2021DTS011 UNIVERSIDAD DE P.R. V. UNION BONAFIDE DE OFICIALES, 2021TSPR011 -Jurisprudencia del TSPR

2021 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2021

2021DTS011 UNIVERSIDAD DE P.R. V. UNION BONAFIDE DE OFICIALES, 2021TSPR011

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Universidad de Puerto Rico

Peticionaria

Unión Bonafide de Oficiales de Seguridad de la Universidad de Puerto Rico

Recurridos

Certiorari

2021 TSPR 11

205 DPR ___, (2021)

205 D.P.R. ___, (2021)

2021 DTS 11, (2021)

Número del Caso: AC-2016-148

Fecha: 2 de febrero de 2021

Véase Opinión del Tribunal

Opinión Disidente que emitió la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez

En San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 2021.

Nos correspondía resolver si la Universidad de Puerto Rico es un patrono para efectos de la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, infra. Para ello, debíamos interpretar la definición de instrumentalidades corporativas que contiene el Art. 2(11) de esa ley, según la enmendó la Ley Núm. 168 de 29 de septiembre de 2014. Una mayoría de este Tribunal se limitó a aplicar literalmente el texto de ese artículo y resolvió que la Universidad de Puerto Rico es un patrono para fines de la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico. No puedo estar de acuerdo con el criterio mayoritario, pues se fundamenta en un análisis interpretativo simplista, incompleto y somero, hecho a espaldas de, y en abierta contravención a, la intención legislativa. En lugar de realizar el ejercicio interpretativo riguroso que se exige de este Tribunal como máximo intérprete de las leyes, la Mayoría optó por descuidar su rol y adherirse ciegamente al texto legal, bajo el pretexto de que es claro. Eso constituye un análisis interpretativo incompleto. Aun si el texto legal aparentara ser claro de su faz, era indispensable realizar un análisis más profundo para comprobar que este comunicaba adecuadamente la intención legislativa verdadera. También era necesario para corroborar que su aplicación literal no generaba resultados no deseados por el legislador. La Mayoría parece olvidar que hemos sentenciado en múltiples ocasiones que aun las leyes más claras requieren interpretación.

Además, en casos como este, donde existe más de una legislación sobre la misma materia, las disposiciones de uno y otro estatuto se deben leer en conjunto y, de existir una contradicción aparente entre estas, nuestra obligación es armonizarlas. Esto tampoco se puede hacer con una lectura y aplicación mecánica del texto legal. Aquí, la enmienda que introdujo la Ley Núm. 168 de 29 de septiembre de 2014 generó una contradicción entre las disposiciones de la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico y la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico, infra, la cual debíamos aclarar.

Conforme a lo anterior, en este caso era indefectible consultar el historial legislativo de la Ley Núm. 168 de 29 de septiembre de 2014, y auscultar la intención del legislador. La Mayoría asevera que el historial guardó silencio sobre el motivo de la enmienda. Eso no es correcto. La realidad es que este revela con suma claridad que la enmienda fue una meramente técnica mediante la cual el legislador solo pretendió actualizar el lenguaje del estatuto sin modificar el alcance que la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico tenía previo a la enmienda.

Al respecto, tanto de las interpretaciones de la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico —las cuales merecen deferencia sustancial— como de las expresiones legislativas surge que históricamente la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico se ha aplicado únicamente a las corporaciones públicas que operan como negocios privados o con fines lucrativos. Por lo tanto, se debió preservar ese alcance, por ser esa la intención legislativa. Así, correspondía analizar si la Universidad de Puerto Rico opera como una empresa privada o con fines de lucro. Fundamentos múltiples, entre ellos la naturaleza y el propósito de la Universidad de Puerto Rico, apuntan inequívocamente que esta, aunque es una corporación pública, no posee esas características. Ante ello, la UPR no se podía considerar una instrumentalidad corporativa ni, por consiguiente, un patrono al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico.

La Mayoría ignora todo lo anterior y produce un resultado erróneo al conferirle a la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico un alcance que el legislador no pretendió darle. Por lo tanto, ante ese ejercicio errado de la función interpretativa de este Foro, disiento.

El proceso de interpretación estatutaria “es uno de auscultar, averiguar, precisar, determinar, cuál ha sido la voluntad legislativa, o sea, qué es lo que ha querido decir el legislador”. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, pág. 241. Las reglas de hermenéutica legal asisten en la consecución de ese objetivo. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, op. cit., pág. 241. Así, el Art. 14 del Código Civil de 1930 (derogado), 31 LPRA sec. 14, -vigente al momento de los hechos que nos conciernen- disponía que cuando el texto de una ley es claro y libre de ambigüedad, este no se debe menospreciar bajo el pretexto de cumplir su espíritu. No obstante, lo anterior no significaba que, ante la aparente claridad de la ley, el análisis interpretativo debía culminar ahí. Tampoco implicaba un adhesión ciega y automática al texto legal.

Primeramente, hemos establecido que “todas las leyes, aún las “clarísimas”, requieren interpretación”. Pueblo v. Zayas Rodríguez, 147 DPR 530, 538 (1999). (Comillas internas y énfasis en el original). Esto es así, ya que, “[a] diferencia del lenguaje que utilizamos en el contexto social o cotidiano, el lenguaje jurídico requiere más que una simple interpretación puramente comunicativa. Y es que este tipo de lenguaje no tiene únicamente significado semántico, sino efectos legales”. Jorge Farinacci Fernós, Hermenéutica puertorriqueña: Cánones de interpretación jurídica, Editorial InterJuris 2019, pág. 6. Así, una buena metodología interpretativa requiere analizar la ley

tomando en consideración los fines que persigue y en forma tal que se ajuste a su fin esencial y a la política pública que la inspira. ... En el proceso de encontrar el significado de la ley, el intérprete no puede actuar en desconocimiento de la consecuencia que conlleva la interpretación y debe darle aquélla que logre los propósitos del legislador”. Pueblo v. Martínez Rivera, 144 DPR 631, 648 (1997) (citando a E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, op. cit., pág. 269).

Por eso, “[e]n el proceso de indagar la intención del legislador es necesario examinar el historial legislativo”. Pueblo v. Zayas, supra, pág. 539.

Además, resulta indispensable realizar un ejercicio interpretativo abarcador pues “a veces la letra de la ley meramente «aparenta» ser clara cuando, en verdad, no lo es”. Farinacci Fernós, op. cit., pág. 73. Analizar el historial legislativo permite identificar una insuficiencia comunicativa en un texto que meramente aparenta ser claro. Íd., págs. 170, 171 y 184. La existencia de una tensión entre la intención legislativa y el contenido comunicativo de una disposición “genera una presunción de que lo que verdaderamente existe es un problema con el texto de la ley”. Íd., pág. 184. Ante esa circunstancia, el Art. 14 del Código Civil de 1930, supra, se tornaría inoperante. Así, la interpretación que se adopte deberá ser una que haga valer la intención legislativa verdadera.

En segundo lugar, hemos dicho que las leyes no se pueden interpretar “sólo mediante la aplicación mecánica de los […] cánones de interpretación”. Banco de Ponce v. Srio. Hacienda, 81 DPR 442, 449 (1959). Las reglas de hermenéutica son meras guías en el proceso de interpretar las leyes y descubrir cuál fue la intención del legislador. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, op. cit., pág. 241; véase, además, IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184 DPR 712, 738 (2012). Por consiguiente, deben ceder cuando su aplicación conlleve un resultado contrario a la intención legislativa. Véase Pueblo v. Rodríguez, 50 DPR 36 (1936). Además, no se pueden utilizar

como sustituto de lo que debe ser la genuina función de los jueces en la interpretación de las leyes: el examen paciente y riguroso que parte de la letra de la ley y evalúa todos los elementos de juicio disponibles para así descubrir el verdadero significado y propósito de la disposición legal. Íd., pág. 450.

Por otra parte, se sabe que “[l]as diversas leyes relacionadas entre sí por su objetivo y propósito, no deben ser interpretadas separadamente, sino refiriéndose las unas a las otras como un todo, buscando la intención legislativa. En otras palabras, […] deben ser tratadas como un todo armónico, leyéndolas en conjunto y no interpretando aisladamente sus disposiciones”. Íd., pág. 481. (Énfasis suplido). Véase Art. 18 del Código Civil de 1930 (derogado), 31 LPRA sec. 18. En atención a lo anterior, “cuando existe un conflicto [real o aparente] entre dos estatutos sobre la misma materia, los tribunales se deben esforzar por armonizar las dos disposiciones”. Íd., pág. 319. Esto, “con miras a lograr un resultado sensato, lógico y razonable que represente la intención del legislador”. Andino v. Fajardo Sugar Co., 82 DPR 85, 94 (1961). (Énfasis suplido) (Nota interna omitida).

Finalmente, debemos recordar “que la interpretación de la agencia encargada de la administración de un estatuto merece deferencia sustancial”. De Jesús v. Depto. Servicios Sociales, 123 DPR 407, 417-418 (1989). Esa interpretación no tiene que ser la única razonable; basta que sea razonable y compatible con el propósito legislativo. Aponte v. Alcalde de San Lorenzo, 146 DPR 675, 688 (1998). Además, las decisiones de las agencias administrativas también merecen deferencia dado su peritaje en las materias que la ley les delegó. Torres Santiago v. Depto. de Justicia, 181 DPR 969, 1002 (2011). Solo se podrán revocar “cuando sean irrazonables, arbitrarias o ilegales”. Íd.

En Puerto Rico, el régimen de la contratación obrero-patronal en el sector público tiene dos dimensiones: una constitucional y otra estatutaria. Para entenderlo y resolver la controversia de este caso, era menester analizar de manera ponderada y armonizada ambas dimensiones, las cuales están íntimamente relacionadas. Como veremos, nuestro ordenamiento dividió este régimen en dos grupos de empleados.

A. Artículo II, Secciones 17 y 18 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

La Sección 17 de la Carta de Derechos de nuestra Constitución garantizó a los empleados de negocios y patronos privados, así como a algunos empleados públicos los derechos a organizarse y a negociar colectivamente. Art. II, Sec. 17, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, págs. 388-389. Particularmente, estos derechos se hicieron extensivos a los trabajadores de agencias o instrumentalidades del Gobierno que funcionen como empresas o negocios privados. Íd. Además, para asegurar y llevar a efecto esos derechos, la Sección 18 de nuestra Carta de Derechos le otorgó a ese mismo grupo de empleados “en sus relaciones directas con sus propios patronos, el derecho a la huelga, a establecer piquetes y a llevar a cabo otras actividades concertadas legales”. Art. II, Sec. 18, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 391; véase R.W. Markus, La negociación colectiva en las corporaciones públicas y el Fondo del Seguro del Estado, 1974, pág. 4. En cuanto a los demás empleados públicos no cubiertos por las Secciones 17 y 18, “[l]a Convención creyó prudente dejar en manos de la Legislatura el tratamiento que habría de d[á]rse[les]”. J.R.T. v. Asoc. Servs. Médicos Hosp., 115 DPR 360, 365 (1984) (citando a J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1982, T. III, pág. 206)); A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A., 105 DPR 437, 447 (1976).^[13]

El Informe de Comisión de la Carta de Derechos ilustra el razonamiento que subyace esa diferenciación. Allí se explicó que, en el caso de los empleados excluidos, “el empleo es incidental al servicio, constituyendo este último una responsabilidad indeclinable para con la ciudadanía”. 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2575 (1951). El informe advirtió que la interrupción de los servicios públicos que caían fuera de los supuestos de lucro suponía “una parálisis pro tanto en las responsabilidades del gobierno”. Íd. Se estimó que la Constitución no podía “instituir el contrasentido de garantizar a una reducidísima minoría el derecho a suspender la ejecución de las leyes”. Íd. En fin, el informe concluyó que “[l]os sueldos y las condiciones de trabajo de los empleados públicos están gobernados por leyes y no por convenio”. Íd.

Así, por imperativo constitucional, “el ordenamiento jurídico de Puerto Rico divide al sector público, para propósitos de negociación colectiva, en dos (2) grupos”. J.R.T. v. Corp. del Conserv. Música P.R., 140 DPR 407, 428 (1996). Por un lado, se encuentran “los empleados públicos a los cuales se les reconoce un derecho constitucional a negociar colectivamente en iguales condiciones que a los del sector privado por su similaridad con [e]stos”. Íd., págs. 428-429. Y, por otra parte, están “aquellos empleados públicos que, por su similaridad a los que tienen cargos en el servicio gubernamental regular, están excluidos de dicha protección constitucional y no les es reconocida la capacidad de reclamarla”. Íd., pág. 429; véase J.R.T. v. Asoc. Servs. Médicos Hosp., supra, pág. 365. En fin, tal y como ha resuelto este Tribunal, “las disposiciones estatutarias relativas a estos derechos deben aplicarse a tenor con la directriz constitucional”. J.R.T. v. Asociación Condominio Playa Azul I, 117 DPR 20, 30 (1986); J.R.T. v. Asoc. Servs. Médicos Hosp., supra, pág. 365.

B. Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico

Según expuesto, los derechos de los trabajadores a organizarse, negociar y llevar a cabo otras actividades concertadas son de rango constitucional; sin embargo, tuvieron su origen en la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, 29 LPRA sec. 31 et seq., (Ley de Relaciones del Trabajo). Este estatuto antecedió nuestra Constitución y fue la génesis de la legislación laboral puertorriqueña. C. Zeno Santiago y V.M. Bermúdez Pérez, Tratado de Derecho del Trabajo, San Juan, Pubs. JTS, T. I, 2003, pág. 33; A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A., supra, pág. 448 (“[L]a semántica de la Sec. 18 deriva de [la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico]”).

Ahora bien, al igual que las Secciones 17 y 18 de la Carta de Derechos de nuestra Constitución, la Ley de Relaciones del Trabajo no le aplica a todo empleado ni a todo patrono en Puerto Rico. En lo pertinente, el Art. 2 de la Ley dispone que ese término “no incluirá excepto en el caso de las instrumentalidades corporativas del Gobierno de Puerto Rico como más adelante se definen, al Gobierno ni a ninguna subdivisión política del mismo”. 29 LPRA sec. 63(2). (Énfasis suplido). Así, en el caso de los empleados públicos, el término patrono no incluye al Gobierno ni a ninguna de sus subdivisiones políticas, salvo las instrumentalidades corporativas, según la ley las define.^[14] Por lo tanto, debemos recurrir a la definición de instrumentalidades corporativas, la cual ha sido objeto de varias enmiendas desde su adopción.

Originalmente esa definición, leía como sigue:

El término “instrumentalidades corporativas” se refiere a las corporaciones que posean bienes y que pertenezcan al Gobierno de Puerto Rico o estén bajo su inmediata dirección, incluyendo la Autoridad de Tierras, la Compañía Industrial, la Compañía Agrícola, el Banco de Fomento, la Autoridad de Fuentes Fluviales, el Servicio de Riego de Isabela, la Autoridad de Transporte, la Autoridad de Comunicaciones, el Servicio de Acueductos y Alcantarillados, las empresas similares que se establezcan en el futuro y todas las subsidiarias de empresas de servicio público. Art. 12(13) de la Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, 1945 Leyes de Puerto Rico 413 (énfasis suplido).

Según esta definición, el término se refería a las corporaciones

que poseían bienes y que: (1) pertenecían al Gobierno de

Puerto Rico; o (2) estaban bajo su control inmediato. A tono con esto, el legislador mencionó nueve (9) corporaciones públicas en particular. Además, incluyó en la definición a toda empresa similar establecida posteriormente y toda subsidiaria de empresas de servicio público.[15]

Posteriormente, la Ley Núm. 6 de 7 de mayo de 1946 (Ley Núm. 6-1946) modificó la definición de instrumentalidades corporativas para que leyera de la manera siguiente:

El término “instrumentalidades corporativas” significa las siguientes corporaciones que poseen bienes pertenecientes a, o que están controladas por, el Gobierno de Puerto Rico: La Autoridad de Tierras, la Compañía Agrícola, el Banco de Fomento, la Autoridad de Fuentes Fluviales, la Compañía de Fomento de Puerto Rico (Compañía de Fomento Industrial), la Autoridad de Transporte, la Autoridad de Comunicaciones, y las subsidiarias de tales corporaciones, e incluirá también las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. Art. 2(11) de la Ley Núm. 6-1946, 1946 Leyes de Puerto Rico 25.

Con esta enmienda, permaneció básicamente inalterada la primera parte de la definición. Sin embargo, el legislador modificó la lista de corporaciones eliminando unas y añadiendo otras. Además, se dejó la referencia a toda empresa similar que se estableciera en el futuro y sus subsidiarias. Por último, se eliminó la cláusula referente a “todas las subsidiarias de empresas de servicio público”, pero se insertó la cláusula siguiente: “y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario”. Art. 2(11) de la Ley Núm. 6-1946, supra. La incorporación de esta cláusula resultó ser “su más importante disposición”, puesto que “ha servido de base para la mayoría de los casos donde la Junta ha considerado el issue de si una corporación es patrono”. R.W. Markus, op. cit., pág. 9 (énfasis suplido).

C. Enmienda de la Ley Núm. 168-2014

Finalmente, la Ley Núm. 168 de 29 de septiembre de 2014 (Ley Núm. 168-2014) volvió a enmendar la definición de instrumentalidades corporativas de la Ley de Relaciones del Trabajo, así como otros artículos de la ley. Un examen del historial legislativo de la Ley Núm. 168-2014 revela que su propósito fue atemperar la Ley de Relaciones del Trabajo a la Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003, Ley Núm. 201-2003, 4 LPRA sec. 24 et seq., y realizar otra serie de enmiendas técnicas. La intención legislativa surge claramente de su Exposición de Motivos, e indica:

“[E]sta Asamblea Legislativa estima necesario realizar varias enmiendas a la “Ley de Relaciones del Trabajo”, a los fines de aclarar la jurisdicción respecto a la intervención de la Rama Judicial en los quehaceres de la Junta, para modernizar o liberalizar el proceso de notificación de órdenes interlocutorias y determinaciones finales, así como otros cambios de carácter técnico. (Énfasis suplido).

Mediante la enmienda al Art. 2(11), se sustituyó la lista de corporaciones públicas por el término: “toda corporación o instrumentalidad pública”. El resto de la definición se mantuvo inalterada. La Asamblea Legislativa caracterizó esta enmienda como una de las “enmiendas técnicas” de la ley y explicó que las corporaciones a las que se hacía referencia, “en la actualidad no existen u operan bajo un nombre distinto. En atención a ello, se incluy[ó] el término ‘toda corporación o toda instrumentalidad pública’”.^[16] La definición vigente lee como sigue:

Significa toda corporación o instrumentalidad pública y sus subsidiarias, e incluirá también las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o pueden dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. Art. 2(11) de la Ley de Relaciones del Trabajo, 29 LPRA sec. 63(11).

D. Interpretación de la Junta de la definición de instrumentalidades corporativas

En ocasiones múltiples, la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico (Junta) ha interpretado el término instrumentalidades corporativas para determinar si una corporación pública es un patrono para los efectos de la Ley de Relaciones del Trabajo.

En Administración de Servicios Agrícolas, Dec. 486 (JRTPR 1968), se alegaba que la Administración de Servicios Agrícolas (Administración) no era patrono. La Junta señaló que la Administración no estaba entre las corporaciones públicas que la ley mencionaba; no era una subsidiaria de estas ni tampoco de naturaleza similar, por no seguir el patrón comercial de una empresa privada; y no operaba con fines lucrativos. Íd., págs. 420 y 421. Razonó que “el propio estatuto creador […] señala que el propósito de dicha administración es propender al fomento y desarrollo de la agricultura”. Íd., pág. 421. Además, a la Administración le estaba vedada “la explotación de los recursos agrícolas para fines comerciales”. Íd., pág. 420. Así, se ceñía más al tipo de agencia gubernamental que se limita esencialmente a la prestación de servicios. Íd. Por lo tanto, la Administración “no e[ra] patrono en el significado de ese concepto bajo nuestra Ley de Relaciones del Trabajo”. Íd., pág. 421.

Un año después, se alegó que la Corporación de Renovación Urbana y Vivienda de Puerto Rico (CRUV) era un patrono al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo. Corporación de Renovación Urbana y Vivienda de Puerto Rico, Dec. 542 (JRTPR 1969). Se adujo que la CRUV era una instrumentalidad corporativa al amparo de la ley porque tenía un propósito lucrativo o pecuniario. Íd., pág. 301. Al igual que en el caso anterior, la Junta determinó que la CRUV no estaba incluida entre las corporaciones públicas que la ley señalaba, que tampoco era una subsidiaria de estas ni era de naturaleza similar, y que no se podía considerar como “una empresa que se dedica o pueda dedicarse en lo futuro a negocios lucrativos o a actividades que tenga por objeto un beneficio pecuniario” Íd., págs. 304-305. La Junta concluyó que “[n]o concebía una entidad privada que rinda los servicios que da la CRUV; como tampoco [concebía] a la CRUV operando en forma comparable a una entidad privada” y que “[l]a misión social que el Estado le encomend[ó] a la CRUV, [era] evidente que no [podía] ser cumplida por la empresa privada”. Íd., pág. 306. Por lo tanto, concluyó que como la CRUV no era una corporación pública que operaba como una empresa privada o con fines de lucro, no era un patrono al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo.

Por otra parte, en Corporación de Servicios Médicos Universitarios, Dec. 1455 (JRTPR 2012), la Junta tuvo que resolver si la Corporación de Servicios Médicos Universitarios h/n/c Hospital de la Universidad de Puerto Rico (CSMU) era una instrumentalidad corporativa al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo. Nuevamente, el análisis de la Junta se centró en determinar si la CSMU operaba como una empresa privada o se dedicaba a negocios con fines de lucro o que tuvieran por objeto un beneficio pecuniario. Íd., pág. 9. La Junta notó que se encontraba ante:

[U]na instrumentalidad del Gobierno de Puerto Rico creada por la Legislatura mediante la Ley 112 al autorizar a la Junta de Síndicos de la UPR a “establecer una corporación sin fines de lucro para operar un hospital de la Universidad de Puerto Rico adscrito al Recinto de Ciencias Médicas, que será la principal institución de enseñanza médica de la Universidad”. Íd., págs. 11-12.

Además, citando la Opinión del Secretario de Justicia Núm. 7 de 1993,[17] la Junta concluyó que “una ‘instrumentalidad corporativa’ es toda aquella que se dedique a negocios lucrativos o actividades que produzcan beneficio pecuniario”. (Énfasis suplido). A esos efectos, determinó que la CSMU era un componente esencial de la Universidad de Puerto Rico (UPR), adscrita al Recinto de Ciencias Médicas y controlada totalmente por la UPR; y que no operaba como un negocio lucrativo. Íd., pág. 15. Por tanto, al no operar como una empresa privada o con fines de lucro, la CSMU no era una instrumentalidad corporativa al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo. Íd.

Lo anterior ilustra que la Junta ha interpretado que una corporación pública no se debe considerar automáticamente como una instrumentalidad corporativa. Por el contrario, solo lo es aquella que opera como una empresa privada o se dedica a negocios lucrativos o a actividades que produzcan un beneficio pecuniario.

E. Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico

Por último, luego de la adopción de la Ley de Relaciones del Trabajo, se aprobó la Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, conocida como la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 1451 et seq. (Ley Núm. 45-1998). En la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 45-1998, se explicó que la Ley de Relaciones del Trabajo “concedió el derecho a organizar sindicatos y a negociar colectivamente a los trabajadores de las instrumentalidades corporativas del gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario”. Como vemos, esto es compatible con el estándar que la Junta ha adoptado para determinar qué es una instrumentalidad corporativa bajo la Ley de Relaciones del Trabajo. Asimismo, la Legislatura expresó que

La Constitución, al igual que la [Ley de Relaciones del Trabajo][…] guardaron silencio en cuanto a los empleados de las agencias del gobierno central, absteniéndose igualmente de formular prohibición expresa o tácita que impidiera la eventual concesión de similares garantías a este importante sector de nuestra fuerza laboral.

[…]

Para corregir esa situación se adopta la presente Ley. Su propósito es conferirle a los empleados públicos en las agencias tradicionales del gobierno central, a quienes no aplica la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, el derecho a organizarse para negociar sus condiciones de trabajo dentro de los parámetros que se establecen en esta Ley. (Énfasis suplido). Exposición de Motivos de la Ley Núm. 45-1998.

De lo anterior surge claramente que mediante la Ley Núm. 45-1998 se pretendió extender ciertos derechos laborales a los trabajadores del Gobierno que no estaban cobijados por la Constitución o la Ley de Relaciones del Trabajo. En ese sentido, la Ley Núm. 45-1998 y la Ley de Relaciones del Trabajo se complementan, pues cada una regula los derechos de un grupo de trabajadores a organizarse y negociar colectivamente.

Así, destaco que la Ley Núm. 45-1998 incluye en su definición de agencia a las “corporaciones públicas que no funcionen como negocios privados”. Art. 3(b) de la Ley Núm. 45-1998, 3 LPRA sec. 1451a(b). (Énfasis suplido). Las agencias, según estas se definen en el estatuto, constituyen los patronos a los que la Ley Núm. 45-1998 les aplica. Art. 3(x) de la Ley Núm. 45-1998, 3 LPRA sec. 1451a(X). Es medular señalar, además, que la Ley Núm. 45-1998 excluyó expresamente de su aplicación a los empleados de la Universidad de Puerto Rico. Sec. 4.2(c) de la Ley Núm. 45-1998, 3 LPRA sec. 1451d(c).

III

La Mayoría resolvió que la Ley Núm. 168-2014 tuvo el efecto de incluir a todas las corporaciones o instrumentalidades públicas en la definición de instrumentalidades corporativas de la Ley de Relaciones del Trabajo y, por lo tanto, de convertirlas en un patrono para efectos de esa ley. Razonó, entonces, que la UPR es una instrumentalidad corporativa al amparo del estatuto por el mero hecho de ser una corporación pública. Esto, porque el Art. 3.1 de la Ley de la Universidad de Puerto Rico, 18 LPRA sec. 602a, dispone que la UPR tendrá “responsabilidades y funciones propias de una entidad corporativa”. Así, concluyó que la UPR es un patrono a los efectos de la Ley de Relaciones del Trabajo.

La determinación de la Mayoría constituye una interpretación equivocada de la Ley de Relaciones del Trabajo, que contraviene la intención del legislador al aprobar la Ley Núm. 168-2014, so pretexto de la claridad de la ley. Aquí no procedía realizar un análisis interpretativo limitado a aplicar literalmente el texto del Art. 2(11) de la Ley de Relaciones del Trabajo, supra. Como indicamos al comienzo, este Foro no puede reducir su ejercicio interpretativo a un análisis y aplicación simplistas del texto de la ley. Ello equivale a claudicar la función interpretativa de este Tribunal o, cuando menos, constituye un ejercicio irresponsable de esa función. Cumplir con nuestra encomienda implica determinar los efectos jurídicos de una disposición legal en un contexto particular, conforme al propósito y a la intención del legislador al adoptarla. Así, aun ante un texto que aparente ser claro, el cumplimiento cabal de nuestra obligación al interpretar las leyes -identificar y hacer valer la intención legislativa- nos exige examinar el historial legislativo de los estatutos involucrados.[18] Ese examen podría revelar que el texto de la ley realmente no es claro, que no refleja fielmente la intención legislativa o que se cometió un error o inadvertencia al adoptarlo. Hacer ese análisis no nos convierte en creadores ni inventores de los estatutos, lo cual ciertamente no nos corresponde, sino en intérpretes de la ley y no meros lectores de esta.

Por lo tanto, aquí era obligatorio analizar detenidamente el historial legislativo de la Ley Núm. 168-2014 para comprobar si su texto era compatible con la intención legislativa al aprobar esa ley. A poco que se hiciera este ejercicio, se descubriría que, al enmendar la definición de instrumentalidades corporativas, la Legislatura únicamente quiso atemperar el lenguaje de la ley con la realidad jurídica, pues había un desfase entre ambas. Así surge diáfanamente del historial legislativo de la Ley Núm. 168-2014. No obstante, la Mayoría afirma que ese historial guardó silencio sobre el motivo de la enmienda.[19] Nada más lejos de la verdad.

En los informes de las comisiones de ambos cuerpos legislativos se explicó claramente que algunas de las corporaciones que la Ley de Relaciones del Trabajo mencionaba dejaron de existir y a otras se les modificó el nombre. En atención a ello, en vez de optar por actualizar la lista de corporaciones, lo cual con toda probabilidad se hubiese tenido que hacer nuevamente en el futuro, el legislador decidió sustituirla por “toda corporación o instrumentalidad pública”. La Legislatura caracterizó esta enmienda como una técnica. Esto implica que la enmienda en controversia no modificó el alcance que la Ley de Relaciones del Trabajo tenía antes de que la Ley Núm. 168-2014 la enmendara.

Sobre esto, las decisiones de la Junta —entidad que administra la Ley de Relaciones del Trabajo y que tiene el expertise en este tema— revelan que el alcance que históricamente se le ha conferido a la Ley de Relaciones del Trabajo es que aplica únicamente a las corporaciones públicas que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. Aunque las decisiones preceden la enmienda que la Ley Núm. 168-2014 introdujo, ante el carácter técnico de esa enmienda, su vigencia permanece intacta. Así, de ellas se puede colegir que toda corporación pública que se ha considerado una instrumentalidad corporativa al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo operaba como una empresa privada o con fines de lucro.[20]

Ese alcance también lo evidencia el texto, propósito e historial legislativo de la Ley Núm. 45-1998. Por un lado, al aprobar esa ley, el legislador indicó claramente que la Ley de Relaciones del Trabajo “concedió el derecho a organizar sindicatos y a negociar colectivamente a los trabajadores de las instrumentalidades corporativas del gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 45-1998. (Énfasis suplido). Por otro lado, la Ley Núm. 45-1998 se aprobó para regular los derechos de los empleados públicos que la Ley de Relaciones del Trabajo no cobijaba y, a esos efectos, incluyó como patrono a las corporaciones públicas que no operen como negocios privados. Toda vez que la Ley Núm. 45-1998 y la Ley de Relaciones del Trabajo se complementan, esto confirma que esta última por décadas se ha extendido únicamente a las corporaciones públicas que operen como negocios privados.

Por lo tanto, esto demuestra que existe una tensión evidente entre el contenido comunicativo del texto de la ley y el propósito y objetivo de la enmienda. Aunque la Ley Núm. 168-2014 enmendó el texto legal para que diga que la Ley de Relaciones del Trabajo aplica a “toda corporación o instrumentalidad pública”, la intención verdadera del legislador era que continuara aplicando a un grupo limitado de corporaciones públicas. En otras palabras, el lenguaje del estatuto meramente aparenta ser claro, cuando realmente no lo es.[21] Esto, pues en realidad no transmite con claridad la intención legislativa. Ante ello, no se debió adoptar una interpretación literal del estatuto, so pretexto de que el Art. 14 del Código Civil de 1930, supra, obligaba a ese curso de acción. Ante la falta de claridad del texto de la ley, ese artículo no exigía adherirse al texto legal.[22]

A pesar de lo anterior, la Mayoría insiste en apegarse ciega y exclusivamente al texto de la ley mediante el argumento de que “[e]s simplemente incompatible con un gobierno democrático determinar el significado de una ley basándonos en lo que nos parece que el legislador quiso decir, en lugar de por lo que el legislador en efecto promulgó”. Opinión, pág. 13. Sin embargo, no hay nada más antidemocrático que adoptar, mediante una aplicación mecánica del texto legal, una interpretación que indudablemente contraviene la intención de la legislatura. Esto es así, pues en un estado constitucional de derecho, a la ciudadanía la gobiernan actos deliberados. Farinacci Fernós, op. cit., pág. 182. “Por tanto, una medida legislativa que es contraria al deseo de su autor carece de legitimidad democrática, pues seríamos gobernados por un error, en vez de por un acto deliberado. Un texto que nadie quiso no es válido”. Íd. Por consiguiente, en esas circunstancias, para salvaguardar la validez del texto, es necesario armonizarlo con la intención legislativa. En conformidad con ese principio, aquí la única interpretación que podía prevalecer es que, tras la enmienda de la Ley Núm. 168-2104, el criterio rector para determinar si una corporación o instrumentalidad pública es una instrumentalidad corporativa para efectos de la Ley de Relaciones del Trabajo continuó siendo si esta opera como una empresa privada o con fines lucrativos o se dedica a actividades que tengan como objeto un beneficio pecuniario.

Existe un argumento adicional que sustenta esa interpretación. Según vimos, la Ley Núm. 45-1998 y la Ley de Relaciones del Trabajo están interrelacionadas, por lo cual debemos interpretarlas de forma armoniosa. En este caso, la aprobación de la Ley Núm. 168-2014 generó una contradicción aparente entre ambos estatutos. Mientras la Ley Núm. 45-1998 indica que esta aplica a algunas corporaciones públicas —a saber, aquellas que no operen como empresas privadas— el texto de la Ley de Relaciones del Trabajo, luego de la última enmienda, parece sugerir que esa legislación incluye todas las corporaciones públicas. Por lo tanto, este Tribunal tenía que armonizar ambas leyes a la luz de la intención verdadera de la Asamblea Legislativa. El cumplimiento de esa obligación hubiese llevado a la misma conclusión que expusimos anteriormente, pues la armonía entre las leyes se lograba al hacer valer lo que quiso el legislador al aprobar la Ley Núm. 168-2014: preservar el alcance que ambos estatutos tenían antes de la enmienda en controversia. No había espacio para otra interpretación.

Ante esa realidad, no se podía aplicar la regla de hermenéutica que establece que toda duda sobre la aplicación de un estatuto laboral se debe resolver liberalmente a favor del empleado. La liberalidad en la interpretación no puede conducirnos a violentar la intención legislativa. Rivera Coll v. Tribunal Superior, 103 DPR 325, 331 (1975). Aquí, si bien el texto de la ley no es claro, la intención legislativa lo es. Como tal, prevalece sobre cualquier regla de hermenéutica que conlleve un resultado que la contradiga.

Finalmente, cabe destacar que el texto del Art. 2(11) de la Ley de Relaciones del Trabajo, supra, es perfectamente armonizable con la interpretación que valida la intención legislativa. Si la definición de instrumentalidades corporativas se lee en su totalidad se advertirá que esta menciona, en una sola oración, todas las entidades que cubre. Al final de la lista hace referencia al calificativo “que se dedican o pueden dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario”. 29 LPRA sec. 63(11). (Énfasis suplido). Como vimos, esas características han sido el factor determinante y denominador común entre las instrumentalidades corporativas cubiertas por la Ley de Relaciones del Trabajo. Por consiguiente, resulta compatible con el carácter técnico de la enmienda en controversia interpretar que el calificativo que se encuentra al final de la oración se extiende a todos los componentes de la lista; es decir, aplica a todas las entidades que esta menciona. Esto incluye, por supuesto, a las corporaciones e instrumentalidades públicas a las que hace referencia al comienzo de la oración.

En consecuencia, y por todo lo anterior, la Mayoría se equivoca al concluir que la enmienda de la Ley Núm. 168-2014 extendió la aplicación de la Ley de Relaciones del Trabajo a todas las corporaciones públicas.

Como la última enmienda a la definición de instrumentalidades corporativas no fue sustantiva, se debió examinar si la UPR opera como una empresa privada o con fines de lucro o se dedica a actividades que tengan como objeto un beneficio pecuniario. Lo anterior, para determinar si le aplica la Ley de Relaciones del Trabajo. La conclusión inequívoca es que no.

Primero, este Tribunal ha determinado en varias ocasiones que la UPR no opera como un negocio privado. Así, en Sepúlveda v. U.P.R., 115 DPR 526 (1984), expresó:

No se cuestiona la naturaleza y propósitos de la [UPR]. Es una corporación pública, de génesis legislativa, encargada de la educación superior en Puerto Rico […]. Como universidad del Estado tiene una ‘obligación de servicio al Pueblo de Puerto Rico’. Económicamente funciona con fondos gubernamentales. […] Sus estudiantes sólo cubren una ínfima parte del costo pagando una cantidad limitada por concepto de matrícula. La universidad no opera con ánimo directo ni indirecto de lucro. Íd., pág. 527. (Énfasis suplido).

Además, este Foro señaló que esa condición tampoco se puede inferir de la ley orgánica de la universidad, la cual le impone una obligación de servicio con el Pueblo de Puerto Rico y los ideales de nuestra sociedad democrática.[23] Es cierto que esa ley establece que la UPR “tendrá todas las atribuciones, prerrogativas, responsabilidades y funciones propias de una entidad corporativa encargada de la educación superior”. Ley de la Universidad de Puerto Rico, Ley Núm. 1 de 20 de enero de 1966, según enmendada, 18 LPRA sec. 602a. Esto incluye:

[La] autoridad para demandar y ser demandada, adquirir y poseer bienes e inmuebles, hipotecar, vender, o en cualquier forma enajenar los mismos; contraer deudas; celebrar contratos; invertir sus fondos en forma compatible con los fines y propósitos de esta Ley; adoptar y usar un sello oficial; aceptar y administrar donaciones, herencias y legados. Íd.

Sin embargo, esto no convierte a la UPR en una empresa privada dedicada a negocios lucrativos. El objetivo de esas facultades es garantizar que la UPR tenga el mayor grado de autonomía, para que funcione de manera compatible con sus propósitos.

Todo esto se reiteró en U.P.R. v. Asoc. Pur. Profs. Universitarios, 136 DPR 335 (1994). En ese caso, este Tribunal —aunque estimó innecesario resolver si la UPR era o no “patrono” para fines de la Ley de Relaciones del Trabajo— resolvió que los profesores universitarios no tenían derecho a la negociación colectiva, basado en consideraciones de orden público relacionadas a la naturaleza de la UPR. La primera consideración versó sobre la situación financiera de la UPR. Al respecto, se expresó que:

[E]n el contexto clásico, las empresas que operan con fines de lucro perciben ganancias que provienen de su capacidad de vender sus productos a precios que sobrepasan sus costos. Bajo este esquema, las decisiones gerenciales de la empresa tienen un impacto directo sobre sus ingresos, ya sea mediante el control de los costos o el aumento de los precios. Este esquema no se da ni puede darse en la U.P.R. Íd., págs. 397–398. (Énfasis en el original).

Se razonó que no era posible, ya que la mayor parte del presupuesto de ingresos de la UPR proviene del Fondo General y se obtiene a través de una fórmula establecida por ley sobre la cual esa entidad educativa no tiene control. Íd., pág. 398.[24] Además, se entendió que es poco probable que la UPR aumente significativamente sus ingresos por aumentar el precio de los servicios incidentales que presta a sus constituyentes (residencias, cafeterías, librerías, entre otros). Íd., págs. 398–399. Por otro lado, se consideró que las matrículas y cuotas que cobra solo cubren una ínfima parte de los gastos operacionales. Se concluyó que la UPR no tiene medios suficientes para generar ingresos propios, no tiene plena autonomía fiscal y el presupuesto está muy comprometido con los gastos recurrentes de la nómina universitaria. Por lo tanto, “la UPR no tiene ni remotamente el espacio que tienen las empresas privadas para manipular los elementos de costos y ganancias de modo que pueda encarar con éxito los reclamos que inevitablemente surgen de la negociación colectiva”. Íd., pág. 401.[25] Se discutieron, además, las características particulares de los empleados de la UPR —en ese caso de los profesores— que los distinguen de los trabajadores de la empresa privada. Íd.

En fin, allí este Tribunal sentenció como ilusoria la pretensión de que la UPR pudiese cambiar su funcionamiento para operar como una empresa privada y dedicarse a negocios lucrativos. Añadió que “revela además una crasa ignorancia de lo que es una universidad del Estado y de lo que representa, y ha representado, […] en la historia del país.” Íd. Así, al igual que en el caso anterior, este Foro declaró inequívocamente que la UPR, aunque es una corporación pública, no se dedica ni funciona como una empresa o negocio privado.[26]

Veintiséis años después, no existen elementos que conduzcan a una interpretación distinta.[27] Por el contrario, ante el panorama social y fiscal existente, la UPR se consolida como la única universidad del Estado, y como la principal institución de educación superior del País con un extenso y extraordinario historial de aportaciones al bienestar general. La UPR ostenta una posición única en nuestra sociedad, y es así por disposición expresa de la Asamblea Legislativa que le encomienda asegurar la educación de los sectores importantes de nuestra sociedad y de fomentar el desarrollo de la cultura de nuestro pueblo. Art. 2 de la Ley de la Universidad de Puerto Rico, 18 LPRA sec. 601. Es decir, que “[n]o se trata de una institución común u ordinaria, ni mucho menos del establecimiento industrial o comercial corriente que dispone la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico”. U.P.R. v. Asoc. Pur. Profs. Universitarios, supra.

Por otra parte, es imprescindible destacar que la Asamblea Legislativa agrupa a la UPR dentro de las entidades que no funcionan como negocios privados y que, como tal, están fuera del alcance de la Ley de Relaciones del Trabajo. Esto se deduce de la exclusión expresa de la UPR de la Ley Núm. 45-1998, la cual aplica a las entidades gubernamentales que no operen como negocios privados. Nótese que, de lo contrario, el legislador no hubiese excluido a la UPR de la aplicación de la Ley Núm. 45-1998. Esto confirma, forzosamente, que la UPR no es una instrumentalidad corporativa y, por consiguiente, tampoco un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo.

Más aún, la exclusión expresa de la UPR de la Ley Núm. 45-1998 revela la política pública clara de excluir a la UPR de la legislación que provee para la negociación colectiva. Esa política pública, que se ha avalado a través de los años, responde a la función singular que realiza la principal institución educativa del País y -en ausencia de una expresión legislativa inequívoca en contrario- se debió sostener.[28]

Como la decisión de la Mayoría contraviene la intención legislativa al aprobar la Ley Núm. 168-2014 y, en consecuencia, altera incorrectamente el ámbito de aplicación de la Ley de Relaciones del Trabajo y la política pública de excluir a la UPR de los estatutos que reconocen el derecho a la negociación colectiva, disiento.

Maite D. Oronoz Rodríguez

Jueza Presidenta

Notas al calce

[1] La implicación principal de la codificación de esta norma estatutaria en la Constitución estribó en que, de esta manera, la Asamblea Legislativa estaba impedida de limitar estos derechos ya otorgados, salvo que se realice una enmienda constitucional.

2 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2574-2575 (1951). Según la Asamblea Constituyente, el razonamiento de haberle negado el derecho a la negociación colectiva a los empleados públicos tradicionales respondió a que cuando los empleados operan fuera de los supuestos de la empresa privada, es porque el empleo es incidental al servicio y a la operación funcional del gobierno. Es decir, querían mantener un control de aquellos puestos que representaban intrínsecamente el servicio público. Íd., en la pág. 2575.

[2] Hasta entonces, el referido artículo leía como sigue:

Significan las siguientes corporaciones que poseen bienes pertenecientes a, o que están controladas por, el Gobierno de Puerto Rico: [lista de corporaciones públicas expresamente enumeradas], y las subsidiarias de tales corporaciones, e incluirá también las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. Art. 2(11) de la Ley Núm. 6-1946, (Parte 2) 1946 LPR 25.

[3] Igualmente, la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público incluye a “los empleados con nombramientos en un puesto regular de carrera, de cualquier agencia del gobierno central”. Íd., Art. 4.3(a).

[4] La lista de empleados excluidos es la siguiente:

(1) Empleados con nombramientos de confianza, transitorios, irregulares, por jornal y empleados confidenciales.
(2) Funcionarios sujetos a confirmación legislativa.
(3) Los supervisores de todas las agencias, según este término ha sido definido en esta Ley. (4) Los empleados de la Comisión.

(5) Los empleados de la Oficina Central.
(6) Los empleados de la Oficina Propia del Gobernador y de unidades administrativas u oficinas adscritas que ejercen funciones confidenciales u ocupan puestos de confianza.
(7) Los empleados de la Oficina de Gerencia y Presupuesto.

(8) Los empleados que presten servicios para el Gobierno de Puerto Rico o para cualquiera de sus agencias o instrumentalidades en oficinas fuera de Puerto Rico.
(9) Los empleados de la Comisión Estatal de Elecciones.
(10) Los miembros de la Policía, los empleados y funcionarios civiles estatales de la Guardia Nacional de Puerto Rico y los agentes, empleados y funcionarios del Departamento de Justicia.

(11) Los empleados de la Oficina de [É]tica Gubernamental.

(12) Organismos creados con un propósito específico por un término fijo. Íd., Art. 4.2.

[5] Íd., Art. 4.2(c).

[6] El tracto legislativo muestra particular importancia a la enmienda que excluyó a los funcionarios civiles y estatales de la Guardia Nacional, más no hace referencia significativa que arroje luz sobre porqué se excluyó específicamente a la Universidad de Puerto Rico.

[7] Informe positivo sobre el P. de la C. 1375, Com. de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público, Cámara de Representantes, 13 de noviembre de 2013, 2da Ses. Ord., 17ma Asam. Leg., en la pág 5.

[8] Jeffrey J. Pérez Pagán, Ponencia de la Junta de Relaciones del Trabajo en torno al P. de la C. 1375, P. de la C. 1375 de 19 de septiembre de 2013, Com. de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público, Cámara de Representantes, 2da Ses. Ord., 17ma Asam. Leg.

[9] Sonia I. Vélez Colón, Ponencia de la Oficina de Administración de los Tribunales, P. de la C. 1375 de 21 de octubre de 2013, Com. de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público, Cámara de Representantes, 2da Ses. Ord., 17ma Asam. Leg., en la pág. 5.

[10] Íd., en las págs. 5-8.

[11] Íd., en la pág 8.

[12] A tales efectos, véanse, Art. 3.1 de la Ley de la Universidad de Puerto Rico, Ley Núm. 1 de 20 de enero de 1966, 18 LPRA sec. 602a; Cordero Jiménez v. UPR, 188 DPR 129, 146 (2013), y Sepúlveda v. UPR, 115 DPR 526, 527 (1984).

[13] Véase D. Fernández, La Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico y el sector público, 43 Rev. Jur. UPR 295, 316 (1974) (“La clara delimitación que sobre estas garantías hacen tanto la Ley de Relaciones del Trabajo como los llamados derechos económicos de la Constitución excluyen, por tanto, las instrumentalidades corporativas del gobierno que funcionan u operan como negocios públicos, las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del Gobierno de Puerto Rico y los Gobiernos Municipales”.).

[14] La Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico “concedió, por vez primera en esta jurisdicción, el derecho a la negociación colectiva a ciertos empleados públicos, esto es, a los empleados de las instrumentalidades corporativas”. R.W. Markus, op. cit., pág. 8.

[15] Cabe destacar que la inclusión de ciertas instrumentalidades corporativas del Gobierno en la Ley de Relaciones del Trabajo en ese momento ocurrió en respuesta al surgimiento de la organización corporativa como un instrumento gubernamental efectivo. R.W. Markus, op. cit., pág. 10. Cuando el gobierno comenzó a adquirir utilidades públicas para administrarlas, casi todas esas empresas de servicio público negociaban condiciones de empleo. Íd. En consecuencia, “el legislador reaccionó simplemente plasmando en la ley esa realidad que apreciaba, haciendo una enumeración de aparentemente todas las instrumentalidades del gobierno donde existía la negociación”. Íd., pág. 11. La inclusión per se de ciertas instrumentalidades corporativas del Gobierno en nuestra Ley fue caracterizada como un elemento significativo y único. F. Barela, The Puerto Rico Labor Relations Act: A State Labor Policy and Its Application, 1962, pág. 63. La inclusión fue significativa debido a la gran cantidad de empleados públicos que laboraban en esas instrumentalidades corporativas. Íd., págs. 63-64. Además, fue única porque, en aquel momento, “ninguna otra ley de relaciones del trabajo incluía a empleados gubernamentales de clase alguna dentro de su cobertura”. Íd., pág. 64 (traducción suplida).

[16] P. de la C. 1375 de 9 de septiembre de 2013, 4ta Sesión Ordinaria, 17ma Asamblea Legislativa, Informe Positivo de la Comisión de Relaciones Laborales, Asuntos del Consumidor y Creación de Empleos del Senado, pág. 8 (énfasis suplido); P. de la C. 1375 de 9 de septiembre de 2013, 2da Sesión Ordinaria, 17ma Asamblea Legislativa, Informe Positivo de la Comisión de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público de la Cámara de Representantes, pág. 5 (énfasis suplido).

[17] En esa Opinión se consideró “que los empleados del Hospital Pediátrico no tienen derecho a la negociación colectiva de convenios laborales, ni tienen derecho a la huelga y otras actividades gremiales”. Op. Sec. Just. Núm. 7 de 1993.

[18] “A fin de cuentas, nadie puede comprender e interpretar la significación de cualquier legislación con la mera lectura de su texto…”. Orsini García v. Srio. de Hacienda, 177 DPR 596, 612 (2009).

[19] Opinión Mayoritaria, pág. 10.

[20] Por el contrario, aquellas corporaciones públicas que no operaban u operan como un negocio lucrativo, a saber, la Administración de Servicios Agrícolas, la CRUV y el Hospital de la UPR, entre otros, no se han considerado como instrumentalidades corporativas para fines de la Ley de Relaciones del Trabajo.

[21] Incluso se podría argumentar que la falta de claridad surge de la faz del estatuto. Según se puede apreciar de la definición de instrumentalidades corporativas, esta menciona los diferentes tipos de entidades que caen bajo ese término. El último componente de la lista es: “aquellas otras agencias del gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario”. Art. 2(11) de la Ley de Relaciones del Trabajo, 29 LPRA sec. 63(11). (Énfasis suplido). Como se puede ver, el último componente de la lista está acompañado de una caracterización o calificativo. Además, antes de ese calificativo se utiliza el determinante “otras”. Ese determinante sugiere que las entidades que anteceden al último componente comparten esa misma caracterización, pues de lo contrario el determinante sería inconsecuente. Esto implica que existe una ambigüedad en la definición de instrumentalidades corporativas. Por un lado, el final de la definición parece sugerir que ese término abarcara únicamente a las entidades públicas que se dedican a negocios lucrativos o a actividades con fines pecuniarios. Por otro lado, el comienzo de la definición aparenta señalar que el término incluye todas las corporaciones públicas. Ambas cosas son incompatibles, pues como es sabido, no todas las corporaciones públicas operan con fines lucrativos o se dedican a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario.

[22] “Si bien, de ordinario, el legislador es responsable por el texto que adopta, este no aplicará de manera que genere resultados que no desea”. Farinacci Fernós, op. cit., pág. 34. Por eso hemos dicho que la intención del legislador debe prevalecer “sobre la disposición literal del estatuto que esté en conflicto con esa intención”. Srio. del Trabajo, etc. v. P.R. Cereal Extracts, Inc., 83 DPR 267, 276 (1961).

[23] Véase Art. 2 de la Ley Núm. 1 de 20 de enero de 1956, según enmendada, 18 LPRA sec. 601.

[24] Actualmente esta fórmula no se utiliza pues, ante la crisis fiscal del Gobierno, la aportación del Fondo General a la UPR se fija en conformidad con los parámetros que dispone la Sección 201 del Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (PROMESA), 48 USC sec. 2141, para establecer el Plan Fiscal del Gobierno. Esto sugiere un grado de control incluso menor de la UPR sobre sus finanzas.

[25] Se añadió: “La Junta debió cuestionarse con criterios de realidad si una institución atribulada, como lo es la U.P.R., puede sobrevivir exitosamente la experiencia de la negociación colectiva, cuando tiene muy poco control sobre sus ingresos principales y sus costos principales.” Íd., pág. 401.

[26] Ante ello, y ante la naturaleza singular de la UPR, era innecesario aplicar los criterios establecidos en A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A., 105 DPR 437 (1976) para determinar si una agencia o corporación pública opera como una empresa privada.

[27] De hecho, recientemente este Tribunal ha reiterado en otros contextos que la UPR no funciona con ánimo de lucro. Véase Cordero Jiménez v. U.P.R., 188 DPR 129 (2013). El foro federal también lo ha reiterado: “Defendant does not operate as a private business or enterprise; the U.P.R., is a non-profit organization. As a non-profit organization, it renders public services directed towards offering higher education to the people of Puerto Rico.” Huertas-Gonzalez v. Univ. of Puerto Rico, 520 F. Supp. 2d 304, 315 (D.P.R. 2007).

[28] La Mayoría reconoce el impacto de su decisión sobre las finanzas de la UPR. Opinión Mayoritaria, pág. 18. Sobre esto, señala que se debe presumir que el legislador consideró el efecto de la enmienda a la definición de instrumentalidades corporativas en esas finanzas. Íd., pág. 19. No obstante, el historial legislativo de la Ley Núm. 168-2014 rebate esa “presunción”, pues la Comisión de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público de la Cámara de Representantes concluyó que “la aprobación de [la Ley Núm. 168-2014] no conlleva[ba] impacto fiscal adverso sobre los presupuestos de las agencias, departamentos, organismos, instrumentalidades o corporaciones públicas”. Informe Positivo de la Comisión de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público de la Cámara de Representantes, supra, pág. 5. (Énfasis suplido). Esto comprueba que las enmiendas que la Ley Núm. 168-2014 introdujo a la Ley de Relaciones del Trabajo fueron unas meramente técnicas, que no tuvieron el propósito y la consecuencia trascendental de alterar su ámbito de aplicación, lo cual hubiese ameritado una conclusión distinta sobre el impacto fiscal de la medida.

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