2021 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2021
2021 DTS 141 SENADO DE PUERTO RICO V. TRIBUNAL SUPREMO, 2021TSPR141
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. José Luis Dalmau Santiago
Peticionario
v.
Tribunal Supremo de Puerto Rico, por conducto de su Jueza Presidenta, Hon. Maite D. Oronoz Rodríguez; Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emanuelli Hernández
Recurridos
2021 TSPR 141
208 DPR ___, (2021)
208 D.P.R. ___, (2021)
2021 DTS 141, (2021)
Número del Caso: CT-2021-12
Fecha: 15 de octubre de 2021
Certificación intrajurisdiccional
En San Juan, Puerto Rico, a 15 de octubre de 2021.
Cuando se cuestione la validez de una ley, aun cuando se suscite una duda seria sobre su constitucionalidad, el tribunal primero decidirá si hay una interpretación razonable que permita soslayar la cuestión constitucional. Brau Linares v. ELA, et als, 190 DPR 315, 337 (2014) (citando a ELA v. Aguayo, 80 DPR 552, 596 (1958)).
Sobre la hoy declarada inconstitucionalidad de la disposición que facultaba la intervención del Tribunal Supremo en el proceso del nombramiento del Presidente de la Comisión Estatal de Elecciones (CEE) y su alterno, muy respetuosamente, me veo obligado a disentir de la Opinión de la mayoría. Tras un análisis concienzudo del derecho aplicable y luego de una reflexión honesta de la controversia ante nuestra consideración, no logro discernir la alegada inconstitucionalidad del mandato de ley establecido por las demás ramas constitucionales hacia esta Curia. Máxime, cuando ante la ausencia de una clara acción inconstitucional, la correcta hermenéutica nos obliga a buscar la forma, en la medida posible, de sostener la constitucionalidad del mandato del resto de los poderes constitucionales.
Sin embargo, reconozco que tal mandato era peculiar y poco ortodoxo, el cual terminaba delegándonos en última instancia una tarea que para mí resultaría algo incómoda. No obstante, nuestra responsabilidad es resolver correctamente en derecho, independientemente del carácter antipático de la controversia ante nuestra consideración. De eso se trata en parte nuestra función como más alto Foro.
I
Los hechos medulares que originan el asunto que nos atañe no se disputan. En particular, nos corresponde pasar juicio sobre la validez del Art.3.7 (3) del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4517(3). Esbozada la cuestión planteada, pasemos a examinar el derecho aplicable a la controversia ante nuestra consideración.
II
A. La Comisión Estatal de Elecciones y su naturaleza sui géneris
El Gobernador tiene el deber de nombrar a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado, según se disponga por la propia Constitución o mediante ley.[1] En particular, la Constitución especifica que, para lograr el ejercicio del Poder Ejecutivo, el Gobernador estará asistido por los Secretarios de Gobierno, quienes requerirán el consejo y el consentimiento del Senado.[2] Asimismo, existen nombramientos que requerirán el consejo y el consentimiento tanto del Senado como la Cámara.[3] El consejo y consentimiento ya sea del Senado o de ambas cámaras estriba en que estos funcionarios pertenecen a departamentos ejecutivos y asisten al gobernador en la implementación de la política pública.
Sobre el proceso electoral, nótese que en nuestra Constitución el sistema quedó reducido a los siguientes asuntos, a saber: (1) crear la Junta Revisora de los distritos senatoriales y representativos integrada por el Juez o Jueza Presidenta del Tribunal Supremo y dos miembros nombrados por el Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado y (2) establecer la fecha en que se llevarán a cabo las elecciones; los requisitos para ser elector y el mecanismo de elección de funcionarios de elección popular.[4] Vemos que la Constitución fue clara en delimitar los contornos electorales y dejó en manos de la Rama Legislativa “todo lo concerniente al proceso electoral”.[5]
A tenor con lo anterior, la Rama Legislativa creó estatutariamente la CEE. Específicamente, fue creada a través de la derogada Ley Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977.[6] Entre las funciones, deberes y facultades de la CEE, a esta se le responsabilizó por “planificar, organizar, estructurar, dirigir y supervisar el organismo electoral y todos los procedimientos de naturaleza electoral, que conforme a [la propia] ley y reglamento rijan en cualquier elección a celebrarse en Puerto Rico”.[7] Además, le confirió poderes cuasi-legislativos y cuasi-judiciales para atender los asuntos de índole electoral.[8] Así pues, de lo anterior se coligió la clara intención de la Asamblea Legislativa en garantizar la pureza procesal e independencia de fuentes externas en los procesos electorales. En ese sentido, mediante su creación, la CEE contrastó con el resto de las agencias del Ejecutivo.
Entre las distinciones que denotan que la CEE es un organismo separado de las demás agencias de la Rama Ejecutiva resaltamos que la CEE tiene sus propios procedimientos para la revisión judicial, la administración del personal, los asuntos contractuales y, además, goza de independencia presupuestaria.[9] Al respecto y sobre una consulta de contratación y nombramientos de personal, el Secretario de Justicia señaló que la CEE no se debe enmarcar dentro de las agencias del Ejecutivo. En específico, expresó que:
[L]a naturaleza sui géneris de la CEE la convierten en un organismo que no puede ser ubicado como parte del poder ejecutivo de manera absoluta, en toda su extensión y significado. Sin duda alguna, la CEE no puede considerarse como una agencia gubernamental ordinaria de la Rama Ejecutiva. Véase Opinión del Secretario de Justicia, Núm.2010-9, de 22 de abril de 2010, pág. 4.
A pesar de que la Ley Núm. 4, supra, fue derogada por la Ley Núm.78-2011,[10] y esta última por la Ley Núm.58-2020, conocida como el Código Electoral de Puerto Rico 2020,[11] se
mantuvieron inalteradas las particularidades antes esbozadas que otorgan cierto grado de autonomía y distinguen a la CEE. Como se puede observar, la CEE no es un organismo que pueda identificarse como un "departamento ejecutivo" bajo el entendido constitucional. De igual modo, tampoco es una agencia propiamente del Poder Ejecutivo, pues, los distintos estatutos electorales le han reconocido un gran grado de independencia para administrar sus asuntos internos.
Cónsono con la naturaleza sui géneris de la CEE y sus componentes, más la controversia que atendemos hoy, considero que era necesario una evaluación de sus funciones para determinar si la limitación al poder de nombramiento del Gobernador que surge de la ley realmente infringe de manera irracional e impermisible su deber constitucional de cumplir y hacer cumplir las leyes y, por ende, el principio político de separación de poderes. Este Tribunal ha atendido controversias relacionadas al poder de destitución que posee el Gobernador y hemos reconocido que esa autoridad está intrínsecamente relacionada con la facultad constitucional del Gobernador para realizar nombramientos. Veamos.
En Guzmán v. Calderón, 164 DPR 220, (2005) el Tribunal Federal para el Distrito de Puerto Rico nos solicitó que contestáramos “si el requisito de justa causa para la destitución por el Gobernador de un miembro de la Junta de Directores de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública, contenido en la ley orgánica de la referida corporación, infring[í]a las facultades constitucionales que tiene el Gobernador de remover funcionarios públicos nombrados por éste”.[12]
En este caso aconteció que la Gobernadora, Hon. Sila M. Calderón, destituyó al Sr. Arturo Guzmán Vargas por insubordinación y, en desacuerdo, éste presentó una demanda por violación de derechos civiles. Luego de un análisis minucioso de la ley habilitadora de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública en conjunto con la jurisprudencia federal sobre la autoridad del Presidente para destituir más la discusión sostenida en nuestra Convención Constituyente,[13] determinamos que los funcionarios de esa corporación pública no realizaban tareas “puramente ejecutivas”. Lo anterior implicó que el requisito de justa causa exigido para restringir la facultad del Gobernador para destituir a un miembro de la Junta de Directores no infringía sus funciones constitucionales de cumplir y hacer cumplir las leyes. En otras palabras, no violentaba la separación de poderes de nuestro sistema de gobierno.
En ese mismo año, en Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28 (2005), la Gobernadora removió a la Sra. Janet Santana del cargo de Directora Ejecutiva del Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos (Consejo) que, conforme al Art. 5 de la Ley Núm. 97 de 18 de diciembre de 1991, el nombramiento era por un término de cuatro años.[14] Allí concluimos que el Director Ejecutivo del Consejo era un funcionario con el deber de dirigir las operaciones del Departamento del Trabajo, departamento adscrito al Poder Ejecutivo y de rango constitucional. Tanto el Consejo como su Director Ejecutivo estaban llamados a formular, participar e implementar la política pública gubernamental del Gobernador de turno.[15] En otras palabras, con funciones “puramente ejecutivas” y, al ser así, la Gobernadora tenía la facultad de destituir a la señora Santana del cargo.
En cuanto a la autoridad constitucional del Gobernador, expresamos que:
La esencia del concepto poner en vigor la ley ‘no es la mera interpretación e implementación del mandato legislativo, sino es determinar quién ejerce la última autoridad sobre los oficiales que implementan la ley’. […] Como secuela de la obligación de cumplir y de hacer cumplir la ley que impone la Constitución, está el poder de ejercer ‘la última autoridad sobre ... [los] oficiales’ que asisten al Gobernador en el descargo de esa responsabilidad, lo que implica necesariamente el poder de remoción de quienes incumplan con esa responsabilidad.[16]
Obsérvese que, si bien reconocimos que la autoridad del Primer Mandatario para nombrar es concomitante al poder de destituir, y lo describimos como una facultad absoluta,[17] ello está sujeto a que “cualquier determinación relacionada con la constitucionalidad de una limitación estatutaria al poder de nombramiento y de destitución del gobernante requiere un análisis caso a caso, en el cual es imprescindible identificar si el funcionario realiza funciones de naturaleza ‘puramente ejecutiva’, cuasi legislativa o cuasi judicial.”[18] En lo concerniente a esa evaluación inicial de las responsabilidades de un funcionario público a ser destituido -o nombrado-, pautamos que:
Cuando se trate de un funcionario con facultades “puramente ejecutivas”, la facultad de la Rama Legislativa para imponer requisitos para [nombrar o] destituir a dicho funcionario es mínima debido a que se trata, en la mayoría de los casos, de funcionarios que colaboran directamente en la implantación de la política pública y en la ejecución de aquellas funciones asignadas por la Constitución a la Rama Ejecutiva.
El criterio principal para determinar la validez del estatuto consiste en que la limitación legislativa al poder de [nombramiento o] destitución del Gobernador de Puerto Rico no interfiera en forma impermisible e irrazonable con su facultad constitucional de hacer cumplir y poner en vigor las leyes, y de formular e implantar la política pública. El examen al estatuto exige que la limitación legislativa a dicha facultad no limite impermisiblemente los poderes de la Rama Ejecutiva ni lesione el balance que debe existir entre las ramas del Gobierno.
Distinto es el caso de aquellos funcionarios que desempeñan tareas cuasi legislativas y cuasi judiciales. A este tipo de funcionario la Asamblea Legislativa puede garantizar un grado de independencia mayor, que le permita cumplir con sus funciones, libre de cualquier interferencia de otras ramas de gobierno. Por ende, en ese caso, cualquier restricción razonable al poder de [nombramiento o] destitución del Gobernador sería válida, claro está, a menos que incida sobre la facultad del gobernante de cumplir con sus poderes constitucionales.[19]
Posteriormente, atendimos Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97 (2014). El Sr. Iván Díaz Carrasquillo juramentó como Procurador de la Oficina de las Personas con Impedimentos (OPPI) el 15 de noviembre de 2011. Conforme al Plan de Reorganización Núm. 1-2011, conocido como el Plan de Reorganización de las Procuradurías, 3 LPRA Ap. XVII, el nombramiento fue por un término de diez años cuyo vencimiento se extendía hasta noviembre de 2021. Mediante la Ley Núm. 75-2013, el entonces Gobernador, Hon. Alejandro García Padilla, derogó el Plan de Reorganización y aprobó la Ley Núm. 78-2013 para crear la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. En agosto de 2013 el señor Díaz Carrasquillo fue destituido del cargo sin una vista previa. Tras una evaluación de las funciones del señor Díaz Carrasquillo, concluimos que éstas eran híbridas, aun así no incidían en la facultad del Gobernador de cumplir y hacer cumplir las leyes. En otras palabras, a pesar de que colaboraba con el Ejecutivo, la OPPI se creó como un ente fiscalizador para velar por los derechos de las personas con impedimentos.
Por otro lado, la Sec. 4 del Art. VI de la Constitución de Puerto Rico establece que “[s]e dispondrá por ley todo lo concerniente al proceso electoral y de inscripción de electores, así como lo relativo a los partidos políticos y candidaturas”.[20] En aras de cumplir con el mandato constitucional, la Asamblea Legislativa ha promulgado legislación conducente a la dirección, administración y regulación de los procesos electorales mediante los cuales los puertorriqueños podrán ejercer el derecho al sufragio universal. Lo cierto es que los principios generales de la política pública electoral emanan de la Constitución y éstos han sido recogidos en la legislación relacionada los procesos electorales.
El Artículo 3.8 del Código Electoral de 2020 formula un listado de las facultades y deberes del Presidente de la CEE, entre los cuales se encuentran:
El Presidente será la máxima autoridad ejecutiva y administrativa de la Comisión y será responsable de supervisar los servicios, los procesos y los eventos electorales en un ambiente de absoluta pureza e imparcialidad. En el desempeño de esta encomienda, tendrá las siguientes facultades y deberes que adelante se detallan, sin que estos se entiendan como una limitación.
(1) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones y los propósitos de esta Ley, la Constitución de Puerto Rico y de Estados Unidos de América, de las leyes que ordenen o instrumenten cualquier tipo de proceso electoral o Votación y de los reglamentos electorales que, por virtud de ley, sean aprobados por la Comisión y los acuerdos unánimes de los Comisionados Electorales.
(2) Representar a la Comisión ante cualquier foro o entidad pública y privada; y ser su principal portavoz institucional.
(3) Aprobar las reglas, los reglamentos y los planes que sean necesarios para la administración y las oficinas administrativas de la Comisión. Estos reglamentos administrativos deberán publicarse en la página cibernética de la Comisión.
(4) Administrar, restructurar, consolidar o eliminar, al máximo posible, las oficinas y dependencias de la Comisión para que sean eficientes y lo más compactas posibles en sus recursos humanos, instalaciones, equipos y materiales, para así promover la costo-eficiencia y la razonabilidad presupuestaria, sin sacrificar la Misión de la Comisión y la política pública electoral.[21]
A su vez, como un cuerpo, la CEE tiene funciones, deberes y facultades que tiene que ejecutar. En lo pertinente, el Artículo 3.2 del Código Electoral de 2020 establece lo siguiente:
La Comisión será responsable de planificar, organizar, dirigir y supervisar el organismo electoral y los procedimientos de naturaleza electoral que, conforme a esta Ley, y a leyes federales aplicables, rijan en cualquier Votación a realizarse en Puerto Rico. En el desempeño de tal función tendrá, además, de cualesquiera otras dispuestas en esta Ley, los siguientes deberes:
(1) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones y los propósitos de esta Ley.
. . . . . . . .
(3) Aprobar las reglas y los reglamentos que sean necesarios para implementar las disposiciones de esta Ley.
. . . . . . . .
(19) Atender, investigar y resolver los asuntos o controversias bajo su jurisdicción por virtud de esta Ley y que se presenten a su consideración por cualquier parte interesada.
(20) Citar personas o testigos y requerir documentos, datos o información sobre asuntos de naturaleza específicamente electoral.
(21) Cuando se trate de asuntos de naturaleza específicamente electoral, la Comisión podrá designar mediante acuerdo unánime Oficiales Examinadores cuyas funciones y procedimientos serán establecidas por reglamento. Los Oficiales Examinadores presentarán sus informes y recomendaciones a la Comisión.
(22) Interponer cualesquiera remedios y recursos legales que estime necesarios para hacer cumplir los propósitos de esta Ley y, principalmente, proteger los derechos de los electores.[22]
De una lectura a algunas de las funciones medulares tanto de la CEE como de su ejecutor -el Presidente- denotan que la misión y política pública electoral que éstos deben implementar responde al mandato constitucional y estatutario sobre los asuntos electorales, por lo que sus funciones no interfieren en forma impermisible e irrazonable con la facultad constitucional del Gobernador de cumplir y hacer cumplir las leyes ni de formular e implantar la política pública del gobierno de turno. Según la legislación electoral vigente, tanto el Presidente como el Presidente Alterno tienen que cumplir con los acuerdos aprobados por los comisionados electorales que representan a los partidos políticos, no al Gobernador ni a la Legislatura. Finalmente, la legislación limitó al Gobernador en cuanto a su autoridad para destituir a los dos funcionarios en cuestión. De manera que en caso de que el Presidente de la CEE no ejecute o incumpla con el deber de implementar la misión y política pública electoral, la autoridad última sobre este funcionario – su destitución- se delegó a la Rama Judicial. Esto último, por unas causas específicas establecidas en la ley (justa causa) y enmarcado en un debido proceso que garantiza que la destitución o retención final de tales funcionarios en sus puestos no descanse en la plena discreción de este foro.[23]
Lo antes señalado implica que, conforme a la norma pautada en Guzmán, y reiterado en Santana y en Díaz Carrasquillo, las funciones de la CEE y del Presidente no tienen carácter de ser “puramente ejecutivas” per se. Si bien el Presidente de la CEE tiene tareas administrativas dirigidas al funcionamiento de la CEE, éstas no están encaminadas a establecer la política pública tradicional. Las responsabilidades relacionadas a los procesos electorales que predominan son cuasilegislativas y cuasijudiciales. Así surge del deber de cumplir y hacer cumplir nuestra Constitución, el Código Electoral de 2020 aprobado por la Asamblea Legislativa y los reglamentos aprobados de manera unánime por los comisionados electorales, ejecutados por el Presidente de la CEE, para los procesos inherentemente electorales.
Recuérdese que hemos expresado que en las funciones cuasilegislativas o cuasijudiciales, la Asamblea Legislativa puede garantizar un grado de independencia mayor que le permita a este tipo de funcionario cumplir con sus responsabilidades, libre de cualquier interferencia de otras ramas de gobierno en la ejecución.[24] Por lo tanto, tal como lo hizo con los comisionados electorales, la Asamblea Legislativa podía limitar el poder del Gobernador para nombrar y, así, como última alternativa, delegar en la Rama Judicial la designación de jueces del Tribunal de Primera Instancia al cargo del Presidente y del Presidente Alterno de la CEE.
A fin de cuentas, recalco que la Legislatura es la rama de gobierno facultada constitucionalmente para regular todo lo concerniente a los procesos electorales, partidos políticos y candidaturas. Por lo tanto, ante las funciones predominantes de la CEE, del Presidente y el Presidente Alterno y los comisionados electorales, la delegación del nombramiento a la Rama Judicial no interfiere de manera impermisible e irrazonable con la facultad constitucional del Gobernador en cumplir y poner en vigor las leyes, tampoco con su autoridad de formular e implantar la política pública.[25] Evidentemente, la legislación no violenta el principio político de separación de poderes.
En ese sentido es oportuno pronunciarnos sobre la decisión de Buckley v. Valeo, 424 US 1 (1976). La Opinión mayoritaria recoge acertadamente que, entre las controversias atendidas, el Tribunal Supremo federal declaró inconstitucional la disposición de la Federal Election Campaign Act of 1971 (FECA)[26] en lo concerniente a que la composición de la Federal Election Commission (FEC) violentaba la cláusula de nombramientos de la Constitución federal y, por ende, la separación de poderes. La FECA, además de crear la FEC y de reconocerle a ésta extensas facultades reglamentarias, adjudicativas y de ejecución de la ley, su estructura requería que el nombramiento de sus miembros debía contar con la confirmación de ambas cámaras. Lo medular de esta controversia era que, conforme a la FECA, el Presidente de Estados Unidos, el Presidente pro tempore del Senado y el de la Cámara de Representantes, cada uno de éstos, podían nombrar a dos miembros para ser parte de la FEC y, por esto, se impugnó la facultad que el Congreso se impuso para nombrar a cuatro funcionarios en la FEC.
En el análisis, el Tribunal Supremo federal evaluó la amplitud de los poderes delegados a la FEC en conjunto con la jurisprudencia federal respecto a la cláusula de nombramientos de la Constitución de Estados Unidos para concluir que el tipo de funciones delegadas a la FEC solo pueden ser ejecutadas por personas que son “Officers of the United States” u oficiales principales. Es decir, los deberes extendidos a la FEC en la FECA, equiparaba a este organismo como una agencia del Poder Ejecutivo. Por lo tanto, el Presidente, y no el Congreso, tenía el poder exclusivo para nombrar a los miembros de la FEC. Con este análisis se declaró inconstitucional la autoridad de nombramiento que se otorgó el Congreso en la FECA.[27]
En cuanto a esta conclusión, debemos puntualizar que, contrario a nuestra Ley Suprema, la cláusula de nombramientos de la Constitución de Estados Unidos “establece dos clases de funcionarios que puede nombrar el Presidente. Los llamados ‘oficiales principales’, cuyos nombramientos recaen exclusivamente en el Primer Ejecutivo, y los llamados ‘oficiales inferiores’, los cuales pueden ser nombrados por el Presidente, los tribunales de justicia o los jefes de departamentos, conforme se disponga en ley”.[28] Esto nos remonta a que, luego de Buckley, el Tribunal Supremo federal atendió Morrison v. Olson, 487 US 654 (1988).[29]
Como bien resumimos en Santana, en Morrison aconteció que, a raíz del escándalo de Watergate, el Congreso aprobó el Ethics in Government Act.[30] La legislación creó la figura del Fiscal Especial Independiente quien sería nombrado por un panel especial de jueces y su destitución la ejecutaría el Secretario de Justicia por justa causa o incapacidad mental o física. El fiscal especial Archival Cox investigaba los incidentes de Watergate cuando el Presidente Richard Nixon lo destituyó del cargo. Así, el Tribunal Supremo federal debía determinar “si el Fiscal Independiente era un ‘oficial principal’ cuyo nombramiento le correspondía al Presidente exclusivamente, o si, por el contrario, era un ‘oficial inferior’ que podía ser nombrado no sólo por el Presidente, sino también por la Rama Judicial”.[31]
Para concluir que este funcionario era un oficial inferior, el Tribunal Supremo federal consideró cuatro criterios:
[P]orque [el fiscal independiente] podía ser destituido por un funcionario de alta jerarquía en la Rama Ejecutiva como lo era el Secretario de Justicia; solamente se le delegaban facultades limitadas de procesamiento criminal y no tenía autoridad para formular política pública; su jurisdicción se limitaba a algunos altos funcionarios federales que se alegaba habían incurrido en violaciones a ciertos delitos de naturaleza grave, y el término de nombramiento era limitado, pues concluía una vez finalizada su encomienda.[32]
Superada la clasificación del funcionario involucrado, era necesario evaluar si la restricción al poder de destitución del Presidente impuesta por el Congreso interfería de manera impermisible con su autoridad constitucional de cumplir y hacer cumplir las leyes. Sobre el particular, el Tribunal Supremo federal concluyó:
Here, as with the provision of the Act conferring the appointment authority of the independent counsel on the special court, the congressional determination to limit the removal power of the Attorney General was essential, in the view of Congress, to establish the necessary independence of the office. We do not think that this limitation as it presently stands sufficiently deprives the President of control over the independent counsel to interfere impermissibly with his constitutional obligation to ensure the faithful execution of the laws.[33]
Como señalamos, Buckley se resolvió antes de Morrison. Así, este Tribunal adoptó el test de Morrison relacionado al poder de destitución -concomitante al de nombramiento- en García, y lo reiteramos en Santana y en Díaz Carrasquillo. En ese contexto es meritorio reproducir el test según lo expresamos en el último caso que atendimos:
[R]econociendo que hay cierta tensión entre lo resuelto en Humphrey's Executor v. U.S., supra, y en Morrison v. Olson, supra, al momento de evaluar el poder de destitución del primer ejecutivo se tendrá que considerar un híbrido de lo resuelto en ambos casos. Es decir, en primer lugar, se deberá determinar caso a caso la naturaleza de las funciones que realiza el empleado que va a ser destituido de su cargo. Al determinar si las funciones de un empleado son ejecutivas, cuasilegislativas o cuasijudiciales, estamos atendiendo la normativa propuesta en Humphrey's Executor v. U.S., supra.
Esto implica que únicamente cuando un empleado gubernamental realiza funciones ejecutivas, es de libre remoción por el Gobernador. Es decir, cuando el empleado interviene en la formulación de política pública, que es una función de la Rama Ejecutiva, el Gobernador lo puede remover. Empero, en caso de que un empleado realice funciones primordialmente cuasilegislativas o cuasijudiciales, al gobernador se le podrá requerir que demuestre justa causa para destituirlo. De lo contrario, estaríamos permitiendo una violación del principio político de separación de poderes. Así, en estos casos, la Asamblea Legislativa le podrá imponer restricciones al Gobernador para poder destituir a estos empleados. Sin embargo, este análisis por sí solo no es suficiente. Corresponde analizar la totalidad de las circunstancias para determinar si, además, independientemente de las funciones que realiza el funcionario, las restricciones que haya impuesto la Asamblea Legislativa inciden en la facultad del gobernador para descargar sus funciones ejecutivas.[34]
Por lo tanto, la Opinión mayoritaria está considerando la decisión de Buckley sin evaluar o añadir, repito, el test de Morrison adoptado por este Tribunal en García, Santana y Díaz Carrasquillo. De haberlo considerado, este Tribunal debía concluir que, conforme a las funciones que la CEE y las que ejecuta su alta gerencia, éstas no formulan ni impulsan la política pública del Poder Ejecutivo, por lo que su deber de cumplir y hacer cumplir las leyes no se infringe de manera impermisible al delegar en la Rama Judicial, como remedio auxiliar, el nombramiento de jueces para los cargos de Presidente y Presidente Alterno.
Por otro lado, traigo a la atención otros dos asuntos con relación a la utilización de Buckley por la Opinión mayoritaria, que ameritan señalarse y que no puedo pasar por alto. La controversia de Buckley respecto la impugnación del nombramiento de funcionarios del gobierno federal en la FEC, la infracción de la cláusula de nombramientos de la Constitución de los Estados Unidos y el principio de separación de poderes es persuasiva en nuestra jurisdicción y no vinculante. Según estableció el Tribunal Supremo federal, leer las restricciones de la cláusula de nombramientos como vinculantes a los funcionarios puertorriqueños con deberes principalmente locales causaría estragos en los métodos democráticos de Puerto Rico (ratificados por el gobierno federal) para seleccionar a muchos de sus funcionarios.[35]
Por último, si Buckley -sin el test de Morrison- fuera un precedente obligatorio, como sugiere el Senado, tendríamos que también declarar inconstitucional el nombramiento de los comisionados electorales de la CEE quienes, por virtud de la ley en cuestión, son nombrados por el Presidente del partido político al que pertenecen y no por el Gobernador.[36] Los comisionados son los actores principales de ese organismo llamado Comisión Estatal de Elecciones. Éstos, junto con el Presidente que unánimemente nombran, comparten “la responsabilidad de dirigir y supervisar los trabajos de naturaleza específicamente electoral para garantizar el máximo cumplimiento de la política pública [electoral] y la Misión de la Comisión. Los Comisionados Electorales propietarios podrán hacer recomendaciones administrativas al Presidente o requerirle información sobre las operaciones de las Oficinas Administrativas.” [37] Igualmente, bajo este análisis, tendría que declararse inconstitucional la facultad de los comisionados electorales para nombrar al Presidente y Presidente Alterno.
B. El principio de separación de poderes
La Constitución de Puerto Rico recoge el principio de la separación de poderes.[38] Este principio dispone que el Gobierno de Puerto Rico tendrá una composición republicana y los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial “estarán igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico”.[39] La división tripartita tiene como propósito “asegurar la libertad del individuo contra la opresión de cualquier rama”.[40] De esta manera, se pretende evitar que se ejerza un poder arbitrario.[41]
Ahora bien, “la separación absoluta nunca ha existido y nunca se pretendió que existiera”.[42] Entiéndase que “[n]unca se pretendió que cada una de las ramas gubernamentales funcionara en un vacío, completamente independiente y alejada de las otras”.[43] Adviértase que el principio de separación de poderes no requiere la independencia absoluta de los poderes entre sí.[44] Así, se ha reconocido que tanto la Rama Legislativa como la Ejecutiva pueden designar al Poder Judicial funciones administrativas, siempre que estas sean razonablemente incidentales al desempeño de sus poderes judiciales.[45] Al respecto, en Misretts v. US, 408 US 361, 388 (1988), el Tribunal Supremo federal señaló que, en consonancia con la separación de poderes, el Congreso podrá delegar en el Poder Judicial funciones no judiciales que no socaven las prerrogativas de las otras ramas y que correspondan a la misión central del Poder Judicial. De conformidad con lo anterior, se adelanta un criterio flexible y pragmático adoptado a la hora de evaluar dicho principio.[46] La médula es que exista equilibrio dinámico.[47]
C. El procedimiento establecido en el Código Electoral para el nombramiento del Presidente de la CEE y su alterno y la intervención del Tribunal Supremo
En específico, el Artículo 3.7 del Código Electoral de 2020, supra, postula el procedimiento para el nombramiento de estos funcionarios de la manera siguiente:
(1) Los Comisionados Electorales propietarios nombrarán un Presidente y un Alterno al Presidente conforme a esta Ley, quienes actuarán como representantes del interés público en la Comisión. Se requerirá la participación de todos los Comisionados Electorales propietarios y el voto unánime de [é]stos para hacer los nombramientos de los cargos de Presidente y Alterno al Presidente.
. . . . . . . .
(3) Corresponderá al Comisionado Electoral del Partido Estatal de Mayoría, cuyo partido hubiere obtenido en la anterior Elección General la mayor cantidad de votos íntegros en la Papeleta Estatal del total de votos válidos emitidos en esa papeleta, proponer a los restantes Comisionados propietarios el o los nombres de los candidatos a los cargos de Presidente y de Alterno al Presidente. Si al término de treinta (30) días naturales de haber surgido una vacante en el cargo de Presidente y/o del Alterno del Presidente no se lograra la unanimidad de los comisionados electorales propietarios para cubrir la vacante, entonces el Gobernador deberá hacer el nombramiento del o los candidatos para cubrir el o los cargos vacantes. El Gobernador deberá hacer estos nombramientos no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del vencimiento del término anterior. Tales nombramientos requerirán el consejo y consentimiento de dos terceras partes (2/3) del total de los miembros de ambas cámaras en la Asamblea Legislativa, no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del recibo del o los nombramientos otorgados por el Gobernador, según corresponda. En ausencia de los nombramientos del Gobernador y/o del consejo y consentimiento legislativo, el pleno de los miembros del Tribunal Supremo de Puerto Rico deberá elegir por mayoría de sus votos a un juez o jueza para ocupar el cargo de Presidente o Alterno del Presidente en la Comisión, según corresponda. Esta votación del pleno del Tribunal Supremo deberá realizarse no más tarde de los quince (15) días naturales a partir de la ausencia de los nombramientos por parte del Gobernador o de la ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al cierre de la sesión ordinaria o extraordinaria en que recibieron el o los nombramientos. Dentro de los ciento (120) veinte días previos a una Elección General, plebiscito, referéndum o primaria, todos los anteriores términos se reducirán a la mitad.
(4) Tanto el Presidente como el Alterno al Presidente deberán ser mayores de edad, jueces del Tribunal de Primera Instancia del Tribunal General de Justicia, domiciliados en Puerto Rico a la fecha de su nombramiento, electores calificados, de reconocida capacidad profesional, tener probidad moral y conocimiento en los asuntos de naturaleza electoral.
Del referido articulado surge claramente un orden de prelación para el nombramiento del Presidente de la CEE y del Presidente Alterno. En primera instancia, el estatuto autoriza a que los comisionados electorales nombren mediante el voto unánime al Presidente de la CEE y Presidente Alterno. Estos funcionarios serán jueces del Tribunal de Primera Instancia. Ahora bien, si en treinta días desde que surgió la vacante los comisionados electorales no logran un acuerdo, y vencido el término anterior, el Gobernador tiene quince días para nombrar los candidatos para ocupar dichos cargos. Una vez la Asamblea Legislativa reciba los nombramientos, tendrá quince días para actuar sobre ellos, requiriéndose para la aprobación dos terceras partes de los miembros que componen ambos cuerpos legislativos. Finalmente, si en quince días desde la ausencia de nombramiento del Gobernador o éste no logra el consejo y consentimiento de dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa o la Legislatura no ejerza su prerrogativa estatutaria, la mayoría del Pleno de este Tribunal seleccionará a un juez para ocupar el cargo de Presidente y del Presidente Alterno de la CEE.
En realidad, esta disposición no resulta ajena al desarrollo histórico legislativo de nuestro ordenamiento electoral. Sin remontarnos a todas las etapas de evolución del sistema comicial puertorriqueño, el Tribunal Supremo e incluso exmiembros de este honroso cuerpo han formado parte integral de este sistema por encomienda de la Asamblea Legislativa. En específico, mediante Ley Núm. 1 de 13 de febrero de 1974 la Legislatura aprobó el Código Electoral de Puerto Rico, (Código Electoral de 1974) a través del cual se creó el Tribunal Electoral.[48] En lo concerniente al nombramiento del presidente y los dos miembros asociados, éste lo realizaba el Gobernador con el consejo y consentimiento de la Legislatura.[49] No obstante, correspondía a la Junta Consultiva, compuesta por exjueces del Tribunal Supremo, “recomendar, por acuerdo de dos terceras partes de sus miembros, al Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, los nombres de por lo menos diez (10) personas para los cargos de miembros del Tribunal Electoral. El Gobernador podrá nombrar de entre ellos los miembros del Tribunal Electoral.”[50] Es menester señalar que, para ese entonces, los miembros del Tribunal Electoral tenían que residir en Puerto Rico, ser elector inscrito, abogado admitido al ejercicio de la profesión, todo lo anterior con por lo menos cinco años previos a su nombramiento.[51] Nótese que el orden que establecía el estatuto especificaba que exjueces del Tribunal Supremo le ofrecían al Gobernador al menos diez candidatos -abogados- para que éste escogiera a tres para ser nombrados al Tribunal Electoral y luego éstos debían contar con el aval de los cuerpos legislativos. Esta modalidad de nombramiento le impartió “al sistema electoral de Puerto Rico […] un sistema controlado por jueces independientes y no por el ente político”.[52] Asimismo, en este código se implementó, a solicitud del Tribunal Electoral, que el Juez Presidente del Tribunal Supremo tenía a su cargo la designación de jueces de distrito o de paz para presidir las Juntas Locales[53] y que, además, éstos fungían como oficiales de revisión de las inscripciones y las recusaciones de los precintos electorales.[54] Mientras estuvo vigente este esquema de nombramientos, nunca se cuestionó la constitucionalidad de este estatuto. Al contrario, según el profesor Héctor Luis Acevedo “las actuaciones del Tribunal Electoral de 1974 a 1976 fueron intachables”.[55]
Posteriormente, el Código Electoral de 1974 quedó derogado con la aprobación de la Ley Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977 (Código Electoral de 1977). Este código cambió el mecanismo que disponía el Código Electoral de 1974 respecto al orden y el mecanismo para los nombramientos de los funcionarios que requerían el consejo y consentimiento de la Asamblea Legislativa e incluso los requisitos para ocupar el cargo de Presidente y Presidente Alterno de la CEE.[56] El Art. 1.009 del Código Electoral de 1977 disponía el procedimiento de nombramiento:
La Comisión nombrará por unanimidad de todos los comisionados un presidente, un alterno al presidente para los casos descritos en esta ley y un primer, un segundo y un tercer vicepresidente, por un término de cuatro (4) años y hasta que sus sucesores sean nombrados, y tomen posesión de su cargo.
Corresponderá al Comisionado Electoral del partido cuyo candidato a Gobernador hubiere obtenido el mayor número de votos en la elección inmediatamente precedente, proponer a los restantes comisionados los nombres de los candidatos a los cargos de presidente y de alterno al presidente.
. . . . . . . .
Tanto el presidente, como el alterno al presidente y los tres vicepresidentes deberán ser mayores de edad, residentes de Puerto Rico a la fecha de su nombramiento, debidamente calificados como electores, de reconocida capacidad profesional, probidad moral, conocimientos o interés, en los asuntos de naturaleza electoral.
. . . . . . . .
Si el nombramiento de presidente recayera en una persona que estuviere ocupando un cargo como juez de Puerto Rico, tal designación conllevará un relevo total y absoluto y un impedimento en la realización de cualesquiera funciones judiciales o de otra índole, que emanen de la condición de Juez. Durante el período que fuera nombrado como Presidente de la Comisión Estatal de Elecciones, devengará el sueldo correspondiente, conforme [con] esta ley, al cargo de presidente o aquel correspondiente a su cargo de juez, de los dos el mayor. Una vez cese el cargo en la Comisión Estatal, por renuncia o por haber transcurrido el término por el cual fuere nombrado, reincorporado al cargo de juez, recibirá aquel sueldo que, de haber continuado ininterrumpidamente en dicho cargo, le hubiere correspondido. Su designación como presidente no tendrá el efecto de interrumpir el transcurso del término de nombramiento correspondiente al cargo de juez que ostente.
El ordenamiento electoral de 1977 introdujo que tanto el Presidente como el Presidente Alterno de la CEE fueran nombrados por votación unánime de los comisionados electorales. El comisionado electoral del partido en cuya elección precedente hubiese ganado la candidatura de gobernación era el responsable de ofrecer al resto de los comisionados electorales en propiedad los candidatos a ocupar ambos cargos. Esto era así porque, distinto al Código Electoral de 1974,[57] el nombramiento de estos funcionarios era por cuatro años y duraría hasta que los sucesores fuesen nombrados y tomaran posesión del cargo.[58]
Por otro lado, ante el surgimiento de una vacante en el cargo del Presidente, el Artículo 1.010 del Código Electoral de 1977 disponía lo siguiente:
El Presidente y los Vicepresidentes podrán ser destituidos mediante querella y previa notificación de y vista ante un panel de tres (3) Jueces del Tribunal de Primera Instancia, debidamente designados por el Juez Presidente del Tribunal Supremo para tal efecto, por las siguientes causas:
(1)[…]
. . . . . . . .
Cuando por cualquier causa se vacare el cargo de Presidente en forma total y permanente el alterno del Presidente ocupará la Presidencia hasta que se nombre y asuma la posición el Presidente en propiedad de la Comisión Estatal de Elecciones. La Comisión tendrá un término de treinta (30) días para seleccionar al nuevo Presidente, por el término restante del antecesor. Si transcurrido dicho término la Comisión no hubiere nombrado a la persona que ocupará la vacante, el alterno del Presidente continuará actuando como Presidente interino y el Gobernador tendrá treinta (30) días para designar a la persona que ocupará dicho cargo y este nombramiento deberá contar con el consejo y consentimiento de tres cuartas (3/4) partes de los miembros que componen cada Cámara Legislativa. Hasta que el Presidente en propiedad no tome posesión de su cargo, el alterno del Presidente continuará actuando como Presidente interino.[59]
Al amparo de este articulado, si por cualquier motivo hubiese surgido una vacante en el cargo del Presidente de la CEE que por ley requiere el nombramiento de un candidato, y los comisionados electorales no estuviesen de acuerdo con el nombramiento propuesto, entonces le correspondía al Gobernador designarlo en el término dispuesto con el consejo y consentimiento de la mayoría de los miembros que componía la Legislatura.
En cuanto a los requisitos para ser Presidente y Presidente Alterno, era innecesario que fuese abogado -tal cual lo exigía el Código de 1974-, bastaba que fueran mayores de edad, calificados como electores, de capacidad profesional, probidad moral y conocimientos o interés en los asuntos de naturaleza electoral.[60] Ahora bien, el Código Electoral de 1977 permitía que el nombramiento del Presidente de la CEE recayera sobre un juez en funciones. De ser ese el caso, la designación implicaba el relevo total de sus funciones judiciales y una vez concluido el término para la Presidencia de la CEE, el juez se reincorporaría a su cargo en el Tribunal General de Justicia. Nótese que este código eliminó la Junta Consultiva que requería que exjueces de este Tribunal seleccionaran al menos diez abogados para que el Gobernador escogiera tres con el fin de dirigir los nombramientos para el consejo y consentimiento de la Legislatura. Sin embargo, mediante este ordenamiento electoral, el elemento judicial, es decir, la figura del juez comenzó a interrelacionarse con el proceso del nombramiento del Presidente de la Comisión.
Luego de varios años, la Legislatura aprobó la Ley Núm. 78-2011, conocido como Código Electoral de Puerto Rico para el Siglo XXI, (Código Electoral de 2011). En lo pertinente, este código mantuvo el procedimiento para el nombramiento y los requisitos para el cargo de Presidente y Presidente Alterno de la CEE que imperó en el Código Electoral de 1977.[61] En otras palabras, los Comisionados Electorales nombraban por votación unánime a estos funcionarios, y ante el surgimiento de una vacante sin que éstos lograran un acuerdo, el Gobernador designaba un candidato que tenía que contar con el aval de la Asamblea Legislativa.[62]
La inclusión de la figura del Gobernador y la concurrencia de la Legislatura para nombrar el Presidente de la CEE se fundamentó en las recomendaciones que realizó la Comisión Especial para la Revisión del Proceso Electoral de Puerto Rico (Comisión Especial) que la Asamblea Legislativa creó en 1981. Mediante esta Comisión Especial se pretendió estimular a los partidos políticos a llegar a un consenso sobre las enmiendas necesarias a nuestro sistema electoral.[63] De manera que la encomienda de la Comisión Especial era formularle al Gobernador y a la Legislatura “propuestas concretas […], después de estudiar y evaluar en forma cuidadosa y abarcadora el sistema electoral puertorriqueño existente” para adaptarlo a los adelantos conforme a la experiencia adquirida en las últimas elecciones.[64] Es decir, los comicios de 1980. En cuanto a la estructura de la CEE, la Comisión Especial recomendó que, siguiendo el modelo de Venezuela, “los principales funcionarios electorales [fueran] nombrados por un cuerpo legislativo por el voto de tres cuartas partes de sus miembros”.[65] A pesar de esta recomendación, la comisión reconoció que ese esquema requería una enmienda a nuestra Ley Suprema. Por esto afirmó que “era necesario elaborar otras alternativas que estuviesen al alcance del poder legislativo según delegado en nuestra Constitución”.[66] Así que, para cumplir con lo anterior, la Comisión Especial “elaboró un diseño de participación integral tanto en la designación de las estructuras principales como en las intermedias y en las locales”.[67] En lo concerniente al nombramiento del Presidente, se continuaría como hasta el momento, es decir, con el voto unánime de los miembros de la CEE, pero la propuesta añadiría que:
el Gobernador nombrará al Presidente con el concurso de tres cuartas partes de los cuerpos legislativos. […] Con este mecanismo de nombramiento se garantiza un mínimo de confianza en el Presidente al requerirse su aprobación por los partidos participantes o al menos por los dos partidos principales de conformidad con la composición de la Legislatura dispuesta por nuestra Constitución.[68]
Recalcamos que, según la Comisión Especial, este esquema evitaría la necesidad de enmendar nuestra Constitución. A raíz de esta propuesta, se enmendó el Código Electoral de 1977 -mediante la Ley Núm.3 de 10 de enero de 1983- y, como observamos, esta redacción continuó en el ordenamiento electoral de 2011 y se encontraba en las disposiciones relacionadas a las destituciones y vacantes de sus cargos.
Cuando se adoptó en el Código Electoral de 2020 de que, en ausencia de acuerdo de los comisionados electorales, el Gobernador nombraría al Presidente y el Presidente Alterno de la CEE, cambió que el consejo y consentimiento de la Asamblea Legislativa será de dos terceras partes. Solo que ahora se incluyó nuestra intervención directa en el proceso de selección del Presidente y Presidente Alterno de la CEE, esto únicamente en ausencia de que las otras ramas de gobierno ejecuten sin éxito o declinen ejercer su deber estatutario. Obsérvese que, al menos, la idea o el concepto de nuestra intervención en cuanto al nombramiento de la alta gerencia de la CEE era indispensable en el Código Electoral de 1974.
III
Como vimos, la CEE no es una agencia de la Rama Ejecutiva tradicional. Contrario a ello, su naturaleza es sui géneris y así lo hemos reconocido históricamente. Al no ser una agencia ejecutiva bajo la concepción constitucional ni por virtud de ley no podemos darle el mismo trato que se le da al resto de las agencias que responden al Ejecutivo. Entiéndase que la CEE es un organismo que se aleja de fungir como un departamento ejecutivo para propósitos constitucionales. A esos efectos, nótese que el Presidente de la CEE y su alterno no son funcionarios con la encomienda de asistir al Gobernador en el ejercicio de su poder ejecutivo. Tampoco son jefes del gabinete constitucional y, consecuentemente no implementan política pública. Es evidente que la Constitución mantuvo en manos de la Rama Legislativa reglamentar los asuntos de índole electoral. Así, la Asamblea Legislativa podía disponer de todo lo concerniente al proceso electoral y, consecuentemente, la forma de nombrar al Presidente y al Presidente alterno de la CEE, según dispuso y viabilizó el Art.3.7 del Código Electoral del Puerto Rico, supra.
De esta manera, como la CEE no es un departamento del Ejecutivo bajo el entendido constitucional, el nombramiento del Presidente de la CEE y su alterno no podría ser considerado como un Secretario de Gobierno. Por esta razón, históricamente los nombramientos en cuestión no han recaído en el Gobernador ni en el legislador. Todo lo contrario, los Códigos Electorales han establecido un sistema de nombramiento donde los Comisionados Electorales son los encargados de seleccionar al Presidente y su alterno. Dicho sea de paso, los Comisionados Electorales también son nombrados sin la intervención de la Rama Ejecutiva y Legislativa. Por esto, pretender descartar la autonomía de la CEE, como proscribe la Opinión mayoritaria, nos obliga a inferir que los Presidentes de la CEE recientes ocuparon sus cargos sin eficacia constitucional por no haber sido nombrados por el Ejecutivo. Peor aún, nos obliga a colegir -bajo el análisis de la mayoría- que los Comisionados Electorales actuales no podrían ocupar válidamente sus puestos. Esto, porque según concluye la Opinión mayoritaria, la CEE es una agencia independiente que forma parte de la Rama Ejecutiva, por lo que los Comisionados Electorales tendrían también que estar sujetos, como figuras centrales en la interpretación y determinación de la política electoral, al nombramiento a sus cargos por el Ejecutivo.
Además, en los últimos dos Códigos Electorales derogados se consideraba que el cargo de Presidente podría recaer en un funcionario con ocupación de Juez, mientras que en el Código Electoral vigente forma parte de los requisitos del cargo, siendo lo anterior particularidades indicativas de que siempre se ha reconocido una interrelación entre el proceso de nombramiento y la Rama Judicial.
En la actualidad, el Código Electoral de 2020 mantuvo el mismo mecanismo de selección del Presidente y su alterno, pero estableció un procedimiento remedial en la eventualidad de que los Comisionados Electorales no lograran seleccionar por unanimidad al Presidente y su alterno. Como veremos, este mecanismo integra las tres ramas de gobierno.
La facultad encomendada al Tribunal Supremo para seleccionar al Presidente de la CEE y su alterno no trastoca el esquema de separación de poderes. Recuérdese que lo que busca el principio de separación de poderes es evitar la interferencia indebida entre las ramas de gobierno y que se concentre el poder en una sola Rama. Sin embargo, el mecanismo provisto por el Código Electoral 2020 se aparta de esa prohibición. Esto pues, la facultad del Tribunal Supremo nace en el momento en que la Rama Legislativa no logra concretar su encomienda de carácter preferente a la hora de aprobar el nombramiento propuesto por el Ejecutivo. Es decir, la intervención del Tribunal Supremo se activa sí y solo sí la Rama Legislativa no concreta su facultad de brindar consejo y consentimiento a la propuesta del Ejecutivo. Precisamente, eso fue lo que ocurrió. La Rama Legislativa, lamentablemente, optó por no considerar los nombramientos, a pesar de que la ley los ubicaba como próximos en la prelación.
Entiéndase que no se trata de que el Tribunal Supremo lleve las riendas del nombramiento del Presidente de la CEE y su alterno en sí, sino que su función nace y opera de forma remedial cuando la CEE y las ramas políticas no logran concretar su función, como en efecto sucedió. Así, en la medida en que conforme a la disposición en controversia este Foro solo podría ejercer el poder de nombramiento estatuido en ley cuando las ramas políticas hubiesen fallado en conseguir aprobar los nombramientos no estaríamos ante una delegación de poderes per se, sino ante la creación de un remedio alterno con prelación de los Comisionados Electorales y de las propias ramas políticas y en auxilio de estas. Consecuentemente, no cabe hablar de centralización ni aumento de poder a la Rama Judicial a expensas de las ramas políticas, cuando el Tribunal Supremo se activa en defecto de su intervención.
En otras palabras, no nos encontramos ante una delegación indebida de la Rama Legislativa de sus prerrogativas o de las del Ejecutivo, sino de un mecanismo auxiliar encomendado a la Rama Judicial por su característica de independencia y confiabilidad, ante la situación extraordinaria de que no pueda llegarse a un acuerdo para tales nombramientos en ninguno de los dos procesos previos a la intervención de este Tribunal. No le corresponde al Tribunal Supremo sin más y de primera intención nombrar los cargos en controversia. Nótese que en el proceso estatuido en Ley las tres ramas de gobierno interactúan. Por consiguiente, la acción del Tribunal Supremo es un remedio y únicamente era posible ante la falta de acuerdo necesario de los demás poderes constitucionales.
Lo anterior, guarda armonía con el balance adecuado entre las tres ramas de gobierno y la distribución tripartita. De esta manera, la facultad delegada por la Rama Legislativa al Poder Judicial no altera el sistema de separación de poderes, sino que facilita la estabilidad y el funcionamiento del sistema electoral democrático. Así, queda claro que la facultad conferida en ley no socava las prerrogativas de las demás ramas.
Vemos que no existe tal ‘poder absoluto’ ni ‘unilateral’ en el proceso de nombrar por parte de este Foro como señala la Opinión mayoritaria. Contrario a ello, ese ‘poder absoluto’ lo ostentan los Comisionados Electorales propietarios porque nadie puede interferir con sus nombramientos si estos actúan de forma unánime en el cumplimiento de su deber. Adviértase que el ‘poder absoluto’ es aquel que se ejerce sin que ningún otro poder pueda intervenir. Concluir que el Art. 3.7(3) del Código Electoral 2020, supra, estatuye un ‘poder absoluto’ a esta Curia para nominar y confirmar a un funcionario de otra Rama saca de contexto el procedimiento en sí y obvia la prelación establecida por la Asamblea Legislativa. Es decir, según el texto claro de la Ley, ni el Ejecutivo, ni la Asamblea Legislativa, ni el Tribunal Supremo pueden ejercer poder alguno sobre los nombramientos a menos que los Comisionados Electorales así consientan al no actuar unánimemente. Entiéndase que los tres poderes constitucionales están impedidos de actuar sobre el nombramiento del Presidente de la CEE y su alterno hasta que los Comisionados Electorales en su poder absoluto actúen. Esto último, sí es poder absoluto.
De otra parte, vemos que la Rama Judicial siempre ha sido partícipe de nuestro andamiaje electoral. Nótese que, como mencionáramos, la propia Constitución designa al Juez Presidente como parte de la Junta Revisora de los Distritos Senatoriales y Representativos, siendo esto un ejemplo clave de como la Rama Judicial se desvía de su función principal de adjudicar casos y controversias y se mueve a una función de índole administrativo en el proceso electoral. Además, vemos que los Códigos Electorales han provisto favorablemente para que la Rama Judicial realice distintas tareas. A modo de ejemplo, recuérdese que cada una de las Comisiones Locales de elecciones en cada precinto electoral tendrán por Presidente a un juez del Tribunal de Primera Instancia o su alterno quienes serán nombrados por el Tribunal Supremo.[69] De igual manera, el Tribunal Supremo participa en el proceso de destitución del Presidente de la CEE y su alterno.[70]
Habiendo esbozado todo lo anterior es forzoso concluir que, si los Comisionados Electorales tienen el aval para nombrar al Presidente de la CEE y su alterno sin el consejo y consentimiento de la Legislatura y dicho ejercicio es constitucional, se sostiene también la validez constitucional cuando se trata del Tribunal Supremo. De lo contrario, se permitiría un esquema de selección del Presidente de la CEE y su alterno por parte de los Comisionados Electorales sin más, mientras que se invalidaría lo establecido por ley a favor del Poder Judicial, siendo esta una Rama Constitucional limitado por normas de imparcialidad e independencia de cualquier influencia política.
Además, concluir que el ejercicio del remedio estatuido en ley no encuentra cabida en la misión central del Poder Judicial es desacertado, toda vez que el Poder Judicial lleva nombrando los presidentes de las Comisiones Locales por más de treinta años.
En fin, luego del análisis sobre la legislación electoral, debemos cuestionarnos si realmente el texto en cuestión infringía el principio constitucional de separación de poderes. En otras palabras ¿podía la Rama Legislativa delegar a la Rama Judicial funciones no judiciales sin coartar las prerrogativas de la Rama Ejecutiva? Al inicio adelanté que tengo la obligación, como miembro del Poder Judicial de, aun cuando en ocasiones resulte incómodo, reafirmarme en el “postulado fundamental de hermenéutica constitucional que establece que al examinar un estatuto, ‘el Poder Judicial --en abono de una deferencia hacia el Poder Legislativo-- debe esforzarse por lograr interpretaciones congruentes y compatibles con el mantenimiento de la constitucionalidad de una ley’”.[71]
La integración del Poder Judicial como parte del mecanismo de selección del Presidente de la CEE y su alterno lo único que pretendía era que -como medida remedial- el Tribunal Supremo tuviese la encomienda de lograr concretar el mandato estatuido en Ley y, consecuentemente, viabilizar la intención legislativa sobre los nombramientos. Por entender que el Art. 3.7 del Código Electoral, supra, se sostenía, muy respetuosamente reitero que disiento.
Erick V. Kolthoff Caraballo
Juez Asociado
[1] Art. IV, Sec. 4, Const. PR, LPRA, Tomo I.
[2] Art. IV, Sec. 5, Const. PR, LPRA, Tomo I. En particular, la Constitución enumera varios departamentos ejecutivos cuyos Secretarios requieren el consejo y consentimiento del Senado. Estos son los Secretarios de: Estado, Justicia, Instrucción Pública, Salud, Hacienda, Trabajo, Agricultura y Obras Públicas. Art. IV, Sec. 6, Const. PR, LPRA, Tomo I.
[3] Entre estos, se encuentra el Secretario de Estado. Art. IV, Sec. 5, Const. PR, LPRA, Tomo I.
[4] Art. III, Sec. 4, Const. PR, LPRA, Tomo I, ed. 2017, págs. 396-397 y Art. VI, Sec.4, supra, pág. 440.
[5] Art. VI, Sec.4, supra, pág. 440.
[6] Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, 16 LPRA sec. 3001 et seq. (derogada).
[7] Art. 1.005 de la Ley Núm. 78-2011, 16 LPRA sec. 3013 (derogada).
[8] Íd., sec. 3013.
[9] Íd., sec. 3004. Además, como puntos adicionales que apoyan el carácter su carácter sui géneris, la CEE también fue excluida de varias leyes que aplican generalmente a las agencias del Ejecutivo, a saber: (1) Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de 1988; (2) la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, conocida como "Ley de Personal de Servicio Público", pues, se le concedió la facultad de "pone[r] en vigor todas aquellas normas y reglamentos que son necesarios para la administración de su personal"; (3) la Ley Núm. 145 de 29 de abril de 1949, conocida como "Ley de Compras y Suministros", y (4) la Ley Núm. 164 de 23 de julio de 1974, conocida corno "Ley de la Administración de Servicios Generales". Íd., Sec. 3004.
[10] Ley Núm. 78-2011, 16 LPRA sec. 4001 et seq. (derogada).
[11] Ley Núm. 58-2020, 16 LPRA sec. 4501 et seq.
[12] Guzmán v. Calderón, 164 DPR 220, 225 (2005).
[13] Como bien resumimos en Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97, 112-115 (2014), nuestra constitución no abundaba sobre la capacidad del Gobernador para destituir. Sin embargo, en la Convención Constituyente reconoció la jurisprudencia federal de cómo analizar el asunto a través de Myers v. United States, 272 US 52 (1926), y Humphrey's Executor v. US, 295 US 602 (1935). No es hasta el 2005 cuando atendimos a Guzmán que atemperamos la normativa federal al recurrir a lo establecido tanto en Wiener v. United States, 357 US 349 (1958) y la adopción de la dotrina en Morrison v. Olson, 487 US 654 (1988). En esencia el test es el siguiente: tomando como punto de partida el análisis de la totalidad de las circunstancias, en primera instancia, se evalúan las tareas que el funcionario público realiza y “si las restricciones que impuso la Asamblea Legislativa inciden en la capacidad del [Gobernador] de cumplir y hacer cumplir las leyes. Es decir, es imperativo que la determinación no violente la separación de poderes que caracteriza nuestro sistema de gobierno.”
[14] Ley Núm. 97 de 18 de diciembre de 1991, según enmendada, 18 LPRA sec. 1584 creó la Administración de Desarrollo Laboral.
[15] Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28, 60 (2005).
[16] Santana v. Gobernadora, supra, pág. 48 (Énfasis en el original, citando Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 463 (1994)).
[17] Santana v. Gobernadora, supra, pág. 45 (citando a Gelpí v. Leahy, Gobernador, 56 DPR 925, 926 (1940)).
[18] Guzmán v. Calderón, supra, pág. 238.
[19] Guzmán v. Calderón, supra, págs. 238-239.
[20] Art. VI, Sec. 4, Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 440.
[21] 16 LPRA sec. 4518.
[22] 16 LPRA sec. 4512.
[23] El Art. 3.9 del Código Electoral 2020, 16 LPRA sec. 4519, establece lo siguiente:
El Presidente y el Presidente Alterno podrán ser destituidos por las siguientes causas:
(1)parcialidad manifiesta en perjuicio de un Partido Político, Candidato, Candidato Independiente, Aspirante, comité o Agrupación de Ciudadanos;
(2) condena por delito grave;
(3) condena por delito menos grave que implique depravación moral o de naturaleza electoral;
(4) negligencia crasa en el desempeño de sus funciones;
(5) incapacidad total y permanente para el desempeño de su cargo;
(6) incumplimiento de esta Ley y de las decisiones unánimes de la Comisión y/o
(7) desaforo o suspensión de forma temporal o permanente por el Tribunal Supremo de Puerto Rico.
Las querellas por las causas de destitución mencionadas serán presentadas en la Secretaría de la Comisión y serán referidas y atendidas por un panel de tres (3) jueces del Tribunal de Apelaciones, designados por el pleno del Tribunal Supremo de Puerto Rico. Cualquier determinación final realizada por el panel de jueces podrá ser revisada conforme al proceso establecido en el Capítulo XIII de esta Ley.
[24] Guzmán v. Calderón, supra, págs. 238-239.
[25] Íd.
[26] 8 Stat. 3.
[27] Buckley v. Valeo, 424 US 1, 140-141 (1976). Destacamos que en este caso el Tribunal Supremo de Estados Unidos discutió el alcance y los contornos del poder de nombramiento del Presidente y la facultad de destitución resueltos en Myers v. United States, 272 US 52 (1926), Humphrey's Executor v. U.S., 295 US 602 (1935) y Wiener v. United States, 357 US 349 (1958). En estos casos se discutió los parámetros de la cláusula de nombramiento de la Constitución de Estados Unidos y las limitaciones que le impone al ejercicio del poder del Congreso.
[28] Art. II, Sec. 2, Cl. 2 de la Constitución de Estados Unidos, LPRA, Tomo 1, Santana v. Gobernadora, supra, pág. 52.
[29] Morrison v. Olson, 487 US 654, 670 (1988) citando a Buckley v. Valeo, 424 US 1, 132 (1976). (“[P]rincipal officers are selected by the President with the advice and consent of the Senate. Inferior officers Congress may allow to be appointed by the President alone, by the heads of departments, or by the Judiciary.”).
[30] Santana v. Gobernadora, supra, pág. 56, 28 U.S.C.A. secs. 591– 599.
[31] Santana v. Gobernadora, supra, pág. 56.
[32] Santana v. Gobernadora, supra, págs. 56–57 (citas omitidas, citando a Morrison v. Olson, supra, págs. 671-672.
[33] Morrison v. Olson, supra, págs. 692–693.
[34] Díaz Carrasquillo v. García Padilla, supra, págs. 114–116.
[35] Financial Oversight and Management Board for Puerto Rico v. Aurelius Investment, LLC, 140 S.Ct. 1649, 1661 (2020). (Sometimes Congress has specified the use of methods that would satisfy the Appointments Clause, other times it has specified methods that would not satisfy the Appointments Clause, including elections and appointment by local officials. Officials with primarily local duties have often fallen into the latter categories. We know of no case endorsing an Appointments Clause based challenge to such selection methods. Indeed, to read Appointments Clause constraints as binding Puerto Rican officials with primarily local duties would work havoc with Puerto Rico's (federally ratified) democratic methods for selecting many of its officials.). (Énfasis suplido y traducción nuestra).
[36] Artículo 3.10 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4520.
[37] Íd.
[38] Art. I, Sec. 2, Const. PR, LPRA, Tomo I.
[39] Íd.
[40] Banco Popular de Puerto Rico, Liquidador v. Corte,63 DPR 66, 71 (1944).
[41] Íd.
[42] Íd.
[43] Íd.
[44] Nogueras v. Hernández Colón (2), 127 DPR 638, 658 (1991) (citando a 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1918-1919 (1952)).
[45] Banco Popular de Puerto Rico, Liquidador v. Corte, supra, pág. 76.
[46] Misión Ind. PR v. JP, 146 DPR 64, 88-89 (1998).
[47] Banco Popular de Puerto Rico, Liquidador v. Corte, supra, pág. 72.
[48] El Tribunal Electoral realizaba funciones propiamente administrativas y era un organismo cuasi-judicial. P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 DPR 1, 5, (1975).
[49] Artículo 2-001 del Código Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 1 de 13 de febrero de 1974, 16 LPRA ant. sec. 2021 (Código Electoral de 1974).
[50] Artículo 2-004 del Código Electoral de 1974, 16 LPRA ant. sec. 2024. En específico, el referido articulado exponía lo siguiente:
Por la presente se crea una Junta Consultiva, compuesta por los ex-jueces del Tribunal Supremo de Puerto Rico, quienes deberán, no más tarde de un mes después de regir este Código, recomendar, por acuerdo de dos terceras partes de sus miembros, al Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, los nombres de por lo menos diez (10) personas para los cargos de miembros de Tribunal Electoral. El Gobernador podrá nombrar de entre ellos los miembros del Tribunal Electoral.
Cuando ocurra una vacante de entre los miembros del Tribunal Electoral, la Junta Consultiva deberá recomendar para dicha vacante los nombres de por lo menos cinco (5) personas, y la misma deberá ser notificada al Gobernador de Puerto Rico dentro del mes de ocurrida la vacante.
El Presidente de la Junta Consultiva será el miembro que mayor número de años haya prestado en el servicio público.
[51] Art. 2-002 del Código Electoral de 1974, 16 LPRA ant. sec. 2022.
[52] Apéndice 5, Ponencia del Dr. Fernando Bayrón Toro, Recuento histórico del sistema electoral de Puerto Rico, Informe de la Comisión para la revisión del proceso electoral de Puerto Rico, pág. 153 (1982).
[53] Art. 4-013 del Código Electoral de 1974, 16 LPRA ant. sec. 2143. A partir de este ordenamiento electoral, la Rama Judicial designó jueces para presidir las Juntas Locales (hoy conocida como Comisión Local de Elecciones).
[54] Arts. 1-003(23), 5-026 y 5-030 del Código Electoral de 1974, 16 LPRA ant. secs. 2003, 2206, 2230.
[55] H.L. Acevedo, La democracia puertorriqueña y su sistema electoral, Puerto Rico y su gobierno: estructura, retos y dinámicas, Puerto Rico, Ed. SM, 2016, pág. 303.
[56] Destacamos que la Ley Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977 (Código Electoral de 1977), 16 LPRA 3001 et. seq. (derogado) expresamente concentró en la figura del Presidente de la Comisión Estatal de Elecciones (CEE) las funciones administrativas que ejercía el Director Ejecutivo del Tribunal Electoral en el Código Electoral de 1974.
[57] El Artículo 2-003 del Código Electoral de 1974, establecía el término del cargo de los miembros del Tribunal Electoral. En específico, éste postulaba lo siguiente:
Cada miembro del Tribunal Electoral desempeñará su cargo por el término de doce (12) años y hasta que su sucesor sea confirmado y tome posesión. Inicialmente el Presidente será nombrado por un término de doce (12) años y los miembros asociados por términos de diez (10) años y ocho (8) años, respectivamente. Si antes de expirar el término de cualesquiera de dichos miembros ocurriere una vacante, la persona nombrada para cubrir la misma desempeñará dicho cargo por el resto del término sin expirar.
[58] Artículo 1.009 del Código Electoral de 1977, 16 LPRA ant. sec. 3005.
[59] Artículo 1.010 del Código Electoral de 1977, 16 LPRA ant. Sec. 3006.
[60] Íd.
[61] Véase Art. 3.007 de la Ley Núm. 78-2011, conocido como Código Electoral de Puerto Rico para el Siglo XXI, 16 LPRA ant. sec. 4017.
[62] Art. 3.008 del Código Electoral de 2011, 16 LPRA ant. sec. 4018, dispone lo siguiente:
El Presidente, Alterno al Presidente y los Vicepresidentes podrán ser destituidos por las siguientes causas:
1.[…]
. . . . . . .
Cuando por cualquier causa quedara vacante el cargo de Presidente, el Alterno al Presidente o en su defecto el Primer Vicepresidente ocupará la presidencia hasta que se nombre el sucesor y éste tome posesión de dicho cargo por el término inconcluso del predecesor. Los Comisionados Electorales tendrán un término de treinta (30) días para seleccionar al nuevo Presidente. Si transcurrido dicho término, los Comisionados Electorales no hubieran nombrado a la persona que ocupará la vacante, el Alterno al Presidente o en su defecto el Primer Vicepresidente continuará actuando, como Presidente Interino y el Gobernador tendrá treinta (30) días para designar un nuevo Presidente previo consejo y consentimiento de la mayoría de los legisladores que componen cada cámara legislativa. El Alterno al Presidente o en su defecto el Primer Vicepresidente continuará actuando como Presidente interino hasta que el Presidente confirmado tome posesión de su cargo.
Si dentro de los ciento ochenta (180) días previos a la celebración de una elección general el cargo de Presidente quedare vacante o éste se ausentare por las razones antes mencionadas, el Alterno al Presidente o en su defecto el Primer Vicepresidente ocupará la presidencia hasta que haya finalizado el proceso de elección y escrutinio general o el Presidente se reincorpore en sus funciones.
El Alterno al Presidente no estará impedido de ejercer su profesión u oficio excepto según disponga esta Ley. Cuando sea necesaria la activación de sus servicios, este no podrá tener o mantener relación alguna con otra entidad pública o privada.
Cuando por cualquier causa quedara vacante el cargo de Presidente, el Alterno al Presidente ocupará la presidencia hasta que se nombre el sucesor y éste tome posesión de dicho cargo por el término inconcluso del predecesor. Los (las) Comisionados (as) Electorales tendrán un término de treinta (30) días para seleccionar al nuevo Presidente. Si transcurrido dicho término, los (las) Comisionados (as) Electorales no hubieran nombrado a la persona que ocupará la vacante, el Alterno al Presidente continuará actuando como Presidente Interino y el Gobernador tendrá treinta (30) días para designar un nuevo Presidente previo consejo y consentimiento de la mayoría de los legisladores que componen cada cámara legislativa. El Alterno al Presidente continuará actuando como Presidente interino hasta que el Presidente confirmado tome posesión de su cargo.
[63] Resolución conjunta Núm. 21 de 2 de julio de 1981. Exposición de Motivos.
[64] Art. 2 de la Resolución conjunta 21 de 2 de julio de 1981.
[65] Informe de la Comisión para la revisión del proceso electoral de Puerto Rico, pág. 13 (1982).
[66] Íd.
[67] Íd.
[68] Véase Informe de la Comisión para la revisión del proceso electoral de Puerto Rico, pág. 14, (1982). Hubo, además, la recomendación de regresar al sistema de nombramiento por parte de exjueces de este Tribunal que existía en el Código Electoral de 1974. Asimismo, se sugirió que la estructura de la CEE debía estar en manos de los jueces y no de los partidos. Finalmente, el Colegio de Abogados de Puerto Rico propuso colocar el proceso electoral dentro del sistema judicial. Íd., 153, 112 y 114 (1982). Véase además F. Bayrón Toro, En defensa de un sistema electoral jurídico e independiente, 48 (4) Rev. Col. Abog. PR 35, 41 (1987). En el referido artículo el autor abunda sobre las recomendaciones que realizó en su ponencia ante la Comisión Especial para la revisión del proceso electoral de Puerto Rico respecto al beneficio de la intervención de la judicatura en los procesos electorales.
[69] Véanse: Art.1.020 del Código Electoral de 1977, 16 LPRA sec. 3029 (derogado); Art. 5.002 del Código Electoral de 2011, 16 LPRA sec. (derogado) y Art. 4.2 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4542.
[70] Véanse: Art.1.01 del Código Electoral de 1977, 16 LPRA sec. 3006(derogado); Art. 3.008 del Código Electoral de 2011, 16 LPRA sec. (derogado) y Art. 3.9 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4519.
[71] Nogueras v. Hernández Colón I, 127 DPR 405, 412 (1990) citando Banco Popular v. Mun. de Mayagüez, 126 DPR 653 (1990); P.R.P. v. E.L.A., 115 DPR 631, 642 (1984); Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 DPR 610, 618 (1981); Pueblo ex rel. M.G.G., 99 DPR 925, 927 (1971).
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