2017 DTS 173 BHATIA GAUTIER V. ROSSELLO NEVARES, GOBERNADOR, 2017TSPR173 -Jurisprudencia del TSPR

2017 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2017

2017 DTS 173 BHATIA GAUTIER V. ROSSELLO NEVARES, GOBERNADOR, 2017TSPR173

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. Eduardo Bhatia Gautier, en su carácter como portavoz del

Partido Popular Democrático en el Senado de Puerto Rico

Recurrido

Hon. Ricardo A. Rosselló Nevares, en su carácter de Gobernador de Puerto Rico;

Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Peticionarios

Certiorari

2017 TSPR 173

198 DPR ___ (2017)

198 D.P.R. ___ (2017)

2017 DTS 173 (2017)

Número del Caso: CC-2017-668

Fecha: 15 de septiembre de 2017

Región Judicial de San Juan, Panel Especial OA TA – 2017-128

Oficina del Procurador General: Lcdo. Luis R. Román Negrón

Procurador General

Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas

Procuradora General Auxiliar

Abogada de la parte Recurrida: Lcda. Margarita Mercado Echegaray

Materia: Derecho Constitucional, Legitimación activa, academicidad y acceso a información pública.

Resumen: EL Tribunal concluye que erró el Tribunal de Apelaciones al negarse a expedir el recurso que le fuera presentado, al igual que el foro primario al ordenar la producción del documento en cuestión para inspección en cámara en la etapa que lo hizo, sin contar aún con las justificaciones específicas del Estado para negarse a divulgarlo.

ADVERTENCIA

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN

(Regla 50)

En San Juan, Puerto Rico, a 15 de septiembre de 2017.

Debido al alto interés público del que están revestidos los asuntos presentados ante nuestra consideración, procedemos a resolver si correspondía la desestimación del caso, según solicitado por el Gobierno de Puerto Rico y su Gobernador, el Hon. Ricardo A. Rosselló Nevares (Gobierno o peticionarios).[1] De la contestación ser en la negativa, corresponde dictaminar si fue oportuna la orden del foro primario para que se entregara, para inspección en cámara, la propuesta de presupuesto sometida por el Gobierno ante la Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico (Junta) el 30 de abril de 2017. Veamos.

El 4 de mayo de 2017 el Hon. Eduardo Bhatia Gautier (Senador o recurrido), en su carácter como Portavoz del Partido Popular Democrático en el Senado de Puerto Rico, presentó ante el Tribunal de Primera Instancia una petición de mandamus mediante la cual solicitó que se le ordenara al Gobierno publicar una copia del Proyecto de Presupuesto sometido el 30 de abril de 2017 ante la Junta,[2] y que se le hiciera llegar una copia a él.

Luego de varios incidentes procesales, el 26 de junio de 2017, el Gobierno solicitó la desestimación [3] de la petición de mandamus amparado en las siguientes razones: (1) que el Senador carece de legitimación activa; (2) que la causa de acción se tornó académica, pues el proyecto de presupuesto final fue entregado a los cuerpos legislativos para su consideración y aprobación; (3) que el Senador no cumplió con los requisitos estatutarios para la presentación de la petición de mandamus, en particular con el requerimiento de agotar los procesos parlamentarios disponibles previo a acudir al tribunal, y (4) que conceder el reclamo solicitado implicaría intervenir con las funciones del Primer Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa, lo que quebrantaría la separación de poderes. Planteó, además, que el documento solicitado es confidencial, por tratarse de un documento de trabajo preparado durante la etapa deliberativa previo a la toma de las decisiones finales, y que, por lo tanto, se encuentra cobijado bajo el privilegio ejecutivo.

El 29 de junio de 2017 el Senador presentó una Oposición a Moción de Desestimación. Alegó que goza de acción legitimada, pues ha estado expuesto a una violación clara y palpable de sus prerrogativas como legislador. Igualmente invocó su derecho constitucional de acceso a información y a documentos públicos. Adujo, además, que su petición no se tornó académica, pues el Gobierno no acreditó si el documento que le entregó a la Junta es el mismo que se sometió ante la consideración de la Asamblea Legislativa. En la alternativa, planteó que se trata de un reclamo susceptible de repetición y capaz de evadir la revisión judicial. Por otro lado, sostuvo que satisfizo todos los requisitos para la expedición de su petición de mandamus. Por último, aludió a que el documento solicitado no es un borrador, ni un documento pre-decisional que contenga la sustancia de los procesos deliberativos previos a la adopción del presupuesto, por lo que no estaba cubierto por el privilegio ejecutivo. Por lo tanto, concluyó que tenía que ser divulgado conforme al derecho constitucional de acceso a la información pública.

El 17 de julio de 2017 el Tribunal de Primera Instancia emitió una Orden mediante la cual señaló una vista argumentativa para el 26 de julio de 2017 y le solicitó al Senador que: (1) colocara al tribunal en posición de determinar si su petición de mandamus se tornó académica luego de la aprobación del Presupuesto 2017-2018; (2) convenciera al foro primario a los efectos de que el caso no se trataba del “traslado del debate legislativo al foro judicial y sí de una verdadera lesión a sus prerrogativas legislativas” y (3) que demostrara que “agotó todos los remedios que tuvo a su disposición para lograr que se le permitiera y reconociera su derecho a fiscalizar el proceso de aprobación del Presupuesto 2017-2018”. En cuanto al Gobierno, le solicitó que aclarara si la información solicitada por el Senador se hizo pública en algún momento.[4] Por último, le requirió a ambas partes que comparecieran preparadas para argumentar sus respectivas posiciones en torno a la naturaleza de la documentación solicitada, es decir, si la misma era pública o si contiene información cobijada bajo el privilegio ejecutivo.

Contando con los escritos de ambas partes y con una moción conjunta, en la que se estipularon ciertos hechos y documentos y se delimitaron las controversias de derecho, el 26 de julio de 2017 se celebró la vista argumentativa. Esa misma tarde, el foro primario dictó y notificó una Resolución y Orden denegando la moción de desestimación del Gobierno. Concluyó que la controversia era justiciable, puesto que el Senador tenía legitimación activa y la causa no se había tornado académica. En consecuencia, le concedió al Gobierno un término de diez (10) días para que sometiera el Proyecto del Presupuesto en controversia dentro de un sobre sellado para inspección en cámara. Ello con el propósito de examinar si, por virtud del privilegio ejecutivo, no procede la divulgación del mismo. Además, los peticionarios debían presentar una moción en la cual detallarían las razones por las cuales reclamaban que la información solicitada es privilegiada. Véase la Resolución y Orden de 26 de julio de 2017 emitida por el Tribunal de Primera Instancia, a la pág. 3.

En desacuerdo con la determinación del foro primario, el 4 de agosto de 2017 el Gobierno de Puerto Rico recurrió, vía certiorari y moción en auxilio de jurisdicción, ante el Tribunal de Apelaciones. Ese mismo día, dicho foro notificó una Resolución mediante la cual denegó la expedición del auto de certiorari solicitado.[5] Inconforme con dicha decisión, el 7 de agosto de 2017, el Gobierno acudió ante nos alegando la comisión de los siguientes errores:

Primer Error

Erró el Tribunal de Apelaciones al no expedir el auto de certiorari solicitado y al no revocar la determinación del Tribunal de Primera Instancia que denegó la dispositiva moción de desestimación presentada, permitiendo así que el caso se atienda en los méritos, a pesar de que se trata de un asunto que no es justiciable, por razón de que el Senador demandante carece de legitimación activa y de que su reclamo advino académico.

Segundo Error

Erró el Tribunal de Apelaciones al no expedir el auto de certiorari solicitado y al no revocar la determinación del Tribunal de Primera Instancia que denegó la dispositiva moción de desestimación incoada, permitiendo así que el caso se atienda en los méritos, a pesar de que el Senador demandante no agotó los remedios disponibles en el ordenamiento jurídico antes de canalizar su reclamo a través del foro judicial.

Tercer Error

Erró el Tribunal de Apelaciones al no revocar la resolución y orden del Tribunal de Primera Instancia que denegó desestimar la demanda de mandamus de epígrafe, a pesar de que en este caso resulta improcedente la expedición de tan extraordinario y privilegiado auto.

Los peticionarios además invocaron y discutieron, tanto en la Moción Urgente Reiterando Desestimación presentada ante el foro de instancia, en la Petición de Certiorari sometida ante el Tribunal de Apelaciones, así como en la Petición de Certiorari presentada ante nos, que el documento solicitado por el Senador está protegido por el privilegio ejecutivo, por lo que no procede su producción.^[6] El 7 de agosto de 2017, el Senador también compareció ante nos mediante una Urgente Oposición a Moción de Auxilio de Jurisdicción y Oposición a Petición de Certiorari.

Con el beneficio de la comparecencia de las partes, expedimos el auto de certiorari solicitado y atendemos el recurso de epígrafe sin trámite ulterior, conforme a la Regla 50 del Reglamento de este Tribunal, 4 LPRA Ap. XXI-B (2012).

A. Legitimación Activa

Los tribunales solamente podemos evaluar aquellos casos que son justiciables. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920 (2011). Una controversia no es justiciable cuando: (1) se procura resolver una cuestión política; (2) una de las partes carece de legitimación activa; (3) hechos posteriores al comienzo del pleito han tornado la controversia en académica; (4) las partes están tratando de obtener una opinión consultiva, o (5) se intenta promover un pleito que no está maduro. Íd.

En particular, hemos definido la legitimación activa como la capacidad que se le requiere a la parte promovente de una acción para comparecer como litigante ante el tribunal, realizar con eficiencia actos procesales y, de esta forma, obtener una sentencia vinculante. R. Hernández Colón, Práctica Jurídica de Puerto Rico, Derecho procesal civil, San Juan, Pubs. LexisNexis de Puerto Rico, Inc., 2017, pág. 121; J.A. Echevarría Vargas, Procedimiento Civil Puertorriqueño, 1ra ed. rev., Colombia, [s. Ed.], 2012, pág. 132. La doctrina de legitimación activa tiene como propósito demostrarle al foro adjudicador que el interés del demandante en el pleito es de tal índole que, con toda probabilidad, proseguirá su causa de acción de manera vigorosa. Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., 157 DPR 360 (2002); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407 (1982).

Para demostrar que ostenta legitimación activa, el promovente tiene que establecer que: “(1) ha sufrido un daño claro y palpable; (2) el referido daño es real, inmediato y preciso, no abstracto o hipotético; (3) existe una conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada, y (4) la causa de acción surge al palio de la Constitución o de una ley”. Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., supra, pág. 371. Véase, además, Torres Montalvo v. Gobernador ELA, 194 DPR 760 (2016); Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 DPR 593 (1992). Anteriormente hemos expresado que estos criterios deben interpretarse de manera flexible y liberal cuando se trate de una acción en contra de agencias y funcionarios gubernamentales. Asoc. de Maestros v. Srio. de Educación, 156 DPR 754 (2002).[7] Además, se debe hacer un análisis de las alegaciones de la manera más favorable y liberal para la parte promovente del pleito. García Oyola v. J.C.A., 142 DPR 532 (1997); Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 DPR 559 (1989); Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 DPR 716 (1974).[8]

En cuanto a la legitimación activa de los legisladores, hemos reconocido, entre otras instancias, que éstos poseen acción legitimada para “vindicar un interés personal en el ejercicio pleno de sus funciones legislativas afectadas por actuaciones u omisiones del poder ejecutivo”.[9] Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 428 (1994). Véase, además, Hernández Torres v. Gobernador, 129 DPR 824 (1992). En esos escenarios, deberá demostrar que ostenta derechos de índole constitucional o estatutario que han sido vulnerados. Hernández Torres v. Gobernador, supra.

De igual modo, para que un legislador demuestre que posee legitimación activa debe cumplir con los requisitos exigidos a los ciudadanos particulares. Hernández Torres v. Hernández Colón et al., supra. Para ello tendrá que establecer que ha sufrido un daño claro e inmediato a sus prerrogativas legislativas. Íd. Al cumplir con dicha exigencia tiene que asegurarse que no está invocando una prerrogativa abstracta y desligada del ejercicio de sus funciones legislativas. Íd. En particular, cuando un miembro de la legislatura alegue que se ha visto afectado porque no se le permite llevar a cabo su función fiscalizadora adecuadamente, debe tener presente que esto sólo implica contar con los mecanismos razonables y necesarios que permitan su participación plena en todas las etapas del proceso legislativo. Íd. En cuanto al reclamo del derecho a fiscalizar, el legislador deberá agotar todos los remedios que tenga a su disposición en aras de que se le permita y reconozca dicho derecho. Íd. Igualmente, el legislador deberá probar que existe una conexión entre el daño que alega haber sufrido y la acción que ejercita. Íd.

El Gobierno alegó, entre otras cosas, que el recurrido carecía de legitimación activa basado en las siguientes premisas: (1) que las alegaciones del Senador eran de carácter genérico; (2) que el Senador no demostró cómo se vieron menoscabadas sus prerrogativas legislativas al no obtener la propuesta de presupuesto solicitada; (3) que las prerrogativas legislativas, en cuanto a la aprobación del presupuesto, se activan cuando el Gobernador lo somete a la Legislatura; (4) que no existe un deber ministerial de divulgar el “primer borrador” de proyecto de presupuesto, por lo que no se le causó un daño claro y palpable que justifique el reclamo realizado por el Senador, y (5) que el recurrido no agotó los procedimientos del Senado específicamente diseñados para canalizar las solicitudes de información de sus miembros.

Luego de un análisis del derecho aplicable y de la información que surge del expediente, entendemos que el recurrido posee legitimación activa para realizar su reclamo en su capacidad de legislador. Veamos.

El recurrido señaló, entre otras cosas, que “[l]a falta de acceso al documento de presupuesto adoptado por el Gobernador y enviado a la Junta, ha coartado y lesionado la facultad del Senador Bhatia de ejercer su prerrogativa y rol como legislador, y de evaluar y aprobar el presupuesto contando con el beneficio de un documento público que incide sobre la decisión atinente a la idoneidad del presupuesto sometido a la consideración del Senado”. (Énfasis nuestro). Oposición a Moción de Desestimación, pág. 9. Posteriormente, añadió que “[l]a negativa del Gobernador de divulgar y entregarle al Senador Bhatia el presupuesto que el Gobernador adoptó y que le remitió a la Junta, ha interferido y sigue interfiriendo con las prerrogativas del Senador Bhatia de evaluar el presupuesto con el beneficio de escudriñar todos los documentos que han servido de base para la presentación a la Asamblea Legislativa, del proyecto de presupuesto aprobado por la Junta”. (Énfasis nuestro). Oposición a Moción de Desestimación, pág. 10. Aludió también a que se coartó su prerrogativa de asegurar la buena marcha de los procedimientos de aprobación del presupuesto y de velar por la transparencia entre el Primer Ejecutivo y la Junta.

A tales efectos, entendemos que el recurrido particularizó su reclamo en torno a cómo la ausencia del documento en cuestión afectó su proceso de análisis, previo a la aprobación del presupuesto sometido ante los cuerpos legislativos. Asimismo, cabe señalar que el reclamo del Senador en su carácter oficial igualmente estuvo fundamentado en el derecho constitucional de acceso a la información pública.[10] Entendemos entonces que el recurrido, en su rol de legislador, reclamó válidamente que sufrió un daño claro y palpable que impactó sus prerrogativas legislativas, el cual se produjo al coartarle el acceso a lo que él alega es información pública, vulnerando así el derecho constitucional antes indicado. Asimismo, existe conexión entre el daño reclamado y la causa de acción que ejercitó.

Por último, y como veremos más adelante, en la medida en que el recurrido acudió en calidad de Senador, amparado en su derecho constitucional al acceso a la información pública y particularizó cómo la transgresión a dicho derecho afectó sus prerrogativas legislativas, entendemos que no era necesario que agotara trámite parlamentario alguno antes de acudir al foro judicial.

B. Academicidad

Según mencionado anteriormente, la academicidad es una de las doctrinas que acotan los límites de la función judicial. C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 DPR 927 (1993). Requiere que, en todo pleito presentado ante un tribunal, exista una controversia real entre las partes. Amador Roberts et als. v. ELA, 191 DPR 268 (2014). Un caso se torna académico cuando la cuestión en controversia sucumbe ante el paso del tiempo, ya sea porque ocurrieron cambios en los hechos o el derecho, y la misma se vuelve inexistente. IG Builders et al. v. BBVAPR, 185 DPR 307 (2012); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, 180 DPR 253 (2010); Emp. Pur. Des., Inc. v. H.I.E.Tel., 150 DPR 924 (2000). Ello tendrá como consecuencia que el dictamen que en su día emita el tribunal no surtirá efecto práctico entre las partes. IG Builders et al. v. BBVAPR, supra. Es decir,

[l]os tribunales pierden su jurisdicción sobre un caso por academicidad cuando ocurren cambios durante el trámite judicial de una controversia particular que hacen que ésta pierda su actualidad, de modo que el remedio que pueda dictar el tribunal no ha de llegar a tener efecto real alguno en cuanto a esa controversia. C.E.E. v. Depto. de Estado, supra, pág. 935.

Por imperativo constitucional (ausencia de caso o controversia) o por motivo de autolimitación judicial, los tribunales debemos abstenernos de considerar los méritos de un caso cuando determinemos que el mismo se ha tornado académico. Presidente de la Cámara v. Gobernador, 167 DPR 149 (2006); Asoc. de Periodistas v. González, 127 DPR 704 (1991). No obstante, pueden surgir escenarios en los cuales los tribunales atenderán el caso, aunque sea, a todas luces, académico. Emp. Pur. Des., Inc. v. H.I.E.Tel., supra; C.E.E. v. Depto. de Estado, supra. Acorde a lo anterior, las excepciones a la academicidad operan cuando: (1) se plantea ante el foro judicial una cuestión recurrente o susceptible de volver a ocurrir y que tienda a evadir la revisión judicial; (2) cuando la situación de hechos ha sido modificada por el demandado, pero el cambio no aparenta ser permanente, y (3) cuando se tornan académicos aspectos de la controversia, pero subsisten consecuencias colaterales vigentes. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra; Rullán v. Fas Alzamora, 166 DPR 742 (2006).

En el caso de autos, el Gobierno alegó que la controversia se tornó académica al culminar el proceso de aprobación del presupuesto para el año fiscal 2017-2018 y en consideración a que el Senador tuvo la oportunidad de evaluar el mismo cuando fue sometido ante los cuerpos legislativos.

No obstante, coincidimos con el foro primario en cuanto a que los peticionarios nunca demostraron que, en efecto, el documento que fue sometido para la consideración y evaluación de los cuerpos legislativos era el mismo que fue presentado ante la Junta el 30 de abril de 2017. Conforme a lo anterior, entendemos que este litigio se podría haber tornado en uno académico si se hubiera divulgado el mismo documento que fue solicitado, pero ese no fue el caso.[11]

Por otro lado, independientemente que se haya aprobado el presupuesto, por tratarse de otro documento que no ha sido producido, y del mismo ser público, el Gobierno tendría que divulgarlo, a menos que aplique algún privilegio que lo impida.

Como resultado de lo antes indicado, concluimos que el asunto objeto del presente recurso no se ha tornado académico.

C. Mandamus

El Código de Enjuiciamiento Civil establece el mandamus como un recurso extraordinario “altamente privilegiado”, dirigido a una persona natural o jurídica con el propósito de exigirle judicialmente el cumplimiento de un deber ministerial en función del cargo que ocupa. Art. 650 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3422 (2004). En otras palabras, está de por medio una obligación cierta que no admite el ejercicio de discreción en su cumplimiento. AMPR v. Srio. Educación, E.L.A., 178 DPR 253 (2010); Báez Galib y otros v. C.E.E. II, 152 DPR 382 (2000). Debido a su naturaleza privilegiada, el propio estatuto dispone que no procede el mandamus cuando existen remedios adecuados y eficaces disponibles al promovente. Art. 651 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3423 (2004). Asimismo, como regla general, previo a acudir al tribunal, la parte interesada debe haber interpelado al funcionario responsable de cumplir la obligación ministerial que se exige. AMPR v. Srio. Educación, E.L.A., supra. Se exime del requisito de interpelación cuando hacerlo hubiese resultado inútil o cuando el deber que se reclama es de carácter público. Es decir, que afecta al público en general y no exclusivamente a la parte promovente de la acción instada. Íd.

De otra parte, hemos reconocido que, de ordinario, el mandamus resulta el mecanismo indicado para lograr la inspección y para obtener copia de documentos públicos. Ortiz v. Panel F.E.I., 155 DPR 219 (2001).

Al atender una petición de mandamus, los tribunales evalúan el posible impacto de su determinación en los intereses públicos implicados y procuran evitar una intromisión indebida en las gestiones del poder ejecutivo. AMPR v. Srio. Educación, E.L.A., supra; Báez Galib y otros v. C.E.E. II, supra; Noriega v. Hernández Colón, supra.

Los peticionarios argumentan que la petición de mandamus sometida en este caso es defectuosa por dos (2) razones. Primeramente, aducen que el Senador, a nivel personal, no cursó un requerimiento previo al Gobernador. A esos efectos, plantean que la carta enviada por el recurrido requiriendo copia del documento en disputa se remitió exclusivamente en su capacidad de Senador. Asimismo, apoyan la desestimación de la petición de mandamus argumentando que el recurrido no agotó los remedios provistos en el Reglamento del Senado de Puerto Rico, adoptado mediante la R. del S. 13 de 9 de enero de 2017 (Reglamento del Senado), que establece un procedimiento para solicitar documentos en su capacidad oficial a través del Senado.

i. Requerimiento

Los peticionarios aducen que el Senador no hizo un requerimiento para la producción del documento en su carácter personal. Sostienen que, en la carta [12] remitida al Gobernador con ese propósito, fechada el 2 de mayo 2017, el recurrido compareció exclusivamente en calidad de legislador. Coincidimos con esta apreciación.

Para comenzar, el escrito se redactó en papel oficial del Senado de Puerto Rico, en el que aparecía el nombre del recurrido como Portavoz del Partido Popular Democrático. En ningún momento en la carta éste intimó que su reclamo al derecho constitucional al acceso a la información era en otro rol que no fuese el de funcionario público. Asimismo, al examinar la petición de mandamus presentada escasamente a los dos (2) días de haberse enviado esta misiva, podemos corroborar que los planteamientos del Senador según allí consignados, giraron estrictamente en su capacidad oficial. No es hasta después de que se presentó la solicitud de desestimación en el caso, que el recurrido enmendó su petición de certiorari para insertar por primera vez referencias a su carácter personal.

De otra parte, no está en controversia que el Senador, en su carácter oficial, cursó un requerimiento previo al Gobernador para la producción del documento en cuestión. Ahora bien, es menester examinar si, en esa capacidad, venía también obligado a cumplir con algún trámite reglamentario ulterior.

ii. Reglamento del Senado

Los peticionarios centran su argumento en contra de la viabilidad del auto de mandamus presentado por el Senador en su capacidad como legislador, por alegadamente no valerse de los remedios disponibles en ley para canalizar su reclamo a través del Reglamento del Senado.

El poder de investigación de la Asamblea Legislativa constituye un componente integral de su función legisladora. De una parte, esta potestad sirve de mecanismo valioso para llevar a cabo aquellas averiguaciones necesarias para evaluar legislación futura. Pueblo v. Pérez Casillas, 117 DPR 380 (1986). Asimismo, aparte de promulgar leyes, este Cuerpo realiza otras funciones vitales conducentes a robustecer nuestro sistema democrático de gobierno. Entre ellas, se destacan la fiscalización del gobierno, promover el debate de asuntos de interés general y mantener al país informado de los aconteceres públicos. Rullán v. Fas Alzamora, supra; Silva v. Hernández Agosto, 118 DPR 45 (1986); Pueblo v. Pérez Casillas, supra; Exposición de Motivos de la Ley Núm. 100 de 23 de junio de 1955, según enmendada, 2 LPRA 151 (2009) (Ley Núm. 100). Este proceso investigativo comúnmente se realiza a través de las diversas comisiones o subcomisiones de ambos cuerpos. Pueblo v. Pérez Casillas, supra; Silva v. Hernández Agosto, supra.

La facultad de la Asamblea Legislativa para compeler la comparecencia de testigos y la producción de documentos aparece consignada en el Código Político. Como parte del trámite estatutario, se requiere que cualquier citación a esos efectos esté firmada, ya sea por el Presidente del Senado, el de la Cámara de Representantes o de la comisión ante la cual debe comparecer el testigo. Art. 31 de la Ley Núm. 100, 32 LPRA sec. 151(a).

En caso de incumplimiento, la Asamblea Legislativa tiene a su discreción utilizar, ya sea la vía penal o el trámite judicial civil, para exigir que se cumpla con lo provisto en la citación. Así pues, se le autoriza a presentar el asunto ante el Secretario de Justicia quien “tendrá el deber de formular las acusaciones correspondientes ante el Tribunal de Primera Instancia”. Art. 34 del Código Político, 2 LPRA sec. 154 (2009). La presentación de cargos no es discrecional. Es decir, de cumplirse con las exigencias estatutarias, se le impone la obligación al ministerio público de iniciar un proceso penal. Pueblo v. Pérez Casillas, supra. Igualmente, podrá acudirse al tribunal para requerir el cumplimiento a través de un proceso de desacato civil. Art. 34-A del Código Político, 2 LPRA sec. 154a (2009).

A tono con lo anterior, y con el propósito de viabilizar estas facultades investigativas amplias, se promulgó el Reglamento del Senado mediante el cual se implanta el mecanismo aplicable para la expedición formal de citaciones. Así pues, la Regla 13 del Reglamento del Senado gobierna lo concerniente a citaciones que forman parte de procesos ante comisiones legislativas. En estos casos, se exige que la citación lleve la firma del Presidente del Senado o del Presidente de la Comisión que corresponda. Regla 13, sec. 13.14 del Reglamento del Senado.

De otra parte, la Regla 18 del Reglamento del Senado dictamina el trámite atinente a Resoluciones del Senado. Entre otras, se define el término “Resolución” como aquella medida que utiliza el Cuerpo para formular peticiones del Senado, así como ordenar estudios o investigaciones. Regla 18, sec. 18.1(a) y sec. 18.1(d) del Reglamento del Senado. En la eventualidad de que un senador interese solicitar información a cualquiera de las otras Ramas del Gobierno, sus funcionarios o empleados, “a nombre del Senado”, deberá someter una petición verbal o escrita ante el Cuerpo a esos efectos y, de haber objeción, la petición se llevará a votación. Si, luego de cumplirse con los trámites de rigor, el funcionario o empleado concernido no acata el requerimiento antes señalado, el Senado podrá acudir al tribunal para exigir su cumplimiento. Regla 18, sec. 18.2 del Reglamento del Senado.

Como podemos notar, el Reglamento del Senado vislumbra dos (2) métodos alternos para los senadores obtener documentos a través del proceso reglamentario. Primeramente, conforme a la Regla 13 del Reglamento, se autoriza la citación para producir documentos como parte de las labores de investigación, estudio o evaluación de alguna medida legislativa o asunto bajo la consideración de una comisión del Cuerpo Legislativo, previa autorización del Presidente del Senado o del senador que la presida. Habida cuenta de que la solicitud en controversia en este caso no está asociada a comisión alguna, esta disposición resulta inaplicable.

La Regla 18, sec. 18.2 del Reglamento del Senado tampoco es de aplicación a la controversia planteada ante nos. Esta disposición establece el trámite a seguir cuando algún legislador interesa obtener información de funcionarios de cualquiera de las Ramas del Gobierno a través de una Resolución a nombre del Senado. Este método resulta altamente efectivo en la medida en que establece un mecanismo para compeler la divulgación de la información requerida mediante el procedimiento de desacato judicial.

Sin embargo, nada impide que un senador, amparado en su derecho constitucional al acceso a la información, procure información pública directamente de algún funcionario o entidad gubernamental. No obstante, al así hacerlo, no podrá contar con el beneficio del trámite provisto para compeler la producción de la información solicitada, según dispuesto en el Reglamento del Senado. De interesarle hacer valer su requerimiento, la parte promovente tendrá que gestionar el correspondiente mandato judicial por su cuenta.

Por lo tanto, rechazamos el argumento basado en el alegado incumplimiento del Senador con las disposiciones del Reglamento del Senado.

En conclusión, el Senador podía utilizar el auto de mandamus para realizar su reclamo.

D. Derecho Constitucional de Acceso a la Información Pública

Hace ya más de tres décadas que, en Soto v. Srio. de Justicia, 112 DPR 477 (1982), reconocimos el derecho de la prensa y de los ciudadanos en general a tener acceso a la información pública como un derecho fundamental de estirpe constitucional. Este derecho está firmemente ligado al ejercicio de los derechos de libertad de palabra, prensa y asociación formalmente consagrados en el Art. II, Sec. 4 de la Constitución de Puerto Rico, LPRA, Tomo 1 (2016). Trans Ad de P.R. v. Junta de Subastas, 174 DPR 56 (2008); Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, 152 DPR 161 (2000).

El acceso a la información pública constituye un pilar fundamental en toda sociedad democrática. Este conocimiento permite a los ciudadanos evaluar y fiscalizar la función pública adecuadamente a la vez que contribuye a una participación ciudadana efectiva en los procesos gubernamentales que impactan su entorno social. Trans Ad de P.R. v. Junta de Subastas, supra; Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, 170 DPR 582 (2007). Se abona de este modo a la transparencia en la función gubernamental y se promueve una sana administración pública. C.F. Ramos Hernández, Acceso a la información, transparencia y participación política, 85 Rev. Jur. UPR Núm. 4, pág. 1015 (2016).

No podemos olvidar que, en nuestra realidad política, el gobierno como entidad, existe en función del Pueblo al que sirve.

Cualquiera que sea la definición que ascribamos al concepto “democracia”, su principio cardinal es que el poder político ha de residir en el pueblo y que los gobernantes ejercen sus funciones para el pueblo y por mandato de éste. Mal podría gobernarse a sí mismo un pueblo que estuviere ajeno a cuanto sucede en la conducción de sus asuntos. E. Rivera Ramos, La libertad de información: necesidad de su reglamentación en Puerto Rico, 44 Rev. Jur. UPR, Núms. 1-2, pág. 69 (1975).

Asimismo, no es posible ejercer efectivamente los derechos cobijados bajo el Art. II, Sec. 4 de la Constitución de Puerto Rico, supra, si no existe constancia de los quehaceres de aquellos elegidos a gobernar.

La premisa es sencilla, si el Pueblo no está debidamente informado del modo en que se conduce la gestión pública, se verá coartada su libertad de expresar, por medio del voto o de otra forma, su satisfacción o insatisfacción con las personas, reglas y procesos que le gobiernan. Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, supra, pág. 175.

El Art. 409 del Código de Enjuiciamiento Civil reconoce el derecho de todo ciudadano a inspeccionar y copiar cualquier documento público de Puerto Rico. 32 LPRA sec. 1781 (2004). Ahora bien, el derecho a la información no opera en el vacío. Es necesario que el documento que se pretende divulgar goce, en efecto, de esa condición pública. Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, supra.

Nuestro ordenamiento define el término “documento público” de la siguiente manera:

[T]odo documento que se origine, conserve o reciba en cualquier dependencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de acuerdo con la ley o en relación con el manejo de los asuntos públicos y que de conformidad con lo dispuesto en la sec. 1002 de este título se haga conservar […] permanentemente o temporalmente como prueba de las transacciones o por su valor legal. Incluye aquellos producidos de forma electrónica que cumplan con los requisitos establecidos por las leyes y reglamentos. Art. 3(b) de la Ley Núm. 5 de 8 de diciembre de 1955, Ley de Administración de Documentos Públicos de Puerto Rico, según enmendada, 3 LPRA sec. 1001(b) (2011).

Así pues, el derecho a la información no es absoluto y estará sujeto a aquellas limitaciones que, por necesidad imperiosa, el Estado imponga. Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, supra. Sin embargo, estas restricciones deben estar debidamente justificadas puesto que no puede negarse el acceso a información pública de manera caprichosa y arbitraria. Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, supra. Y es que, dada su condición de derecho fundamental, para prevalecer, las restricciones impuestas por el aparato gubernamental deben responder a un interés apremiante del Estado. Nieves v. Junta, 160 DPR 97 (2003); Noriega v. Gobernador, 130 DPR 919 (1992).

En nuestra jurisdicción no se ha legislado específicamente para delimitar el acceso a documentos gubernamentales del escrutinio público.[13] Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, supra. Ahora bien, a través de las controversias traídas ante nuestra consideración para atender esta problemática, hemos podido delinear los siguientes supuestos en que le está permitido al Estado reclamar válidamente la confidencialidad de información que obra en su poder. Éstos son, cuando: (1) una ley así lo declara; (2) la comunicación está protegida por alguno de los privilegios evidenciarios que pueden invocar los ciudadanos; (3) revelar la información puede lesionar derechos fundamentales de terceros; (4) se trate de la identidad de un confidente, y (5) sea “información oficial” conforme a la Regla 514 de Evidencia, 2009, 32 LPRA Ap. VI (2010) (anteriormente la Regla 31 de Evidencia). Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, supra. Es importante tener presente que le corresponde al Estado el peso de probar la aplicación de alguna de las excepciones antes enumeradas para poder validar su reclamo de confidencialidad. Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, supra.

E. Privilegio sobre la Información Oficial – En General

Un reclamo de confidencialidad por parte del gobierno puede prosperar cuando se trate de información oficial privilegiada, entre otros. Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum, supra; Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., 117 DPR 153 (1986). Así pues, la Regla 514 de Evidencia, supra, establece en nuestro ordenamiento el denominado privilegio sobre información oficial.[14] Dicha disposición define “información oficial” como “aquélla adquirida en confidencia por una persona que es funcionaria o empleada pública en el desempeño de su deber y que no ha sido oficialmente revelada ni está accesible al público hasta el momento en que se invoca el privilegio”. Regla 514(a) de Evidencia, supra.[15] Este privilegio se activa “si el tribunal concluye que la materia es información oficial y su divulgación está prohibida por ley, o que divulgar la información en la acción sería perjudicial a los intereses del gobierno”. Regla 514(b) de Evidencia, supra.[16]

El profesor Chiesa Aponte explica que:

El privilegio se funda, por un lado, en la necesidad que tiene el gobierno de mantener confidencial cierta información para la buena marcha del gobierno, particularmente en relación con la franca discusión de las alternativas gubernamentales o posibles cursos de acción para atender los múltiples problemas sociales, económicos — y de otra índole — del Estado […]”. E.L. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, República Dominicana, Ed. Corripio, [s. año], T. I, pág. 292.

Ahora bien, este privilegio no es absoluto, sino cualificado, sujeto a un análisis de balance de intereses. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 292. Así pues, al evaluarlo, se tiene que sopesar, por un lado, la necesidad de que el gobierno mantenga confidencial cierta información sensitiva y el perjuicio que pueda invocar el gobierno y, por otro lado, la necesidad de la parte que solicita la información y su derecho a obtenerla. E.L. Chiesa Aponte, Reglas de Evidencia Comentadas, San Juan, Ed. Situm, 2016, pág. 164. Así pues, sólo cabe hablar del privilegio cuando “se trata de ‘información oficial’ y si el balance de intereses se inclina a favor de la confidencialidad”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 307. Al reclamar la confidencialidad de información oficial, le corresponde al gobierno probar, de manera precisa e inequívoca, la aplicabilidad del privilegio. Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., supra.

Como explicamos previamente, “[l]a alta jerarquía del derecho constitucional de acceso a información hace difícil el reclamo gubernamental de confidencialidad, particularmente ante la ausencia de un estatuto regulador”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 304. Véase, además, Colón Cabrera v. Caribbean Pretroleum, supra. En esa línea, dada la falta de legislación que delimite el privilegio, éste “debe escudriñarse con particular recelo”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 304, citando a Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 DPR 576, 599 (1983).[17] Así pues, ante un balance inclinado en contra del privilegio, el gobierno -en su momento- tendrá la obligación de “presentar prueba y demostrar la existencia de intereses apremiantes de mayor jerarquía que los valores protegidos por este derecho de libertad de información de los ciudadanos”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 308, citando a Noriega v. Gobernador, supra, pág. 938. En consideración a ello, el gobierno no puede invocar el privilegio de manera generalizada. Santiago v. Bobb y el Mundo, Inc., supra; véase, además, Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 310. El profesor Chiesa Aponte también opina que “[e]l derecho del ciudadano a acceso a información de los asuntos del gobierno justifica poner una seria carga de persuasión en el gobierno cuando reclama el privilegio de información oficial”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 295.

En fin, los tribunales debemos ser “cautelosos en conceder livianamente cualquier pedido de confidencialidad del Estado”. Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., supra, pág. 159. Al evaluar si procede reconocer el privilegio, “[l]as alternativas de inspección en cámara o proveer acceso limitado al expediente confidencial siempre están disponibles”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 310.[18] Ahora bien, como discutiremos más adelante, la opción de examen en cámara puede limitarse en consideración a las circunstancias presentes en cada caso.

F. Privilegio sobre la Información Oficial – La Información Decisional en los Procesos Deliberativos sobre Política Pública

Entre las categorías fundamentales de información oficial privilegiada está la utilizada por funcionarios públicos durante los procesos deliberativos relacionados al desarrollo de política pública. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., págs. 292-293.[19] Esta categoría del privilegio de información oficial busca “promover la más franca comunicación entre los funcionarios gubernamentales encargados de decidir y hacer valer la política pública del Estado”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 293.[20] Conforme a lo anterior, entendemos que el profesor Chiesa se refiere al privilegio cualificado sobre procesos deliberativos del gobierno o deliberative process privilege. Véase 6 Moore’s Federal Practice Sec. 26.52[5] (3ra ed. 2016) y 26A Wright & Graham, Federal Practice and Procedure: Evidence Sec. 5680 (1992).

Este privilegio evita que se afecte la calidad de las decisiones gubernamentales y de las funciones consultivas de las agencias. P.F. Rothstein y S.W. Crump, Federal Testimonial Privileges: Evidentiary Privileges Relating to Witnesses & Documents in Federal Law Cases, 2da ed., West, 2012, Sec. 5:3, págs. 431-432. En esa línea, se ha reconocido que “[…] a substantial public interest exists in maintaining and ensuring full, frank, open exchanges of ideas between members of the agency and other advisors and the decision maker”. Rothstein y Crump, op. cit., pág. 433. Además, el restringir el acceso a este tipo de comunicaciones protege “against premature disclosure of proposed policies and decisions before they have been finally formulated or adopted”. (Énfasis nuestro). Rothstein y Crump, op. cit., pág. 436.

Para beneficiarse del privilegio sobre procesos deliberativos, el gobierno debe cumplir con el siguiente proceso: (1) el jefe de la agencia que controla la información debe reclamarlo formalmente, esto luego de ponderarlo; (2) un oficial de la agencia debe proveer las razones precisas por las cuales se reclama la confidencialidad de la información o los documentos, y (3) el gobierno debe identificar y describir la información o los documentos que interesa proteger. Moore’s Federal Practice, supra, pág. 26-412.10(1). Véase, además, United States v. Reynolds, 345 US 1 (1953).

Además, para que se active el privilegio, el gobierno debe demostrar que el documento en cuestión es “deliberativo” y “pre-decisional”. Moore’s Federal Practice, supra, pág. 26-412.8. Una información es deliberativa en la medida en que se relaciona a un proceso en el que se desarrolla o formula política pública. Moore’s Federal Practice, supra, pág. 26-412.9. Un documento es “pre-decisional” cuando es preparado para asistir en la toma de decisiones del gobierno, es decir, previo a tomar las mismas. Moore’s Federal Practice, supra, págs. 26-412.8 y 26-412.9.[21] Por lo tanto, “tampoco queda protegida la información o documentación posterior a la decisión gubernamental[…]”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 293; N.L.R.B. v. Sears, Roebuck & Co., 421 US 132 (1975).

Conforme a lo anterior, este privilegio no cubre lo relacionado a hechos (factual matters).[22] Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 293. Tampoco protege material objetivo ni documentos en los que la agencia adopta su posición sobre un asunto o controversia. Moore’s Federal Practice, supra, págs. 26-412.6 y 26-412.7. Por ejemplo, este privilegio no incluye “advisory opinions, recommendations, and communications relating to policy formulations”. Moore’s Federal Practice, supra, pág. 26-412.8.

Para determinar si prevalece este privilegio, al igual que el privilegio sobre información oficial, el tribunal debe realizar un análisis de balance de intereses. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 293. Entre los factores que el tribunal debe considerar al ponderar el balance de intereses, se encuentran: “[…] the interests of the private litigant, the need for accurate judicial fact finding, the public’s interest in learning how effectively the government is operating, the relevance of the evidence sought, the availability of other evidence, the role of the government in the litigation and issues involved, and the impact on the effectiveness of government employees”. Moore’s Federal Practice, supra, 2012, pág. 26-412.11. Además, se debe evaluar el impacto que provocaría la divulgación en el proceso de discutir francamente las políticas y decisiones en cuestión. F.T.C. v. Warner Commun. Inc., 742 F.2d 1156 (9no Cir. 1984). En fin, este privilegio puede ceder cuando se demuestra cabalmente que existe una necesidad particularizada de obtener la información que es de mayor peso que las razones para la confidencialidad. Moore’s Federal Practice, supra, pág. 26-412.11.

Los tribunales debemos tener flexibilidad al momento de evaluar este privilegio para así poder asegurar la protección del proceso deliberativo. Moore’s Federal Practice, supra, 2016, pág. 26-412.10. No obstante, nuestro ordenamiento probatorio exige una interpretación restrictiva al determinar la existencia de un privilegio. Regla 518 de Evidencia, 32 LPRA Ap. VI (2010).[23]

G. Privilegio Ejecutivo

El privilegio ejecutivo fue reconocido en nuestro ordenamiento en Peña Clos v. Cartagena Ortiz, supra, derivado de la Constitución de Puerto Rico. Art. I, Sec. 2 y Art. IV, Secs. 1 y 4, Const. PR, LPRA, Tomo 1 (2016).[24] Este privilegio busca proteger las comunicaciones entre el Primer Ejecutivo y sus respectivos subalternos, asesores o ayudantes. Chiesa Aponte, Reglas de Evidencia Comentadas, op. cit., pág. 165; J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 363; Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 311.

En comparación con el privilegio sobre secretos de estado, el privilegio ejecutivo es de menor jerarquía. Chiesa Aponte, Reglas de Evidencia Comentadas, op. cit., pág. 165. Este último es cualificado, por lo que no le concede a la Rama Ejecutiva una facultad absoluta “de retener información sobre la base de su alegada confidencialidad”. Peña Clos v. Cartagena Ortiz, supra, pág. 598. Véase Wright & Graham, supra, pág. 52. Así pues, debemos reiterar que “una alegación desnuda de privilegio público, sin apoyo en legislación adecuada, debe escudriñarse con particular recelo”. Peña Clos v. Cartagena Ortiz, supra, pág. 599.

Por lo tanto, “[l]e corresponde también a la Rama Judicial en última instancia precisar las fronteras de ese [privilegio]”. Peña Clos v. Cartagena Ortiz, supra, pág. 598. Véase, además, United States v. Nixon, 418 US 683 (1974) y Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 312. Para ello, como ya indicamos, generalmente se ha utilizado “el método de sopesar los intereses en conflicto”. Peña Clos v. Cartagena Ortiz, supra, pág. 598. Véase, además, United States v. Nixon, supra.

H. Inspección en Cámara

Por su valor ilustrativo, es menester adentrarnos en la jurisprudencia federal basada en el Freedom of Information Act (FOIA), 5 USCA sec. 552 (2007), en cuanto a la necesidad de una inspección en cámara. Veamos.

A pesar de que el FOIA, 5 USCA 552(a)(4)(B) (2007), permite el examen de documentos en cámara, los foros federales han manifestado, en reiteradas ocasiones, que esta alternativa es desfavorable en casos donde se reclaman ciertos privilegios gubernamentales. Véanse, por ejemplo, Smith v. U.S. Marshals Serv., 517 Fed. Appx. 542 (9no Cir. 2013); Lion Raisins v. U.S. Dept. of Agriculture, 354 F.3d 1072 (9no Cir. 2004) derogado en parte en otros extremos por Animal Legal Def. Fund v. U.S. Food & Drug Admin., 836 F.3d 987 (9no Cir. 2016); Turner v. U.S. Dept. of the Treasury, Núm. 15-CV00007-DAD-SKO, 2017 WL 1106030 (E.D. Cal. 2017); Truthout v. Dept. of Justice, 20 F. Supp. 3d 760 (E.D. Cal. 2014), aff'd, 667 F. Appx. 637 (9no Cir. 2016).[25] Incluso, no debe ser la primera alternativa, ya que se le debe dar, inicialmente, una oportunidad al Estado de justificar y demostrar su reclamo de confidencialidad. Lion Raisins v. U.S. Dept. of Agriculture, supra; Conservation Force v. Jewell, 66 F. Supp. 3d 46 (D.D.C. 2014), aff’d, Núm. 15-5131, 2015 WL 9309920 (D.C. Cir. 2015); Truthout v. Dept. of Justice, supra. Esto se puede lograr permitiéndole al Estado que presente una explicación detallada del privilegio reclamado, lo cual podría sustituir la inspección en cámara del documento en disputa. Solers, Inc. v. Internal Revenue Serv., 827 F.3d 323 (4to Cir. 2016); Hamdan v. U.S. Dept. of Justice, 797 F.3d 759 (9no Cir. 2015); Ethyl Corp. v. U.S. E.P.A., 25 F.3d 1241 (4to Cir. 1994). En otras palabras, el tribunal puede descansar en prueba suplementaria para determinar si procede el privilegio reclamado por el Estado. Lane v. Dept. of Interior, 523 F.3d 1128 (9no Cir. 2008); Lion Raisins v. U.S. Dept. of Agriculture, supra. De determinarse, en esa etapa, que procede el privilegio, la inspección en cámara no será requerida. Lewis v. I.R.S., 823 F.2d 375 (9no Cir. 1987).

Para propósitos del presente caso, encontramos muy revelador y pertinente lo indicado en el historial legislativo de una de las enmiendas al FOIA en relación a la inspección de documentos en cámara. Según indicado:

H.R. 12471 amends the present law to permit such in camera examination at the discretion of the court. While in camera examination need not be automatic, in many situations it will plainly be necessary and appropriate. Before the court orders in camera inspection, the Government should be given the opportunity to establish by means of testimony or detailed affidavits that the documents are clearly exempt from disclosure. The burden remains on the Government under this law. (Énfasis nuestro). S. Rep. Núm. 93-1200, pág. 9 (1974), reimpreso en 1974 USCCAN 6285, 6287-88. Véase, también, Lewis v. I.R.S., supra, pág. 378 esc. 4.

En fin, en algunos casos particulares, el examen en cámara puede ser innecesario. Véanse: Hamdan v. U.S. Dept. of Justice, supra; Aids Healthcare Foundation v. Leavitt, 256 Fed. Appx. 954 (9no Cir. 2007); Lion Raisins v. U.S. Dept. of Agriculture, supra; Vaughn v. Rosen, 484 F.2d 820 (D.C. Cir. 1973); Turner v. U.S. Dept. of the Treasury, supra. En particular, en el caso de Lion Raisins v. U.S. Dept. of Agriculture, supra, se determinó que, al no haber una controversia en cuanto al tipo de información contenida en el documento en disputa, la inspección en cámara sería un ejercicio fútil.[26]

Ahora bien, cuando el expediente y la prueba suplementaria del Estado no justifique satisfactoriamente el privilegio gubernamental, entonces el tribunal podrá inspeccionar en cámara los documentos en disputa. Islamic Shura Council of Southern California v. F.B.I., 635 F.3d 1160 (9no Cir. 2011); Lane v. Dept. of Interior, supra. Véase, además, 33 Wright & Koch, Federal Practice and Procedure: Judicial Review Sec. 8440, pág. 524 (2006).[27]

III

En el presente caso, el foro primario determinó que, para evaluar si el documento en disputa es de naturaleza pública y si está cobijado por un privilegio, debía realizar una inspección en cámara del mismo.[28] En el recurso de certiorari ante nos, el Gobierno alegó que la inspección en cámara de un documento de trabajo constituye una interferencia indebida con los procedimientos y funciones de la Rama Ejecutiva.[29] En particular, se argumentó que existen privilegios gubernamentales que protegen la confidencialidad de documentos relacionados al ejercicio de las prerrogativas y funciones del Gobernador, a saber: el privilegio ejecutivo y el privilegio sobre los procesos deliberativos.

En esa línea, los peticionarios adujeron que el proyecto de presupuesto en disputa “constituye una comunicación interagencial producida durante el curso de un proceso deliberativo y de formación de política pública presupuestaria de dicho funcionario” (refiriéndose al Gobernador).[30] Por otro lado, el Senador reclamó que le asiste el derecho constitucional al acceso a la información pública.

A base de lo anterior concluimos que, en el presente caso existe una controversia de derecho justiciable y genuina entre las partes. Por tratarse de un asunto de alto interés público que interpone derechos constitucionales de integrantes de las otras dos Ramas del Gobierno, es menester intervenir en este momento para considerar la necesidad de la inspección en cámara a priori del documento en cuestión que ordenó el foro primario.[31]

La inspección en cámara podría ser el vehículo a utilizarse en el contexto adecuado. Véase Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., supra. Ahora bien, por tratarse de una controversia de derecho y por el tipo de documento en cuestión, entendemos que, en el presente caso, una inspección en cámara del mismo en este momento no aportaría al análisis del balance de intereses. Basta con examinar el proyecto de presupuesto final para conocer de qué consiste el documento en disputa.

Así pues, nos preguntamos, ¿qué exactamente es lo que se podría encontrar al inspeccionar el documento en cuestión con el propósito de tomar una determinación en el caso? No podemos pensar de qué manera esto sería relevante a la verdadera controversia en el caso, a saber: si el Estado puede cumplir con su carga probatoria para sustentar los privilegios reclamados. Claro está, previo a ello, se debe determinar si el documento en cuestión es efectivamente de naturaleza pública.

Para poder emitir una determinación, en el balance de intereses, en cuanto a si procede o no privilegio alguno en el presente caso, las partes deben primero, poner al tribunal en posición en cuanto a cuáles son los intereses en conflicto. Luego, de surgir razones de peso, y el tribunal entender que el examen del documento en cuestión es esencial a su análisis, entonces el foro primario podría solicitar el documento para una inspección en cámara. No antes.

Debemos recordar que, en el presente caso, el Estado reclamó unos privilegios gubernamentales a base de la alegada confidencialidad del documento en disputa. Entre éstos, alegó el privilegio ejecutivo, el cual tiene base constitucional. Ante un reclamo de un privilegio de esta índole, los tribunales debemos ser muy cautelosos en el manejo de la información en controversia. Tanto así, que no se debe ordenar la producción del documento para inspección en cámara a menos que sea estrictamente necesario.

Consecuentemente, opinamos que, en el caso ante nos, el foro primario denegó correctamente la moción de desestimación presentada por el Gobierno pero debió, inicialmente, ordenar a las partes someter sus respectivos memorandos de derecho para que éstas le pusieran en posición de determinar si el documento es de naturaleza pública y, de ser así, si proceden los privilegios alegados.[32] Sólo así, y en consideración al balance de los intereses implicados, podría entonces el foro primario determinar si proceden o no los privilegios alegados.

Por el contrario, el foro primario ordenó la producción del documento en cuestión para inspección en cámara, antes de determinar si el mismo es de naturaleza pública y de resolver si la confidencialidad del documento en sí está protegida por alguno de los privilegios alegados. Abusó de su discreción al así hacerlo.

Por lo tanto, concluimos que erró el Tribunal de Apelaciones al negarse a expedir el recurso que le fuera presentado, al igual que el foro primario al ordenar la producción del documento en cuestión para inspección en cámara en la etapa que lo hizo, sin contar aún con las justificaciones específicas del Estado para negarse a divulgarlo.

De conformidad con lo anteriormente indicado, sin ulterior procedimiento y al amparo de la Regla 50 del Reglamento de este Tribunal, supra, se expide el auto de certiorari solicitado y se revoca en parte la Resolución y Orden de 26 de julio de 2017 emitida por el Tribunal de Primera Instancia respecto a la producción del documento en controversia para inspección en cámara. Fuera de esto, se confirma dicha Resolución y Orden en los demás extremos no incompatibles con lo aquí dispuesto. Se deja sin efecto la paralización ordenada y se devuelve el caso al foro primario para la continuación de los procedimientos de conformidad con lo indicado en la presente Opinión.

Se dictará Sentencia de conformidad.

ROBERTO FELIBERTI CINTRÓN

Juez Asociado

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 15 de septiembre de 2017.

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, sin ulterior procedimiento y al amparo de la Regla 50 del Reglamento de este Tribunal, 4 LPRA Ap. XXI-B (2012), se expide el auto de certiorari solicitado y se revoca en parte la Resolución y Orden de 26 de julio de 2017 emitida por el Tribunal de Primera Instancia respecto a la producción del documento en controversia para inspección en cámara. Fuera de esto, se confirma dicha Resolución y Orden en los demás extremos no incompatibles con lo dispuesto en la Opinión. Se deja sin efecto la paralización ordenada y se devuelve el caso al foro primario para la continuación de los procedimientos de conformidad con lo indicado en la Opinión.

Notifíquese inmediatamente por teléfono, facsímil o correo electrónico y posteriormente, por la vía ordinaria.

Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo, Interina. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo emitió una Opinión de Conformidad. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez, la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez, el Juez Asociado señor Estrella Martínez y el Juez Asociado señor Colón Pérez emitieron Opiniones Disidentes.

Sonnya Isabel Ramos Zeno

Secretaria del Tribunal Supremo, Interina

-Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo

-Opinión Disidente emitida por la Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ

-Opinión Disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

-Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ

-Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.

Notas al calce

[1] Tratándose de una moción de carácter dispositivo, su denegatoria era revisable por el Tribunal de Apelaciones mediante recurso de certiorari, en virtud de la Regla 52.1 de Procedimiento Civil de Puerto Rico, 32 LPRA Ap. V (Supl. 2015).

[2] Por disposición expresa de la Ley de Supervisión, Administración, y Estabilidad Económica de Puerto Rico (Ley PROMESA, por sus siglas en inglés), 48 USCA sec. 2101 et seq., el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Ricardo A. Rosselló Nevares, estaba obligado a someter la propuesta de presupuesto ante la Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico (Junta), previo a remitir la misma ante la consideración de la Legislatura de Puerto Rico. 48 USCA sec. 2142.

Cabe señalar que la Sección 101(c) de la Ley PROMESA, 48 USCA sec. 2121(c), establece lo siguiente:

“SEC. 101. JUNTA DE SUPERVISIÓN Y ADMINISTRACIÓN FINANCIERA.

(1) se creará como una entidad dentro del gobierno del territorio,

para lo cual se establece a tenor con el presente título; y

(2) no se considerará un departamento, agencia, establecimiento o instrumentalidad del Gobierno Federal”. (Subrayado nuestro). Ley de Supervisión, Administración, y Estabilidad Económica de Puerto Rico, Ciento Decimocuarto Congreso de los Estados Unidos de América, en el Segundo Periodo de Sesiones, en: https://juntasupervision.pr.gov/wp-content/uploads/2017/02/PROMESA_SpanishVersion_02-22-17.pdf (última visita, 14 de septiembre de 2017).

[3] Conforme a las disposiciones de la Regla 10.2 de Procedimiento Civil de Puerto Rico, 32 LPRA Ap. V (2010).

[4] El Tribunal de Primera Instancia le otorgó a las partes hasta el 21 de julio de 2017 para que presentaran lo solicitado por escrito.

[5] Dicha Resolución fue suscrita por los Jueces de Apelaciones Ramírez Nazario y Romero García. Por el contrario, la Jueza de Apelaciones Colom García hizo constar en la misma que hubiera expedido el recurso.

[6] Conjuntamente con la Petición de Certiorari, el Procurador General, en representación del Gobernador y del Gobierno de Puerto Rico (Gobierno o peticionarios), presentó una Urgente Moción en Auxilio de Jurisdicción mediante la cual solicitó la paralización de los procedimientos ante el foro primario, en particular, los efectos de la Resolución y Orden dictada por dicho foro el 26 de julio de 2017. En la aludida determinación, el Tribunal de Primera Instancia le ordenó al Gobierno, entre otras cosas, que entregara la propuesta de presupuesto en un sobre sellado.

En vista a que el último día para someter el documento en cuestión era el 7 de agosto de 2017, y con miras a que la controversia no se tornara académica, ese mismo día emitimos una Resolución concediendo la moción en auxilio de jurisdicción y paralizando los procedimientos ante el Tribunal de Primera Instancia, hasta tanto este Tribunal proveyera otra cosa.

[7] Véase, además, J.A. Echevarría Vargas, Procedimiento Civil Puertorriqueño, 1ra ed. rev., Colombia, [s. Ed.], 2012, pág. 132.

[8] Íd.

[9] Cabe señalar que también le hemos reconocido legitimación activa a un legislador, por ejemplo, para “defender un interés individual tradicional vinculado con el proceso legislativo e invocado frente a funcionarios de dicho Cuerpo tanto en su calidad individual de legislador como en representación de un grupo de dicho Cuerpo”. Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 428 (1994). Asimismo, para “impugnar una actuación ilegal del ejecutivo”, como representante autorizado del Senado o de la Cámara de Representantes. Íd.

[10] Es importante mencionar que, a diferencia de los casos anteriores atinentes a la legitimación activa de legisladores, en la situación de autos la controversia no se desarrolla en el ámbito legislativo, sino como un reclamo individual del Senador en su carácter oficial para cumplir con sus funciones legislativas. De este modo, no existe riesgo alguno de que la determinación de este Foro interfiera con la separación de poderes entre la Rama Legislativa y la Rama Judicial.

[11] El 17 de julio de 2017 el Tribunal de Primera Instancia le ordenó al Gobierno que aclarara si la información solicitada por el Hon. Eduardo Bhatia Gautier (Senador o recurrido) se había hecho pública. Ello pues, según sostuvo el foro primario, “de los argumentos de Rosselló Nevares pareciera surgir que la información solicitada por Bhatia Gautier -el Proyecto de Presupuesto presentado por Rosselló Nevares a la Junta el 30 de abril de 2017- no es la misma información que aquella que fue hecha pública por la parte demandada”. Véase la pág. 4 de la Orden emitida por el Tribunal de Primera Instancia el 17 de julio de 2017. En respuesta a lo anterior, el 21 de julio de 2017 el Gobierno presentó una Moción en Cumplimiento de Orden en la que sostuvo que “el Presupuesto sometido ante la Asamblea Legislativa fue el aprobado por la Junta de Control Fiscal luego de incorporar las enmiendas requeridas por ésta al Gobernador, de conformidad con el trámite dispuesto en PROMESA. El borrador de presupuesto entregado a la Junta no se ha hecho público, constituyendo el mismo un documento de trabajo que correspondía -como en efecto lo fue- ser revisado por la Junta de Control Fiscal y devuelto al Gobernador para luego someter la versión final a la Asamblea Legislativa”. (Énfasis en el original). Véase la pág. 6 de la Moción en Cumplimiento de Orden presentada por el Gobierno ante el foro primario el 21 de julio de 2017. Asimismo, en la Petición de Certiorari presentada ante nos el Gobierno alegó que el recurrido no particularizó su reclamo de menoscabo a sus prerrogativas legislativas al “no contar con el borrador de la propuesta inicial de presupuesto que el Gobernador le remitió a la Junta, un documento que no es el proyecto de presupuesto que fue sometido ante la consideración de la legislatura, para su discusión, análisis y aprobación”. (Bastardillas en el original; negrillas y subrayado nuestro). Véase la pág. 15 de la Petición de Certiorari.

[12] Dicha carta lee de la siguiente manera en su parte pertinente:

“He advenido en conocimiento que, el pasado domingo, 30 de abril de 2017, su equipo de trabajo sometió a la Junta de Supervisión Fiscal un Proyecto de Presupuesto correspondiente al año fiscal 2017-2018, según requerido en la Ley Federal PROMESA, 48 U.S.C. § 2101. Nuestro Tribunal Supremo ha discutido extensamente el tema del acceso a la información, y ha establecido de manera clara e inequívoca que la información en posesión del Estado es pública y debe estar accesible a la ciudadanía en general. Es por ello que le solicito que haga pública copia del mencionado Proyecto de Presupuesto, y comparta una copia con este servidor inmediatamente”.

[13] A diferencia de nuestro sistema legal, a nivel federal, se ha reglamentado esta materia estatutariamente y la evaluación de las solicitudes de información gubernamental dirigidas a los diferentes componentes de la Rama Ejecutiva se rige por las disposiciones del Freedom of Information Act (FOIA), 5 USCA sec. 552 (2007). Este estatuto aplica exclusivamente a las agencias de la Rama Ejecutiva del Gobierno Federal y no aplica al Gobierno de Puerto Rico. Véase 5 USCA sec. 551(1)(C) (2007 y Supl. 2015) y 5 USCA sec. 552(f)(1) (2007 y Supl. 2015).

[14] Ante la ausencia de legislación especial que regule el privilegio de información oficial en nuestra jurisdicción, procede utilizar, como derecho supletorio en esta materia, la Regla 514 de Evidencia, 32 LPRA Ap. VI (2010). E.L. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, República Dominicana, Ed. Corripio, [s. año], T. I, págs. 304-305, basado en Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., 117 DPR 153 (1986). Valga señalar que el citado Tratado de derecho probatorio del profesor Chiesa Aponte analiza la derogada Regla 31 de Evidencia de 1979, 32 LPRA Ap. IV, la cual es equivalente y sustantivamente idéntica a la vigente Regla 514 de Evidencia, supra. Véase, además, E.L. Chiesa Aponte, Reglas de Evidencia Comentadas, San Juan, Ed. Situm, 2016, pág. 164.

[15] Para determinar si una información fue adquirida en confidencia se debe considerar “la totalidad de las circunstancias que rodean la comunicación, así como su propia naturaleza”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 307, citando a Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., supra, pág. 162. Por ejemplo, en el contexto de un ente administrativo, en López Vives v. Policía de P.R., 118 DPR 219, 233-234 (1987), expresamos que, ante un reclamo de confidencialidad por parte del gobierno, se debe examinar, entre otras cosas, “la propia naturaleza y contenido del documento, y el efecto de la divulgación sobre intereses del Estado”.

[16] Ahora bien, para establecer el privilegio, no es suficiente demostrar que la divulgación sería perjudicial a los intereses del gobierno, “[h]ay que atender al grado de perjuicio en comparación con el perjuicio que sufre la persona o entidad que solicita la información si no se ordena la divulgación”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 308.

[17] Del mismo modo, “los estatutos que restringen el derecho de acceso a información gubernamental son objeto de escrutinio judicial estricto y se interpretan restrictivamente”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 305. Véase, además, Soto v. Srio. de Justicia, 112 DPR 477 (1982).

[18] Cuando estamos ante un reclamo del privilegio sobre información oficial, no aplica “el escepticismo sobre la intervención y revisión judicial que se advierte en relación con [el privilegio sobre] los secretos de estado […]”. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 295. Nótese que los secretos de estado constituyen un privilegio de alto rango, en consideración a aspectos de seguridad nacional, lo que incluye secretos militares. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 288. Por lo tanto, en el caso de secretos de estado, se podría reconocer el privilegio sin la necesidad de una inspección en cámara. Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., págs. 289-290, discutiendo el caso de United States v. Reynolds, 345 US 1 (1953).

[19] Nótese que, previo a este caso, no habíamos tenido la oportunidad de expresarnos en cuanto a esta categoría, reconocida en la esfera federal. No obstante, la discutiremos en la medida que nos ilustra en cuanto a su aplicabilidad en relación al privilegio sobre información oficial antes discutido.

[20] En Estados Unidos, este privilegio está regulado por la quinta excepción del FOIA, la cual expresamente protege comunicaciones (cartas y memorandos) dentro de una agencia, como también entre agencias de gobierno. 5 USCA sec. 552(b)(5) (2007). Véanse Chiesa Aponte, Tratado de derecho probatorio, op. cit., pág. 293, y 26A Wright & Graham, Federal Practice and Procedure: Evidence Sec. 5680 (1992).

Igualmente, cabe señalar que el privilegio se ha extendido jurisprudencialmente para proteger requerimientos presupuestarios (budget requests) de una agencia. Wright & Graham, supra, pág. 133.

[21] Para determinar si un documento es pre-decisional, se puede tomar en cuenta el propósito de la asesoría y el efecto que podría provocar la divulgación sobre las discusiones y la toma de decisiones dentro de o entre la(s) agencia(s) concernida(s), es decir, “[…] the purpose of the advice and whether disclosure of the communication would be the type that is likely to chill intra- and inter-agency discussion and decision-making”. 6 Moore’s Federal Practice Sec. 26.52[5], pág. 26-412.9 (3ra ed. 2016).

[22] En varios foros federales se ha determinado que los factual matters pudieran estar cobijados bajo el referido privilegio en la medida que estén entrelazados con procesos decisionales o materiales deliberativos protegidos. Moore’s Federal Practice, supra, pág. 26-412.7 esc. 24.2.

[23] Esta interpretación restrictiva no le aplica a los privilegios de rango constitucional establecidos en las Reglas 501, 502 y 512 de Evidencia, 32 LPRA Ap. VI (2010).

[24] Así pues, el privilegio se adoptó como corolario del principio de separación de poderes. Chiesa Aponte, Reglas de Evidencia Comentadas, op. cit., pág. 165, al discutir el caso de Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 DPR 576 (1983). Véase, además, J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 363.

[25] Véanse, además, Lane v. Dept. of Interior, 523 F.3d 1128 (9no Cir. 2008); Schell v. U.S. Dept. of Health & Human Services, 843 F.2d 933 (6to Cir. 1988); Mead Data Cent., Inc. v. U.S. Dept. of Air Force, 566 F.2d 242 (D.C. Cir. 1977), y 33 Wright & Koch, Federal Practice and Procedure: Judicial Review Sec. 8440, pág. 524 (2006).

[26] Véase Harvey's Wagon Wheel, Inc. v. N.L.R.B., 550 F.2d 1139 (9no Cir. 1976).

[27] No debemos perder de vista que, aunque se tomen medidas cautelares, la inspección en cámara involucra ciertos riesgos a la confidencialidad de la información. 33 Wright & Koch, Federal Practice and Procedure: Judicial Review Sec. 8440, pág. 524 (2006).

[28] Véanse las págs. 2-3 de la Resolución y Orden de 26 de julio de 2017 emitida por el Tribunal de Primera Instancia.

[29] Petición de Certiorari, pág. 23.

[30] Petición de Certiorari, pág. 24. Los peticionarios objetaron, además, la presentación del documento en controversia ante el Tribunal de Primera Instancia para inspección en cámara. Véase la pág. 19 de la Petición de Certiorari (“En este caso el foro de instancia claramente abusó de su discreción al acceder a resolver en los méritos el reclamo del Senador Bhatia Gautier, ordenándole al Primer Ejecutivo que le entregara el documento en pugna, en un sobre lacrado, para inspeccionarlo en cámara y determinar si es confidencial”).

[31] Según anteriormente indicado, la utilidad de la inspección en cámara se ha reconocido en múltiples ocasiones como un vehículo supletorio para dirimir conflictos concernientes a reclamos de privilegio.

[32] Cabe mencionar que, mediante su Resolución y Orden de 26 de julio de 2017, el Tribunal de Primera Instancia no sólo ordenó al Gobierno producir “el Proyecto de Presupuesto presentado a la Junta el 30 de abril de 2017, para inspección en cámara”, sino también “presentar una moción en la que explique en detalle las razones por las cuales la información solicitada, o parte de ella, cualifica para la aplicación del privilegio invocado”. (Énfasis en el Original). Véase la Resolución y Orden de 26 de julio de 2017, a la pág. 3.

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