2020 DTS 125 CRUZ RIVERA V. MUNICIPIO DE GUAYNABO, 2020TSPR125 -Jurisprudencia del TSPR

2020 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2020

2020 DTS 125 CRUZ RIVERA V. MUNICIPIO DE GUAYNABO, 2020TSPR125

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Luis A. Cruz Rivera

Peticionario

Municipio de Guaynabo

Recurrido

Certiorari

2020 TSPR 125

205 DPR ___, (2020)

205 D.P.R. ___, (2020)

2020 DTS 125, (2020)

Número del Caso: CC-2019-504

Fecha: 14 de octubre de 2020

Tribunal de Apelaciones: Panel VII

Abogado de la parte peticionaria: Lcdo. Johnny Correa Noa

Abogado de la parte recurrida: Lcdo. Manuel J. Camacho Córdova

Materia: Derecho Administrativo y Derecho Laboral- Destitución del empleo

Resumen: Mediante Sentencia el Tribunal resuelve que el ente administrativo en cuestión basó su determinación en evidencia sustancial y de conformidad a las normas de disciplina progresiva contenidas en la reglamentación del Municipio de Guaynabo. Se revoca el dictamen emitido por el TA y se reinstala la medida disciplinaria dictaminada por la CASP en todo su alcance. Sentencia con Opinión Disidente.

ADVERTENCIA

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SENTENCIA

San Juan, Puerto Rico, a 14 de octubre de 2020.

Tenemos la encomienda de resolver si el Tribunal de Apelaciones incidió al revocar una Resolución emitida por la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP). En síntesis, el organismo administrativo dictaminó que la medida disciplinaria de destitución, adoptada por el Municipio de Guaynabo contra el Sr. Luis A. Cruz Rivera, fue muy drástica y desproporcional. Así, procedió a modificarla a una suspensión de empleo y sueldo por sesenta (60) días.

Al amparo de los fundamentos que expondremos, resolvemos que el ente administrativo en cuestión basó su determinación en evidencia sustancial y de conformidad a las normas de disciplina progresiva contenidas en la reglamentación del Municipio de Guaynabo. En consecuencia, revocamos el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones y reinstalamos la medida disciplinaria dictaminada por la CASP en todo su alcance.

Revisemos los antecedentes fácticos y procesales que suscitaron la controversia de epígrafe.

El Sr. Luis A. Cruz Rivera (señor Cruz Rivera o peticionario) laboró por veintiséis (26) años como operador de equipo pesado en el servicio de carrera del Municipio de Guaynabo. Durante esa extensa jornada de servicio público, el peticionario nunca había sido objeto de una medida disciplinaria. La primera ocasión generó la controversia que nos ocupa y sus hechos se remontan al 18 de marzo 2008.

En tal ocasión, el peticionario se encontraba en su jornada de trabajo y al mediodía utilizó su vehículo personal para acudir a un solar privado en la colindancia entre Guaynabo y San Juan. En ese solar privado, se encontraba estacionado un vehículo pesado (“digger”) perteneciente al Municipio de Guaynabo, el cual fue utilizado por el señor Cruz Rivera para limpiar maleza y escombros. El Administrador de Equipo Pesado del Municipio de Guaynabo, el Sr. David Figueroa Almodóvar, acudió al referido solar y cuestionó al peticionario en torno al uso del vehículo pesado municipal.

Ante ese cuadro, el Municipio de Guaynabo formuló cargos disciplinarios al señor Cruz Rivera y le notificó su intención de destituirlo. Culminado el trámite administrativo, el peticionario fue destituido de su puesto regular por infracciones a las siguientes normas reglamentarias: (1) abandono de área de trabajo sin previa autorización; (2) uso no autorizado de equipo municipal; (3) conducta impropia que afecta el buen nombre del Municipio de Guaynabo, y (4) uso de un vehículo oficial sin previa autorización.

Inconforme, el señor Cruz Rivera acudió a la extinta Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH) para impugnar su destitución. Celebrada la correspondiente vista administrativa, el Oficial Examinador que dirigió los procesos emitió un informe mediante el cual recomendó modificar la sanción disciplinaria por concluir que la prueba desfilada no sostuvo la drástica sanción de la destitución.

De las cuatro normas de conducta imputadas, el Oficial Examinador determinó que no se probó que el señor Cruz Rivera incurrió en conducta impropia que afectara el buen nombre del Municipio de Guaynabo. En torno a las demás imputaciones, concluyó que sí fueron cometidas por el peticionario. Sin embargo, al ser su primera falta en veintiséis (26) años de servicio y a tenor con la disciplina progresiva contenida en la reglamentación municipal, el Oficial Examinador recomendó modificar la medida disciplinaria a una suspensión de empleo y sueldo por sesenta (60) días. Además, sugirió dejar sin efecto la destitución impuesta y el pago de los salarios y haberes dejados de percibir.

Eventualmente, la CASP -sucesora de la CASARH- dictó una Resolución en la cual acogió todas las recomendaciones contenidas en el informe suscrito por el Oficial Examinador. En consecuencia, dejó sin efecto la destitución del señor Cruz Rivera. Ante ello, el Municipio de Guaynabo solicitó reconsideración, la cual fue denegada.

En desacuerdo, el Municipio de Guaynabo acudió ante el Tribunal de Apelaciones. Ponderados los argumentos de las partes, el foro apelativo emitió una Sentencia mediante la cual revocó la Resolución recurrida. En lo pertinente, razonó que la naturaleza de la conducta del señor Cruz Rivera justificó la destitución de su puesto. Asimismo, concluyó que “utilizar la antigüedad como criterio medular en la evaluación del derecho aplicable, sin identificar algún estatuto o norma que así lo requiera, apunta a un análisis arbitrario”.^[1] En consecuencia, resolvió que los años de servicio del peticionario no eran relevantes para la imposición de la sanción disciplinaria. Por tanto, revocó la Resolución de la CASP y reinstaló la destitución impuesta al peticionario. Insatisfecho, el señor Cruz Rivera presentó una moción de reconsideración, la cual fue declarada no ha lugar.

Inconforme con ese proceder, el señor Cruz Rivera comparece ante este Tribunal mediante recurso de certiorari. Esencialmente, señala que el Tribunal de Apelaciones incidió al revocar el dictamen de la CASP, por tratarse de una adjudicación desligada de la prueba documental y testifical vertida en la vista administrativa. De igual modo, arguye que el foro apelativo no estaba en posición para adjudicar la controversia ante sí, pues el Municipio de Guaynabo no presentó los reglamentos aplicables sobre medidas disciplinarias a sus empleados y empleadas. En virtud de que el señor Cruz Rivera fue despedido precisamente a base de imputaciones y alegadas violaciones a dichos reglamentos, arguye que eran indispensables para la adjudicación apropiada de este recurso. En consecuencia, alega que el recurso debió desestimarse.

Expedido el recurso de certiorari y con el beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos a resolver la controversia conforme a derecho.

II.

De entrada, resulta adecuado atender el segundo señalamiento de error planteado por el señor Cruz Rivera. Tal como lo dispone el peticionario, el Municipio de Guaynabo presentó un apéndice incompleto, carente de los reglamentos aplicables a la controversia ante nos. No obstante, tal omisión no conlleva la desestimación automática del recurso. Veamos.

Como es sabido, la reglamentación es fuente de derecho. Por tanto, de ordinario, no existe obligatoriedad en incluir su contenido en el apéndice de un recurso apelativo, sino que basta citarla adecuadamente. Sin embargo, existe cierta reglamentación, como la que nos ocupa en el caso ante nos, que no está disponible en los diversos sistemas de investigación jurídica. Ello ciertamente complica la investigación del foro judicial. En consecuencia, la mejor práctica es que este tipo de fuente de derecho sea suplida por la parte peticionaria, tal como lo contempla la Regla 59(E)(1) del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 LPRA Ap. XXII-B.

Sin embargo, distinto a lo que propone el señor Cruz Rivera, la omisión de tal reglamentación no debe ser causa para desestimar automáticamente un recurso apelativo. Precisamente, la Regla 59 (E)(2) del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 LPRA Ap. XXII-B, provee expresamente que “[l]a omisión de incluir los documentos del Apéndice no será causa de desestimación del recurso”. (Énfasis suplido). Ello, en conformidad al Art. 4.004 de la Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003, 4 LPRA sec. 24w, el cual dispone que la reglamentación interna del Tribunal de Apelaciones procurará reducir al mínimo el número de recursos desestimados por defectos de forma.

A la luz de lo anterior, consideramos que el señalamiento de error levantado no amerita declarar sin jurisdicción al Tribunal de Apelaciones. Ciertamente, la controversia ante nos requiere interpretar el alcance y la consecuencia jurídica de la reglamentación aplicable. No obstante, basta con que este Tribunal obtenga copia de la reglamentación, confirme a través de su investigación jurídica el contenido de las normas en controversia y proceda a resolver conforme a derecho.

De igual manera, en estas circunstancias, nada impide que los foros judiciales ordenen a la parte peticionaria a suplir determinada fuente de derecho especializada que obre en su poder y que, por su naturaleza interna, no sea publicada en los distintos sistemas de investigación jurídica. De hecho, eso fue precisamente lo que hizo la CASP en el caso de epígrafe; previo a adjudicar el reclamo ante su consideración, le requirió al Municipio de Guaynabo que presentara tal reglamentación.

Una vez aclarado ese asunto de umbral, procedemos a atender el aspecto sustantivo de la controversia que nos ocupa, levantado correctamente en el primer señalamiento de error.

III.

En materia administrativa, nuestra función revisora tiene como norte delinear la discreción de las entidades administrativas para garantizar que sus decisiones se encuentren en el marco de los poderes delegados y que sean consecuentes con la política pública que las origina. Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 625-626 (2016); Mun. de San Juan v. J.C.A., 149 DPR 263, 279 (1999). En esa encomienda, debemos conceder deferencia a las decisiones que tomen las agencias administrativas. Comisionado Seguros P.R. v. Integrand, 173 DPR 900, 914 (2008). Ello, debido a la especialidad y experiencia que tiene cada agencia en torno a las áreas específicas que regula. Mun. de San Juan v. CRIM, 178 DPR 163, 175 (2010).

A la luz de lo anterior, los foros judiciales intervendrán en las determinaciones administrativas cuando las agencias actúen arbitraria, ilegal o irrazonablemente. JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, 177 DPR 177, 187 (2009). En ese ejercicio, el criterio rector será la razonabilidad de la actuación de la agencia. Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 727 (2005). Por un lado, las determinaciones de hecho se sostendrán por los tribunales si las mismas se basan en evidencia sustancial que surja de la totalidad del expediente administrativo. Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 36 (2018). Por su parte, las determinaciones de derecho se pueden revisar en su totalidad. Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627.

A grandes rasgos, este Tribunal ha expresado que es principio jurídico en el servicio público que las medidas disciplinarias impuestas a los empleados y las empleadas deben guardar proporción con la falta cometida. Torres Solano v. P.R.T.C., 127 DPR 499, 515 (1990); Srio. del Trabajo v. I.T.T., 108 DPR 536, 547 (1979). A raíz de ello, hemos resuelto que la destitución de un empleado o una empleada del servicio público es un castigo extremo, que sólo procederá ante conducta y actuaciones de eminente gravedad. Rodrigo v. Tribunal Superior, 101 DPR 151, 168 (1973). Por tanto, como norma general, las primeras ofensas no ameritarán la destitución. Al contrario, la destitución procederá en las siguientes circunstancias excepcionales:

La falta o acto aislado que dé lugar a despido del empleado en primera ofensa ha de ser de tal seriedad o naturaleza que revele una actitud o un detalle de su carácter, tan lesivo a la paz y al buen orden de la empresa, que constituiría imprudencia esperar su reiteración para separarlo del establecimiento. Srio. del Trabajo v. I.T.T., supra, pág. 544.

Ahora bien, la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, Ley Núm. 81-1991, 21 LPRA sec. 4001 et seq., autoriza a los municipios a establecer las medidas disciplinarias necesarias para salvaguardar el buen orden y la sana administración pública. En atención a dicha facultad, el Artículo 11.012 del estatuto dispone lo siguiente:

Cuando la conducta de un empleado no se ajuste a las normas establecidas, la autoridad nominadora municipal impondrá la acción disciplinaria que corresponda. Entre otras medidas se podrán considerar las amonestaciones, las reprimendas escritas, las suspensiones de empleo y sueldo, y las destituciones. Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 4562,

En virtud de la facultad delegada mediante la precitada ley, el Municipio de Guaynabo adoptó el Reglamento de Personal Servicio de Carrera, aprobado el 10 de julio de 2003.^[2] En el mismo, se autoriza la ejecución de medidas disciplinarias a los empleados y las empleadas del Municipio de Guaynabo cuya conducta no se ajuste a las normas de conducta establecidas. Íd., Secc. 4.4.3. Para ello, el Reglamento de Personal Servicio de Carrera especifica que toda aplicación de medidas disciplinarias debe realizarse conforme a un manual titulado Procedimiento para el Trámite de una Medida Disciplinaria, aprobado el 10 de febrero de 1994. Íd., Secc. 4.4.4.

A esos efectos, el Procedimiento para el Trámite de una Medida Disciplinaria dispone que las medidas correctivas podrán ser ejecutadas tanto por el personal de supervisión o por el Alcalde. Íd., Secc. 5.1. Por un lado, el personal de supervisión tendrá la facultad de imponer amonestaciones verbales y escritas. Por su parte, el Alcalde tendrá la discreción de implementar las medidas disciplinarias más graves, entiéndase, las reprimendas escritas, las suspensiones de empleo y sueldo, y las destituciones.

Con el propósito de delinear la discreción de los funcionarios y las funcionarias al implementar las medidas disciplinarias, el Procedimiento para el Trámite de una Medida Disciplinaria especifica las sanciones que deben proceder ante las distintas infracciones y violaciones a las normas de conducta que puede incurrir un empleado o una empleada. A esos efectos, el manual especifica que “[c]omo norma general, estas medidas se aplicarán en el orden sucesivo que aparece en el Anejo, según el empleado incurra o reincida en las fracciones”. Íd., Secc. 5.2. Es decir, de ordinario, los funcionarios o las funcionarias con autorización para implantar medidas disciplinarias tendrán que seguir un sistema de disciplina progresiva, aplicando primeramente las sanciones menos severas.

Sin embargo, en casos excepcionales, se podrá obviar este orden sucesivo y acudir a medidas correctivas más severas. Ello, cuando la gravedad de la ofensa cometida lo amerite. Así lo dispone el Procedimiento para el Trámite de una Medida Disciplinaria, al proveer lo siguiente:

No obstante, el supervisor, jefe de división u oficina o el Alcalde, podrán en el ejercicio de su discreción imponer las medidas más severas si determinan que la falta cometida por el empleado es de tal naturaleza o gravedad que así lo amerita. Íd., Secc. 5.2.

En lo que atañe a la controversia ante nos, el manual en cuestión provee que las siguientes ofensas ameritarán las siguientes sanciones en orden sucesivo:

Infracción número 8

Abandonar el área de trabajo para atender asuntos no oficiales sin la previa autorización del supervisor.

Sanciones: Amonestación verbal, amonestación escrita, reprimenda escrita y, suspensión de empleo y sueldo.

Infracción número 25

Hacer uso no autorizado de equipo o propiedad o documentos u otros bienes de la oficina, o permitir que este se pierda, se destruya o reciba daños como resultado de negligencia directa o indirecta.

Sanciones: Amonestación escrita, reprimenda escrita, suspensión de empleo y sueldo, y destitución.

Infracción número 35

Conducta impropia dentro o fuera del trabajo de tal naturaleza que afecte el buen nombre, refleje descrédito o ponga en dificultad a la oficina o cualquier agencia o dependencia del gobierno.

Sanciones: Suspensión de empleo y sueldo, y destitución.

Infracción número 44

Infracciones aplicables a empleados que conducen vehículos oficiales:

a. Incurrir en infracciones a la Ley de Tránsito.

b. Transportar personas en los vehículos oficiales, sin la debida autorización.

c. Utilizar los vehículos oficiales de la oficina sin autorización previa para usos no oficiales en o fuera de horas laborables.

Sanciones: Amonestación verbal, amonestación escrita, reprimenda escrita, suspensión de empleo y sueldo, y destitución. Íd., Anejo Medidas correctivas aplicables a las infracciones a las normas de conducta para los empleados del Municipio de Guaynabo.

Como adelantamos, de ordinario, las medidas se aplicarán en el orden sucesivo que aparecen, según el empleado o la empleada incurra o reincida en las infracciones. Solamente cuando la falta cometida sea de tal naturaleza o gravedad que amerite destitución podrá, por vía excepcional, obviarse la disciplina progresiva.

De igual modo, el Procedimiento para el Trámite de una Medida Disciplinaria provee unas guías para determinar cuál es la sanción más apropiada ante una infracción a las normas de conducta del Municipio de Guaynabo. A esos fines, el manual dispone que, al aplicar una medida correctiva, se deben tomar en consideración los siguientes factores: “años de servicio, productividad, su expediente u hoja de servicios, las reincidencias, la naturaleza de la falta que comete, combinación de infracciones en que incurra el empleado y la posición jerárquica dentro de la organización con relación a la infracción cometida”. (Énfasis suplido). Íd., Secc. 5.2. Asimismo, especifica que “[l]a medida correctiva que se aplique debe estar sostenid[a] por la prueba y guardar proporción con la infracción”. (Énfasis suplido). Íd.

Examinado el derecho aplicable, solo nos resta resolver la controversia de autos.

IV.

Como expusimos anteriormente, la CASP sostuvo que las infracciones cometidas por el señor Cruz Rivera no ameritaban su destitución. Ello, en vista de las sanciones progresivas dispuestas en el Procedimiento para el Trámite de una Medida Disciplinaria, los veintiséis (26) años de servicio público del señor Cruz Rivera y ante el hecho de que ésta fue su primera falta. A la luz de lo anterior, optó por sancionar al señor Cruz Rivera mediante una suspensión de empleo y sueldo por sesenta (60) días.

Ante ese cuadro, el Tribunal de Apelaciones revocó la determinación de la CASP. A esos efectos, el foro apelativo resolvió que la conducta del señor Cruz Rivera era lo suficientemente grave para justificar su despido. Así, concluyó que la CASP actuó arbitrariamente al tomar en consideración los años de servicio del señor Cruz Rivera. Según el Tribunal de Apelaciones, no existía fundamento jurídico alguno que justificara tal análisis.

Tras un estudio detenido del expediente y del derecho aplicable, resolvemos que le asiste el derecho al señor Cruz Rivera. Según el Procedimiento para el Trámite de una Medida Disciplinaria, para la infracción número 8 procede una medida correctiva inicial de amonestación verbal; para la infracción número 25 procede una medida correctiva inicial de amonestación escrita; para la infracción número 35 procede una medida correctiva inicial de suspensión de empleo y sueldo (esta infracción no fue probada ante CASP), y, finalmente, para la infracción número 44 procede una medida correctiva inicial de amonestación verbal.

A pesar de lo anterior, el Municipio de Guaynabo le impuso al señor Cruz Rivera la drástica y severa sanción de destitución. Ello, sin probar la existencia de circunstancias excepcionales que conducirían a una destitución como primera opción.

En consecuencia, la CASP concluyó correctamente que, como cuestión de derecho, erró el Municipio de Guaynabo al imponer la medida disciplinaria más drástica de destitución, a pesar de ser la primera ofensa del empleado, de sus años de servicio y de la falta de circunstancias excepcionales que ameritaran tal curso de acción. Contrario a lo que concluyó el Tribunal de Apelaciones, la reglamentación aplicable dispone clara y expresamente que los años de servicio y la reincidencia son factores a considerar ante la implantación de una medida correctiva. De hecho, el Procedimiento para el Trámite de una Medida Disciplinaria exige la proporcionalidad entre toda medida disciplinaria y la infracción cometida. Por tanto, la CASP actuó razonablemente y dentro de los límites establecidos en la reglamentación aprobada precisamente por el Municipio de Guaynabo.

Ciertamente, el señor Cruz Rivera exhibió una conducta que ameritaba una sanción disciplinaria. Es por ello que la CASP le impuso la sanción de sesenta (60) días de suspensión de empleo y sueldo. Sin embargo, ello no es suficiente para que el Tribunal de Apelaciones sustituyera el criterio del ente administrativo. Al así hacerlo, el foro apelativo obvió los fundamentos de derecho contenidos en la reglamentación municipal y nuestros pronunciamientos en materia de destitución de empleados. En fin, bajo las circunstancias particulares de este caso, no debió obviarse la norma general contemplada en la reglamentación municipal y el dictamen razonable emitido por la CASP.

A la luz de los fundamentos expuestos, revocamos el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones y reinstalamos la Resolución emitida por la CASP.

Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez disiente con opinión escrita, a la cual se unieron el Juez Asociado señor Martínez Torres y la Jueza Asociada señora Pabón Charneco.

José I. Campos Pérez

Secretario del Tribunal Supremo

-Véase Opinión disidente que emitió la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez a la que se unieron el Juez Asociado señor Martínez Torres y la Jueza Asociada señora Pabón Charneco.

Notas al calce

[1] Apéndice de certiorari, Sentencia del Tribunal de Apelaciones, pág. 80.

[2] El Reglamento de Personal Servicio de Carrera del Municipio de Guaynabo, aprobado el 10 de julio de 2003, ha sido enmendado posteriormente. Sin embargo, a los hechos ante nuestra consideración le aplica el reglamento reseñado.

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