2014 DTS 58 ASOCIACION DE MAESTROS Y OTROS V. SISTEMA DE RETIRO Y OTROS, 2014TSPR058 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R. de 2014

2014 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2014

2014 DTS 58 ASOCIACION DE MAESTROS Y OTROS V. SISTEMA DE RETIRO Y OTROS, 2014TSPR058

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

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Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

San Juan, Puerto Rico, a 11 de abril de 2014

[T]he lawless science of our law- That codeless myriad of precedent, That wilderness of single instances.

Aylmer´s Field, Alfred Lord Tennyson

Hoy, una mayoría de este Tribunal, por razones que escapan la comprensión y el alcance del Derecho, anuncia al País que la Ley del Sistema de Retiro para Maestros del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 160 de 24 de diciembre de 2013, no cumple con el estándar constitucional que recientemente aplicamos para sostener la constitucionalidad de la Reforma del Sistema de Retiro de Empleados del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Ley Núm. 3 de 4 de abril de 2013.

Alcanza este resultado incurriendo, sin asomo de sonrojo, en dos novedades, a saber: tergiversando y obviando en gran medida el análisis de menoscabo de obligaciones contractuales que este Tribunal hizo hace apenas unos meses para declarar válida la Ley de Reforma del Sistema de Retiro de Empleados del Estado Libre Asociado. Como sabe el País, ambas leyes son prácticamente idénticas, ambas pretendían atender la precariedad actuarial de ambos sistemas a través de mecanismos de gran similitud dirigidos a solventar dicha precariedad. No hay justificación jurídica que valga para que la primera fuera constitucional y ésta no.

Además, la mayoría, desvanece de su retórica el viejo mantra de deferencia al Poder Legislativo con el cual validaban el cuatrienio pasado innumerables ponencias en las que rehusaban escudriñar legislación aprobada por aquella Asamblea Legislativa. A modo de ejemplo, basta recordar Domínguez Castro et al v. E.L.A. et al., 178 D.P.R. 1 (2010), donde frente a un argumento igual que el de ahora sobre menoscabo de obligaciones contractuales, se validó la Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico, Ley Núm. 7 de 9 de marzo de 2009 (Ley Núm. 7), que ordenaba el despido de miles de empleados públicos, luego de meramente leer la exposición de motivos de aquel estatuto.

Nadie debe llamarse a engaño. La “victoria” que hoy algunos reclamarán es un mero espejismo; y más que nada, recuerda el triunfo de Pirro, rey de Epiro, sobre los romanos. El Sistema de Retiro de Maestros está en quiebra y necesita de una profunda reestructuración. La decisión de hoy meramente pospone esa medida adusta y la pospone en perjuicio de los propios maestros y cuando finalmente se tome, tendrá que ser mediante una ley más drástica que la que hoy se rechaza pues, para ese entonces, el Sistema de Retiro para Maestros (SRM) estará más insolvente, por tener que continuar desembolsando sus activos para cumplir con sus obligaciones. En ese momento, de haber un cambio de administración, quienes hoy aducen defender emiten un órdago panegírico sobre los derechos de los maestros recobrarán su memoria y retomarán el viejo discurso de deferencia a la Asamblea Legislativa.

Por entender que las medidas aprobadas mediante la Ley Núm. 160 de 24 de diciembre de 2013, al igual que las medidas adoptadas por la Ley Núm. 3 de 4 de abril de 2013, son necesarias y razonables para garantizar la solvencia actuarial del Sistema de Retiro para Maestros y que las partes demandantes no lograron probar que existían medidas menos onerosas para alcanzar ese fin, disiento. En consideración de la deferencia que constantemente le hemos reconocido a la legislatura en circunstancias similares, este Tribunal debió reconocer la constitucionalidad de la Reforma al Sistema de Retiro para Maestros, en lugar de convertirse en una supralegislatura y echar a un lado los principios más básicos de nuestro sistema republicano de gobierno y la doctrina de separación de poderes.

A continuación, procedo a repasar los hechos que dan origen a la controversia ante nuestra consideración.

El 24 de diciembre de 2013, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley del Sistema de Retiro para Maestros del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 160 de 24 de diciembre de 2013 (Ley Núm. 160). El 8 de enero de 2014, la Asociación de Maestros de Puerto Rico (Asociación), por sí y en representación de sus miembros, presentó ante el Tribunal de Primera Instancia una demanda sobre injunction preliminar y permanente, y una solicitud de sentencia declaratoria contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico (SRM), solicitando que se declare inconstitucional la Ley Núm. 160. El Tribunal de Primera Instanció citó a las partes a una vista para atender la procedencia del injunction preliminar el 27 de enero de 2014. Posteriormente, Educadores Puertorriqueños en Acción, Inc. (E.P.A.) y la Organización de Directores y Administradores Escolares de Puerto Rico (O.D.A.E.) solicitaron intervenir en el pleito.

El 14 de enero de 2014, la Asociación presentó ante el Tribunal Supremo de Puerto Rico una Solicitud de certificación intrajurisdiccional, solicitando nuestra intervención directa e inmediata en el pleito ante el Tribunal de Primera Instancia, pues versa sobre una cuestión novel de derecho y es una controversia de alto interés público. La Asociación también presentó una Moción en auxilio de jurisdicción solicitando que paralizáramos los efectos de la Ley Núm. 160 hasta que se atendieran sus reclamos en los méritos.

Mediante Resolución dictada en esa misma fecha, declaramos ha lugar a ambas solicitudes. Además, en virtud de la Regla 51 del Reglamento del Tribunal Supremo, 4 L.P.R.A. Ap. XXI-B, nombramos al Hon. Ángel Pagán Ocasio como Comisionado Especial para que recibiera la prueba de las partes y emitiera las correspondientes determinaciones de hecho, a ser consignadas en un Informe Especial a rendirse no más tarde del 7 de febrero de 2014.

El 17 de enero de 2014, el Estado y el SRM presentaron una Urgente moción de reconsideración ante nosotros, solicitando que dejáramos sin efecto nuestra Resolución del 14 de enero de 2014 ordenando la paralización de los efectos de la Ley Núm. 160. Razonaron que el remedio concedido por este Tribunal no cumplió con los requisitos para la concesión de un injunction preliminar, pues no se celebró vista evidenciaria alguna antes que se concediera el injunction preliminar solicitado.

Por su parte, el 21 de enero de 2014, Educadores/as por la Democracia, Unidad, Cambio, Militancia y Organización Sindical, Inc. (EDUCAMOS) también instó ante el Tribunal de Primera Instancia una demanda de injunction preliminar y permanente, y de sentencia declaratoria impugnando la constitucionalidad de la Ley Núm. 160. Al día siguiente, el 22 de enero de 2014, EDUCAMOS presentó ante el Tribunal Supremo una Petición de certificación y una Urgente moción de consolidación, solicitando que certificáramos su pleito ante el Tribunal de Primera Instancia y lo consolidáramos con el pleito presentado por la Asociación.

El 23 de enero de 2014, a la vez que se celebraba la conferencia con antelación a la vista evidenciaria que señaló el Comisionado Especial, la Asociación y las partes interventoras presentaron ante este Tribunal una moción solicitando que concediéramos una prórroga para la fecha de entrega del informe del Comisionado. Fundamentaron su solicitud en que, ante la complejidad de la controversia y el tiempo que tomaría preparar los estudios actuariales, les sería imposible prepararse adecuadamente. No obstante, mientras este Tribunal evaluaba la petición de la Asociación, en la vista celebrada ante el Comisionado Especial, las partes acordaron estipular todos los hechos materiales del caso y sólo desfilar prueba documental. Esto, debido a que el pleito versa sobre una controversia esencialmente de derecho, por lo que no sería necesario celebrar una vista evidenciaria. Informe del Comisionado Especial, en la pág. 2. El Comisionado acogió lo acordado entre las partes y señaló la continuación de la vista evidenciaria para el 29 de enero de 2014.

Mientras continuaban los procesos ante el Comisionado Especial, el 27 de enero de 2014, este Tribunal emitió una Resolución en la que declaró con lugar la solicitud de consolidación de EDUCAMOS y denegó la moción de reconsideración presentada por el Estado y el SRM. Por otro lado, solicitó al Comisionado Especial que nos informara cuánto tiempo adicional necesitaba para realizar su encomienda.

Posteriormente, mediante una Comparecencia especial del 30 de enero de 2014, el Comisionado Especial nos informó queno necesitaba tiempo adicional alguno para preparar su informe. Durante la vista del 29 de enero, las partes acordaron presentar una estipulación de hechos, lo que haría innecesaria la celebración de la vista evidenciaria. Finalmente, el Comisionado rindió su Informe el 7 de febrero de 2014.

Luego de que las partes presentaran varios escritos sobre los términos que tendrían para presentar sus objeciones al Informe del Comisionado Especial y sus respectivos alegatos, establecimos un calendario mediante Resolución dictada el 11 de febrero de 2014. Concedimos a las partes hasta el 21 de febrero de 2014 para presentar sus comentarios y objeciones al Informe, y hasta el 3 de marzo de 2014 para presentar sus alegatos de forma simultánea.

Después de recibir las objeciones y comentarios al Informe del Comisionado Especial, y los alegatos de todas las partes, el 6 de marzo de 2014, sin que parte alguna lo solicitara, decretamos una Resolución ordenando la celebración de una vista oral el 26 de marzo de 2014. Esta vista se celebró según ordenada.

En síntesis, en sus respectivos alegatos, las partes demandantes sostienen que la Ley Núm. 160 es inconstitucional porque violenta la prohibición constitucional contra el menoscabo de obligaciones contractuales. Esto, pues el Estado no demostró que los menoscabos contractuales legislados eran razonables y necesarios para lograr la solvencia del SRM, y no consideró alternativas menos onerosas. Asimismo, alegan que la Ley Núm. 160 viola el debido proceso de ley y la igual protección de las leyes, Const. P.R. Art. II, Sec. 7, la separación de poderes, la dignidad del ser humano, Const. P.R. Art. II, Sec. 1, y el Artículo VI, Sección 10 de la Constitución de Puerto Rico. Por último, indican que la acción del Estado constituyó una expropiación forzosa y un enriquecimiento injusto.

Por su parte, el Estado Libre Asociado y el SRM sostienen que las medidas adoptadas en la Ley Núm. 160 son razonables y necesarias para adelantar el interés público de garantizar la solvencia del Sistema de Retiro de Maestros de Puerto Rico y atajar la crisis fiscal que enfrenta Puerto Rico.

Finalmente, a más de tres meses de que se presentara la demanda inicial ante el Tribunal de Primera Instancia y tras un procedimiento sumamente ineficiente para un tribunal colegiado como el nuestro, cinco jueces de esta Curia proceden a resolver esta controversia.

Previo a analizar los méritos de la controversia ante nuestra consideración, precisa realizar varios señalamientos.

Llama la atención el asunto de umbral que atiende la mayoría en la ponencia que hoy anuncia. Pone de manifiesto el error de derecho sustantivo en que incurrió la mayoría cuando declaró inconstitucional mediante una Resolución varios artículos de la Ley Núm. 18 de 15 de mayo de 2013 (Ley Núm. 18), legislación que enmendaba las Reglas de Procedimiento Civil con el fin de limitar la competencia de este Foro para atender recursos de certificación intrajurisdiccional, entre otros recursos.

En aquel entonces, advertimos a la mayoría que su proceder era a todas luces improcedente. Según sostuvimos en nuestro disenso es evidente la improcedencia de una declaración de inconstitucionalidad a través de una Resolución. Advertimos lo innegable: una Resolución de este Tribunal no genera precedente y sólo es vinculante para las partes en el pleito en que se emita. Alvarado Pacheco y otros v. E.L.A., 188 D.P.R. 594 (2013) (Rodríguez Rodríguez, J., Op. Disidente). En esa ocasión, enfatizamos que era la primera vez que una determinación de esa índole ocurría en nuestra historia constitucional. Id. en la pág. 689.

Hoy, conscientes del error manifiesto entonces cometido, con una pizca de ironía y amplificando su anomalía jurídica, la mayoría adopta los pronunciamientos que en el pasado realizó incorrectamente mediante Resolución. Mediante la ponencia que hoy se anuncia, intentan impartirle la vinculación jurídica que caracteriza a las opiniones de este Foro.

Por otro lado, según he venido señalando, el trépido trámite con el que una mayoría ha manejado este litigio levanta, como mínimo, serias suspicacias. Particularmente ante las consecuencias de esta controversia en la situación fiscal y política del País. Para muestra, compárese el trámite seguido en este caso con el trámite seguido por este Tribunal en Trinidad Hernández v. E.L.A., 188 D.P.R. 828, 832-833 (2013), y en Brau v. E.L.A, 2014 T.S.P.R. 26, 190 D.P.R. ___ (2014). ¿Qué justifica las diferencias?

Discutido lo anterior, pasemos entonces a evaluar el derecho aplicable a la controversia que nos ocupa.

III

La Constitución de Puerto Rico establece que no se aprobarán leyes que menoscaben las obligaciones contractuales. Const. P.R. Art. II, Sec. 7. Al igual que la disposición análoga en la Constitución federal, Const. E.E.U.U Art. 1, Sec. 10, esta cláusula busca proteger la estabilidad de las relaciones contractuales. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 833; Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 81, Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 378, 395 (1973). No obstante, en el pasado hemos señalado que esta prohibición no es absoluta, por lo que no todo menoscabo contractual es inconstitucional. Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605, 619 (1987). La prohibición constitucional contra el menoscabo de obligaciones contractuales debe armonizarse con el poder de razón de estado, el cual permite al soberano legislar y reglamentar en beneficio del interés público. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 834, citando a U.S. Trust Co. of New York v. New Jersey, 431 U.S. 1, 21 (1977) y Warner Lambert Co. 101 D.P.R. en la pág. 394.

Al evaluar la validez de un estatuto a la luz de esta cláusula constitucional, los tribunales deben aplicar un criterio de razonabilidad. Warner Lambert Co., 101 D.P.R. en la pág. 395. Habida cuenta que esta cláusula protege tanto las obligaciones contractuales entre sujetos privados como las obligaciones contractuales contraídas por el Estado con particulares, cuando el Estado pretende menoscabar sus propias obligaciones contractuales, el escrutinio aplicable debe ser más cuidadoso, evitando que el Estado actúe exclusivamente en beneficio propio. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 835; Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 80; Bayrón Toro, 119 D.P.R. en la pág. 620; U.S. Trust Co. of New York, 431 U.S. en las págs. 25-26.

Cuando se evalúa la validez de un menoscabo de las obligaciones contractuales del propio Estado, el tribunal debe establecer un balance razonable entre el intento legislativo de promover el bien común y la protección constitucional de las obligaciones contractuales contra la aplicación arbitraria e irrazonable de las leyes. Warner Lambert Co., 101 D.P.R. en la pág. 395. Por lo tanto, este Tribunal ha adoptado un escrutinio con miras a establecer un balance entre el interés público que persigue dicha legislación y la confianza que han depositado los particulares sobre las obligaciones contractuales contraídas con el Estado. Id.

En la primera etapa del escrutinio, el tribunal debe determinar si existe una obligación contractual, si la legislación menoscaba esa obligación y cuál es la magnitud de ese efecto. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 834. Por ello, debe auscultar si de hecho existe una obligación contractual entre los particulares y el Estado. Id.; Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 80; Warner Lambert Co., 101 D.P.R en la pág. 395. Luego, debe examinar si la legislación impugnada modifica la obligación de forma tal que, en efecto, constituya un menoscabo de la obligación contractual. Bayrón Toro, 119 D.P.R. en las págs. 620-21. Finalmente, debe evaluar si el menoscabo es uno severo o sustancial. Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 80; Bayrón Toro, 119 D.P.R. en la pág. 621, Warner Lambert Co., 101 D.P.R. en la pág. 395.

Un menoscabo contractual será considerado sustancial cuando frustre adversamente las expectativas de una de las partes. Trinidad Hernández, supra; U.S. Trust Co. of New York, supra,; Warner Lambert Co., supra. Esto ocurre cuando el estatuto impugnado “modifica o afecta adversamente los términos o condiciones esenciales del contrato que principalmente dieron motivo a la celebración de éste de modo que se frustren las expectativas razonables de las partes”. Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 83.

Una vez se determine que la legislación impugnada constituye un menoscabo sustancial de una obligación contractual, el menoscabo será válido si la modificación es razonable y necesaria para adelantar el interés público que persigue. Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 84. “En fin, si el menoscabo surge como consecuencia de una modificación razonable y necesaria dirigida a adelantar un interés público, se sostendrá su validez”. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 835, citando a U.S. Trust Co. of New York, 431 U.S. en la pág. 29.

En específico, hemos sostenido que la modificación será razonable si la “interferencia gubernamental responde a un interés legítimo y si está racionalmente relacionada con la consecución de dicho objetivo”. Trinidad Hernández, 188 D.P.R en las págs. 834-835. Citando a Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 80 y Warner Lambert Co., 101 D.P.R. en la pág. 395. Es decir, para que la modificación se considere razonable, el menoscabo legislado debe guardar una relación racional con el fin que persigue. No obstante, además de ser razonable, las medidas adoptadas deben ser necesarias para adelantar el propósito gubernamental importante. Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 84, citando a Bayrón Toro, 117 D.P.R. en la pág. 620 y U.S. Trust Co. of New York, 431 U.S. en la pág. 29. Las modificaciones serán consideradas necesarias si no podían realizarse modificaciones menos drásticas y no existían alternativas menos onerosas para lograr el mismo objetivo. U.S. Trust Co. of New York, 431 U.S. en las págs. 29-30.

Cónsono con nuestro sistema republicano de gobierno, donde las tres ramas estamos obligadas a respetar nuestras respectivas funciones, Const. P.R. Art. I, Sec. 2; Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 838, este Tribunal ha sido consistente en otorgar cierta deferencia a la determinación que realice la Asamblea Legislativa sobre la razonabilidad y necesidad de los menoscabos que ha legislado. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 838; Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 85. “La determinación de la Asamblea Legislativa en torno a [la razonabilidad y necesidad de] las medidas aprobadas constituye un ejercicio de política pública que merece nuestra deferencia en este sistema de separación de poderes”. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 838. No obstante, esta deferencia de ninguna forma es absoluta. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 836, citando a Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 85, U.S. Trust Co. of New York, 431 U.S. en las págs. 25-26.

El que sólo se le otorgue cierta deferencia en vez de una deferencia absoluta a la determinación legislativa sobre la necesidad y razonabilidad de las medidas adoptadas no implica que los tribunales realizarán un juicio de novo sobre si las alternativas disponibles servirían de mejor forma el interés público de la legislación. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 838; Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 85; Buffalo Teachers Federation v. Tobe, 464 F.3d. 362, 370 (2do Cir. 2006). La cláusula contra el menoscabo de obligaciones contractuales no exige que los tribunales sirvan como supralegislaturas, evaluando por su cuenta cuáles de las alternativas disponibles a la Asamblea Legislativa era la más apropiada. Baltimore Teachers Union v. Mayor and City Council of Baltimore, 6 F.3d 1012, 1021-22 (1993), citado con aprobación en Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 85. Nuestra responsabilidad como Tribunal no es evaluar si la legislatura podía adoptar otras medidas, como desviar fondos de servicios esenciales del gobierno o aumentar los impuestos. Nuestra responsabilidad es evaluar si las medidas adoptadas cumplen con el escrutinio aplicable al menoscabo de obligaciones contractuales del propio Estado. De esta forma, velamos porque el Estado no abuse de su poder al equiparar el menoscabo de contratos con otras alternativas de política pública o imponer un menoscabo más severo del necesario para lograr el mismo propósito. Baltimore Teachers Union, 6 F.3d en las págs. 1019-20, citando a United States Trust, 431 U.S. en las págs. 30-31.

Conforme a la deferencia que debemos a la determinación de razonabilidad y necesidad que realizó la legislatura, el menoscabo de la obligación contractual no se sostendrá si la parte demandante demuestra que existen alternativas menos onerosas a las que el legislador escogió para lograr el interés público que persigue el estatuto. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 837; Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 84. No será suficiente que la parte demandante meramente alegue de forma generalizada que existen alternativas menos onerosas, sino que debe detallar cómo éstas se implementarían y lograrían el mismo propósito de la legislación que impugnan. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en las págs. 837-38. Particularmente, deben presentar evidencia suficiente como para convencer al tribunal que estas alternativas son viables y menos onerosas. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 838.

En Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605 (1987), tuvimos la oportunidad de evaluar la razonabilidad de unos cambios al Sistema de Retiro de Empleados de la Universidad de Puerto Rico aprobados por el Consejo de Educación Superior. Las enmiendas realizadas variaron las condiciones y requisitos para participar en el Sistema de Retiro de la U.P.R., a saber: los años de servicio requeridos para acogerse al retiro, la cuantía de las aportaciones que realiza el participante al fondo y la edad necesaria para acogerse a los beneficios del retiro. Al evaluar las enmiendas, encontramos que éstas menoscabaron la obligación contractual del Estado con los participantes pues

los participantes de un Sistema de Retiro del Gobierno tienen un derecho adquirido de naturaleza contractual que surge con el ingreso del empleado al sistema... Una vez el empleado se ha retirado, cuando ha cumplido con todas las condiciones para el retiro, su pensión no está sujeta a cambios o menoscabos. Sin embargo, antes de que pueda acogerse a la jubilación, los términos del sistema de retiro pueden ser enmendados por el Gobierno siempre que las enmiendas sean razonables y con el fin de adelantar la solvencia actuarial del mismo.

Id. en la pág. 618.

Por ser parte esencial del contrato de empleo que aceptaron al ingresar en el servicio público, los cambios a los términos y condiciones del plan de retiro que analizamos en Bayrón Toro frustraron las expectativas de los demandantes y constituyeron un menoscabo sustancial de las obligaciones contractuales del Estado. Id. en la pág. 617. Sin embargo, a la luz de las circunstancias del caso, sostuvimos la validez de los cambios por éstos ser razonables y necesarios para garantizar la solvencia actuarial del Sistema de Retiro. Id. en la pág. 623. Al momento de adoptar las enmiendas, el Sistema de Retiro

se encontraba ante una grave crisis actuarial, que ponía al sistema en peligro de tener que liquidar sus activos. En un informe rendido por los actuarios se señala que los desembolsos del fondo aumentaron a un nivel mayor que los ingresos y se señala como causa principal para la deficiencia actuarial la jubilación de participantes a temprana edad.

Id. en la pág. 622.

Por lo tanto, reconocimos que

el Estado debe tener la capacidad y la flexibilidad para hacer cambios y enmiendas razonables que sean necesarias para adelantar los intereses del Sistema de Retiro y fortalecerlo tanto en sus cimientos como en sus estructuras. Variaciones en condiciones y requisitos tales como años de servicio, aportaciones al fondo y edad para recibir los beneficios son esenciales para mantener el fondo en estado solvente. Esta flexibilidad es vital para que el Sistema de Retiro pueda enfrentarse a situaciones inesperadas y para que pueda también mantenerse a la par con avances en las ciencias actuariales. Reconocerle al Estado la facultad para adoptar modificaciones en los sistemas de retiro dentro de los parámetros aquí expresados, es indispensable para que estos planes puedan operar exitosamente.

Id. en la pág. 623.

En fin, concluimos que no existía un menoscabo indebido de las obligaciones contractuales porque los menoscabos contractuales eran razonables y necesarios para salvar la solvencia misma del sistema de retiro, según las circunstancias del caso. Id. en la pág. 623.

Recientemente, en Trinidad Hernández, supra, validamos la Reforma del Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades, Ley Núm. 3 de 4 de abril de 2013. Esta ley no sólo menoscabó las condiciones y requisitos para participar en el Sistema, sino que también congeló los beneficios acumulados bajo un plan de beneficio definido y movió a los empleados a un plan de contribución definida. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 832. A diferencia de las modificaciones que evaluamos en Bayrón Toro, supra, donde los cambios sólo afectaban los requisitos y condiciones para acogerse al retiro, en Trinidad Hernández, supra, los cambios afectaban los beneficios de la pensión en sí. Al evaluar estas modificaciones a la luz del criterio de razonabilidad aplicable cuando el Estado intenta menoscabar sus propias obligaciones contractuales, determinamos que según se desprendía de la Exposición de Motivos de la Reforma del Sistema de Retiro:

las medidas adoptadas [eran] necesarias y razonables para atender de forma adecuada la crisis financiera que atenta contra la solvencia actuarial de este sistema. Ello ciertamente constituye un interés público importante pues, al garantizar la solvencia económica del sistema, se beneficia a todos sus participantes y se atiende, en parte, la crisis fiscal que enfrenta el País en protección del bienestar de todos los puertorriqueños y puertorriqueñas.

Id. en la pág. 837.

Consecuentes con lo resuelto en Domínguez Castro, 178 D.P.R. 1 (2010), le otorgamos cierta “deferencia a la determinación de la Asamblea Legislativa respecto a la necesidad y razonabilidad de la medida”. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 836, citando a Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 85. En fin, sostuvimos la validez de las enmiendas porque, según se desprendía de la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 3, el Estado demostró su razonabilidad y necesidad, y la parte demandante no demostró que existían alternativas menos drásticas o severas a las seleccionadas por el legislador para garantizar la solvencia del Sistema de Retiro. Los demandantes simplemente alegaron de forma generalizada que existían alternativas menos onerosas, sin detallar cómo se realizarían y cómo lograrían garantizar la solvencia del sistema de retiro. Trinidad Hernández, 189 D.P.R. en las págs. 837-38.

En este caso, las partes han estipulado que existe una obligación contractual entre los demandantes y el Estado que es menoscabada sustancialmente por la Ley Núm. 160, pues afecta adversamente las expectativas de por lo menos uno de los demandantes respecto a su retiro. Informe del Comisionado Especial, en la pág. 32. Por lo tanto, conforme al análisis anteriormente reseñado, sólo nos resta por determinar si el menoscabo legislado en la Ley Núm. 160 es razonable y necesario a la luz del interés público que persigue: garantizar la subsistencia y solvencia del SRM, y la salud económica del País. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160 de 24 de diciembre de 2013, en la pág. 18. Para ello, primero debemos considerar el contexto del SRM y las deficiencias que esta legislación pretende remediar. Veamos.

Una lectura del Informe del Comisionado nombrado por una mayoría de este Tribunal denota que estamos ante un Sistema de Retiro de Maestros (SRM) “moribundo”, Informe del Comisionado Especial, en la pág. 35, “que amerita atención inmediata”. Id. en la pág. 37. Este Sistema “atraviesa una crisis financiera que amenaza con dejarlo sin fondos suficientes para cumplir con sus obligaciones, actuales y futuras [hacia todos sus participantes]”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 1.

Actualmente, el SRM cuenta con un déficit actuarial de más de diez mil millones de dólares ($10,251,273,000). Informe del Comisionado Especial, en la pág. 36. Esto figura una cobertura actuarial de apenas un diecisiete por ciento (17%). Prueba presentada por los codemandados, Apéndice II-2, Declaración Jurada de la Hon. Melba Acosta, en la pág. 4. Es decir, por cada dólar que el SRM está obligado a desembolsar, sólo posee diecisiete centavos ($0.17). Id. La cobertura actuarial promedio en planes estatales comparables es alrededor de setenta por ciento (70%) y el plan de retiro estatal con la próxima cobertura actuarial más deficiente es la del sistema de Illinois con una cobertura de treinta y cuatro por ciento (34%) o el doble de la cobertura del SRM. Exposición de motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 2; Prueba presentada por los codemandados, Apéndice I, Informe Pericial del Actuario Glen Bowen, Milliman, Inc., en la pág. 1.

Para el año fiscal 2013-2014, se proyecta que el SRM tendrá una deficiencia en el flujo de efectivo en caja de $322 millones. Informe del Comisionado Especial, en la pág. 33. Entre el 2015 y el 2023, esta deficiencia anual fluctuará entre los $317 y $362 millones de dólares. Id. Para cubrir esta deficiencia y cumplir con el pago de sus obligaciones hacia sus participantes, el SRM estaría obligado a vender sus activos de forma que pueda compensar por su déficit actuarial y cumplir con todas sus obligaciones. Informe del Comisionado Especial, en la pág. 35. Esto ya ha ocurrido, pues en el 2013 el SRM tuvo que recurrir a la venta de activos para cubrir sus obligaciones para el semestre. Declaración Jurada Melba Acosta, en la pág. 6. De continuar en esta trayectoria, se estima que para el año 2020 el Sistema de Retiro de Maestros agotará todos sus activos y no contará con fondos suficientes para cubrir el pago de sus obligaciones, incluyendo el pago de las pensiones de los maestros ya retirados. Informe del Comisionado Especial, en la pág. 35. Declaración Jurada Melba Acosta, en la pág.6. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 8.

Una vez el SRM no cuente con más activos para vender, entre el 2021 y el 2023 el Estado Libre Asociado vendría obligado a inyectar anualmente entre $317 y $363 millones adicionales a los que ya aporta como patrono al SRM. Informe del Comisionado Especial, en la pág. 32. A partir del 2020, el Fondo General de Puerto Rico tendría que aportar al SRM un promedio anual de $562 millones al año, una porción considerable del déficit proyectado de $820 para el término 2013-14. Melba Acosta, en la pág. 7. Este impacto sobre el fisco puertorriqueño sería equivalente al impacto que hubiese tenido el Sistema de Retiro de Empleados del Estado Libre Asociado de no haberse aprobado la reforma de la Ley 3. Melba Acosta, en la pág. 8. “Esto claramente afectaría las operaciones del gobierno y tendría consecuencias nefastas incluyendo despidos y reducción de jornada laboral”. Melba Acosta, en la pág.4. Requeriría “recortes drásticos en los servicios gubernamentales de seguridad, salud y educación, incluyendo recortes adicionales de personal, además de aquellos ajustes que tenga que hacer [el gobierno] para reducir el déficit de $820 millones que todavía carga el Fondo General”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 8.

Ante este panorama desolador, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley del Sistema de Retiro para Maestros del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 160 de 24 de diciembre de 2013. Según se desprende de la Exposición de Motivos de la Ley, este estatuto es “un plan de reforma integral para atender el déficit actuarial del Sistema”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 13. Las enmiendas al SRM tienen el propósito de reducir significativamente “tanto el déficit actuarial del Sistema como el déficit de caja que sufre el mismo y que amenaza con dejarlo sin activos en un futuro cercano”. Id. en la 13.

Sin duda, como bien han estipulado las partes, para atender la crisis estructural delSistema esta medida ha resultado en un menoscabo sustancial a las obligaciones contractuales de los participantes. Informe del Comisionado Especial, en la pág. 32. Ahora bien, para efectos del escrutinio aplicable debemos precisar en qué consiste este menoscabo para poder evaluar su razonabilidad y necesidad.

Para garantizar la solvencia del SRM y el pago de las pensiones de los participantes ya retirados y los todavía activos, la Ley Núm. 160 contempla las siguientes medidas:

(1) la congelación de la acumulación de beneficios de participantes actuales bajo la Ley 91, eliminando la acumulación de nuevos beneficios bajo el plan de beneficios definidos actual, pero respetando toda acumulación ganada por dichos participantes hasta el presente;

(2) el traslado de los miembros activos bajo la Ley 91 a un plan de aportación definida con un beneficio mínimo garantizado para los participantes activos al 31 de julio de 2014;

(3) la eliminación prospectiva de la pensión por mérito;

(4) el incremento en la edad de retiro para futuros maestros;

(5) el incremento en la aportación de los participantes al Sistema;

(6) el incremento de la aportación patronal, adicional al incremento ya legislado mediante la Ley 114-2011;

(7) la modificación de los beneficios otorgados por las Leyes Especiales para los participantes retirados y la eliminación de dichos beneficios de forma prospectiva; y

(8) la modificación de los beneficios de incapacidad y de los beneficiarios de participantes.

Exposición de Motivos de Ley Núm. 160, en la pág. 13.

Esto es, la Ley Núm. 160 menoscaba las obligaciones del Estado en la medida en que altera los criterios y requisitos para participar en el SRM, modifica los beneficios de pensión por retiro no acumulados y elimina los beneficios de las leyes especiales. Todo esto correlativo a aportaciones adicionales que realizará el Fondo General de Puerto Rico mediante una Aportación Uniforme para la Justicia Magisterial y una Aportación Adicional Anual. Estas aportaciones significan un aumento en lo que actualmente aporta el Estado Libre Asociado de Puerto Rico como patrono al SRM. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 13.

Habiendo definido en qué consiste el menoscabo que debemos evaluar, pasemos entonces a evaluar su razonabilidad y necesidad. Según surge de la exposición de motivos de la Ley Núm. 160, la Asamblea Legislativa entendió necesario y razonable adoptar estas medidas para lograr la solvencia del SRM. Específicamente, la Asamblea Legislativa expresó que:

estas medidas son necesarias y razonables para resolver la situación deficitaria del Sistema de Maestros, dentro de nuestro ordenamiento legal y constitucional. Son las alternativas menos onerosas disponibles para lograr el fin público apremiante de: (1) evitar que el Sistema de Maestros se quede sin fondos para pagar las pensiones a nuestros retirados; (2) honrar los beneficios acumulados por los maestros retirados y por aquellos que continúan educando diariamente a nuestros niños y jóvenes; (3) reducir significativamente el impacto proyectado del déficit anual del Sistema en el Fondo General, lo que de no hacerse afectaría la prestación de servicios públicos esenciales a la ciudadanía; y (4) evitar la catástrofe socio-económica y fiscal que supondría la degradación del crédito de Puerto Rico al nivel de ‘chatarra’.

Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 17.

Asimismo, la Hon. Melba Acosta Febo, Secretaria de Hacienda del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, funcionaria que a su vez tiene a su cargo la presidencia de la Junta del Sistema de Retiro de Maestros, señaló que mediante la Ley Núm. 160:

se logró presentar una solución que reduce significativamente las necesidades de flujo de efectivo del SRM aliviando así la presión que existe sobre el Fondo General que presenta un déficit presupuestario, mientras se asegura la estabilidad y solvencia actuarial del sistema, (esto es, el pago de pensiones a los maestros y maestras en años venideros).

Declaración jurada de la Hon. Melba Acosta Febo, en la pág. 9.

Al evaluar cada uno de los menoscabos, vemos que éstos están dirigidos a atender directamente los problemas estructurales del SRM y su déficit de flujo de efectivo para así garantizar su solvencia. Por tal razón, los menoscabos legislados — los cambios a los requisitos y condiciones de elegibilidad, los cambios a los beneficios por pensión, y la eliminación de los beneficios de las leyes especiales — son razonables, pues guardan una relación racional con el fin de garantizar la solvencia del SRM.

Consecuentemente, resta por determinar si la parte demandante ha demostrado que existen alternativas menos drásticas o severas que las que el legislador escogió para lograr su objetivo. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 837, citando a Domínguez Castro, 178 D.P.R. en la pág. 84, U.S. Trust Co. of New York, 431 U.S. en las págs. 29-31. Contrario a lo ocurrido en Trinidad Hernández, en este caso la parte demandante ha presentado varias alternativas a las medidas que adoptó la Asamblea Legislativa y ha desfilado prueba sobro cómo se podrían implementar y el impacto que tendrían sobre la solvencia actuarial del SRM. Sin embargo, “no demostraron que tienen evidencia para convencer al tribunal en un juicio que estas alternativas son viables y menos onerosas”. Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 838.

Algunas de las medidas que proponen los demandantes son precisamente alternativas que ya forman parte de la Ley Núm. 160, luego de ser recibidas y estudiadas en reuniones con los gremios magisteriales. Estas son: la reducción de diez por ciento (10%) de los gastos administrativos del Departamento de Educación y del SRM; el pago de la deuda de $24 millones que los demandantes alegan tiene el Departamento de Educación como patrono con el SRM; la eliminación de las pensiones privilegiadas; y nombrar todas las plazas de maestros vacantes. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 11.

En cuanto a las demás alternativas esbozadas por los demandantes, al momento de aprobar la Ley Núm. 160, el Estado las consideró y las descartó por ser insuficientes para lograr la solvencia actuarial del SRM o no ser viables. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 160, en la pág. 12. Más allá, la Secretaria de Hacienda testificó mediante declaración jurada que:

[l]amentablemente, debido a la magnitud del problema, entendemos que no existe ninguna otra posibilidad para que el SRM mantenga los derechos de pensión que existen hoy en día, siendo la única posibilidad para garantizar la solvencia del SRM la reforma contenida en la Ley 160-2013.

. . . .

Como parte del proceso de aprobación de la Ley 160-2013, hubo varias reuniones con grupos magisteriales para traer propuestas para no reformar el sistema. Recibí y fui consultada de las propuestas que fueron presentadas por estos grupos. Ninguna de ellas resuelva el problema de $10 billones del sistema. O no son viables, o simplemente son muy tímidas. Igual ocurre con diversos proyectos de ley a los que, aunque sometidos, no se les ha podido dar curso, porque no son viables y/o no logran la solvencia actuarial del SRM.

Declaración jurada de la Hon. Melba Acosta Febo, en las págs. 12-13.

Las expresiones de la Secretaria de Hacienda demuestran que el Estado evaluó las diferentes alternativas a su disposición, incluyendo las propuestas por la parte demandante, y luego de estudiarlas concluyó que no eran viables o suficientes para lograr el propósito de la Ley Núm. 160: garantizar la solvencia actuarial del SRM y atender a su vez la crisis fiscal del país. Sin reparo alguno, debemos concluir que la parte demandante no ha demostrado que existían otras alternativas menos onerosas que lograrían la solvencia del SRM, razón por la cual no podemos apartarnos de nuestra doctrina jurisprudencial y prescindir de la deferencia que en ocasiones similares hemos extendido a la Asamblea Legislativa. Por todo lo anterior, la Ley Núm. 160 constituye un menoscabo contractual permisible, pues es una medida necesaria y razonable para garantizar la solvencia del SRM.

Por el contrario, hoy una mayoría de este Tribunal usurpa las funciones del legislador al sostener que las medidas de política pública que el Poder Legislativo adoptó para atender la crisis actuarial del Sistema de Retiro de Maestros son irrazonables, pues no van dirigidas a solventar la crisis actuarial del sistema y, en cambio, ponen al Sistema en peor situación. Tal determinación es inconsistente con nuestros pronunciamientos anteriores sobre la cláusula contra menoscabos contractuales en el contexto de los planes de retiro de los empleados públicos. Veamos.

La Opinión mayoritaria concluye que “[l]uego de evaluar con detenimiento la prueba admitida, es insoslayable concluir que para propósitos de la cláusula constitucional que prohíbe el menoscabo de obligaciones contractuales, la Ley Núm. 160 es irrazonable, y por consiguiente, inconstitucional”. Op. Mayoritaria, en la pág. 22. Fundamenta su conclusión en que “los demandantes en este caso presentaron evidencia que demuestra que las medidas adoptadas no garantizan la solvencia económica del SRM, requisito de umbral conforme con nuestra jurisprudencia. El Estado no presentó prueba que refutara esa conclusión”. Op. Mayoritaria, en la pág. 29. Sin profundizar de forma alguna en por qué en este caso no debemos otorgarle la misma deferencia que le reconocimos a la determinación de la Asamblea Legislativa sobre la razonabilidad y necesidad de las medidas adoptadas en Trinidad Hernández, 188 D.P.R. 828 (2013), y Domínguez Castro, 178 D.P.R. 1 (2010), la opinión mayoritaria simplemente hecha a un lado la determinación de la legislatura al respecto.

Concluye que el Estado “no pudo refutar la prueba presentada por los maestros sobre cómo el supuesto retiro masivo que impulsa la Ley Núm. 160 tendría un efecto devastador sobre la solvencia del SRM”, Op. Mayoritaria, en la pág. 24. De esta forma, la decisión mayoritaria impone al Estado el peso de demostrar la razonabilidad y necesidad de las medidas que ha adoptado, aplicándole un estándar de prueba inarticulado e ininteligible y revocando sin más explicaciones lo resuelto por este Tribunal en Trinidad Hernández, Domínguez Castro y Bayrón Toro.

La mayoría del Tribunal sostiene que la prueba pericial presentada por los demandantes demostró que la Ley Núm. 160 no promueve la solvencia del SRM. No estoy de acuerdo con prescindir de la deferencia que debemos otorgar a la Asamblea Legislativa al amparo de esta prueba pericial, pues tiene escaso o ningún valor probatorio. En primer lugar, la mayoría fundamenta sus conclusiones en estos informes sin expresarse sobre la admisibilidad y relevancia de los mismos ,. Recordemos que, contrario al procedimiento que exige la Regla 51 de nuestro Reglamento, el Comisionado Especial no realizó determinación alguna sobre la admisibilidad de la prueba documental presentada por las partes:

Las partes estipularon que presentarían el testimonio de los testigos, [sic.] mediante declaraciones juradas. Lo que significa, según estipulación, que de haberse sentado a declarar dichos testigos, el contenido de su declaración jurada es lo que en efecto hubiesen declarado; todo ello sin perjuicio de las objeciones y de la admisibilidad y relevancia que cada parte pueda tener.

Informe del Comisionado Especial, IV Prueba Documental, en la pág. 38, n. 12.

Adicionalmente, el Comisionado Especial nos indica que:

Resulta menester pormenorizar que el Comisionado Especial no tuvo la oportunidad de evaluar el ‘demeanor’ o comportamiento de los testigos ni de los peritos en la silla testifical, ni evaluar su credibilidad mientras testificaban, ante la estipulación de todos los abogados de someter el caso mediante declaraciones juradas.

Id., en la pág. 34, n. 7.

En segundo lugar, utiliza los informes de los peritos economistas de la Asociación, José I. Alameda Lozada y Alfredo González Martínez, y el informe del actuario José M. Pérez Díaz, perito de la O.D.A.E., sin considerar las bases científicas ni los métodos utilizados para las opiniones esbozadas en sus informes, pues éstos no las revelan. Surge del informe de los economistas Alameda Lozada y González Martínez que éstos entienden que es una situación imprevista de la Ley Núm. 160 el que 7,000 maestros opten por retirarse antes de tiempo. A su vez, indican que podrían ser 10 mil o 12 mil maestros adicionales, a pesar de que no citan fuente alguna para sustentar estas proyecciones. Apéndice O.D.A.E. pág. 1181.

Por su parte, el actuario Pérez Díaz se limita a señalar en su Opinión Actuarial lo siguiente:

El impacto de la Ley Núm. 160-2013 sobre el Sistema se resume en los siguientes puntos:

[…]

2. Según nuestro modelo, el efecto principal sería extender la cantidad de activos del sistema hasta el año 2038, el mismo año en que el sistema comenzaría con la misma cantidad de activos que comenzó en el 2013. O sea, el sistema prácticamente no desarrollaría activos del 2013 al 2038 dada la necesidad tan grande por pagar beneficios de pensiones. Luego los activos se agotarían completamente en el 2057.

[…]

4. En realidad esta ley le añade mucho riesgo de insolvencia al sistema porque del 2013 al 2038 pueden pasar muchos eventos negativos que abonen a la rápida insolvencia del sistema.

En el caso del impacto de los escenarios de 5,000, 10,000 y 15,000 de nuevos jubilados repentinamente tenemos lo siguiente:

Bajo la Ley Núm. 160-2013 pasaría lo siguiente:

Tabla IV

Cantidad de Jubilados	Año fiscal en que se agotarían los activos del sistema
5,000	2022
10,000	2018
15,000	2016

Según los resultados en las [sic] Tabla IV, la jubilación de miembros activos repentinamente aceleraría el colapso del sistema trayéndolo prácticamente hasta el tiempo presente. Hace lógica este comportamiento porque según nuestros resultados los jubilados terminan recibiendo mucho más en beneficios comparado con lo que aportan al sistema en una base anual. Por lo tanto, cuando un grupo de 5,000, 10,000 o 15,000 miembros se jubila repentinamente la utilización de beneficios de pensiones se dispara respectivamente. Opinión actuarial. (Énfasis en el original).

Esas cifras, en las cuales se basa la Opinión mayoritaria, las computó el actuario Pérez Díaz a base de “un modelo financiero bastante complejo [que él desarrolló] que puede predecir cuál será el impacto de la Ley 161-2013...”. Opinión actuarial sobre la nueva Ley 160-2013 SRM, pág. 11. No detalla en qué consiste dicho “modelo financiero”. De hecho, de las doce páginas a doble espacio que conforman la referida Opinión Actuarial, sólo los párrafos citados son alusivos al supuesto impacto que tendría el especulativo retiro masivo de maestros.

Entendemos que la Opinión Actuarial citada tiene muy poco valor probatorio pues no detalla las bases empíricas y fácticas que sostienen sus conclusiones. Regla 702 de las Reglas de Evidencia, 32 L. P.R.A. Ap. V, sec. 702. Además, la Opinión Actuarial es contradictoria al reconocer que la Ley Núm. 160 prolonga la subsistencia de activos hasta el 2057 para luego aludir a “muchos eventos negativos” que podrían provocar dicha insolvencia para el 2016, 2018 o 2022. Sin embargo, no atiende ni evalúa cuál es la probabilidad de esos “muchos eventos negativos” a los que alude, por lo que su determinación al respecto no merece que se le adjudique valor probatorio alguno.

La mayoría no explica por qué las opiniones de estos peritos merecen mayor credibilidad que la prueba presentada por la Asamblea Legislativa, de forma tal que deba ceder la deferencia que le hemos reconocido al aplicar este escrutinio. Consideramos que las aseveraciones no fundamentadas de la Opinión Actuarial del actuario Pérez Díaz no son suficientes para rebatir la presunción de constitucionalidad que reviste la ley impugnada. Ni siquiera sabemos qué factores consideró el perito, si tomó en consideración el resto de las disposiciones de la Ley Núm. 160 si analizó aisladamente el impacto de este retiro especulativo en masa.

Contrario a la contención del actuario Pérez Díaz y de las partes demandantes, el expediente demuestra que la Rama Legislativa sí tuvo ante su consideración la información necesaria para determinar cuántos participantes habrían de acogerse a retiro en los próximos años. El estudio actuarial preparado por Milliman para el 30 de junio de 2012 incluye varias tablas que detallan las características de los participantes activos y retirados del Sistema de Retiro para Maestros, incluyendo los años de edad y los años de servicio de cada uno. Informe de Milliman, págs. 38-44. El hecho de que el legislador contó con el beneficio de esta información al momento de ejercer sus prerrogativas legislativas queda demostrado en varias disposiciones de la Ley Núm. 160. Ahora bien, no sabemos si fueron analizadas por el doctor Pérez Díaz en su Opinión Actuarial y por la parte demandante al aseverar que el retiro de 7,000 maestros agravaría la crisis actuarial del Sistema de Retiro para Maestros. Veamos.

El artículo 3.9 de la Ley Núm. 160 contempla los diversos escenarios que pueden darse con relación a los requisitos de edad de retiro y años de servicio. En específico, dispone lo siguiente:

(a) Aquellos participantes que a la fecha de efectividad de esta ley tenían derecho a retirarse y recibir algún tipo de pensión bajo la Ley 91-2004, según enmendada, por haber cumplido con los requisitos de años de servicio y edad correspondientes, podrán retirarse en cualquier fecha posterior a la fecha de efectividad de esta ley.

(b) Aquellos participantes que al 31 de julio de 2014 tengan derecho a retirarse y recibir algún tipo de pensión bajo las disposiciones de la Ley 91-2004, según enmendada, o tengan derecho a retirarse bajo las disposiciones de esta ley por haber cumplido con los requisitos de años de servicio y edad correspondientes, podrán retirarse en cualquier fecha posterior al 1ro de agosto de 2014.

(c) A partir del 1ro de agosto de 2014, cualquier participante activo al 31 de julio de 2014 podrá solicitar el retiro cuando:

(1) cumpla cincuenta y cinco (55) años de edad y complete por lo menos treinta (30) años de servicio; o

(2) cumpla sesenta (60) años de edad y complete por lo menos cinco (5) años de servicio.

(d) Cualquier participante en servicio activo que haya ingresado al Sistema a partir del 1ro de agosto de 2014 podrá solicitar el retiro cuando:

(1) cumpla sesenta y dos (62) años de edad y complete al menos cinco (5) años de servicio; y

(2) haya hecho aportaciones individuales de diez mil dólares ($10,000) o más.

Artículo 3.9 de la Ley Núm. 160.

Como puede apreciarse, este Artículo reconoce los distintos escenarios de retiro, de acuerdo al cumplimiento de requisitos para ello en las distintas fechas de aplicación de la ley. En primer lugar, respeta el derecho adquirido de los participantes que al 24 de diciembre de 2013, fecha de efectividad de la ley, ya cumplían con los requisitos para retirarse con alguna pensión bajo la Ley Núm. 91 de 29 de marzo de 2004 (Ley Núm. 91), 18 L.P.R.A. sec. 391 et seq. Incluso, dispone que estos participantes podrán retirarse en cualquier momento posterior a la efectividad de la ley sin que su pensión se vea afectada. Siendo así, sería infundada la aseveración de que la Ley Núm. 160 propicia el retiro repentino y temprano de estos participantes, por su temor a quedar en peor posición. Después de todo, podrían decidir acogerse a retiro y recibir la pensión a la que tendrían derecho al amparo de la Ley Núm. 91.

En segundo lugar, el inciso (b) de este Artículo reconoce y respeta el derecho adquirido de los participantes que al 31 de julio de 2014 tengan derecho a retirarse y recibir alguna pensión al amparo de la Ley Núm. 91 de la Ley Núm. 160. Al igual que el inciso anterior, les permite retirarse en cualquier fecha posterior. Consecuentemente, también sería infundada la aseveración de que la Ley Núm. 160 propicia el retiro repentino y temprano de estos participantes.

En tercer lugar, el inciso (c) del Artículo citado atiende el escenario de aquellos participantes que, al 31 de julio de 2014, no cualificarán para retirarse. Naturalmente, no podemos aseverar que la Reforma impugnada provocaría el retiro temprano de estos participantes, pues no cualifican para ello. Con la Ley Núm. 160, estos podrán retirarse cuando cumplan 55 años de edad y completen por lo menos treinta 30 años de servicio; o cumplan 60 años de edad y completen por lo menos 5 años de servicio.

El cuarto y último escenario contemplado por el Artículo 3.9 es el de aquellos participantes que ingresen al Sistema de Retiro para Maestros a partir del 1 de agosto de 2014, quienes podrán solicitar el retiro cuando cumplan 62 años de edad y 5 de servicio, y hayan hecho aportaciones individuales de $10,000. Estos, lógicamente, tampoco pueden retirarse repentinamente.

Finalmente, el artículo 4.4(a), titulado “Grandfather Provision”, es la única disposición que permite el retiro temprano de maestros bajo las siguientes condiciones:

Aquellos participantes que, de no haberse aprobado esta Ley, hubiesen tenido derecho a retirarse con una pensión bajo el Artículo 40 (b)(1) y (b)(2) de la Ley 91-2004, según enmendada, por cumplir treinta (30) años de servicio acreditados entre el 1 de agosto de 2014 y el 30 de junio de 2016, podrá hacerlo bajo los siguientes términos:

(a) Para aquel participante que hubiera completado treinta (30) o más años de servicios acreditados durante dicho periodo pero no haya cumplido cincuenta y cinco (55) o más años de edad en o antes de la efectividad de esta Ley, se le concederá el setenta por ciento (70%) del salario promedio de dicho participante a la fecha de efectividad de esta ley. Para beneficiarse de esta disposición el participante estará obligado a retirarse efectivo el 31 de julio de 2014 y deberá continuar aportando al Sistema con la aportación individual establecida en el Artículo 4.4(d) de esta Ley hasta que cumpla 55 años de edad. De igual manera, el patrono deberá continuar al Sistema con la aportación patronal establecida en el Artículo 4.4(d) de esta ley hasta que el participante cumpla cincuenta y cinco (55) años de edad.

(b) Para aquel participante que hubiera completado treinta (30) o más años de servicios acreditados durante dicho periodo y cumplido cincuenta y cinco (55) o más años de edad en o antes de la efectividad de esta ley, se le concederá el setenta por ciento (70%) del salario promedio de dicho participante a la fecha de efectividad de esta Ley. Para beneficiarse de esta disposición el participante estará obligado a retirarse efectivo el 31 de julio de 2014.

Aquellos participantes en el servicio activo que cumplan con los requisitos para recibir una pensión bajo este artículo y deseen acogerse a la disposición de esta sección, estarán obligados a notificar dicha renuncia, final y firme, al Departamento de Educación con copia al Sistema de Retiro de Maestros en o antes del 31 de marzo de 2014.

Artículo 4.4(a) de la Ley Núm. 160.

Aunque esta disposición de la Ley Núm. 160 sí fomenta que un grupo de maestros se acoja a los beneficios de retiro hasta con dos años de anticipación, igualmente tenemos que reiterar que el legislador contó con el estudio actuarial de Milliman, del cual se puede conocer fácilmente cuántos participantes cualificarían para este retiro temprano. De hecho, la propia Opinión mayoritaria pudo detallar cuántos participantes se retirarían, gracias a la información en las tablas de este informe y que estuvieron disponibles para el legislador al momento de aprobar la Reforma en cuestión. No tenemos por qué inferir que la Rama Legislativa no tomó el impacto de esta disposición en consideración.

También es meritorio destacar que la Ley Núm. 160 no afecta retroactivamente las pensiones de aquellos participantes que, al 31 de julio de 2014, serían elegibles para recibir alguna pensión bajo la Ley Núm. 91. Aquellos que decidan mantenerse en el magisterio y posponer su retiro, mantendrán su pensión adquirida mediante la ley anterior. Así lo dispone claramente el artículo 4.4 sobre Pensión por Edad y Años de Servicio al establecer que: “[s]e preservan los derechos de aquellos participantes en servicio activo que al 31 de julio de 2014, contaban con los requisitos indicados en este Artículo. Se dispone que hasta el 31 de julio de 2014 los participantes acumularán los años de servicio y el Salario Promedio aplicable hasta dicha fecha”. Acto seguido, el artículo 4.4 establece que cada participante -que pudo haberse retirado para el 31 de julio de 2014 pero optó por quedarse en el magisterio- retendrá la pensión a la que tiene derecho bajo la Ley Núm. 91, en adición a la pensión que acumule a partir del 1 de agosto de 2014 según dispone el Capítulo 5 de la Ley Núm. 160. Por consiguiente, no hay espacio para argumentar que la Ley Núm. 160 incentiva a estos participantes a retirarse este verano para que sus derechos adquiridos al amparo de la Ley Núm. 91 no se vean afectados inconstitucionalmente.

En cuanto al resto de los participantes que no cualifican para retirarse para el próximo verano al amparo de la ley anterior o del “Grandfather Provision”, es un sinsentido argumentar que se retirarán repentinamente en masa, pues no han cumplido los requisitos para ello. De hecho, estos participantes tendrían dos opciones: (1) renunciar al magisterio sujeto a los requisitos estatuidos en la Ley Núm. 160 para retirar sus aportaciones al Sistema de Retiro para Maestros;^[1] o (2) quedarse en el magisterio, en cuyo caso aplicaría la pensión mínima estatuida en el artículo 3.11 de la Ley Núm. 160.^[2] Según el inciso (c) de este Artículo, el Sistema de Retiro para Maestros solicitará un estudio actuarial cada cuatro años para evaluar el aumento de dicha pensión mínima. Si el estudio favorece que esta se aumente, dicho aumento sería obligatorio para la Junta de Síndicos del Sistema.

Por otro lado, el informe actuarial de 2012 preparado por Milliman retrató la salud fiscal del SRM bajo los términos de la Ley Núm. 91, ley que deroga la Ley Núm. 160. Aquellos maestros que decidan retirarse al amparo de la ventana que provee la Ley Núm. 160 se retiran en las mismas condiciones y bajo los mismos beneficios de aquellos que se retiraron conforme a los beneficios que analizó este informe actuarial. Artículo 4.4 de la Ley Núm. 160. Además, durante las vistas públicas del proyecto que en su día se convertiría en la Ley Núm. 160, la Asociación, otros representantes del gremio magisterial y el propio SRM expresaron inquietud ante la posibilidad que la Ley Núm. 160 propiciara un retiro masivo y su posible impacto sobre las finanzas del SRM. Informe Positivo de la Cámara de Representantes, 21 de diciembre de 2013. Consecuentemente, y en vista de la deferencia que merece el legislador, no tenemos por qué presumir que éste no consideró el retiro de los participantes al aprobar la Ley Núm. 160. Resulta diáfano que la Asamblea Legislativa estaba consciente de las preocupaciones expresadas sobre la ventana de retiro, contaba con información relevante al respecto y ejerció sus prerrogativas legislativas según corresponde en un sistema republicano de gobierno.

Al conceder una ventana de retiro, la Asamblea Legislativa tomó una decisión de política pública para conceder un beneficio a aquellos maestros que más se verían afectados por los menoscabos legislados en la Ley Núm. 160. En vista de ello, asumió mayor responsabilidad por la salud fiscal del SRM: aumentó su contribución patronal a un 20.53%, estableció una Aportación Uniforme para la Justicia Magisterial, comenzando en $30 millones y ascendiendo hasta $60 millones; estableció una Aportación Adicional Anual, donde aportará la cantidad necesaria para evitar que los activos brutos proyectados del Sistema nunca sea menos de $300 millones; y estableció una aportación adicional del Fondo General de $1,675.00 por cada pensionado, independientemente de cuándo se haya retirado. Artículo 4.9 de la Ley Núm. 160.. Como señaló en su declaración jurada la Secretaria de Hacienda, Hon. Melba Acosta Febo:

Debemos notar, que, aun con los cambios al sistema propuestos por la Ley 160-2013, se va a requerir una aportación adicional del Fondo General que comenzará en $30 millones y luego aumentará a $60 millones anuales. Esto quiere decir que, aun con todos los cambios, el Fondo General tiene que aportar más fondos para este sistema, para resolver el déficit. Sin embargo, no estamos hablando de los $562 millones que serían necesarios si no hacemos nada y que el Fondo General no puede asumir, en cuyo caso se acabarían los activos.

Declaración Jurada de la Secretaria de Hacienda, Hon. Melba Acosta Febo, en la pág. 12.

Tras evaluar la credibilidad de estos informes periciales, resulta manifiestamente especulativo intentar calcular cuántos maestros se retirarán a consecuencia de las disposiciones de esta ley. Igual de especulativo resulta impartirle mayor credibilidad a estas opiniones periciales que a la prueba presentada por la Asamblea Legislativa y los testimonios de funcionarios económicos del Estado, particularmente de la propia Secretaria de Hacienda.

En otras ocasiones, los miembros de este Tribunal que hoy suscriben el análisis desacertado de la Opinión mayoritaria han reconocido el peligro de ignorar la deferencia que le debemos a la Asamblea Legislativa en cuanto a sus decisiones sobre asuntos de política pública en legislación socioeconómica. A modo de ejemplo, en Trinidad Hernández este Tribunal expresó lo siguiente:

En fin, si el menoscabo surge como consecuencia de una modificación razonable y necesaria dirigida a adelantar un interés público, se sostendrá su validez. Al respecto, en Domínguez Castro, establecimos que debemos dar deferencia a la determinación de la Asamblea Legislativa respecto a la necesidad y razonabilidad de la medida.

Trinidad Hernández, 188 D.P.R. en la pág. 835 (Citas omitidas).

De igual forma, algunos de los jueces que estuvieron conformes con la Opinión mayoritaria en Domínguez Castro, estuvieron de acuerdo con las siguientes expresiones:

Sin embargo, esto no significa que el foro judicial no deba dar alguna deferencia a la determinación de necesidad y razonabilidad que hizo el legislador en el ejercicio de su poder constitucional, especialmente cuando se trata de regulaciones socioeconómicas.

A modo ilustrativo, es meritorio referirnos a la interpretación que se ha hecho en los circuitos apelativos respecto al grado de deferencia que se le debe dar a la determinación legislativa sobre la necesidad y razonabilidad de la medida. En Local Div. 589, etc. v. Comm. of Mass., el Tribunal Federal de Apelaciones para el Primer Circuito señaló lo siguiente:

[D]etermining the “reasonableness and necessity” of a particular statute is a task far better suited to legislators than to judges. Thus, in the case before us, where economic or social legislation is at issue, some deference to the legislature's judgment is surely called for.

De igual modo se manifestó el Tribunal Federal de Apelaciones para el Segundo Circuito, en Buffalo Teachers Federation v. Tobe, 464 F.3d. 362, 370 (2do Cir. 2006), al enunciar lo siguiente:

We hasten to point out that less deference does not imply no deference. ... Relatedly, we agree with the First Circuit that U.S. Trust Co. does not require courts to reexamine all of the factors underlying the legislation at issue to make a de novo determination whether another alternative would have constituated a better statutory solution to a given problem.

En síntesis, al enfrentarnos a la impugnación de la legislación según la cláusula del menoscabo de obligaciones contractuales del Estado, debemos dar alguna deferencia a la determinación del legislador respecto a la necesidad y razonabilidad de la medida.

Domínguez Castro, 178 D.P.R. en las págs 85-86 (Op. mayoritaria del Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo).

Luego, en la secuela Domínguez Castro, algunos miembros de esta mayoría se expresaron conformes con las siguientes expresiones en el Voto particular del Juez Asociado señor Rivera Pérez:

El legislador justificó en su extensa Exposición de Motivos, incluida en la Ley Núm. 7, la razonabilidad y necesidad de las medidas alternas que ha tomado la Rama Ejecutiva para atender con carácter de urgencia la crisis que nos afecta. Eso no son meras alegaciones. Es la política pública establecida por ley. Sólo luego de ese análisis es que resolvimos, dándole a la determinación de necesidad y razonabilidad que hizo el legislador, el grado de deferencia que ella merece en un estado de emergencia fiscal declarado legislativamente, en un sistema republicano de gobierno. En nuestro sistema constitucional, no es permisible que un juez celebre un juicio de novo para revisar la necesidad y sabiduría de una ley fiscal.

....

Lo único que la normativa de [U.S. Trust Co. of New York, 431 U.S. 1 (1937)] exige es que el Estado demuestre la necesidad y razonabilidad de la medida, dándole deferencia a la determinación del legislador por imperativo del principio y doctrina de la separación de poderes. Esto no quiere decir que la normativa federal obligue a la celebración de una vista evidenciaria como único mecanismo para que el Estado demuestre la necesidad y razonabilidad de la medida. En el caso ante nos, el Estado demostró mediante los hechos y datos que surgen de la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 7, que las medidas impugnadas eran razonables y necesarias. Se atendió de esa forma, como cuestión de derecho, el planteamiento sobre inconstitucionalidad del referido estatuto.

Con tal deferencia no estamos abdicando a nuestro rol constitucional. Todo lo contrario. No podemos, como pretenden los disidentes, “abdicar a nuestra función judicial” de salvaguardar el mandato constitucional de separación de poderes para convertirnos en un SUPER GOBIERNO. Nuestra Constitución nos lo prohíbe.

Domínguez Castro et al. v. E.L.A. et al., 178 D.P.R. 375, 427-29 (2010) (Voto particular del Juez Asociado señor Rivera Pérez, al que se unieron los Jueces Asociados señores Martínez Torres y Kolthoff Caraballo, y la Jueza Asociada señora Pabón Charneco)

Finalmente, en Ex parte A.A.R., la mayoría de este Tribunal expresó lo siguiente en cuanto a la doctrina de separación de poderes:

es incuestionable que la Doctrina de Separación de Poderes es parte esencial del sistema de gobierno que hemos adoptado como comunidad política. Como Tribunal de última instancia, no podemos ceder a la tentación de obviar ese sagrado principio, o utilizarlo a la ligera como un estribillo jurídico. Debemos ser siempre conscientes de las delicadas fronteras constitucionales que existen entre las tres (3) ramas del gobierno. Es nuestra obligación velar por el rol de la Rama Judicial en aras de evitar trastocar los principios de la separación de poderes y echar al suelo el entendimiento básico de quienes concibieron a esta rama como la menos peligrosa de las tres (3). Debemos ser conscientes que, al igual que las ramas hermanas, la Rama Judicial no está exenta de violaciones a los principios de separación de poderes.

Ex parte A.A.R., 187 D.P.R. 835, 855 (2013).

No se puede colegir cómo la mayoría logra conciliar sus expresiones anteriores sobre la deferencia que le debemos a la Asamblea Legislativa en cuanto a determinaciones de política pública con lo que hoy decide la mayoría. Al proceder de forma inconsistente, hoy algunos miembros de este Tribunal asumen un rol de supralegislatura que no tiene cabida alguna dentro de nuestro ordenamiento jurídico y constitucional.

La Ley Núm. 3 de 4 de abril de 2013, cuya constitucionalidad sostuvimos en Trinidad Hernández, contenía disposiciones idénticas a las que hoy una mayoría de este Tribunal utiliza de escudo para justificar su proceder. En la Ley Núm. 3 se eliminaron los beneficios adicionales a la pensión de retiro para aquellos empleados públicos que no se retiraran antes de su fecha de efectividad. Ante lo anterior, no entendemos cómo los miembros de esta mayoría distinguen una controversia de la otra.

En Trinidad Hernández y Domínguez Castro, determinamos que los menoscabos contractuales legislados eran razonables y necesarios en base de la deferencia que debemos otorgar a la determinación al respecto que tomó la Asamblea Legislativa y evidenció mediante la exposición de motivos de las respectivas leyes. Ahora, una mayoría de este Tribunal resuelve que para merecer esa deferencia no basta lo consignado en la expresión de motivos, sino que la Asamblea Legislativa tiene el peso de probar la razonabilidad y necesidad del menoscabo a través de mecanismos probatorios adicionales a los disponibles en este pleito: la exposición de motivos de la ley, estudios actuariales, informes de comisiones legislativas y prueba testifical presentada por funcionarios públicos con suficiente expertise como para liderar el quehacer económico y fiscal del pueblo.

En fin, este desmantelamiento del análisis de los argumentos de la mayoría demuestra que las razones para declarar la inconstitucionalidad de esta Ley, vis à vis las razones para declarar la constitucionalidad de la Ley Núm. 3, escapa la comprensión del derecho. El trámite obtuso abona a esta conclusión. En qué consiste el nuevo estándar adjudicativo aplicable a este tipo de controversia resulta ininteligible en estos momentos.

Por todo lo anterior, disiento. En vez, reconocería la constitucionalidad de la Ley Núm. 160 por entender que constituye un menoscabo razonable y necesario de las obligaciones contractuales del Estado con los participantes del Sistema de Retiro de Maestros y que los demandantes no demostraron que existen alternativas menos onerosas para garantizar la solvencia del Sistema de Retiro de Maestros.

Anabelle Rodríguez Rodríguez

Juez Asociada

Notas al calce

[1] El Art. 3.4 de la Ley Núm. 160-2013 dispone lo siguiente:

(a) A partir del 1ro de agosto de 2014, todo participante del Sistema que dejare de ser elegible como participante y (i) tuviese cotizado menos de cinco (5) años de servicio, o (ii) hubiese aportado menos de diez mil dólares ($10,000) tendrá derecho a que se le devuelva el importe de todas las aportaciones individuales que haya contribuido, más los intereses compuestos hasta que reciba el reembolso de aportaciones o hasta seis (6) meses después de la fecha de separación del servicio, lo que ocurra primero. A dichas aportaciones se le deducirá cualquier deuda que tuviere el participante con el Sistema.

(b) A partir del 1ro de agosto de 2014, aquellos participantes con cinco (5) años o más de servicio y que hubiesen aportado diez mil dólares ($10,000) o más al Sistema, no podrán retirar sus aportaciones individuales al separarse del servicio y serán acreedores de la pensión correspondiente cuando cumplan la edad de retiro establecida en esta Ley.

[2] El Art. 3.11 de la Ley Núm. 160-2013 dispone lo siguiente:

(a) Todo participante activo al 31 de julio de 2014 que no era elegible a retirarse a esa fecha con una pensión cuyo beneficio sea igual o mayor al 65% del Salario Promedio, y posteriormente solicite el retiro al cumplir treinta (30) años de servicio y cincuenta y cinco (55) años de edad, tendrá derecho a una pensión mínima de mil seiscientos veinticinco dólares ($1,625) mensuales. Se garantizará la pensión mínima de mil seiscientos veinticinco dólares ($1,625) para los maestros que se integren al Sistema a partir del 1 de agosto de 2014, al cumplir los requisitos de edad y años de servicio según dispuesto en el Artículo 3.9 (d).

(b) Se fija una pensión mínima de quinientos dólares ($500) mensuales para los participantes que se retiraron en o antes del 31 de julio de 2014. Todo pensionado que esté recibiendo una pensión menor de quinientos dólares ($500) mensuales recibirá, a partir del 1ro de agosto de 2014, el aumento necesario para que su pensión sea de quinientos dólares ($500) mensuales.

(c) Cada cuatro (4) años, el Sistema solicitará un estudio actuarial en el cual se evalúe el impacto de realizar un aumento en la pensión mínima establecida en este Artículo. En el caso de que el actuario favorezca un aumento en la pensión mínima, la Junta de Síndicos del Sistema se verá obligada a adoptarlo al comenzar el siguiente año fiscal.

(d)

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