2021DTS011 UNIVERSIDAD DE P.R. V. UNION BONAFIDE DE OFICIALES, 2021TSPR011 -Jurisprudencia del TSPR

2021 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2021

2021DTS011 UNIVERSIDAD DE P.R. V. UNION BONAFIDE DE OFICIALES, 2021TSPR011

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Universidad de Puerto Rico

Peticionaria

Unión Bonafide de Oficiales de Seguridad de la Universidad de Puerto Rico

Recurridos

Certiorari

2021 TSPR 11

205 DPR ___, (2021)

205 D.P.R. ___, (2021)

2021 DTS 11, (2021)

Número del Caso: AC-2016-148

Fecha: 2 de febrero de 2021

Véase Opinión del Tribunal

Opinión concurrente emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ.

San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 2021.

La controversia ante nos requiere determinar si la Universidad de Puerto Rico (UPR) es una instrumentalidad corporativa, según definida en la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, infra. Ciertamente, la Opinión Mayoritaria y la Disidente contestan esa interrogante tanto en la afirmativa como en la negativa, respectivamente. Sin embargo, al así hacerlo, ambas Opiniones acuden a extremos que se alejan de las normas interpretativas y de hermenéutica que requiere esta controversia. Por una parte, la Opinión Mayoritaria da un peso desmedido y aislado a la letra de la ley, sin tomar en cuenta el contexto y el historial legislativo y, peor aún, las consecuencias jurídicas de lo dictaminado en la otra legislación laboral de relaciones del trabajo. Ello, a pesar de que la controversia ante nuestra consideración tiene efectos relevantes y consecuencias jurídicas que van más allá del remedio que solicita la peticionaria y de las operaciones de la UPR. Por otra parte, la Opinión Disidente se concentra únicamente en la naturaleza de la última enmienda legislativa realizada.

Por considerar que el análisis jurídico requiere reconocer que en nuestro Derecho Laboral las disposiciones de la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, infra, y la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico, infra, se complementan entre sí, me veo en la obligación de concurrir con el resultado al cual llega una Mayoría de este Tribunal. Me explico.

El trasfondo fáctico y procesal de la controversia de epígrafe está adecuadamente reseñado en la Opinión Mayoritaria. En síntesis, la Unión Bonafide de Oficiales de Seguridad de la Universidad de Puerto Rico (Unión) le solicitó a la Junta de Relaciones del Trabajo (Junta) que reconociera a la UPR como un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo para que, consecuentemente, sus empleados tuviesen derecho a la sindicación y a la negociación colectiva. La Junta desestimó la solicitud y concluyó que la UPR no era un patrono ni una instrumentalidad corporativa, según se definen estos términos en la Ley de Relaciones del Trabajo.

Inconforme, la Unión interpuso un recurso de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Posteriormente, el Tribunal de Apelaciones revocó el dictamen de la Junta por entender que no se adjudicó conforme a derecho e indicó que la UPR sí se ubicaba bajo la definición de instrumentalidades corporativas de la Ley de Relaciones del Trabajo y, por consiguiente, era un patrono bajo la referida ley. En desacuerdo, la UPR recurrió a este Tribunal y, en reconsideración, expedimos. A la luz de los hechos anteriormente expuestos, veamos si la Universidad de Puerto Rico es un patrono para los efectos de la Ley de Relaciones del Trabajo.

En Puerto Rico, los derechos de los trabajadores a organizarse, negociar y realizar determinadas acciones concertadas son concedidos por norma constitucional o estatutaria. Inicialmente, estos derechos fueron garantizados por la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, según enmendada, 29 LPRA sec. 31 et. seq. (Ley de Relaciones del Trabajo).[1] Luego, con la aprobación de la Constitución de Puerto Rico en 1952, se elevó como norma constitucional los derechos concedidos al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo a los empleados privados y a los trabajadores de las “agencias o instrumentalidades del gobierno que funcionen como empresas o negocios privados. . .”. Art. II, Secs. 17-18, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. Por esto, los derechos de los trabajadores a la sindicación no eran extensivos al servicio público, a menos que se tratara de una instrumentalidad corporativa del gobierno que funcionara como negocio privado.2

A diferencia de la Constitución, la Ley de Relaciones del Trabajo sí proveía una lista específica de cuáles eran aquellas instrumentalidades corporativas a las que le aplicaba la Ley. Asimismo, hasta el 2014, la definición de instrumentalidades corporativas consistía en una serie de corporaciones públicas expresamente enumeradas, y a aquellas otras agencias del Gobierno que se dedicaban o podían dedicarse a negocios lucrativos o pecuniarios.[2] Ley Núm. 6-1946, (Parte 2) 1946 LPR 25.

Ahora bien, en aras de garantizar el derecho a organizarse y a negociar colectivamente a los empleados del gobierno central, en el 1998 se aprobó la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm. 45-1998, 3 LPRA sec. 1451 et. seq. (Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público). El propósito de esta ley es “conferirle a los empleados públicos en las agencias tradicionales del gobierno central, a quienes no aplica la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, el derecho a organizarse para negociar sus condiciones de trabajo. . .”. Exposición de motivos, Ley Núm. 45-1998, (Parte 1) 1998 LPR 148. Para que esta ley cobije a los empleados y las empleadas en el servicio público, su patrono debe cumplir con los criterios especificados en el estatuto. A esos fines, la ley precisa que se considerarán agencias gubernamentales “[c]ualquier subdivisión de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Puerto Rico, tales como departamentos, juntas, comisiones, administraciones, oficinas, bancos y corporaciones públicas que no funcionen como negocios privados; o cualquiera de sus respectivos jefes, directores, ejecutivos o personas que actúen en su representación”. (Énfasis suplido). Ley de Relaciones del Trabajo, supra, Art. 3(b).[3] Nótese que, implícitamente, se excluyeron a aquellas corporaciones públicas que funcionan como negocios privados por éstas estar incluidas bajo la Ley de Relaciones del Trabajo. Con esto, se evitó que un mismo patrono se encuentre cobijado por ambas leyes al mismo tiempo.

La Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público incluye, además, una lista taxativa de funcionarios y empleados excluidos de todas las unidades apropiadas para fines de negociación colectiva.[4] Paradójicamente, mediante la aprobación de la Ley Núm. 206-2012, se enmendó la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público para disponer, en lo pertinente, que “[l]os empleados de la Universidad de Puerto Rico quedan excluidos de las disposiciones de esta Ley”.[5] Un análisis del historial legislativo de esta enmienda no refleja cuál fue la intención legislativa al excluir, de manera tajante, a la Universidad de Puerto Rico.[6] En consecuencia, bajo ninguna instancia, la UPR puede ser considerada como un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público.

Por otra parte, las instrumentalidades corporativas de la Ley de Relaciones del Trabajo fueron modificadas por la Ley Núm. 168-2014. Esta ley, en su exposición de motivos, señala que su propósito fue atemperar la Ley de Relaciones del Trabajo a, entre otras cosas, los cambios que ha sufrido la Ley de la Judicatura de Puerto Rico, a los medios de notificaciones de órdenes de la Junta, y así como otros cambios de carácter técnico. Ley Núm. 168-2014, (Parte 2) 2014 LPR 1639-1640. En cuanto a lo que esta controversia respecta, el cambio más importante de la Ley 168-2014 fue que modificó sustancialmente la definición de instrumentalidades corporativas, definiéndose actualmente como sigue:

[1] Significa toda corporación [2] o instrumentalidad pública y sus subsidiarias, [3] e incluirá también las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, [4] y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o pueden dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. (Énfasis suplido). Ley de Relaciones del Trabajo, supra, Art. 2(11).

Como puede observarse, a pesar de que la lista taxativa de corporaciones públicas fue sustituida por “toda corporación o instrumentalidad pública”, se mantuvo en la definición el criterio de aquellas otras agencias del Gobierno que se dediquen al negocio lucrativo o pecuniario.

No empece a que esta enmienda resultó ser, a nuestro juicio, la más drástica producida por la Ley 168-2014, fue escasamente discutida por la Asamblea Legislativa. Según el Informe Positivo de la Comisión del Proyecto de Ley, la enmienda a la definición de instrumentalidades corporativas “elimina la lista de corporaciones a las que hace referencia, las cuales en la actualidad no existen u operan bajo un nombre distinto. En atención a ello, se incluye el término ‘toda corporación o toda instrumentalidad pública’”.[7] De igual manera, del Informe Positivo surge que, a petición de la Comisión, la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico y la Oficina de Administración de los Tribunales (OAT) presentaron su posición y recomendaciones sobre el proyecto de ley.

Particularmente, la enmienda a la definición de instrumentalidades corporativas no fue discutida por la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, pero sí por la OAT.[8] Cónsono con esto, la OAT señaló en su Ponencia que “no debe incluirse el término ‘instrumentalidad pública’ en dicha definición, toda vez que debe referirse sólo a corporaciones públicas y no incluir a toda instrumentalidad gubernamental”.[9] La OAT objetó la inclusión de toda instrumentalidad gubernamental en la definición porque, acorde a la jurisprudencia de este Tribunal, a ésta sí se les exige el ánimo de beneficio lucrativo o pecuniario para que puedan ser consideradas patrono bajo la Ley.[10] Asimismo, concluyó “que no a todas las instrumentalidades del gobierno le son de aplicación las disposiciones de la Ley de Relaciones del Trabajo, supra. Por lo tanto, no debe incluirse a toda instrumentalidad pública en el texto del inciso (11) de su Artículo 2, según pretende la medida legislativa bajo estudio”.[11]

En ese sentido, destacamos que la OAT solamente objetó la inclusión de “toda instrumentalidad gubernamental” en la definición propuesta de instrumentalidades corporativas; ante ello, consideramos pertinente resaltar que, en cuanto a la inclusión de “toda corporación pública”, la OAT no mostró reparos. Adviértase que los señalamientos de la OAT fueron incluidos en el Informe Positivo de la Comisión, por lo que la Asamblea Legislativa estuvo advertida de los impactos significativos realizados.

Según adelantado, la controversia amerita tomar en consideración los efectos de la enmienda introducida por la Ley Núm. 206-2012, la cual excluyó a la Universidad de Puerto Rico de todas las disposiciones de la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público; y, a su vez, armonizarla con la Ley Núm. 168-2014, la cual enmendó la definición de instrumentalidades corporativas de la Ley de Relaciones del Trabajo.

III

De entrada, no se encuentra en disputa que la UPR ha sido reconocida legislativa y jurisprudencialmente como una corporación pública.[12] Así las cosas, hasta antes de la enmienda del 2014, la Ley de Relaciones del Trabajo consideraba como patronos a: (1) las empresas privadas y sus agentes; (2) una lista expresamente enumerada de instrumentalidades corporativas del gobierno, y (3) aquellas otras agencias del gobierno que se dedican al negocio lucrativo o pecuniario. No obstante, ante la interacción de las referidas leyes, resulta claro que debe concurrir otro supuesto jurídico en todo caso junto con cualquiera de los incisos mencionados, a saber, que dicha entidad no esté cobijada por la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público. Es decir, no podemos obviar la interacción entre ambas leyes para determinar en cuál, si alguna, una instrumentalidad corporativa o agencia es considerada un patrono para los efectos de cualesquiera de estas dos leyes.

De lo anterior se puede colegir que antes del 2014, la UPR no podía considerarse un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo, ya que no era una empresa privada, no estaba entre las instrumentalidades del gobierno expresamente enumeradas y tampoco era una agencia del gobierno que funcionaba como un negocio privado.

Ahora bien, en cuanto a la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público, antes de la enmienda implementada por la Ley Núm. 206-2012, la UPR, sí se podía ubicar como un patrono por ser una “corporación pública que no funciona como negocio privado”, uno de los supuestos mencionados anteriormente cobijados por la Ley. Nótese que, luego de la aprobación de la Ley Núm. 206-2012, se excluyó a la UPR de todas las disposiciones de la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público. Por ende, a pesar de que la UPR es una corporación pública que no funciona como negocio privado, con la enmienda del 2012, se eliminó la posibilidad de que esta se considerara como un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo del Servicio Público. Por consiguiente, pasemos a evaluar el próximo supuesto.

Mediante la Ley Núm. 168-2014 se enmendó la definición de instrumentalidades corporativas y, desde entonces, se consideran patronos sujetos a la Ley de Relaciones del Trabajo a: (1) toda corporación pública y sus subsidiarias; (2) toda instrumentalidad pública y sus subsidiarias; (3) las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, y (4) aquellas otras agencias del Gobierno que se dediquen a negocios lucrativos o pecuniarios. En observancia a la interacción reseñada, de igual modo, a cualquiera de estas cuatro instancias debe acompañarle el supuesto jurídico de que la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público no considere a determinada instrumentalidad corporativa como patrono.

Así pues, bajo la definición vigente de instrumentalidades corporativas, la UPR se ubica dentro del primer supuesto jurídico por ser una corporación pública. No obstante, el solo hecho de que la UPR sea una corporación pública no es de por sí suficiente para establecer que esta es un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo. Adviértase que no basta con una interpretación literal, sino que debe buscarse un balance armonioso con la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público. Como expusimos, la UPR no se encuentra cobijada bajo esta última ley, ya que, precisamente con la Ley Núm. 206-2012, se excluyó a la UPR.

Siendo ello así, esta exclusión y la posterior enmienda a la definición de instrumentalidades corporativas, tuvo el efecto de que la UPR se considere una instrumentalidad corporativa y, por ende, un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo.

Ahora bien, entiendo necesario destacar la visión adjudicativa que debemos aplicar en una controversia de esta naturaleza. El significado de la enmienda legislativa que hoy analizamos exige que no nos limitemos a una mera interpretación formalista y aislada de la enmienda, como se propone en la Parte IV de la Opinión Mayoritaria. La Opinión Mayoritaria sostiene que “cuando la ley es clara, no corresponde a los tribunales evaluar su sabiduría”. Lo que ocurre es que pautar la interpretación aislada formulada por la mayoría, tendría un efecto dominó o reacción en cadena en otra legislación laboral, trastocando incluso el mandato legislativo en la aplicación de esta nueva jurisprudencia, para fines de determinar la aplicabilidad de otras entidades. Además, lo pautado tampoco encuentra base en los principios de hermenéutica que rigen nuestro ordenamiento jurídico aplicables a esta controversia. Reiteradamente, este Tribunal ha enfatizado que todas las leyes, aunque sean claras, requieren de nuestra interpretación. Zayas Rodríguez v. PRTC, 195 DPR 720, 733 (2016); Mun. de San Sebastián v. QMC Telecom, 190 DPR 652, 668 (2014), e IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184 DPR 712, 739 (2012). Máxime cuando este Tribunal adoptó previamente el principio de hermenéutica que dispone que “al aplicar una ley siempre es necesario interpretarla. [. . .] Eso es así ya sean oscuras o claras las palabras de la ley, por lo que se puede decir que es falso afirmar que solo las leyes oscuras deben ser interpretadas”. (Citas omitidas). IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, supra, pág. 739.

Ciertamente, estos preceptos cobran aún más relevancia cuando, como en este caso, existe divergencia entre dos disposiciones que aparentan ser contradictorias entre sí. Este Tribunal tiene el deber de, antes de escoger una norma sobre la otra, darle un sentido lógico e intentar armonizarlas. Al respecto, hemos manifestado que, al ejercer nuestra función interpretativa, “tenemos que armonizar, siempre que sea posible, todos aquellos estatutos involucrados en la solución de la controversia, de modo que se obtenga un resultado sensato, lógico y razonable”. Íd., pág. 741 (cita omitida). Con ello, se intenta evitar contradicciones o tensiones que conduzcan a conclusiones o interpretaciones erróneas, salvo que resulte claro que, en efecto, ambas normas son incompatibles. Jorge Farinacci Fernós, Hermenéutica Puertorriqueña: cánones de Interpretación Jurídica, Editorial InterJuris 2019, pág. 42. Así lo hemos hecho correctamente en diversas ocasiones en el contexto del derecho laboral. A modo de ejemplo, en García Pagán v. Shiley Caribbean, 122 DPR 193, 202 (1988) expresamos al analizar diversas leyes laborales que:

Al tener toda esta legislación un mismo propósito, …, sus disposiciones se deben leer en forma armoniosa --R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, Cap. 73, pág. 481-- y así evitar interpretaciones que conduzcan a resultados irrazonables o absurdos, o que den lugar a distinciones que carezcan de fundamento racional. Véase Atiles, Admor. v. Comisión Industrial, 77 D.P.R. 16, 20 (1954).

Por esto, contrario a lo concluido por la Opinión Mayoritaria, el verdadero significado del texto legislativo requiere examinar la totalidad del Derecho Laboral, específicamente las leyes de relaciones del trabajo. De lo expuesto surge que, tanto la Ley de Relaciones del Trabajo como la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público se complementan entre sí, por lo que no podemos partir de la premisa general de que una corporación pública es un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo por el hecho de que se ubique bajo la definición de instrumentalidades corporativas, como pauta la Opinión Mayoritaria. La controversia no es tan sencilla como meramente determinar que toda corporación pública está cobijada bajo la Ley de Relaciones del Trabajo sin antes realizar una interpretación armoniosa, de manera que se eviten fricciones con la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público.

Ante ese cuadro, concurro, aunque por fundamentos y una metodología adjudicativa distinta, que toda vez que la Ley Núm. 206-2012 excluyó a la UPR de todas las disposiciones de la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público y, posteriormente, la Ley Núm. 168-2014 enmendó la definición de instrumentalidades corporativas a los efectos de incluir a las corporaciones públicas, la UPR es un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo. Esta interpretación tiene el efecto de armonizar y sostener razonable y coherentemente el mandato legislativo contenido en ambas leyes.

Por los fundamentos anteriormente expuestos, concurro respetuosamente con la determinación emitida por una Mayoría de este Tribunal.

Luis F. Estrella Martínez

Juez Asociado

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