministrada, por “fax”, desde
la CSP por la señora Casanova. Dicha lista fue preparada con una copia de la
hoja de asistencia del desayuno a la cual se le añadió, al lado del nombre de
las empresas que asistieron, la cantidad de dinero que se esperaba que cada una
hiciera.
El proceso de búsqueda de auspiciadores
finalizó con un total de dieciocho (18) aportaciones que sumaban a sesenta y
tres mil quinientos dólares ($63,500). De esta cifra sesenta y un mil
dólares ($61,000) fueron aportados por 17
empresas o personas reglamentadas y supervisadas por la CSP.[4]
La convención del Caribe Hilton se
llevó a cabo y ese mismo día salió en la prensa el suplemento informativo. El
mismo consistía de ocho páginas y narraba la historia, funciones y logros de la
CSP, así como la importancia de esta agencia en el desarrollo social y
económico de Puerto Rico. En la última página del mismo aparecía el logo de
cada persona o empresa que aportó al suplemento mediante la compra de un
anuncio. Las empresas que aportaron el máximo tuvieron la oportunidad de ocupar
un “booth” en la convención y su logo en el suplemento era de mayor tamaño que
el de las otras compañías participantes.
Luego de culminar la celebración del
80mo Aniversario de la CSP, la Oficina de Ética Gubernamental (en
adelante “OEG”), en atención a comentarios vertidos en un programa radial,
realizó una investigación.[5] A raíz de la misma, el 12
de enero de 1999, la OEG radicó una querella contra la aquí peticionaria, Nydia
E. Rodríguez Martínez. También se radicaron cargos contra los funcionarios,
Luis A. Colón Villamil y Marien Casanova. A todos se les imputó, en síntesis,
haber solicitado aportaciones económicas a varias compañías reguladas y con
asuntos pendientes de resolver ante la CSP para proporcionarle beneficio
económico a Arta; esto en violación de los Artículos 3.2 (a) y (c) de la Ley de
Ética Gubernamental (en adelante “Ley de Ética”),[6] los Artículos 6(A), 6(D),
6(E), 6(F), 8(F), 11(A) y 13(C) del Reglamento de Ética Gubernamental (en
adelante “Reglamento de Ética”),[7] y la Sección 9 del Artículo
VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Luego de varios incidentes
procesales se celebró una vista administrativa en la OEG los días 20 y 21 de
marzo de 2000. En la misma se presentaron como testigos a la señora Shwaiki, a
la Sra. Wanda Marrero, representante de la empresa Tropigas, Inc. y al Sr.
Julio Feliciano, presidente de la empresa Light Gas, Corp.[8] Por su parte, la Lcda.
Rodríguez Martínez presentó como única testigo a la Sra. Teresa Caraballo de la
Compañía de Turismo.[9]
Rendido el informe correspondiente
por el oficial examinador que presidió la vista, mediante Resolución del 28 de
julio de 2000, la OEG adoptó, en su totalidad, el informe de éste. En el mismo,
el oficial examinador determinó que, de las violaciones imputadas, fueron
probadas aquellas estatuidas en los Artículos 3.2(a) y (c) de la Ley de Ética y
en las Secciones 11(A) y 6, en sus incisos (A),(D),(E) y (F) del Reglamento y
la Sección 9 del Artículo VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico. Por motivo de estas infracciones, la OEG le impuso a la Lcda.
Rodríguez Martínez una multa ascendente a $10,000.[10]
La Lcda. Rodríguez Martínez radicó
una Solicitud de Enmienda a Determinaciones de Hechos, Nuevas Determinaciones
de Hechos y Reconsideración. Tras varios incidentes procesales, la OEG declaró
la misma “No ha lugar”. Insatisfecha con dicho dictamen, la Lcda. Rodríguez
Martínez acudió ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Luego de varios
incidentes procesales, el Tribunal de
Circuito de Apelaciones, mediante Sentencia de 3 de abril de 2001, confirmó
la determinación de la OEG.
Inconforme con la actuación del
tribunal apelativo intermedio, la Lcda. Rodríguez Martínez acudió oportunamente
–-vía certiorari-- ante este Tribunal. Alega que procede revocar la sentencia
emitida por el tribunal apelativo debido a que dicho foro incidió al:
...determinar que la Oficina
de Ética Gubernamental actuó correctamente al admitir en evidencia la
declaración jurada tomada al Sr. Julio Feliciano en el proceso investigativo,
sin que haya razones en derecho que lo justifiquen.
...sostener que la
determinación de la Oficina de Ética Gubernamental no es arbitraria, caprichosa
e irrazonable y que está sostenida por la prueba obrante en el expediente.
...sostener la conclusión de
la Oficina de Ética Gubernamental en el sentido de que la
recurrente-peticionaria incurrió en violación a los Artículos 3.2(a) y 3.2(c)
de la Ley de Ética Gubernamental, a la sección 9 del Artículo VI de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y a los Artículos 6(a), 6(d), 6(e), 6(f) y 11(a) del
Reglamento de Ética Gubernamental.
...determinar que la multa
de $10,000.00 impuesta no es exagerada, injusta e irrazonable y que no
constituye una penalización múltiple por las mismas violaciones.
Expedimos el
recurso. Contando con la comparecencia de ambas partes y estando en posición de
resolver el recurso radicado, procedemos a así hacerlo.
II.
A.
Como primer señalamiento de error la
peticionaria Rodríguez Martínez plantea que la OEG incidió al admitir en
evidencia una declaración que se le tomó al testigo Julio Feliciano durante el
proceso investigativo de la querella que da lugar a este recurso. Alega que se
actuó de esta manera “sin base legal o situación de apremio alguna” y que tal
admisión constituyó una violación a su derecho de confrontación. Catalogó la
declaración como una ex-parte, la cual no se presentó con el fin de impugnar o
confrontar al testigo sino que para ampliar su testimonio, lo que la hace
inadmisible al amparo de la Regla 63 de las de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV R.63.
Para dilucidar este aspecto de la
controversia es menester examinar lo ocurrido en la vista administrativa que se
llevó a cabo en la OEG según se desprende de la transcripción oficial de dicho
procedimiento. En la vista administrativa celebrada el 21 de marzo de 2000, la
parte recurrida presentó como testigo al Sr. Julio Feliciano. Durante el
interrogatorio directo del testigo, y en virtud de la Regla 63 de Evidencia, la
representación legal de la parte recurrida solicitó que se admitiera como
prueba la transcripción de una declaración que le fue tomada al señor Feliciano
el 24 de junio de 1998. El representante legal de la peticionaria se opuso a la
admisión de la misma.
Luego
de una larga discusión sobre los fundamentos de derecho relacionados a la
admisibilidad de la declaración, el oficial examinador resolvió que:
“...yo voy a admitir tentativamente, y enfatizo el
tentativamente, ... la declaración. Los compañeros, naturalmente, tendrán
derecho a contrainterrogar sobre ambos puntos [el testimonio del testigo
durante la vista y lo expresado por éste en la declaración anterior] y si en el
momento el compañero me demuestra, el día, la jurisprudencia que encuentre de
cualquier otro fundamento en derecho adecuado que esta declaración no se debió
haber admitido, pues obviamente no será tomada en cuenta, ... ni el contenido
de la declaración, ni el contenido del contrainterrogatorio relativo a ello.
Así es que, aunque va a ser un poquito más complicado, vamos en el
contrainterrogatorio a tratar de mantener una regla y es que lo interroguen primero sobre lo que declaró hoy y,
entonces, después lo interrogan por separado con relación a lo que declaró en
la ocasión anterior de forma que si hay que, excluir el testimonio podamos
excluir tanto la declaración en sí, como aquella parte del contrainterrogatorio
que se requirió a esa declaración.”[11]
Así
las cosas, los abogados de la peticionaria contrainterrogaron brevemente al
testigo con relación a lo declarado por él en la vista. Cuando el oficial
examinador les preguntó si deseaban contrainterrogar al testigo en cuanto a su
declaración anterior, la representación legal de la peticionaria contestó en la
negativa y el testigo fue excusado.
B
Sabido
es que en los procedimientos administrativos de carácter adjudicativo no son de
aplicación las Reglas de Evidencia. Sección 3.13(e) de la Ley Núm. 170 de 12 de
agosto de 1988, conocida como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme,
LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2163(e). Esta norma tiene como propósito liberar los
procedimientos administrativos de las “trabas procesales de los tribunales de
justicia”. Martínez v. Tribunal Superior, 83 D.P.R. 717, 720
(1961). Además, cumple con el fin de promover el que los mismos se lleven a
cabo de manera ágil y sencilla. López Vives v. Policía de Puerto Rico,
118 D.P.R. 219, 231 (1987); López Santos v. Asoc. de Taxis de Cayey,
142 D.P.R. 109, 113 (1996).
No
obstante lo anterior, se permite la adopción de los principios y/o normas
fundamentales de las reglas procesales y de evidencia cuando éstas no son
incompatibles con el procedimiento administrativo y sirvan para lograr una
solución rápida, justa y económica de la controversia. Sección 3.13(e) de LPAU,
3 L.P.R.A. sec. 2163(e) ante; Industria Cortinera Inc. v. P.R.T.C.,
132 D.P.R. 654, 660 (1993); Pérez Rodríguez v. P.R. Park Systems,
Inc., 119 D.P.R. 634, 639-40 (1987); Berríos v. Comisión de
Minería, 102 D.P.R. 228, 229-30 (1974). Del mismo modo, debe mantenerse
presente que el norte de todo procedimiento adjudicativo, ya sea
judicial o administrativo, es la búsqueda de la verdad y de la
justicia para las partes. Pérez Rodríguez v. P.R. Park Systems, Inc.,
ante.
Cónsono con lo anterior, hemos expresado que las reglas de evidencia viabilizan ese propósito ya que el fin último de las mismas es el descubrimiento de la verdad en los procedimientos judiciales. J.R.T. v. Autoridad de Comunicaciones de Puerto Rico, 110 D.P.R. 879, 884 (1987). En el caso anteriormente citado manifestamos que la norma referente a la interpretación flexible de las reglas de evidencia es mucho más liberal cuando se trata de la aplicación del derecho probatorio a los procesos administrativos. Ibid. Enfatizamos, que en los procedimientos administrativos, como lo era en ese caso el proceso de arbitraje, debe prevalecer la flexibilidad y el carácter informal para que toda información pertinente a la controversia pueda llegar al conocimiento del juzgador de hechos. Ibid. De lo anteriormente expresado se puede afirmar que si bien en las vistas administrativas, de ordinario, no aplican las reglas o principios de evidencia, en aquellas ocasiones en que se utilicen las mismas se interpretarán con mayor liberalidad que en el escenario de un trámite judicial.
Por otro lado, y en relación con la Regla
63 de Evidencia, sobre declaraciones anteriores de testigos, es preciso
recordar que la misma constituye una excepción a la regla de exclusión de
prueba de referencia. 32 L.P.R.A. Ap. IV R. 63. Ésta dispone que toda
declaración anterior de un testigo será admisible en evidencia siempre que el
testigo esté presente en el juicio o vista, sujeto a ser contrainterrogado en
cuanto a la declaración anterior y siempre que dicha declaración fuese
admisible de ser hecha por el declarante declarando como testigo. Ibid.
Hemos establecido firmemente que la
admisibilidad de las declaraciones
anteriores de un testigo que está ocupando la silla testifical, y sujeto a ser
contrainterrogado, es una de las instancias en que menos se vulnera el
derecho constitucional a la confrontación. Véase: Pueblo v. Esteves
Rosado, 110 D.P.R. 334, 339 (1980); Pueblo v. De Jesús Ayuso,
119 D.P.R. 21, 31 (1987). Nuestra regla no exige la existencia de juramento,
contrainterrogatorio y observación con respecto a la declaración anterior ya
que se entiende que la oportunidad posterior de contrainterrogar y observar al
testigo en la vista suple la ausencia de esos factores al momento en que se hizo
la declaración. Pueblo v. Esteves Rosado, ante a la pág. 338.
Si bien antes de la aprobación de la Regla
63 las declaraciones anteriores de testigos sólo se admitían para fines de
impugnación,[12]
esa limitación ya no existe en nuestro ordenamiento jurídico. Siempre
que se cumplan los requisitos de la Regla, una declaración anterior no sólo
será admisible para impugnar y rehabilitar a un testigo sino también “como
prueba sustantiva para fortalecer el caso de la parte que presenta al testigo”.
E.L. Chiesa, Tratado de Derecho Probatorio, Tomo II, Publicaciones JTS,
2000, pág. 696. Véase, además, Pueblo v. Adorno Cabrera, 133
D.P.R. 839, 858-60 (1993); Pueblo v. Esteves Rosado, ante.
Del mismo modo, nuestra
Regla 63 resulta ser más amplia que la Regla 801 (d)(1) federal de Evidencia de
la cual procede pues admite, para probar la veracidad de lo aseverado en ella
--a diferencia de la federal-- todo tipo de declaración anterior de un testigo,
sin limitar tal admisión a determinada clase de declaraciones. Pueblo v.
Esteves Rosado, ante a la pág. 340; Pueblo v. De Jesús Ayuso,
ante a la pág. 31. A tales efectos, el Profesor Chiesa menciona, en su obra,
que al amparo de la citada Regla puede ser admitida en evidencia cualquier tipo
de declaración anterior, sea ésta similar o incompatible con el testimonio del
testigo en corte, escrita u oral, formal o informal, bajo o sin juramento.
Chiesa, ante a la pág. 696.
Asimismo, hemos reiterado,
que el requisito de confrontación que exige nuestra Regla 63 se satisface si en
el juicio o vista se le brinda a la otra parte la oportunidad de
contrainterrogar al testigo con relación a la declaración que prestó
previamente. Pueblo v. Stevenson Colón, 113 D.P.R. 634, 639
(1982). En este caso expresamos que “lo crucial en relación con el derecho a la
confrontación es que la defensa tenga la oportunidad de contrainterrogar”.
(Énfasis nuestro.) Ibid. a la pág. 639-40. Es decir, la declaración
será admisible siempre que haya habido una oportunidad para contrainterrogar al
testigo y que éste, a su vez, esté disponible para ser contrainterrogado por la
parte adversa en el momento en que la declaración es ofrecida en evidencia.
Una vez admitida una
declaración anterior de un testigo bajo la Regla 63, la función del juzgador consistirá
en darle el valor probatorio que ésta amerite, confrontándola con las
declaraciones del testigo en corte, con el comportamiento de éste en la silla
testifical y tomando en cuenta las circunstancias en que ésta fue tomada. De este modo, adjudicará el asunto ante sí
otorgándole a dicha declaración la credibilidad que merezca. Pueblo v. Adorno
Cabrera, ante a la pág. 861; Pueblo v. Stevenson Colón, ante
a la pág. 640.
C.
Si aplicamos las normas de
derecho reseñadas a la situación que hoy se nos plantea resulta claro que la
declaración anterior del señor Feliciano fue correctamente admitida en
evidencia en la vista administrativa ante la OEG. Como veremos, la declaración
cumple con todos los requisitos establecidos bajo el palio de la Regla 63.
En primer lugar, se trata en
efecto de una declaración anterior de un testigo. La misma le fue tomada al
señor Feliciano por la representación legal de la OEG como parte del
procedimiento investigativo efectuado con relación a la querella radicada
contra la aquí peticionaria.
En segundo lugar, la
declaración se ofreció en evidencia en una vista administrativa en la que el
señor Feliciano compareció como testigo y en la que ya había testificado en
interrogatorio directo respecto a los mismos hechos sobre los cuales versaba su
declaración anterior. Más importante aun, el señor Feliciano estaba disponible
para ser contrainterrogado, no sólo en relación con lo dicho en la vista, sino,
también en torno a la declaración anterior.
El oficial examinador le
brindó a la peticionaria la oportunidad de contrainterrogar al testigo con
relación a su declaración anterior; ésta
optó por no hacerlo y se limitó a contrainterrogarlo, exclusivamente,
con respecto a lo que éste había declarado en el examen directo. En vista de
ello, su alegación a los fines de que se violentó su derecho a la confrontación
carece de méritos, pues teniendo la oportunidad de contrainterrogar al testigo
sobre ello, optó por cruzarse de brazos.
Satisfechos los requisitos
exigidos por la Regla 63 carece de méritos la contención de la peticionaria a
los efectos de que la declaración anterior del señor Feliciano no era admisible
por no haber sido juramentada. Como vimos, una vez cumplidas las exigencias de
la referida Regla la declaración anterior es admisible en evidencia sin
importar su naturaleza, forma o contenido. Tampoco nos persuade el
argumento esgrimido por la peticionaria a los efectos de que la declaración
anterior era inadmisible por ser ex–parte y porque “no tuvo los elementos de
juicio necesarios para encausar el contrainterrogatorio”. Surge de autos que
desde la etapa del descubrimiento de prueba la parte peticionaria poseía copia
de la transcripción de la declaración anterior del señor Feliciano, por lo que
resulta obvio que siempre tuvo conocimiento sobre su existencia. Además,
durante la vista administrativa en la que se ofreció como evidencia, la
representación legal de la parte recurrida dio detalles sobre el contenido de
la misma. Por tanto, forzoso es concluir que la peticionaria tuvo tiempo para
familiarizarse con la referida declaración y, no cabe duda, de que tuvo a su
alcance los elementos suficientes para efectuar un contrainterrogatorio.
Por las razones antes expuestas y considerando la liberalidad procesal que debe existir en los procedimientos administrativos, así como el loable fin de hallar la verdad que en éstos se impone, resolvemos que la declaración anterior del señor Feliciano fue correctamente admitida en evidencia. En vista de ello, no se cometió el primer error señalado por la peticionaria.
III.
A.
Como segundo señalamiento de
error la peticionaria plantea que el tribunal intermedio apelativo incidió al
sostener las determinaciones de hechos a las que llegó la OEG. Alega que las
mismas son arbitrarias, caprichosas, irrazonables y que no están apoyadas en
suficiente evidencia sustancial que obre en el expediente administrativo. En
particular, la peticionaria impugna aquellas determinaciones de hechos
formuladas por la OEG que establecen que participó en un esquema de
solicitación de fondos a agencias reglamentadas por la CSP.
Al
evaluar la corrección de las determinaciones formuladas por la OEG debemos
tener presente que la revisión judicial de las determinaciones de hechos de una
agencia administrativa está limitada por lo establecido en la Sección 4.5 de la
Ley de Procedimientos Administrativos Uniforme, 3 L.P.R.A. sec. 2175. Esta
disposición de ley establece que las determinaciones de hechos formuladas por
las agencias administrativas serán sostenidas por los tribunales si las
mismas están apoyadas en evidencia sustancial que obre en el expediente
administrativo. Ibid.
De este modo, se acogió legislativamente la norma jurisprudencial de que, de ordinario, los tribunales no intervendrán con las determinaciones de hecho de un organismo administrativo si las mismas están basadas en suficiente evidencia sustancial que surja del expediente administrativo considerado en su totalidad. Véase: Rivera Concepción v. A.R.P.E., res. el 29 de septiembre de 2000, 2000 TSPRA 143; Metropolitana S.E. v. A.R.P.E., 138 D.P.R. 200, 213 (1995); Fac. C. Soc. Aplicadas v. C.E.S., 133 D.P.R. 521, 532 (1993). Henríquez v. C.E.S., 120 D.P.R. 194, 210 (1987). El fin primordial de esta norma es evitar que el criterio de la agencia administrativa en materia especializada sea sustituido por el criterio del tribunal revisor. Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64, 131 (1998); Reyes Salcedo v. Policía de P.R., 143 D.P.R. 85, 95 (1997).
Así pues, cuando una parte alega haber sido afectada por una determinación de hecho de una agencia tendrá que demostrar que en el expediente administrativo existe otra prueba que reduce o menoscaba el valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta tal punto que no pueda concluirse que la determinación de la agencia fue razonable a la luz de la totalidad de la prueba que tuvo ante su consideración. Misión Ind. P.R. v. J.P., ante a la pág. 131; Metropolitana S.E. v. A.R.P.E., ante a la pág. 213; Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670, 686 (1953). Si por el contrario, la parte afectada no demuestra la existencia de esa otra prueba, las determinaciones de la agencia deberán sostenerse por el tribunal revisor. Ramírez Rivera v. Departamento de Salud, 147 D.P.R. 901, 905 (1999); J.R.T. v. Escuela Coop. E.M. De Hostos, 107 D.P.R. 151, 156-57 (1978).
Es
decir, las determinaciones de una agencia administrativa serán respetadas
mientras la parte que las impugne no produzca suficiente evidencia para
derrotarlas. Henríquez v. C.E.S., ante a la pág. 210. Ello, a su
vez, responde a la presunción de regularidad y corrección que las mismas
albergan. Ibid. Claro está, si la parte afectada le señala al tribunal
revisor la prueba que menoscaba las determinaciones de hecho de la agencia, el
tribunal debe proceder a examinar el expediente administrativo para evaluar si
las conclusiones de hecho encuentran apoyo en evidencia sustancial que obre en
el récord. Ramírez Rivera v. Departamento de Salud; ante a la
pág. 906; Fac. C. Soc. Aplicadas v. C.E.S., ante a la pág.533.
Por
otro lado, hemos reiterado que las determinaciones de los organismos
administrativos merecen gran respeto y deferencia. Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 692, 699
(1975). Sin embargo, tal deferencia no aplica cuando la agencia actúa de forma
arbitraria, ilegal, irrazonable o cuando la determinación no se sostiene por
prueba sustancial existente en la totalidad del expediente. Reyes Salcedo
v. Policía de P.R., ante a la pág. 94; Misión Ind. P.R. v. J.P.
y A.A.A., 142 D.P.R. 656, 673-74 (1997); Fuertes y otros v. A.R.P.E.,
134 D.P.R. 947 (1993).
Cónsono con lo anterior, se ha justificado
la intervención del tribunal con la discreción del juzgador en casos en que se
demuestre ausencia de prueba adecuada o error manifiesto en su apreciación. Domínguez
v. Caguas Expressway Motors Inc., res. el 24 de mayo de 1999, 99 TSPR
80. De este modo, no hemos vacilado en descartar las determinaciones de hechos
de un organismo administrativo cuando éstas carecen de base sustancial en el
récord. Chase Manhattan v. Emmanuelli
Bauzá, 111 D.P.R. 708, 712 (1981); Sucn. A. Bernat v. Peñagarícano,
Admor, 84 D.P.R. 526, 531-533 (1962). En síntesis, la norma de deferencia
no es un dogma absoluto ni inflexible que impida, en todo caso, la alteración
en las determinaciones de una agencia administrativa.
B.
De un examen de la totalidad del
expediente administrativo, surge con claridad que la conclusión de la OEG, en
torno a que la peticionaria se involucró en un esquema de solicitación de
fondos a empresas reglamentadas por la CSP, está sostenida por suficiente
evidencia sustancial. Veamos.
La peticionaria alega que el expediente está carente de evidencia para sostener que ella formó parte de un esquema de solicitación de fondos; y, en particular, que exhortó directamente a los que asistieron al almuerzo a que aportaran “lo más que pudieran” para la elaboración del suplemento informativo.
La conclusión de la OEG, a tales efectos, surge claramente de la declaración anterior que le fue tomada al señor Feliciano durante el proceso investigativo de la querella que da lugar a este recurso.[13] Como discutimos previamente, dicha declaración fue correctamente admitida como prueba en la vista administrativa celebrada ante la OEG bajo la Regla 63 de Evidencia. De este modo, la misma formó parte del récord administrativo que sirvió de base para las determinaciones de hecho formuladas por el oficial examinador. Así pues, obrando en el expediente dicha declaración --de la cual razonablemente se desprende que la peticionaria se involucró en la práctica de solicitación de fondos exhortando a los presentes a que ayudaran en lo más que pudieran-- no nos encontramos, como plantea la peticionaria, ante un récord huérfano de prueba que nos permita intervenir con la discreción de la agencia en sus determinaciones de hecho.
Por otro lado, la peticionaria argumenta que aún cuando entendiésemos que no estamos en una situación de ausencia total de prueba, la evidencia obrante en el expediente no es lo suficientemente sustancial como para sostener las determinaciones de hechos de la agencia. En apoyo de su contención la peticionaria hace referencia a los testimonios de los testigos que comparecieron a la vista administrativa de la OEG. Señala que ninguno de éstos manifestó que ella le hubiese solicitado a las empresas que asistieron a las reuniones que ayudaran, en lo más que pudieran, en la recaudación fondos.
La peticionaria sostiene que esa evidencia testifical demuestra que no estuvo involucrada en práctica alguna de solicitación de fondos; y que, por tanto, las determinaciones de hechos de la agencia, a tales efectos, son irrazonables y caprichosas al no estar apoyadas en prueba sustancial.
No
estamos de acuerdo. Las determinaciones de la agencia están cimentadas en bases
razonables. Éstas no sólo se apoyan en la declaración anterior a la que
hemos hecho referencia, sino, además, en prueba incontrovertida y estipulada
por las partes que obra en el expediente administrativo.
Un ejemplo de esto lo son las cartas suscritas por la peticionaria, como Presidenta de la CSP y bajo el sello de dicha agencia, invitando, en su mayoría, a personas sujetas a la jurisdicción reglamentaria de la CSP, para que asistieran a reuniones en donde se habló de la celebración del aniversario de la CSP, del suplemento informativo y de las aportaciones que se les pidió que hicieran. Además, el hecho incontrovertido de que la peticionaria asistió y fue anfitriona de dichas reuniones, donde se presentaron a las personas que se encargarían de la recaudación de las aportaciones económicas, es evidencia que refuerza la conclusión de la OEG a los efectos de que la peticionaria se involucró en un esquema de solicitación de fondos. Ello, debido a que la participación de ésta en dichas reuniones dio respaldo y carácter oficial a las estrategias y expresiones de las personas encargadas de la recolección de auspicios. En vista de lo anterior estimamos que las determinaciones de la agencia están apoyadas en bases racionales y en prueba sustancial.
Existiendo evidencia sustancial, que obra en el expediente administrativo, en apoyo de la conclusión de que la peticionaria se involucró en un esquema de solicitación de fondos a empresas por ella reglamentadas y en virtud del respeto que merece el peso que la agencia le otorgó a la prueba testifical que tuvo ante sí, concluimos que dicha determinación de la agencia es razonable y en consecuencia la sostenemos.
IV.
Sabido
es que uno de los propósitos principales para la creación de la Ley de Ética
Gubernamental fue promover y preservar la integridad de los servidores públicos
y de las instituciones de nuestro gobierno.
O.E.G. V. Cordero Santiago, res. el 21 de agosto de 2001,
2001 TSPR 118. De los informes conjuntos sometidos por la Cámara de
Representantes, previos a la aprobación de esta pieza legislativa, surge que el
fin de la misma, era entre otros, “prevenir, erradicar y penalizar cualquier
comportamiento delictivo por cualquier funcionario gubernamental” que
“vulner[e] los principios básicos de una ética por excelencia”. Uno de los
males que se intenta combatir, a través de esta ley, es el lucro que los
funcionarios públicos puedan derivar del dinero del pueblo. Véase, Exposición
de Motivos, 1985, Leyes de Puerto Rico, Núm. 12.
Del
mismo modo, se desprende, tanto de los debates legislativos que anteceden esta
ley como de su exposición de motivos, que el propósito de la misma es atacar y
prevenir la corrupción del gobierno, la conducta ilegal de los empleados
públicos, los conflictos de intereses, el abuso de poder y el ejercicio de
influencias indebidas. Esta ley se enfoca, además, en evitar no sólo la
conducta impropia de los servidores públicos, sino también la apariencia de
conducta impropia que éstos puedan exhibir.
A tono
con dicho objetivo, tanto la Ley de Ética como su Reglamento, contienen
disposiciones de carácter preventivo y profiláctico que prohíben situaciones
con gran potencial de ocasionar efectos negativos a la imagen de integridad de
los servidores públicos y de imparcialidad de los procesos gubernamentales. Es
importante aclarar que el carácter preventivo de estas medidas radica en evitar
lesiones mayores de la confianza pública prohibiendo conductas que de por sí
son nocivas. Así se reconoció en el Artículo 2 del Reglamento de Ética al
señalarse, como propósito, que:
Es esencial que los funcionarios y
empleados del servicio público mantengan principios del más alto grado de
honestidad, integridad, imparcialidad y conducta para garantizar el debido
funcionamiento de las instituciones gubernamentales y conservar la confianza de
los ciudadanos en su gobierno. Evitar una conducta impropia y conflictos de
intereses por parte de los servidores públicos es indispensable para mantener
estos principios. ...[14]
A.
Con
estos pronunciamientos en mente procedemos a evaluar la corrección de las
conclusiones de la OEG en torno a las alegadas infracciones cometidas por la
aquí peticionaria. Esto lo hacemos no sin antes recordar el alcance que tiene
la revisión judicial de las conclusiones de derecho de un organismo
administrativo.
Sabido es que las conclusiones de
derecho de una agencia son “revisables en todos sus aspectos por el
tribunal”. (Énfasis nuestro.) Sec. 4.5, de la LPAU, ante; Ramírez v. Departamento
de Salud, 147 D.P.R. 901, 907 (1999). Sin embargo, el criterio que debe
aplicarse es si la decisión administrativa, en interpretación de los
reglamentos y las leyes que le incumbe implementar, es una razonable. Rivera
Concepción v. A.R.P.E., res. el 29 de septiembre de 2000, 2000
TSPR 143.
Si bien, los tribunales le brindan
mucha deferencia y respeto a las interpretaciones estatutarias
efectuadas por el organismo facultado por ley para velar por su administración
y cumplimiento, ello no constituye una norma inflexible que impida la revisión
judicial si no existen las condiciones que sostienen tal deferencia. Associated
Insurance Agencies, Inc. v. Com. de Seguros de P.R., 144 D.P.R. 425,
436 (1997). Cónsono con lo anterior, hemos expresado que “la norma de dar deferencia
a la interpretación que hace una agencia de la ley o reglamento que está
bajo su administración es una de hermenéutica, que de ningún modo
afecta el alcance de la facultad de revisión de los tribunales”.
(Énfasis nuestro.) Com. Seguros P.R. v. Gen. Accident Ins. Co.,
132 D.P.R. 543, 553 (1993). Finalmente, no debemos olvidar que es a los
tribunales y no a los organismos administrativos a quienes compete interpretar
las leyes y la Constitución. Colón v. Pesquera, res. el 19 de
abril de 2000, 2000 TSPR 60.
B.
Habiendo aclarado lo anterior,
pasamos a considerar si la entonces Presidenta de la CSP, aquí peticionaria,
incurrió en las violaciones éticas que le fueron imputadas. Al examinar los
distintos cargos que se le atribuyen, resolvemos que incurrió en la infracción
de las Secciones 6(A) y 6(D) del Reglamento de Ética. Veamos.
La Sección 6(A) del referido
Reglamento, en lo aquí pertinente, dispone que:
Todo
servidor público deberá:
(A)
Evitar tomar cualquier acción, esté o no
específicamente prohibida por este Capítulo, que pueda resultar en o crear
la apariencia de:
...
(4) Perder su completa independencia o
parcialidad.
...
(6)
Afectar adversamente la confianza del público en la
integridad y honestidad de las instituciones gubernamentales.
...
(énfasis nuestro).
Por su parte, el Inciso (D) de la
referida sección dispone, en lo pertinente, que todo servidor público deberá:
“Evitar incurrir en conducta
criminal, infame o lesiva al buen nombre de la agencia ejecutiva para la
cual trabaja o al Gobierno de Puerto Rico.” (énfasis nuestro).
La OEG
aduce que la peticionaria incurrió en la violación de estas disposiciones
reglamentarias ya que su actuación al solicitar aportaciones económicas a
empresas reglamentadas por la CSP era
una tendente a minar la confianza, que tanto estas empresas como el público en
general, tienen en que dicha agencia será imparcial, íntegra y honesta al
fiscalizar y reglamentar a sus concesionarios. Esto es, alega la OEG que tal
actuación se presta para pensar que los asuntos pendientes que estas empresas
pudieran tener ante dicha agencia,[15] así
como el grado de fiscalización que la misma ejerce sobre éstas, podría verse
afectado en la medida en que no aportaran económicamente al suplemento o que la
cantidad aportada fuera menos de la esperada por la peticionaria. A los fines de evaluar los méritos de
esta contención es menester expresarnos brevemente en torno a las funciones de
la CSP y su relación con las empresas que reglamenta.
El
Artículo 14 de la Ley de Servicio Público, Núm. 109 de 28 de julio de 1962,
según enmendada, 27 L.P.R.A. sec. 1101, dispone, que como parte de sus poderes
generales, la CSP posee la facultad de reglamentar y fiscalizar a las
compañías de servicio público. Específicamente, esta facultad incluye, entre otras,
la autoridad para establecer
reglamentos con el fin de regir y estructurar el funcionamiento de
las compañías de servicio público, y así, supervisar y controlar las
mismas. 27 L.P.R.A. sec. 1123; Gallardo v. Clavell, 131 D.P.R.
275, 283 (1992); Rivera v. Lugo, Alcaide, 53 D.P.R. 684, 698
(1938).
Del
mismo modo, la CSP es la encargada de conceder autorizaciones, licencias y
franquicias para la operación de estas
empresas y, asimismo, posee el poder de suspender tales operaciones en caso de
que ocurra alguna infracción con las reglas por ella promulgadas. 27
L.P.R.A. secs. 1110-1111. También establece normas para el tipo de servicio y
equipo a ser utilizado por las compañías de servicio público, evalúa la
razonabilidad de las tarifas de los porteadores y tiene la autoridad para
modificar o fijar las mismas. 27 L.P.R.A. secs. 1103-1104. Sumado a las
facultades previamente reseñadas, es preciso señalar que esta agencia
gubernamental también ejerce los siguientes poderes sobre las compañías bajo su
jurisdicción fiscalizadora: impone multas y otras sanciones administrativas;
conduce investigaciones e intervenciones; les exige cualquier clase de información que sea necesaria
para el adecuado funcionamiento de las mismas y ordena o solicita a los
tribunales que ordenen el cese de sus actividades o actos cuando así lo
entiende necesario. 27 L.P.R.A. sec. 1101.
Un análisis de estas funciones nos
revela el amplio poder de reglamentación y fiscalización que la CSP
ejerce sobre las compañías bajo su jurisdicción. Vemos pues, que el bienestar
de estas compañías depende en gran medida del aval y el visto bueno que dicha
agencia le otorgue a sus operaciones. Considerando las facultades que tiene la
CSP, no cabe duda de que la relación
de poder creada entre ésta y las empresas que reglamenta, es una en que estas
últimas fácilmente pueden sentirse obligadas a acceder o responder
afirmativamente a cualquier reclamo de la primera; ello, con el fin de
evitar que su negativa pueda repercutir en alguna determinación de la CSP que
le resulte adversa a la operación de su negocio.
En virtud de esa dinámica
particular que puede crearse entre agencia y compañía reglamentada es
que resulta imperativo que, tanto la conducta de los funcionarios de la agencia
fiscalizadora como la apariencia de la misma, sea una intachable. En esa
medida se evita que ante los ojos de las empresas reglamentadas y los del
público general puedan surgir dudas sobre la integridad, honestidad e
imparcialidad de la agencia. No ser cauteloso en su comportamiento puede dar
la impresión de que la agencia toma ventaja de su poder para ejercer
presión sobre las empresas bajo su jurisdicción y así obtener determinado
objetivo. Tal cosa obraría en contra de la confianza que debe inspirar toda
agencia gubernamental.
Ello fue precisamente lo ocurrido
en el presente caso. Con el fin de publicar un suplemento informativo de la
CSP como parte del aniversario de dicha agencia, la peticionaria, dirigió y
respaldó una práctica de solicitación de aportaciones económicas a empresas
que, en su mayoría, estaban bajo la fiscalización de la CSP. Las invitaciones a
las reuniones que ésta les envió bajo su firma oficial y sello de la CSP, su
presencia en las mismas y el hecho de que les presentó a las personas que se encargarían
de darle seguimiento al recaudo de las aportaciones, definitivamente, otorgó
carácter oficial y apoyo a todas las gestiones que, con relación a los
auspicios, se llevaron a cabo.
En
ese sentido, y tomando en cuenta lo dicho en torno al poder que tiene la CSP
sobre las empresas que reglamenta, no es ilógico pensar que la insistencia de
la señora Shwaiki --encargada de darle seguimiento a los auspicios-- en que
aportaran la cantidad sugerida diera la impresión a dichas empresas que, de no
satisfacer la misma, sus relaciones con la CSP podrían verse afectadas. Ello
surge del propio testimonio de dos de los testigos que comparecieron ante la
OEG, quienes representaban a dos de las empresas reglamentadas por la CSP a las
que le solicitaron aportaciones económicas.[16]
La solicitación de aportaciones
económicas efectuada por una agencia fiscalizadora a las empresas que
reglamenta es, a todas luces, un ejemplo del tipo de conducta que, aun de
llevarse a cabo para un fin legítimo, no deja de crear dudas sobre el
comportamiento ético de dicho organismo, razón por la cual la misma no se puede
permitir.
Resolvemos,
en consecuencia, que la práctica de una agencia fiscalizadora, de
solicitar aportaciones económicas a personas y/o empresas que estén bajo su jurisdicción
reglamentaria es una contraria a la ética; ello debido a que crea una
situación de conflicto de intereses y, como dispone la Sección 6(A) del
Reglamento de Ética, se presta para que el público pierda la confianza
en la integridad, honestidad e imparcialidad de las instituciones
gubernamentales. Resolvemos, además, que ello constituye una práctica que,
claramente, lesiona la imagen y el buen nombre de la agencia administrativa
para la cual trabaja el funcionario que incurrió en la misma. Ello en contravención
a lo dispuesto en la Sección 6(D) del Reglamento de Ética.
En vista de lo anterior, resulta
claro que la peticionaria violentó dichas disposiciones reglamentarias al
dirigir la solicitación de fondos a empresas reglamentadas por la agencia que
ella administra. De ningún modo podemos avalar el que esta funcionaria, por
su conducta o por la apariencia de la misma, haya colocado a las empresas
reglamentadas por la CSP en posición de pensar que el trato justo, honesto e
imparcial que esta agencia viene obligada a brindarles estaba condicionado a
que éstas respondieran afirmativamente a la solicitación de fondos. En tiempos
como estos donde la confianza en los organismos públicos y sus funcionarios ha
decaído grandemente y los ojos del pueblo están puestos, constantemente, sobre
la obra gubernamental debemos fomentar la conducta apropiada de los
funcionarios públicos.
En virtud de ello, resolvemos que
el tribunal intermedio apelativo actuó correctamente al sostener la conclusión
de la OEG a los efectos de que la peticionaria incurrió en violación de las
Secciones 6(A) y 6(D) del Reglamento de Ética.
No
obstante lo anterior, no debemos olvidar que al evaluar la conducta de una
persona a los fines de determinar si ha violado la Ley de Ética hay que tener
presente el contexto y las circunstancias particulares en que ésta
actuó, evitando así una aplicación automática de dicha ley. Véase: O.E.G.
v. Cordero Santiago, ante. Asimismo, es preciso recordar que:
Aunque nuestro país se ha visto en
los últimos años sumergido en una ola de corrupción gubernamental que parece
ahogarnos, no debemos permitir que en el afán de buscar soluciones
inmediatas, desvirtuemos los propósitos de la Ley de Ética Gubernamental,
convirtiéndola en un instrumento para cometer injusticias, dañar
permanentemente la reputación de funcionarios públicos que han servido al país
con dignidad, honradez y dedicación, y desalentar el que las personas más
capacitadas escojan dedicarse al servicio público. Ibid. (énfasis
nuestro).
Se le imputó a la peticionaria haber
violado el Artículo 3.2(a)[17] de la
Ley de Ética; ello por alegadamente incurrir, a su vez, en la violación de la
Sección 9 del Artículo VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico que dispone que “[s]ólo se dispondrá de las propiedades y fondos
públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las
instituciones del Estado, ...” La OEG
determinó que en la medida en que se utilizaron recursos públicos (el sello y
papel timbrado de la CSP, el fax y los funcionarios de la CSP) para un fin
privado, a saber, proporcionarle beneficio económico a Arta, la peticionaria
violentó la referida disposición constitucional.
Somos del criterio que, si bien la
peticionaria incurrió en una práctica impropia al solicitarle
aportaciones económicas a empresas reglamentadas por la CSP, no existe
evidencia en el récord demostrativa de que la misma se llevara a cabo con el
fin de beneficiar económicamente a Arta.
Según se desprende del expediente
administrativo, la celebración del 80mo Aniversario de la CSP fue un
evento de gran envergadura para la CSP y el público en general, dado que
dicha entidad es una de las agencias gubernamentales más antiguas del país.
Como parte de esta celebración se realizaron diversas actividades dirigidas al
público como lo fueron: la publicación y distribución de folletos informativos,
conferencias, talleres educativos y exhibiciones. En las mismas se dio a
conocer el impacto de las decisiones de la CSP en el desarrollo económico y social del país; y se educó al público en
torno al desarrollo histórico de la CSP desde sus orígenes hasta el presente.
La confección y publicación del
suplemento informativo fue sólo una de las estrategias implementadas hacia la consecución
de un fin que consideramos válido y que constituye uno de los deberes
ministeriales que tanto la CSP como toda agencia gubernamental debe cumplir;
esto es, dar a conocer su historia, funciones, jurisdicción reglamentaria, las
obligaciones de sus concesionarios, derechos de los usuarios y, más importante
aún, cumplir con la obligación de mantener informado al pueblo.
En
vista de ello, somos de la opinión que las gestiones realizadas por la
peticionaria pueden ser consideradas como hechas al amparo de la obligación
que pesa sobre el Gobierno de informar a la ciudadanía sobre asuntos relativos
a las funciones que realizan las diversas agencias del país. Véase: P.P.D.
v. Gobernador I, 139 D.P.R. 643, 680 (1995). Esto, a su vez, en
obediencia al principio reconocido de que “la expresión del Gobierno de
naturaleza educativa e informativa es indispensable para que el pueblo pueda
juzgar su labor y exigir remedios a los agravios gubernamentales”. Ibid.
De lo
anterior se colige que el acto de comunicar y educar al pueblo sobre la
historia y servicios de la CSP, mediante el suplemento informativo que fue
publicado y demás actividades relacionadas al aniversario de la CSP, constituye
un fin legítimo en beneficio del interés público.[18] Siendo
ello así, se justifica en el presente caso, la utilización de recursos públicos
como lo fueron la colaboración de dos funcionarios de la CSP en la coordinación
de las actividades realizadas, el papel timbrado y el “fax” de dicha agencia.
La OEG
argumenta, sin embargo, que el mero hecho de que Arta generara ganancias es
suficiente para encontrar a la peticionaria incursa en la violación de la antes
mencionada disposición constitucional.[19] No
le asiste la razón.
Ciertamente
Arta obtuvo ganancias con motivo de las actividades realizadas, más éstas se
limitaron a los servicios que legítimamente prestó para la celebración
del 80mo Aniversario de la CSP. Recordemos que Arta fue contratada
por la Sra. Maitá Carbonell[20] para
preparar el suplemento y con el fin de sufragar el mismo vendió anuncios
recibiendo pagos de las empresas participantes.[21] Si
bien la actividad y el suplemento fueron promovidos por una agencia pública,
resulta claro que la ganancia que obtuvo Arta no provino de ésta, sino de los
servicios profesionales que fueron prestados por dicha compañía, entiéndase la
compra y venta de anuncios.
Vemos
pues, que el beneficio económico que Arta derivó fue más bien incidental
a las gestiones que para el bienestar público llevó a cabo la CSP, por conducto
de su Presidenta, con motivo de la celebración de su 80mo
aniversario. Ello, a su vez, no representa a nuestro juicio una
infracción de la Sección 9 del Artículo VI de nuestra Constitución ya que hemos
establecido que “[u]na vez se determina que existe un fin público en
relación con la erogación de fondos por una entidad gubernamental, el hecho de
que surja un beneficio incidental a favor de personas particulares no
desvirtúa el fin público a que va dirigida la actividad gubernamental.” P.P.D. v. Gobernador I,
ante a la pág. 687. (énfasis suplido).
De todo lo anterior, y en
virtud de que en el expediente no existe evidencia de que hubo un esquema
premeditado con el objetivo de proporcionarle beneficio económico a Arta, resolvemos
que la peticionaria no violó la disposición constitucional antes
señalada ni el Artículo 3.2(a) de la Ley de Ética. Erró, por tanto el
tribunal intermedio apelativo al confirmar la conclusión de la OEG, a tales
efectos.
Estrechamente relacionada a la
imputación anterior se encuentran los cargos que le fueron formulados a la
peticionaria bajo el Artículo 3.2(c) de la Ley de Ética y la Sección 11(A) de
su Reglamento.
El Artículo
3.2(c) dispone que:
Ningún funcionario o empleado
público utilizará los deberes y facultades de su cargo ni la propiedad o fondos
públicos para obtener, directa o indirectamente para él, para algún miembro de
su unidad familiar, ni para cualquier otra persona, negocio o entidad,
ventajas, beneficios o privilegios que no estén permitidos por ley. 3 L.P.R.A.
sec. 1822 (c).
Por su parte, la Sección 11(A) del
Reglamento ordena que:
Ningún funcionario o empleado
público solicitará o aceptará de persona alguna, directa o indirectamente, para
él, para algún miembro de su unidad familiar o para cualquier otra persona,
regalos, gratificaciones, favores, servicios, donativos, préstamos o cualquier
otra cosa de valor monetario de una persona que: (1) Tenga o esté tratando de
obtener relaciones contractuales, comerciales o financieras con su agencia. (2)
Efectúe negocios o actividades que estén reglamentadas por su agencia. (3)
Tenga intereses que puedan ser sustancialmente afectados por el cumplimiento o
incumplimiento de sus deberes oficiales.
El
objetivo que claramente se desprende de la lectura de estas dos disposiciones
es evitar que el servicio público sea utilizado como fuente de lucro individual
o mecanismo para proporcionarle beneficios y privilegios a terceras personas. Refiriéndonos,
en particular, al Artículo 3.2(c) notamos que requiere el cumplimiento de cuatro
requisitos para que se configure una infracción al amparo del mismo. Estos
son: 1) que se trate de un funcionario o empleado público, 2) que éste haya
utilizado sus deberes, facultades de su cargo, propiedad o fondos públicos, 3)
con el fin de proporcionarse a sí mismo, a algún miembro de su familia o
a otra persona, 4) alguna ventaja, beneficio o privilegio.
Por su
parte, bajo la Sección 11(A) se configura una violación cuando: 1) un
funcionario o empleado público, 2) solicita o acepta, directa o indirectamente,
regalos, gratificaciones, favores, servicios, donativos, préstamos u cualquier
otra cosa de valor monetario de las personas que se indican en los incisos (1),
(2) y (3) de la disposición, 3) cuando tales beneficios los obtenga el
funcionario para sí mismo, algún familiar suyo u otra persona.
La OEG
aduce que la peticionaria violentó estas disposiciones en la medida en que le
proporcionó ganancias a otra persona --Arta-- al solicitarle
aportaciones a empresas que, en su mayoría, estaban bajo la jurisdicción
reglamentaria de la CSP.
Como
señalamos anteriormente, la peticionaria incurrió en una conducta a todas luces
impropia al propiciar y avalar oficialmente un esquema de solicitación de
aportaciones económicas a empresas que están bajo su poder fiscalizador. Sin
embargo, la prueba desfilada no demuestra que ésto se llevó a cabo con el
propósito de proporcionarle beneficio económico a persona alguna, requisito
indispensable para configurar una infracción bajo las disposiciones
anteriormente citadas.
De
la evidencia obrante en el expediente administrativo, así como de las propias
determinaciones de hecho formuladas por el oficial examinador, surge que la
peticionaria no obtuvo beneficio económico alguno en su carácter personal ni en
su carácter oficial, como Presidenta y representante de la CSP. Nada se
alegó en la querella, y tampoco se desprende del récord, que algún familiar de
la peticionaria hubiese generado ganancias o beneficios de la solicitación
efectuada por ésta.
Del
mismo modo, tampoco es posible concluir, a base de la prueba presentada, que la
solicitación se hubiese efectuado con el fin o propósito de beneficiar a un
tercero, en este caso a Arta, como requiere el antes citado Artículo 3.2(c).
Esto es, la CSP, a través de la peticionaria, no planificó las
actividades del 80mo Aniversario de dicha agencia ni publicó
el suplemento para beneficiar económicamente a Arta. Tal contención no
está sustentada en evidencia que obre en el expediente administrativo. Además,
y como mencionamos previamente, la ganancia obtenida por Arta fue una
incidental al objetivo principal de la actividad y del suplemento distribuido
que fue el de educar e informar a la comunidad sobre las funciones de la CSP.
Estos ingresos se produjeron por la compra y venta de anuncios, servicio para
el cual ésta fue contratada.
En
vista de que los requisitos para configurar una infracción bajo el Artículo
3.2(c) de la Ley y la Sección 11(A) del Reglamento no fueron satisfechos
en su totalidad, resolvemos que la peticionaria no incurrió en los cargos
imputados al amparo de éstos.
Finalmente,
entendemos que el tribunal intermedio apelativo erró al confirmar a la
OEG en su determinación a los efectos de que la actuación de la peticionaria
violentó las Secciones 6(E) y 6(F) del Reglamento de Ética. Estas disposiciones
establecen que “[t]odo servidor público deberá:
“...
(E)
Evitar incurrir en prevaricación o conducta inmoral.
(F)
Evitar utilizar su posición oficial para fines político-partidistas o para otros fines no compatibles
con el servicio público.
...”
Concluimos
que la conducta de la peticionaria, al solicitar fondos a empresas y personas
por ella reglamentadas, lesiona el buen nombre de la CSP y se presta para poner en duda la
imparcialidad y honestidad de dicha agencia en su función fiscalizadora. Por
tal razón, repetimos, la encontramos incursa en infracción de las secciones
6(A) y 6(D) del Reglamento. No obstante lo anterior, somos del criterio que la
actuación de la peticionaria no llega a tal grado de constituir conducta
inmoral, como tampoco se puede concluir que utilizó su posición para fines
político-partidistas.
Al
evaluar la conducta exhibida por la peticionaria no podemos perder de vista el
aparente y alegado fin que la movió a actuar de la manera en que lo hizo: su
propósito de aprovechar la celebración del 80mo aniversario de la
CSP para informar y educar al pueblo sobre la historia, funciones, importancia
y logros de dicha agencia. De este modo, la peticionaria estaba cumpliendo con
el deber que tenía como funcionaria pública de informarle a la comunidad sobre
todo lo que compete a la agencia que administraba. Si bien el mecanismo
utilizado para adelantar este propósito, no fue el más adecuado, la
interpretación que le demos a las disposiciones reglamentarias, a los fines de
imponerle responsabilidad a la peticionaria no puede ser tal que inhiba o
desaliente la iniciativa que otros funcionarios de gobierno puedan tener de
informar y educar al pueblo.
En
vista de ello, resolvemos que la actuación de la peticionaria, aun cuando no
llegó a las proporciones de constituir una conducta infame o criminal, sí
constituyó conducta lesiva a la agencia. Menos aun si consideramos que la
actividad y el referido suplemento redundaron en beneficio para el interés público
y para la propia agencia. Asimismo, el hecho de que la peticionaria no obtuvo
lucro personal de las gestiones realizadas la aleja de lo que constituiría
conducta criminal y conducta inmoral según definida por el Reglamento de Ética.[22]
Por
otro lado, no existe evidencia sustancial demostrativa de que la
peticionaria haya actuado con el fin de adelantar propósitos políticos o
ideología partidista de tipo alguno. Ello no fue originalmente alegado en la
querella radicada en su contra. El evento celebrado, así como el suplemento
publicado, fueron dirigidos al público en general y no a un sector ideológico
en particular; además, en los mismos
no se promocionó ni se hizo campaña a favor de partido alguno. Más bien
dichas actividades permitieron que personas de todos los sectores ideológicos
conocieran de una agencia gubernamental cuyas funciones redundan en el
beneficio común del país. En esa medida, la actuación de la peticionaria al
organizar y promover estos eventos en nada demuestra que haya utilizado su
cargo oficial para adelantar objetivos político-partidistas.
En
virtud de ello, concluimos que la peticionaria no violentó las Secciones
6(E) y 6(F) del Reglamento de Ética Gubernamental.
V.
Lo
resuelto anteriormente hace innecesario que nos expresemos en torno al cuarto
error señalado. Ahora bien, a los fines de imponerle una sanción disciplinaria
a la peticionaria por haber incurrido en infracción de las Secciones 6(A) y
6(D) del Reglamento de Ética nos dejamos guiar por el criterio de la OEG.
Véase: Associated Insurance Agencies, Inc. v. Com. de Seguros de P.R.,
ante a las págs. 438-40. Esta agencia le había impuesto a la peticionaria una
multa conjunta de tres mil dólares ($3,000) por violar las Secciones 6(A) y
6(D) del referido Reglamento.
No
habiendo incurrido en la infracción de las demás disposiciones legales y
reglamentarias que le fueron imputadas, limitamos la sanción impuesta a la
cantidad señalada anteriormente.
VI.
Por
los fundamentos antes expuestos procede confirmar la sentencia del Tribunal de
Circuito de Apelaciones en cuanto determinó que la peticionaria incurrió en
violación de las Secciones 6(A) y 6(D) del Reglamento de Ética. Con relación a
lo demás, procede revocar y devolver el caso a dicho foro judicial para la
continuación de los trámites de conformidad con nuestros pronunciamientos.
Se
dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO
REBOLLO LÓPEZ
Juez
Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 1ro. de
abril de 2003
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se dicta
Sentencia confirmatoria de la emitida en el presente caso por el
Tribunal de Circuito de Apelaciones, en cuanto determinó que la peticionaria
incurrió en violación de las Secciones 6(A) y 6(D) del Reglamento de Ética. Con
relación a lo demás, se revoca y se devuelve el caso a dicho foro judicial para
la continuación de los trámites de conformidad con nuestros pronunciamientos.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica
la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri
emitió Opinión concurrente y disidente. El Juez Asociado señor Rivera Pérez no
intervino.
Patricia Otón Olivieri
Secretaria del Tribunal Supremo
Presione aquí para Opinión Disidente
Presione Aquí
para regresar al Menú anterior y seleccionar otro caso.
ADVERTENCIA
Este
documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto
a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial
de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un
servicio público a la comunidad.
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