2020 DTS 125 CRUZ RIVERA V. MUNICIPIO DE GUAYNABO, 2020TSPR125 -Jurisprudencia del TSPR

2020 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2020

2020 DTS 125 CRUZ RIVERA V. MUNICIPIO DE GUAYNABO, 2020TSPR125

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Luis A. Cruz Rivera

Peticionario

Municipio de Guaynabo

Recurrido

Certiorari

2020 TSPR 125

205 DPR ___, (2020)

205 D.P.R. ___, (2020)

2020 DTS 125, (2020)

Número del Caso: CC-2019-504

Fecha: 14 de octubre de 2020

Véase Sentencia del Tribunal

Opinión disidente que emitió la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez a la que se unieron el Juez Asociado señor Martínez Torres y la Jueza Asociada señora Pabón Charneco

En San Juan, Puerto Rico, a 14 de octubre de 2020.

Disiento del criterio mayoritario, pues se debió sostener que la Comisión Apelativa del Servicio Público actuó irrazonablemente y contrario a derecho al resolver que la sanción disciplinaria que impuso el Municipio de Guaynabo no se justificaba. Aquí, un empleado municipal con veintiséis (26) años de experiencia en el servicio público, abandonó su área de trabajo y se llevó una excavadora -que era propiedad pública- para limpiar un solar privado de un conocido que ubica fuera de la demarcación territorial del Municipio de Guaynabo.

Veintiséis (26) años debieron ser suficientes para saber que esa actuación es contraria a derecho y está en contravención con lo que el Pueblo espera de sus funcionarios públicos. Ante la gravedad de la conducta del empleado, la determinación del Alcalde de destituirlo no fue irrazonable, ilegal, arbitraria o caprichosa. Por el contrario, al utilizar propiedad y fondos públicos para fines privados el empleado incurrió en una conducta grave y violó simultáneamente varias normas de conducta. Ante ello, la determinación de destituirlo estaba dentro de la discreción del patrono. Al resolver lo contrario y revocar la destitución, la Comisión Apelativa del Servicio Público ignoró la naturaleza y gravedad de la conducta del Sr. Luis A. Cruz Rivera, así como otros factores que la reglamentación pertinente exigía considerar para determinar la sanción adecuada. Por consiguiente, la decisión administrativa no se podía sostener. Como la Mayoría la avala, disiento.

La Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico [1] les confiere a los municipios la autoridad para adoptar las medidas disciplinarias necesarias para salvaguardar la sana administración pública. Cónsono con esa autoridad, el Municipio Autónomo de Guaynabo adoptó el Procedimiento para el Trámite de una Medida Disciplinaria (Procedimiento). En lo pertinente, el Procedimiento dispone las normas de conducta aplicables a los empleados del municipio, así como aquellas actuaciones que infringen esas normas de conducta. El Procedimiento también contiene una lista no taxativa de los factores que se deben considerar al determinar cuál es la medida disciplinaria aplicable a cada caso, a saber: (1) años de servicio; (2) productividad; (3) el expediente u hoja de servicios del empleado; (4) las reincidencias; (5) la naturaleza de la falta que comete; (6) combinación de infracciones en que incurra el empleado, y (7) la posición jerárquica del empleado dentro de la organización con relación a la infracción cometida. Sección 5.2, Procedimiento, supra. Además, contiene un anejo denominado Medidas correctivas aplicables a las infracciones a las normas de conducta para los empleados del Municipio de Guaynabo, que establece las medidas que, de ordinario, aplican a cada infracción. El anejo establece un esquema de medidas que va desde la menos severa (la amonestación verbal) hasta la más severa (la destitución).

Por otro lado, la Sección 5.2 del Procedimiento establece que, como norma general, las medidas disciplinarias se deben aplicar en el orden sucesivo que aparece en el anejo. Sin embargo, se aclara que esto no tiene que ser así cuando el supervisor, jefe de división u oficina o el Alcalde, en el ejercicio de su discreción, decida “imponer las medidas más severas si determinan que la falta cometida por el empleado es de tal naturaleza o gravedad que así lo ameriten”. Íd. (Énfasis suplido).

De lo anterior surge con claridad que el Procedimiento reconoce la posibilidad de obviar el esquema de disciplina progresiva cuando la naturaleza o severidad de la infracción lo amerita. Además, establece claramente que la determinación de si la infracción amerita una sanción más severa recae en la discreción del funcionario autorizado para imponer esa sanción.

De manera compatible con lo que dispone el Procedimiento, en el contexto de la Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976, 29 LPRA sec. 185a et seq. (Ley Núm. 80), hemos dicho que una sola ofensa o primera falta es justa causa para el despido de un empleado “si por su gravedad y su potencial de agravio pone en riesgo el orden, la seguridad o la eficiencia que constituyen el funcionamiento normal del establecimiento”. Delgado Zayas v. Hosp. Int. Med. Avanzada, 137 DPR 643, 649 (1994). (Énfasis suplido). También hemos expresado que, en el supuesto de una falta única del empleado, la Ley Núm. 80, supra, permite que “el patrono le imponga como sanción el despido, siempre y cuando las circunstancias del caso no reflejen una decisión arbitraria o caprichosa”. Íd., pág. 650. (Énfasis suplido). Así, para que proceda la destitución, la primera ofensa del empleado debe ser “de tal seriedad o naturaleza que revele una actitud o un detalle de su carácter, tan lesivo a la paz y al buen orden de la empresa, que constituiría imprudencia esperar su reiteración para separarlo del establecimiento”. Srio. del Trabajo v. ITT, 108 DPR 536, 544 (1979). (Énfasis suplido).

Finalmente, sobre el estándar de revisión de las decisiones administrativas, este Foro ha establecido que, si bien esas decisiones merecen deferencia, “los tribunales no podemos imprimirle[s] un sello de corrección, so pretexto de deferencia, […] [cuando estas son] irrazonables, ilegales o, simplemente, contrarias a derecho”. Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, 202 DPR 117, 126-127 (2019). Por otro lado, ha sido norma reiterada que este Tribunal no se debe convertir en un súper departamento de recursos humanos, pues al examinar las determinaciones laborales, no podemos sustituir el criterio patronal si la decisión laboral está dentro de las facultades discrecionales y poderes del patrono, si no es ilegal o contraria a derecho, y si no es irrazonable, caprichosa o arbitraria. SLG Zapata-Rivera v. J.F. Montalvo, 189 DPR 414, 447-448 (2013).

En este caso, el Sr. Luis A. Cruz Rivera (señor Cruz Rivera) a mediodía de un día laborable, abandonó su área de trabajo para dirigirse a un solar privado ubicado fuera de la demarcación territorial del Municipio de Guaynabo. Allí, mediante el uso de un “digger” o excavadora propiedad del municipio, y sin contar con autorización para ello, realizó unos trabajos de limpieza en el solar privado. Ante esos hechos, y en consideración a la gravedad y naturaleza de la conducta del empleado, el Alcalde del Municipio de Guaynabo ejerció su discreción y determinó que la sanción proporcional a la conducta del señor Cruz Rivera era la destitución. Al tomar su determinación, el Alcalde resaltó que la conducta del señor Cruz Rivera constituyó un desvío de fondos públicos. No obstante, la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP) revocó esa determinación tras concluir que, como era la primera falta del empleado y este contaba con veintiséis (26) años de servicio, la medida más proporcional era una suspensión de empleo y sueldo. La Mayoría avala ese razonamiento. No puedo estar de acuerdo.

En conformidad con la reglamentación aplicable, la CASP debía hacer un análisis integrado y ponderado de los factores que el Procedimiento señala para determinar la sanción adecuada y proporcional a la conducta del empleado. Además, debía considerar la gravedad de la conducta incurrida, pues la normativa pertinente establece que, ante una conducta grave, el Alcalde puede discrecionalmente imponer una sanción más severa.

Así, como parte del análisis correspondiente, se debía considerar la naturaleza y gravedad de la conducta del señor Cruz Rivera. En torno a esto, no se podía descartar, como lo hizo la CASP, que la conducta del empleado atentó contra la sana administración pública, ya que implicó el uso no autorizado de fondos públicos para fines privados. Ciertamente, al utilizar propiedad municipal para limpiar un solar de un conocido, sin contar con autorización para ello, el señor Cruz Rivera incurrió en el desvío de fondos públicos. Esto, de por sí, convierte la actuación del empleado en una grave que activaba la discreción del Alcalde para imponerle una sanción más severa, como la destitución. No se puede ignorar que hay ciertos tipos de conducta, como la del señor Cruz Rivera, que por su naturaleza adquieren mayor gravedad cuando se dan en el contexto del servicio público pues está en juego la confianza y los fondos del Pueblo. Conductas como la del señor Cruz Rivera vulneran la confianza del Pueblo en los servidores públicos y afectan al erario. También revelan una actitud del empleado que es sumamente lesiva a la sana administración pública.[2]

A esos fines, cabe destacar que la honradez es uno de los valores morales más importante que deben poseer las personas que aceptan brindar un servicio al Pueblo. Ante ello, sería una imprudencia esperar a que se repitiera una conducta similar a la que se cometió en este caso para proceder a destituir al empleado, ya que ello conllevaría permitir un nuevo despilfarro de fondos públicos. La CASP ignoró todo lo anterior al concluir, sin exponer las razones para ello, que la conducta del señor Cruz Rivera no era de tal gravedad como para ameritar la destitución.

La CASP omitió considerar además que, mediante sus actuaciones, el señor Cruz Rivera no incurrió en una sola infracción, sino en múltiples infracciones a las normas de conducta de los empleados municipales. Según expuse, la combinación de las infracciones en las que incurre el empleado es uno de los factores que se deben considerar al decidir cuál es la sanción proporcional a la infracción cometida. El hecho de que el señor Cruz Rivera cometiera varias infracciones abona a la severidad de su conducta y a la proporcionalidad de la destitución como medida disciplinaria. Cabe destacar que, independientemente que el señor Cruz Rivera no hubiera sido disciplinado en veintiséis (26) años de servicios, lo cierto es que cometió múltiples infracciones con su conducta.^[3]

A pesar de ello, tanto la CASP como la Mayoría les confirieron el mayor peso a los años de servicio del señor Cruz Rivera. Aunque se podría pensar que ese hecho inclina la balanza a favor del empleado o que atenúa la gravedad de su conducta, su efecto es el contrario. Esto pues precisamente por sus años de servicio, el señor Cruz Rivera conocía o debía conocer a cabalidad las responsabilidades de su puesto, la importancia que revestía para el interés público el cumplimiento de las normas de conducta que debía observar y las consecuencias que podría conllevar infringir esas normas. En ese sentido, las infracciones que el señor Cruz Rivera cometió no fueron consecuencia del error de juicio de un principiante, sino la conducta consciente e intencional de alguien con experiencia en el servicio público. Esto también apoya la determinación inicial del Municipio de Guaynabo de destituir al señor Cruz Rivera.

En consecuencia, la CASP erró cuando modificó la sanción que originalmente se le impuso al señor Cruz Rivera, pues no consideró todos los factores que el Procedimiento identifica como relevantes para determinar cuál sanción es la que guarda proporción con la infracción. Al contrario, en una actuación irrazonable y contraria al derecho aplicable, enfocó su análisis en solo dos de ellos: los años de servicio del señor Cruz Rivera y que esta era “su primera falta”. Eso no es acorde con lo que establece el Procedimiento. Por consiguiente, no es correcto concluir, como hace la Mayoría, que la determinación administrativa fue razonable. Si la CASP hubiese realizado el análisis adecuado, hubiese llegado a la conclusión correcta de que la naturaleza y gravedad de las actuaciones del señor Cruz Rivera en este caso -en unión a otros factores- justificaban la decisión del Alcalde de destituirlo.

En resumen, ante los hechos particulares de este caso y el análisis sosegado y balanceado de los factores relevantes, era forzoso concluir que las infracciones múltiples que el señor Cruz Rivera cometió fueron de tal gravedad que justificaban que el Alcalde le impusiera discrecionalmente la sanción más severa. Al concluir lo contrario, la Mayoría ignora las consecuencias nefastas que actuaciones como las de este caso tienen en el erario y en la confianza del Pueblo en las instituciones que lo gobiernan.

Por todo lo anterior, hubiese confirmado el dictamen del Tribunal de Apelaciones, que a su vez restituyó la determinación del Municipio de Guaynabo de destituir al señor Cruz Rivera. Debido a que la Mayoría optó por un curso de acción distinto, disiento.

Maite D. Oronoz Rodríguez

Jueza Presidenta

Notas al calce

[1] Ley Núm. 81-1991, 21 LPRA sec. 4001 et seq.

[2] Tan es así, que hasta la Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico en su Artículo 4.2(b) sanciona la conducta del empleado al establecer que “[u]n servidor público no puede utilizar […] la propiedad o los fondos públicos para obtener, directa o indirectamente, para él o para una persona privada o negocio, cualquier beneficio que no esté permitido por ley.” 3 LPRA sec. 1857a(b).

[3] Las infracciones fueron las siguientes: (1) abandonar el área de trabajo para atender asuntos no oficiales sin la previa autorización del supervisor; (2) hacer uso no autorizado de propiedad o equipo o documentos u otros bienes de la oficina, o permitir que este se pierda, se destruya o reciba daños como resultado de negligencia directa o indirecta; (3) conducta impropia dentro o fuera del trabajo de tal naturaleza que afecte el buen nombre refleje descrédito o ponga en dificultad a la oficina o a cualquier agencia o dependencia del gobierno; y (4) utilizar los vehículos oficiales de la oficina sin autorización previa para usos no oficiales en o fuera de horas laborables.

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