2021 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2021
2021 DTS 141 SENADO DE PUERTO RICO V. TRIBUNAL SUPREMO, 2021TSPR141
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. José Luis Dalmau Santiago
Peticionario
v.
Tribunal Supremo de Puerto Rico, por conducto de su Jueza Presidenta, Hon. Maite D. Oronoz Rodríguez; Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emanuelli Hernández
Recurridos
2021 TSPR 141
208 DPR ___, (2021)
208 D.P.R. ___, (2021)
2021 DTS 141, (2021)
Número del Caso: CT-2021-12
Fecha: 15 de octubre de 2021
Certificación intrajurisdiccional
Abogados de la parte peticionaria
Senado de Puerto Rico:
Lcdo. Víctor Candelario Vega
Lcda. Alejandra M. Arnaldy Figueroa
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Fernando Figueroa Santiago
Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa
Subprocurador General
Lcda. Mabel Sotomayor Hernández
Subprocuradora General
Lcda. Mariola Abreu Acevedo
Procuradora General Auxiliar
Abogados de las partes interventoras:
Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático
Lcda. Naomy N. Ruiz Ruiz
Lcdo. Ramón A. Torres Cruz
Comisionado Electoral del Partido Nuevo Progresista
Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés
Lcdo. Francisco J. González Magaz
Abogados de los Amicus Curiae:
Comisionado Electoral del Movimiento Victoria Ciudadana
Lcdo. Jorge Farinacci Fernós
Lcda. Yanisse P. Cuadrado-Ruiz
Cámara de Representantes de Puerto Rico
Lcdo. Jorge Martínez Luciano
Lcdo. Emil Rodríguez Escudero
Materia: Derecho Constitucional y Derecho Electoral, Art. 3.7 Código Electoral-
Resumen: El Supremo resuelve la inconstitucionalidad del inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, que permite se delegue al Tribunal Supremo el nombramiento de las personas que dirigirán la CEE. Tras un análisis detenido del derecho aplicable, concluimos que esa disposición es inconstitucional ya que contraviene la doctrina de separación de poderes.
ADVERTENCIA
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Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 15 de octubre de 2021.
Nos corresponde pasar juicio —únicamente— sobre la constitucionalidad de la disposición del inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, infra, que establece que en ausencia de los nombramientos del Gobernador o del consejo y consentimiento de ambas cámaras de la Asamblea Legislativa, el Pleno del Tribunal Supremo de Puerto Rico deberá elegir al Presidente y Presidente Alterno de la Comisión Estatal de Elecciones (CEE). Es decir, debemos resolver si nuestro sistema constitucional permite que se delegue al Tribunal Supremo el nombramiento de las personas que dirigirán la CEE. Tras un análisis detenido del derecho aplicable, concluimos que esa disposición es inconstitucional ya que contraviene la doctrina de separación de poderes.
I
El inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, conocido como Código Electoral de 2020, Ley Núm. 58-2020, 16 LPRA sec. 4517 (3), dispone una serie de fases para la selección del Presidente y el Presidente Alterno de la CEE. Específicamente la ley establece:
Corresponderá al Comisionado Electoral del Partido Estatal de Mayoría, cuyo partido hubiere obtenido en la anterior Elección General la mayor cantidad de votos íntegros en la Papeleta Estatal del total de votos válidos emitidos en esa papeleta, proponer a los restantes Comisionados propietarios el o los nombres de los candidatos a los cargos de Presidente y de Alterno al Presidente. Si al término de treinta (30) días naturales de haber surgido una vacante en el cargo de Presidente y/o del Alterno del Presidente no se lograra la unanimidad de los comisionados electorales propietarios para cubrir la vacante, entonces el Gobernador deberá hacer el nombramiento del o los candidatos para cubrir el o los cargos vacantes. El Gobernador deberá hacer estos nombramientos no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del vencimiento del término anterior. Tales nombramientos requerirán el consejo y consentimiento de dos terceras partes (2/3) del total de los miembros de ambas cámaras en la Asamblea Legislativa, no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del recibo del o los nombramientos otorgados por el Gobernador, según corresponda. Íd.
Ahora bien, si esto no sucede, la ley dispone que la responsabilidad de los nombramientos recaerá sobre el Pleno de este Tribunal. Íd.
En ausencia de los nombramientos del Gobernador y/o del consejo y consentimiento legislativo, el pleno de los miembros del Tribunal Supremo de Puerto Rico deberá elegir por mayoría de sus votos a un juez o jueza para ocupar el cargo de Presidente o Alterno del Presidente en la Comisión, según corresponda. Esta votación del pleno del Tribunal Supremo deberá realizarse no más tarde de los quince (15) días naturales a partir de la ausencia de los nombramientos por parte del Gobernador o de la ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al cierre de la sesión ordinaria o extraordinaria en que recibieron el o los nombramientos. Dentro de los ciento (120) veinte días previos a una Elección General, plebiscito, referéndum o primaria, todos los anteriores términos se reducirán a la mitad. (Énfasis suplido). Íd.
El 30 de junio de 2021, vencieron los términos de los nombramientos de los actuales Presidente y Presidenta Alterna de la CEE, Hon. Francisco Rosado Colomer y Hon. Jessika Padilla Rivera. Por ello, conforme a la ley, los comisionados electorales propietarios contaban con un término de treinta días para llegar a un acuerdo unánime para cubrir esas vacantes. Eso no ocurrió. En vista de eso, el 7 de septiembre de 2021, el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, sometió para el consejo y consentimiento del Senado y la Cámara de Representantes las nominaciones de los jueces superiores, Hon. Jorge Rivera Rueda y Hon. Edgardo Figueroa Vázquez, para Presidente y Presidente Alterno, respectivamente. Conforme a la ley, cada cámara legislativa tenía quince días a partir del recibo de los nombramientos para actuar sobre ellos.
Entonces, el 23 de septiembre de 2021, el Senado de Puerto Rico presentó una demanda ante el Tribunal de Primera Instancia. Mediante el mecanismo procesal de sentencia declaratoria, el Senado solicitó lo siguiente: (1) que se resuelva que el nombramiento del Presidente y Presidente Alterno de la CEE requiere el consejo y consentimiento del Senado; (2) se declare inconstitucional la disposición del inciso (3) del Artículo 3.7 del Código Electoral de 2020, supra, en lo que respecta únicamente a la facultad del Pleno del Tribunal Supremo de escoger al Presidente y Presidente Alterno de la CEE, y (3) se disponga que cualquier nombramiento para los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE que realice el Tribunal Supremo violenta la doctrina de separación de poderes y, por consiguiente, sería inconstitucional.
El Senado también solicitó que se emitiera un interdicto preliminar contra este Tribunal para que nos abstuviéramos de realizar los nombramientos hasta que se resolvieran las controversias planteadas. Además, incoó una causa de acción de interdicto permanente para impedir que este Tribunal realizara los nombramientos en controversia por ser inconstitucionales. Ese mismo día, el Senado presentó una petición de certificación intrajurisdiccional ante nosotros. Al día siguiente, el Gobierno de Puerto Rico compareció y se expresó a favor de la expedición del auto.
Ese mismo día emitimos una Resolución en la que, tras invocar la Regla de Necesidad,[1] certificamos el pleito por tratarse de una controversia constitucional de estricto derecho y alto interés público. Al respecto, indicamos que como norma general, un juez debe inhibirse en casos en que tenga conflicto de interés o sea afectado por la controversia ante sí. No obstante, descargamos nuestra responsabilidad y señalamos que no claudicaríamos a nuestro deber como máximos intérpretes de la Constitución de Puerto Rico. Por imperativo de la Regla de Necesidad, todos los jueces y juezas de este Tribunal participamos en la consideración de este caso.
El Senado demandó y emplazó al Tribunal Supremo a través de la Jueza Presidenta, Hon. Maite Oronoz Rodríguez. Sin embargo, el Tribunal Supremo no tiene personalidad jurídica propia por lo que el Senado debió demandar y emplazar a cada uno de sus miembros. Véase por analogía: Fred y otros v. E.L.A., 150 DPR 599 (2000). Como esto no ocurrió, el caso prosiguió únicamente contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, denominado en la demanda como Gobierno de Puerto Rico, mediante el mecanismo de sentencia declaratoria. Por eso, en la Resolución que emitimos especificamos que el Senado y el Gobierno de Puerto Rico eran las partes que debían comparecer mediante alegatos. Véase: Resolución de este Tribunal de 24 de septiembre de 2021.
También comparecieron el Lcdo. Ramón A. Torres Cruz, Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático, y la Lcda. Vanessa Santo Domingo Cruz, Comisionada Electoral del Partido Nuevo Progresista, como interventores. A su vez, Lillian Aponte Dones, Comisionada Electoral del Movimiento Victoria Ciudadana, y la Cámara de Representantes de Puerto Rico comparecieron como amigos de la corte.
Con el beneficio de la comparecencia de todas las partes y de los amigos de la corte, cuya comparecencia aceptamos aquí, atendemos el recurso de epígrafe sin trámite ulterior, como nos autoriza la Regla 50 del Reglamento de este Tribunal, 4 LPRA Ap. XXI-B.
II
A. La certificación intrajurisdiccional es un mecanismo procesal discrecional, que podemos expedir por iniciativa propia o a solicitud de parte, para elevar inmediatamente a la consideración de este Tribunal cualquier asunto pendiente ante los foros inferiores cuando, entre otros factores, se plantean cuestiones de alto interés público que incluyen un asunto constitucional sustancial al amparo de la Constitución de Puerto Rico o de Estados Unidos. Regla 52.2(d) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V; Art. 3.002 de la Ley Núm. 201-2003, 4 LPRA sec. 24s(f), conocida como la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 2003. Véase, además: Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 69 (2019). Este mecanismo procesal adquiere particular importancia “cuando la legitimidad de los procesos democráticos y de nuestras instituciones está en disputa”. Senado de PR v. ELA, supra, citando a Torres Montalvo v. Gobernador ELA, 194 DPR 760 (2016). Véase, además: Pierluisi et al. v. CEE et al., 204 DPR 841, 853 (2020).
Por su carácter excepcional, al evaluar una certificación intrajurisdiccional, debemos considerar la: (1) urgencia, (2) etapa en que se encuentran los procedimientos, (3) necesidad que puede presentarse de recibir prueba, y (4) complejidad de la controversia. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 849 (2014).
En esta ocasión, el Senado cuestiona la constitucionalidad de una disposición del Código Electoral de 2020, supra, que le confiere a esta Curia la facultad de nombrar al Presidente y Presidente Alterno de la CEE. Es inescapable concluir que esta situación es novel y requiere una determinación final con urgencia. Más aún, la controversia presenta un asunto que nos corresponde resolver como últimos intérpretes de la Constitución de Puerto Rico. Además, aunque la controversia se encuentra en una etapa inicial, no hay necesidad de recibir prueba.
B. La sentencia declaratoria es un recurso remedial y profiláctico que permite que se anticipe la dilucidación en los méritos de una reclamación cuando existe un peligro potencial contra quien la solicita. Beltrán Cintrón v. ELA, 204 DPR 89, 109 (2020); Senado de PR v. ELA, supra, pág. 71. Se trata de un recurso discrecional que tiene la eficacia y vigor de una sentencia o resolución. Regla 59.1 de Procedimiento Civil, supra. Mediante esta, el Tribunal puede declarar derechos, estados y otras relaciones jurídicas aunque se inste o pueda instarse otro remedio. Íd.
Su propósito es despejar una incertidumbre o poner fin a una controversia. J. A. Echevarría Vargas, Procedimiento Civil puertorriqueño, 1ra ed. rev., Colombia, [s. Ed.], 2011, pág. 345. Una vez se impugna oportunamente la interpretación de un estatuto mediante un recurso de sentencia declaratoria y se establece la legitimación activa del promovente, la función del tribunal se remite a su alcance e interpretación. Romero Barceló v. ELA, 169 DPR 460, 475-476 (2006).
C. Un legislador que se designa como representante oficial del cuerpo legislativo ante el foro judicial puede vindicar derechos y prerrogativas de esa cámara. Hernández Torres v. Hernández Colón, 1209 DPR 824, 838 (1992). “Los legisladores tienen legitimación activa para, entre otras cosas, hacer valer sus prerrogativas legislativas”. Senado de PR v. ELA, supra, pág. 70. Véanse, además: Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59, 70-71 (2017); Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 885 (2005); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407, 415 (1982). La Sec. 6.1(p) del Reglamento del Senado de Puerto Rico faculta a su Presidente a presentar “a nombre del Senado o interven[ir] en aquellas acciones judiciales en las cuales él estime que puedan afectarse los derechos, facultades y prerrogativas del Senado, sus funcionarios, Comisiones y los funcionarios de éstas, en el desempeño de sus gestiones legislativas”. R. del S. 13 de 9 de enero de 2017. Por lo tanto, “el Presidente del Senado tiene legitimación para comparecer a nombre del cuerpo legislativo que preside”. Senado de PR v. ELA, supra, pág. 70.
Para impugnar la validez de una ley los legisladores tienen que demostrar que han sufrido un daño claro y palpable. Hernández Torres v. Hernández Colón, supra, págs. 837-838. Pero, “[c]uando la causa de acción se presenta en contra de agencias y funcionarios gubernamentales, los tribunales interpretarán los criterios de la legitimación activa de manera flexible y liberal, y el análisis de las alegaciones se debe hacer de la manera más favorable y liberal para el promovente del litigio”. Ramos Rivera v. García García, 203 DPR 379, 395 (2019).
Hemos reconocido que un legislador posee legitimación activa si:
(1) defiende un interés individual tradicional vinculado con el proceso legislativo e invocado frente a funcionarios del Cuerpo tanto en su carácter particular como en representación de un grupo de ese Cuerpo, (2) impugna una actuación ilegal del ejecutivo, (3) las reglas senatoriales coartan su derecho constitucional de participar en las etapas esenciales y significativas en las comisiones del Cuerpo, (4) cuestiona las reglas senatoriales que impugna el intento del Senado de excluir a un senador de su escaño mientras se determina la validez de su elección, (5) para “solicitar un injunction y sentencia declaratoria con el objetivo de cuestionar que una persona está ocupando un cargo en detrimento de su poder de confirmación”, y (6) para vindicar su prerrogativa y función constitucional como lo es la participación en el proceso de confirmación de consejo y consentimiento de un nombramiento de un funcionario público. (Cita depurada) Íd., págs. 395-396.
En este caso se cumple con el sexto escenario. En Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, atendimos una controversia respecto “a la función del Senado de impartir su consejo y consentimiento a la nominación de los funcionarios concernidos”. Allí razonamos que se trataba de “una facultad reconocida específicamente por el Art. IV, Sec. 5 de la Constitución en la que el Senado tiene interés legítimo en ventilar y vindicar en este Tribunal”. Íd. Por consiguiente, validamos que los miembros del Senado tienen un interés legítimo en participar en el proceso constitucional de impartir consejo y consentimiento a las nominaciones de funcionarios públicos. Íd.
El Gobierno planteó que la controversia de autos no es justiciable porque el Senado carece de legitimación activa. Esto se basa en que, a su entender, la facultad de consejo y consentimiento es de la Asamblea Legislativa como cuerpo y no del Senado por sí solo. Indicó que el Senado no particularizó de qué forma la disposición impugnada le afectaba como cuerpo separado y distinto de la Cámara de Representantes. No le asiste la razón.
Recientemente, en Virginia House of Delegates v. Bethune-Hill, 139 S. Ct. 1945 (2019), el máximo foro federal determinó que la Cámara de Representantes de Virginia no tenía legitimación para representar al estado ni para impugnar por sí misma la creación de una comisión independiente para la redistribución electoral. Íd. Allí era un hecho que la Constitución de Virginia asignaba la autoridad de redistribución de distritos a la Asamblea General, de la que la Cámara de Representantes constituía solo una parte. Íd. En lo pertinente, el Tribunal razonó que una cámara de una legislatura bicameral no puede basarse únicamente en su papel en el proceso legislativo para recurrir de una sentencia que invalide una ley estatal. Íd., pág. 1953. Específicamente, indicó que una sola cámara de una legislatura bicameral carecía de capacidad para hacer valer los intereses que son propios de la legislatura en conjunto. Íd., págs. 1953-1954.
Así, la conclusión del Tribunal de falta de legitimación se basó en que la Cámara no demostró un daño como cuerpo ni un interés particular e individualizado que le concediera legitimación. Esta decisión no precluye que una cámara pudiera tener legitimación basada en un daño concreto a sus intereses institucionales. Véase: Íd., pág. 1959 esc. 2. (Opinión disidente del Juez Asociado Alito, citando a Spokeo, Inc. v. Robins, 578 U.S. 330, 1548, n. 7 (2016)).
En el recurso de autos, el Senado tiene un interés legítimo en participar en el ejercicio de su función constitucional de consejo y consentimiento. Esto es parte del esquema del Código Electoral de 2020, supra, para la confirmación de los nombramientos. El Art. 3.7(3) del Código Electoral de 2020, supra, especifica que los nombramientos “requerirán el consejo y consentimiento de dos terceras partes del total de los miembros de ambas cámaras en la Asamblea Legislativa…” y que el Pleno del Tribunal intervendrá en “ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas…”.
Como se percibe, el Código Electoral de 2020, supra, establece la facultad de ambas cámaras de la legislatura de brindar consejo y consentimiento. No se trata de una facultad general de la Asamblea Legislativa como un todo, sino una prerrogativa individual de cada cuerpo que se ejerce por separado. El consejo y consentimiento se da en ambos cuerpos mediante dos procesos independientes pero simultáneos.
Es cierto que el Senado no ostenta la representación del Poder Legislativo, pero eso no es lo que se pretende en este caso. Hemos reconocido que el Senado puede comparecer ante nosotros para defender sus propias prerrogativas constitucionales, como aquí hace. Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra. Así quedó plasmado en el Alegato del Senado, cuando especificó que
el Senado de Puerto Rico se ha visto afectado de manera irreparable en sus prerrogativas constitucionales de consejo y consentimiento en el sentido de que por no haberse obtenido el consejo legislativo que requiere dicho Código en un determinado y corto término, es ahora la Rama Judicial a quien únicamente le corresponde nombrar y confirmar, sin el aval del Senado, a los funcionarios ejecutivos que ocuparán los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE. (Énfasis suplido). Alegato del Senado, pág. 24.
Incluso, el Senado señaló que no “se puede plantear que el Senado y/o la Rama Legislativa han renunciado a su prerrogativa constitucional de consejo y consentimiento…”. Íd, pág. 15. El Senado alegó consistentemente que el nombramiento al cargo de Presidente y Alterno “requiere el consejo y consentimiento del Senado”. Certificación, pág. 12.
No es incompatible que el Senado solicite que se resuelva la demanda a su favor y que esto tenga el resultado de que nuestra determinación también pueda ser aplicable a la Cámara de Representantes, quien no es ajena al proceso.[2] Eso no quiere decir que el Senado esté representando a la Cámara o que sea necesaria la comparecencia conjunta de ambos cuerpos.
Hemos reconocido que un legislador tiene legitimación para vindicar un interés personal en el ejercicio de sus prerrogativas y funciones constitucionales afectadas por el Poder Ejecutivo. Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 428 (1994). Asimismo, una cámara de la legislatura puede vindicar por sí misma sus intereses particulares como cuerpo. Es decir, así como un legislador puede defender sus prerrogativas individuales aunque coincidan con las del cuerpo al que pertenece, una cámara puede vindicar sus prerrogativas individuales aunque coincidan con las de la otra.
Al igual que en Senado de PR v. ELA, supra, donde el consejo y consentimiento correspondía a ambos cuerpos, el Senado tiene legitimación activa para hacer valer sus prerrogativas individuales como cuerpo. Allí, la Cámara de Representantes sí ejerció su prerrogativa, lo que demuestra que se trataba de prerrogativas separadas y no de una general
de ambos cuerpos. En aquel momento, hubiera sido un absurdo requerir que ambos cuerpos comparecieran en conjunto. Por eso, no lo hicimos entonces ni lo haremos ahora.
Aquí, el Senado tiene un interés institucional inherente en la controversia. El Senado posee legitimación para hacer valer su interés individual como cuerpo. En vista de que el consejo y consentimiento de cada cámara no es una facultad general de la Asamblea Legislativa, el daño alegado por el Senado es independiente del que pudiera experimentar la Cámara de Representantes. Por lo tanto, el Presidente del Senado, Hon. José Luis Dalmau Santiago, tiene legitimación activa para comparecer a nombre de ese Cuerpo y solicitar una sentencia declaratoria.
D. La persona que presenta una solicitud de sentencia declaratoria debe cumplir con los criterios de legitimación activa, es decir, la existencia o inminencia de un daño claro y real, no imaginario o hipotético. Senado de PR v. ELA, supra, pág. 70. Esto es así, ya que los tribunales solo podemos evaluar aquellos casos que sean justiciables. Resulta determinante que la controversia se encuentre concretamente definida, de forma que el tribunal pueda justipreciarla en sus méritos. Clases A, B y C v. PRTC, 183 DPR 666, 692 (2011). Así, “todo lo que se necesita para asegurar que un caso está maduro es que el evento contemplado [...] con toda probabilidad va a ocurrir”. J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 203 esc. 8. Según establece el inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de 2020, supra, la intervención de este Tribunal es un evento con fecha cierta, programado por una ley que se aprobó válidamente. Véase: Aponte Rosario et al. v. Pres. CEE II, 205 DPR 407, 452 (2020). Por lo tanto, el pleito está maduro para su adjudicación.
E. Nuestra función “grave y delicada” como últimos intérpretes de la ley está limitada por la doctrina de autolimitación judicial. E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552, 595 (1958). “La doctrina de autolimitación judicial aplica en aquellas situaciones en las que un tribunal es llamado a evaluar la validez constitucional de una pieza legislativa”. Brau, Linares v. ELA et als., 190 DPR 315, 337 (2014). Las leyes se presumen constitucionales hasta tanto un tribunal declare lo contrario. Íd. pág. 337. Por ello, cuando se cuestiona la validez de una ley o se arroja dudas sobre su constitucionalidad, primero debemos determinar si hay una interpretación razonable que permita soslayar la cuestión constitucional. Íd. pág. 338. Así, se propicia que los tribunales se esfuercen por lograr interpretaciones que adelanten la constitucionalidad de las leyes. Nadal v. Depto. Rec. Nat., 150 DPR 715, 720-721 (2000). De igual forma, “no se considerará el aspecto constitucional de una medida legislativa cuando se pueda resolver el asunto mediante un análisis estatutario”. Íd., pág. 721. Establecido lo anterior, procedemos a resolver los méritos de la controversia.
III
- Separación de Poderes
El principio de separación de poderes se encuentra expresamente consagrado en nuestra Constitución. Art. 1, Sec. 2, LPRA, Tomo 1. Este principio aspira a establecer las responsabilidades y enmarca el ámbito de acción de las ramas constitucionales de gobierno. Además, busca asegurar que ninguna de las tres ramas domine o interfiera indebidamente con la otra. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 450 (2019); Clases A, B y C v. PRTC, supra, pág. 681. El éxito de nuestro sistema de poderes depende de que cada una de las ramas acepte y respete la autoridad de las otras y entienda la interrelación de sus funciones. Silva v. Hernández Agosto, 118 DPR 45, 57 (1986). Esto va de la mano con que se garantice la independencia de cada rama. Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97, 110 (2014). Se trata de un sistema de pesos y contrapesos, que evita que las actuaciones de una rama causen detrimento a otra. Íd.
Hemos señalado que al resolver una controversia que requiere un pronunciamiento sobre la aplicabilidad de la doctrina de separación de poderes debemos analizar si “en la operación real del sistema y en un contexto histórico determinado el poder delegado tiende a desembocar en una concentración de poder indebida en una de las ramas o en una disminución indeseable de la independencia que sea incompatible con el ordenamiento político de la Constitución”. (Énfasis suplido). Nogueras v. Hernández Colón I, 127 DPR 405, 426 (1990).
La cláusula de nombramientos está estrechamente vinculada a la doctrina de separación de poderes. Sobre este particular, el constitucionalista Raúl Serrano Geyls nos dice:
[l]a distribución entre el Congreso y el Ejecutivo del poder para efectuar nombramientos es uno de los ejemplos más claros de los esfuerzos de los forjadores de la Constitución por incorporar a ese documento un delicado sistema de frenos y contrapesos consecuente con su particular visión de la teoría de separación de poderes. Raúl Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1986, Vol. I, pág. 605.
El poder de nombramientos del Primer Ejecutivo surge de la Sec. 4 del Art. IV de la Constitución de Puerto Rico. Art. IV, Sec. 4, Const. PR, supra. Específicamente, nuestra Constitución dispone que el Gobernador de Puerto Rico tendrá la facultad de
[N]ombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. El Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria. Art. IV, Sec. 4, Const. PR, supra, págs. 417-418.
Asimismo, la Constitución establece que: “[p]ara el ejercicio del Poder Ejecutivo el Gobernador estará asistido por Secretarios de Gobierno que nombrará con el consejo y consentimiento del Senado”. (Énfasis suplido). Art. IV, Sec. 5, Const. PR, supra, pág. 422. Además, reconoce “la facultad de la Asamblea Legislativa para crear, reorganizar y consolidar departamentos ejecutivos de gobierno”. Art. IV, Sec. 6, Const. PR, supra, pág. 423.
El texto diáfano de estas secciones plasma la conceptualización de la facultad de nombramientos de los funcionarios de gobierno dividida entre las ramas políticas: las Ramas Ejecutiva y Legislativa. La Cláusula de Nombramientos de nuestra Constitución no contempla de forma alguna la participación de la Rama Judicial en el proceso de nombramientos.
El debate de la Convención Constituyente es parco en cuanto al poder de nombramiento del gobernador. Las facultades y deberes del Primer Ejecutivo no dieron pie a controversias mayores. W. Vázquez Irizarry, Los poderes del gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutivas, 76 Rev. Jur. UPR 951, 986 (2007). “[P]arecía haber un consenso bastante amplio en cuanto al rol central que tendría el Gobernador como cabeza de la rama ejecutiva y director de todos sus componentes”. Íd.
Por su parte, la Cláusula de Nombramientos o Appointments Clause de la Constitución de Estados Unidos establece, en lo pertinente, que el Presidente,
con el consejo y consentimiento del Senado, nombrará embajadores, otros ministros públicos y cónsules, los jueces del Tribunal Supremo y todos los demás funcionarios de los Estados Unidos cuyos cargos se establezcan por ley y cuyos nombramientos esta constitución no prescriba. Pero el Congreso podrá por ley, confiar el nombramiento de aquellos funcionarios subalternos que creyere
prudente, al Presidente únicamente, a los tribunales de justicia o a los jefes de departamento. Art. II, Sec. 2, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 173.
Se reconoce que, en nuestro ordenamiento constitucional, “la autoridad del Gobernador para efectuar nombramientos es análoga a la del Presidente”. Op. Sec. Just. Núm. 3-1985, pág. 4. Sobre esto, el Secretario de Justicia, al analizar la discusión de la Convención Constituyente, explicó que
un análisis detenido de las fuentes de información existentes y disponibles, en particular del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, demuestra que [. . .] existen criterios suficientes para entender que el propósito final de la Convención Constituyente, al aprobar la disposición constitucional que examinamos, lo fue el de incorporar a nuestra organización gubernamental el mecanismo completo del sistema de nombramientos que prevalece en el ámbito de la jurisdicción federal. Op. Sec. Just. Núm. 25-1967, pág. 3.
El alcance de esta cláusula federal fue objeto de análisis por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en Buckley v. Valeo, 424 US 1 (1976). Ahí, el Tribunal abordó varios aspectos constitucionales sobre la Federal Election Campaign Act of 1971 (FECA), 8 Stat. 3, enmendado en 1974. FECA creaba una comisión especial con amplias facultades de reglamentación y adjudicación, así como con extensos poderes para poner en vigor la ley. Esto incluía, la facultad para iniciar acciones civiles en los tribunales y para descalificar candidatos. Buckley v. Valeo, supra. Esa comisión debía estar compuesta por: dos miembros nombrados por el Presidente pro tempore del Senado, dos por el Presidente de la Cámara y dos por el Presidente de los Estados Unidos. Todos estaban sujetos a la confirmación de ambos cuerpos legislativos. Los secretarios del Senado y de la Cámara eran miembros ex officio sin derecho a voto. Íd., pág. 113.
En ese caso, el Tribunal Supremo federal concluyó que como la comisión realizaba funciones ejecutivas y cuasijudiciales sus miembros debían considerarse funcionarios de Estados Unidos. Por lo tanto, la composición de la comisión violaba el principio de separación de poderes y el requisito de que todos los funcionarios de Estados Unidos sean nombrados conforme a las disposiciones de la Cláusula de Nombramientos. Íd. pág. 140. Véase, además: Serrano Geyls, op. cit., pág. 606.
Además, el Tribunal rehusó aceptar el argumento de que la creación y composición de la comisión descansaba en los amplios poderes que disfrutaba el Congreso para reglamentar las elecciones al amparo de la Sec. 4 del Art. I de la Constitución. Buckley v. Valeo, supra, pág. 132. También se negó a avalar que la cláusula de poderes "necesarios y apropiados" autorizaba esa acción del Congreso. Íd. págs. 134-135. Explicó que el Congreso no podía abrogarse la facultad de efectuar nombramientos de funcionarios con poderes ejecutivos en clara infracción de la Cláusula de Nombramientos. Íd. Véase, además: Serrano Geyls, op. cit., pág. 606. Podemos concluir que el Tribunal Supremo federal entendió que “el Congreso no puede colocar en sus líderes el poder de nombrar miembros de una agencia independiente [con poderes ejecutivos] que reglamenta las elecciones federales”. Álvarez González, op. cit., pág. 309.
En años más recientes, el Tribunal Supremo federal ha tenido la oportunidad de analizar y delimitar el alcance del poder de nombramiento respecto a la separación de poderes. En Freytag v. C.I.R., 501 U.S. 868 (1991), resolvió que el Juez Presidente del Tax Court podía nombrar y asignar jueces especiales de primera instancia ya que eran funcionarios inferiores. Explicó que incluso con respecto a los funcionarios inferiores, la Cláusula brinda al Congreso una autoridad limitada para delegar el poder de nombramiento. Íd. “The Tax Court exercises judicial, rather than executive, legislative, or administrative, power. It was established by Congress to interpret and apply the Internal Revenue Code in disputes between taxpayers and the Government… The Tax Court exercises judicial power to the exclusion of any other function.” (Énfasis suplido). Íd. págs. 890-891. En Ryder v. United States, 515 U.S. 177, 182 (1995), el Tribunal explicó que la Cláusula de Nombramientos “es un baluarte contra el engrandecimiento del poder de una rama a expensas de otra, pero es [aún] más: ‘preserva otro aspecto de la integridad estructural de la Constitución al impedir la difusión del poder de nombramiento’”.[3] (Traducción nuestra y citas omitidas).
Este mismo año, en United States v. Arthrex, Inc., 141 S. Ct. 1970, 1980 (2021), se cuestionó la validez de los nombramientos de los miembros de un tribunal ejecutivo dentro de la Oficina de Patentes y Marcas. Estos eran nombrados por el Secretario de Comercio. El máximo foro federal resolvió que si un funcionario tiene la facultad de dictar una decisión definitiva en nombre de los Estados Unidos sobre derechos públicos de partes privadas sin ninguna revisión por parte de un superior nominal o de cualquier otro funcionario principal del Poder Ejecutivo, ese nombramiento corresponde al Presidente. Esto se debe a que solo un funcionario debidamente designado puede emitir una decisión definitiva que vincule al Poder Ejecutivo. Íd. Véase, además: Lucia v. SEC, 138 S. Ct. 2044 (2018).
En Puerto Rico existe, desde incluso antes de nuestra Constitución, una tradición similar a la del sistema federal en cuanto a la Cláusula de Nombramientos y separación de poderes. En Tugwell v. Corte, 64 DPR 220 (1944), resolvimos que una ley que disponía que los presidentes de las cámaras legislativas serían miembros del comité que formaba parte de la Rama Ejecutiva violaba la separación de poderes y constituía una invasión legislativa de las funciones del Ejecutivo. Para llegar a esta decisión nos basamos en Springer v. Philippine Islands, 277 US 189 (1928) —que también fue citado por el Tribunal Supremo Federal en Buckley v. Valeo, supra— donde se resolvió que el poder legislativo de Filipinas no podía retener la facultad de nombrar funcionarios de las agencias ejecutivas. Véanse: Álvarez González, op. cit., pág. 309; Serrano Geyls, op. cit., pág. 626. “Legislative power, as distinguished from executive power, is the authority to make laws, but not to enforce them or appoint the agents charged with the duty of such enforcement. The latter are executive functions”. Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 460 citando a Springer v. Philippine Islands, supra, pág. 202.
Al respecto, el profesor José Julián Álvarez indica que “[l]a función del Senado en cuanto a nombramientos es la de consejo y consentimiento. Ello no puede extenderse a la nominación del candidato ni, mucho menos, a su nombramiento. En el plano federal está reiteradamente resuelto que el Congreso carece de poder para nombrar funcionarios o empleados de instrumentalidades que no son parte de esa rama”. Álvarez González, op. cit., pág. 309.
Por otro lado, en Morrison v. Olson, 487 US 654 (1988), el máximo foro federal determinó que cierto fiscal especial independiente era un funcionario inferior que podía ser nombrado por un panel de jueces. Ahora bien, el asunto principal del caso era si se podía limitar el poder de destitución del Presidente. Nótese que en Díaz Carrasquillo v. García Padilla, supra, Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28 (2005) y Guzmán v. Calderón, 164 DPR 220 (2005), adoptamos los pronunciamientos de Morrison para atender lo relacionado a los límites al poder del Gobernador para destituir a los funcionarios nombrados por este. En ninguno de esos casos estaba en controversia el poder de nombramiento del Gobernador.
- Ley Electoral en Puerto Rico
En Puerto Rico, al igual que en otras jurisdicciones, el sistema electoral opera de forma centralizada. Por ello, se han creado estructuras administrativas con la encomienda de salvaguardar la pureza del sistema. Véase: Informe de la Comisión Especial para la Revisión para el Proceso Electoral de Puerto Rico, 1982, pág. 11 (Informe de la Comisión Especial de 1982).
dirigir los comicios en la isla.[4] Desde 1919 hasta 1977, el funcionario que dirigía el organismo encargado de administrar los procesos electorales en Puerto Rico era designado por el Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras legislativas. Véanse: Sec. 1 de la Ley Núm. 79 de 25 de junio de 1919, 1919 Leyes de Puerto Rico 531; Ley Núm. 1 de 13 de febrero de 1974, 1974 Leyes de Puerto Rico 3; Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, 1977 Leyes de Puerto Rico 639.
Ahora bien, en 1983 se dispuso que los comisionados electorales nombrarían por unanimidad a un Presidente y Presidente Alterno. Art. 1.009 de la Ley Núm. 3 de 10 de enero de 1983, 1983 Leyes de Puerto Rico 397 (Ley Núm. 3-1983). Esa enmienda fue el resultado del trabajo de la Comisión Especial para la Revisión del Proceso Electoral de Puerto Rico (Comisión Especial) que se creó tras la aprobación de la R. C. de la C. 615 de 2 de julio de 1981. La Comisión Especial recomendó un esquema parecido al de Venezuela en el que los principales funcionarios electorales eran nombrados por un cuerpo legislativo por el voto de tres cuartas partes de sus miembros, ya que “[e]sta solución obligaría al consenso tan vital en estos nombramientos claves”. Informe de la Comisión Especial de 1982, supra, pág. 13.
En Venezuela se eximía al poder ejecutivo del proceso de nombramiento de los dirigentes del sistema electoral. Ante esa realidad, la Comisión Especial recibió una opinión legal de sus asesores que advertía que se “requeriría una enmienda constitucional para su implementación”. (Énfasis suplido). Íd., pág. 13. La Comisión Especial expresó que “debido a que la aprobación de dicha enmienda constitucional tomaría un tiempo vital, se hizo necesario elaborar otras alternativas que estuvieran al alcance del poder legislativo según delegado en nuestra Constitución”. (Énfasis suplido). Íd.
A esos efectos, la Comisión Especial propuso que contrario al esquema entonces vigente en el Art. 1.005 de la
Ley Electoral de 1977, supra, en que el Gobernador nombraba al presidente de la CEE con el consejo y consentimiento de la mayoría de ambas cámaras legislativas, se delegara esa facultad a los comisionados electorales. Estos debían escoger al presidente por unanimidad. De no lograrse un acuerdo entre los comisionados electorales, el Gobernador, con el consejo y consentimiento de tres cuartas partes de los cuerpos legislativos, nombraría al Presidente de la CEE. Informe de la Comisión Especial de 1982, supra, pág. 14. Este esquema fue el que se adoptó con la Ley Núm. 3-1983, supra. La Comisión Especial explicó que este nuevo mecanismo garantizaba “un mínimo de confianza en el Presidente al requerirse su aprobación por los partidos participantes o al menos por los dos partidos principales de conformidad con la composición de la legislatura...”. Informe de la Comisión Especial de 1982, supra, pág. 14.
Desde la enmienda de 1983, el procedimiento para escoger al Presidente de la CEE se mantuvo prácticamente inalterado. Prueba de esto es el Art. 3.007 de la Ley Núm. 78 de 1 de junio de 2011, según enmendada, conocida como Código Electoral de Puerto Rico para el Sigo XXI. Esto cambió tras la adopción del Código Electoral de 2020, supra, que insertó a este Tribunal en la tercera etapa del proceso de selección del Presidente y Presidente Alterno de la CEE.
Ahora bien, cuando estudiamos el historial legislativo del Código Electoral de 2020, supra, vemos que el mecanismo de selección sufrió cambios significativos durante el trámite legislativo. Originalmente, la medida proponía que el Pleno del Tribunal Supremo designaría un Comité Evaluador integrado por un panel de tres jueces del Tribunal de Apelaciones para nombrar al Presidente de la CEE. Informe Positivo de la Cámara de Representantes, P. del S. 1314, 14 de noviembre de 2019, pág. 16.
Ese Comité debía preparar una lista de ocho jueces del Tribunal de Primera Instancia disponibles para ocupar los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE. Íd. También añadía que "el Tribunal deberá escoger al Presidente de la CEE usando el mismo método aleatorio que usan para seleccionar los integrantes de los Paneles del Tribunal de Apelaciones y los Presidentes de Comisiones Locales". Íd., págs. 16-17. Véase, además: H. Santaella Carlo, Análisis constitucional del proceso de nombramiento del presidente de la Comisión Estatal de Elecciones por el Tribunal Supremo, 4 Rev. Jur. AAPR 211 (2019). Sin embargo, ante varios señalamientos sobre la posible inconstitucionalidad de ese método, la medida se enmendó. Informe Positivo de la Cámara de Representantes, supra, pág. 18. Finalmente se aprobó el proceso que consta en el inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de 2020, supra.
C. Naturaleza de la Comisión Estatal de Elecciones
Cuando se busca conocer la naturaleza y definición de una entidad, la hermenéutica jurídica dicta acudir primero a la ley orgánica o habilitadora del ente u organismo en cuestión. Alonzo Reyes v. ASC, 185 DPR 861, 877 (2012). La definición de la entidad que proveyó expresamente el legislador es una parte necesaria del análisis, en conjunto con las funciones que le autorizaron. Íd. pág. 878.
La CEE tiene la estructura institucional de una agencia pública, con operaciones administrativas y electorales. Art. 3.1. (5)(b) del Código Electoral de 2020, supra. El Art. 3.2 del Código Electoral de 2020, supra, establece que la CEE “será responsable de planificar, organizar, dirigir y supervisar el organismo electoral y los procedimientos de naturaleza electoral que, conforme a esta Ley, y a leyes federales aplicables, rijan en cualquier Votación a realizarse en Puerto Rico”. Algunos de los deberes de la CEE son: (1) cumplir y hacer cumplir la ley electoral; (2) aprobar reglas y reglamentos; (3) aprobar planes de trabajo, adoptar reglas y normas de funcionamiento interno para la conducción de los asuntos bajo su jurisdicción, y (4) atender, investigar y resolver los asuntos o controversias bajo su jurisdicción. Íd.
En cuanto a su composición la ley dispone que es un “organismo colegiado, deliberativo y adjudicativo” y que “los miembros propietarios de la Comisión, con voz y voto serán un Presidente; un mínimo de dos (2) y hasta un máximo de tres (3) Comisionados Electorales...”. Art. 3.1 (2)(a) del Código Electoral de 2020, supra. A su vez, el Art. 3.8 del Código Electoral de 2020, supra, establece que el Presidente “será la máxima autoridad ejecutiva y administrativa de la Comisión y será responsable de supervisar los servicios, los procesos
y los eventos electorales…”. (Énfasis suplido). Este tiene, entre otras, las funciones de: cumplir y hacer cumplir ciertas leyes; representar a la CEE y ser su principal portavoz institucional; aprobar reglas y reglamentos; administrar, restructurar, consolidar o eliminar oficinas y dependencias de la CEE; seleccionar, reclutar y nombrar el personal; contratar la utilización de instalaciones, equipos y materiales e imponer multas administrativas. Íd.
Por otra parte, la Sec. 1.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), 3 LPRA sec. 9603, expresamente excluye a la CEE de la definición de agencia. Como se señaló en la Opinión del Secretario de Justicia, Núm. 9-2010, pág. 2, “la CEE es un organismo sui generis con un alto grado de autonomía legal, funcional y administrativa que, por su propósito y la naturaleza de sus funciones no puede ser considerada como un organismo ordinario de la Rama Ejecutiva”. Igualmente menciona que la CEE se creó como un “administrador individual” por las disposiciones de la entonces vigente ley electoral sobre la administración de su personal. Íd. “[L]a CEE no puede considerarse como una agencia gubernamental ordinaria de la Rama Ejecutiva”. Íd., pág. 4. Añade que “[e]n cualquier caso, y aun presumiendo que la misma constituye parte del Ejecutivo en su pleno sentido […], por su autonomía, puede ser comparada a una corporación pública…”. Íd., pág. 3. A esos efectos, el Secretario de Justicia expresó:
Efectivamente, la peculiar naturaleza de este organismo electoral y la necesidad de que éste goce de la credibilidad y la confianza del pueblo, garantizando la legitimidad de los gobiernos electos, requieren el reconocimiento de una autonomía suficiente respecto al poder ejecutivo, para poder desempeñar su labor sin impedimentos burocráticos, administrativos, fiscales o funcionales ajenos al proceso electoral que pudieran poner en riesgo su desempeño y la credibilidad del organismo encargado de viabilizar la democracia de nuestro Pueblo. Íd.
A eso agregamos que el trámite apelativo de los asuntos de la CEE se aleja de lo ordinario en sus términos y procesos. Merle Feliciano v. CEE y otros, 204 DPR 264, 275 (2020). Como se percibe, la CEE posee ciertas particularidades y algunos atributos de autonomía. La LPAU la excluye de su aplicación. Ahora bien, el propio Código Electoral establece que es una agencia pública. Esto tiene el efecto de que, aunque se trata de una agencia pública, sus procedimientos administrativos están expresamente exceptuados de la aplicación de la LPAU. J. Echevarría Vargas, Derecho administrativo puertorriqueño, 4ta ed. rev., San Juan, Ed. SITUM, 2017, pág. 50. Ante esto, es meritorio tomar en consideración dónde ubica la agencia dentro del sistema gubernamental. Esa ubicación es reveladora porque el control que ejercerá el Gobernador dependerá de si la agencia forma parte de su gabinete o si es una agencia, comisión o junta reguladora independiente. D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Colombia, Ed. Forum, 2013, pág. 15.
En cuanto a esto, el presupuesto certificado para el año fiscal 2020-2021 ubica a la CEE dentro de la categoría de agencias independientes.[5] Esto se mantiene inalterado en el presupuesto aprobado por la legislatura y firmado por el Gobernador para el año fiscal 2021-2022.[6] A su vez, el Esquema de la estructura funcional del Gobierno de Puerto Rico preparado por la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP), que se incorporó a los documentos disponibles sobre el Presupuesto General 2020-2021, sitúa a la CEE entre los departamentos y oficinas ejecutivas.[7] De modo que la CEE es una agencia independiente que forma parte de la Rama Ejecutiva. Esto se aprecia al examinar los presupuestos gubernamentales, así como las prerrogativas específicas que posee por virtud de su ley habilitadora.
En lo pertinente a la controversia, el profesor Fernández Quiñones expone:
La concepción de las agencias independientes presupone que se distinga de las agencias ejecutivas funcional y estructuralmente. Se concibe que éstas funcionen como juntas o comisiones. Sus decisiones son producto de un aparato colegiado. Los componentes sirven por un período de tiempo, según lo haya fijado la ley. La distinción desde la perspectiva del ejercicio de control sobre la agencia es de vital importancia. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 15.
El término agencia independiente se define como “una agencia, comisión o consejo federal que esté bajo la dirección del ejecutivo[...]”. (Traducción nuestra). Black’s Law Dictionary, (Bryan A. Garner, editor), 9na ed., Minnesota, Ed. Thomson Reuters, 2009, págs. 71-72, independent agency. Este tipo de agencias está aislado del control del Primer Ejecutivo en una o varias maneras. 1 Pierce, Administrative Law Treatise Sec. 2.5, pág. 75 (2010).
Cabe destacar que en estas “se le reconocerá al gobernador la facultad de nombrar el jefe o los comisionados de las agencias con el consejo y consentimiento del Senado”. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 15. Esto es compatible con el esquema federal y la Cláusula de Nombramientos que reproducimos en la Constitución de Puerto Rico. “Ciertamente, la facultad para designar y remover los funcionarios a cargo de implementar la política pública constituye parte fundamental del ejercicio de autoridad del Presidente de los Estados Unidos”. Echevarría Vargas, op. cit., pág. 46.
Adviértase que, aunque una agencia se conciba como independiente en sus operaciones del día a día, esto no excluye que corresponde al Primer Ejecutivo nombrar a sus funcionarios ejecutivos. “If Congress delegates the power to make policy to someone other than the President, that individual must be subject to the President’s control”. Pierce, supra, pág. 85.
En nuestra jurisdicción algunos ejemplos de agencias independientes son la Comisión Industrial, la Comisión de Servicio Público y la Junta de Calidad Ambiental. Véase: R. Rosado Anazagasty, Las agencias independientes en Puerto Rico: Hacia un balance entre “accountability” y eficiencia, 76 Rev. Jur. UPR, 1327, 1339 (2007). De las leyes habilitadoras de esas agencias se desprende que el Gobernador es quien nombra a los directivos según el principio constitucional de separación de poderes. Véanse: Ley del Sistema de Compensaciones por Accidentes del Trabajo, Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935, según enmendada, 11 LPRA 1 et seq.; Ley de Servicio Público, Ley Núm. 109 de 28 de junio de 1962, según enmendada, 27 LPRA sec. 1001 et seq.; Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 416-2004, 12 LPRA sec. 8001 et seq.
De ese modo, si bien la Rama Ejecutiva está compuesta de varios tipos de entidades que se relacionan en múltiples grados y formas con el Gobernador, esto “no puede servir de excusa para evadir el claro historial constitucional que reconoce la autoridad del Gobernador para supervisar a las corporaciones públicas y organismos autónomos”. W. Vázquez Irizarry, supra, págs. 992-993.
Sin lugar a duda, en la Rama Ejecutiva hay organismos con cierta autonomía, pero aun en la concepción más liberal de las agencias independientes, todos los jefes de esas agencias deben ser nombrados por el Primer Ejecutivo. Véase: Pierce, supra, pág. 93. La estructura de dirección de la CEE no configura una excepción a esa norma. Aunque la CEE posee características singulares, sui generis, con autonomía, esta se concibió como una agencia gubernamental. Incluso, el Código Electoral de 2020, supra, amplió los poderes del Presidente de la CEE, evidenciando que es un jefe de agencia de la Rama Ejecutiva.
Sin duda, la CEE no es una agencia más. Pero de ninguna manera se contempla a la CEE como una instrumentalidad de la Rama Judicial. Sería un contrasentido suponer que nos corresponde nombrar a la principal autoridad ejecutiva y administrativa de un brazo de otra rama. Como atributo exclusivo nuestro sí nos corresponde resolver que determinada facultad le corresponde únicamente a otra rama. Colón Cortés v. Pesquera, 150 DPR 724, 756 (2000). Así debemos hacerlo en este asunto. No debemos dar paso a una delegación indebida al Poder Judicial.
IV
El Gobierno planteó que la Constitución delegó a la Asamblea Legislativa todo lo concerniente al proceso electoral, incluyendo la forma de nombrar al Presidente de la CEE.
El Art. VI, Sección 4 de nuestra Constitución, Art. VI, Sec. 4, Const. PR, supra, preceptúa que “[s]e dispondrá por ley todo lo concerniente al proceso electoral y de inscripción de electores, así como lo relativo a los partidos políticos y candidaturas”. Así, en asuntos de materia electoral, la legislatura posee un amplio margen de autoridad para legislar. P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, 110 DPR 248, 256 (1980). Sin embargo, esa autoridad para regular y ordenar el ejercicio de la franquicia electoral no es absoluta. Íd., pág. 257. "We see no reason to believe that the authority of Congress over federal election practices is of such a wholly different nature from the other grants of authority to Congress that it may be employed in such manner as to offend well-established constitutional restrictions stemming from the separation of powers". Buckley v. Valeo, supra, pág. 132.
Por otra parte, nuestra Constitución, inspirada por el modelo de gobierno federal, dispone que el Poder Judicial se ejercerá por este Tribunal Supremo. Art. V, Secs. 1 y 2, Const. PR, supra. Queda claro que este Tribunal es el custodio y guardián máximo de la Constitución. Colón Cortés v. Pesquera, supra, págs. 755-756. Nuestra tarea es ser los intérpretes finales de esta y de las leyes ordinarias. San Gerónimo Caribe Project v. Registradora, 189 DPR 849, 867 (2013); P.P.D. v. Gobernador I, supra, pág. 678.
Sin embargo, el Poder Judicial es limitado. Esto surge de dos realidades medulares: (1) los tribunales solo pueden decidir cuestiones en un contexto adversativo, y (2) la restricción de un gobierno tripartita de forma republicana se diseñó para asegurar que la Rama Judicial no intervenga en áreas que corresponden al criterio de otras ramas. Brau, Linares v. ELA, supra, pág. 337. Consecuentemente, la doctrina de caso o controversia denota la realidad de que los tribunales existen únicamente para resolver controversias genuinas entre partes opuestas que tienen interés real en obtener un remedio. ELA v. Aguayo, supra, 558-559. Incluso, “[e]l ‘interés público’ no justifica por sí solo el ejercicio de la función judicial si no está presente un ‘caso o controversia’ del tipo tradicionalmente encomendado al poder judicial”. Álvarez González, op. cit., pág. 99.
“The power conferred on [the judiciary] is exclusively judicial and it cannot be required or authorized to exercise any other [power]”. Muskrat v. United States, 219 US 346 (1911). La independencia judicial es un ingrediente esencial para garantizar la imparcialidad y un componente ínsito de la separación de poderes. In Solicitud Hon. Samuel Cepeda García, 130 DPR 18, 23 (1992). Este atributo imprescindible implica que la función judicial se circunscribe a la Rama Judicial, mientras que las funciones no judiciales corresponden a las otras dos ramas constitucionales. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 802; Colón Cortés v. Pesquera, supra, pág. 752. Al respecto, hemos expresado:
[E]s incuestionable que la Doctrina de Separación de Poderes es parte esencial del sistema de gobierno que hemos adoptado como comunidad política. Como Tribunal de última instancia, no podemos ceder a la tentación de obviar ese sagrado principio, o utilizarlo a la ligera como un estribillo jurídico. Debemos ser siempre conscientes de las delicadas fronteras constitucionales que existen entre las tres (3) ramas del gobierno. Es nuestra obligación velar por el rol de la Rama Judicial en aras de evitar trastocar los principios de la separación de poderes y echar al suelo el entendimiento básico de quienes concibieron a esta rama como la menos peligrosa de las tres (3). Debemos ser conscientes que, al igual que las ramas hermanas, la Rama Judicial no está exenta de violaciones a los principios de separación de poderes. Después de todo, la desconfianza en la naturaleza humana que yace en los cimientos de la Doctrina de Separación de Poderes también debe ser de aplicación a esta Rama. (Énfasis suplido) (Cita depurada). A.A.R., Ex parte, 187 DPR 835, 855 (2013).
Cimentándonos en estos principios, los tribunales no podemos intervenir en las decisiones que corresponden a otra rama de gobierno, así como tampoco nos atañe establecer la política pública que debe regir en ellas. Lozada Sánchez v. JCA, 184 DPR 898, 925-926 (2012). Nuestro texto constitucional impide que actuemos en sustitución de otra rama. Sostener lo contrario sería una concentración indebida de poder en la Rama Judicial. Si bien debemos actuar con prudencia y deferencia a la voluntad legislativa, esto es así siempre que la voluntad legislativa esté enmarcada dentro del esquema constitucional, distinto a cuando se trata de atribuciones impermisibles. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, págs. 450-451; P.P.D. v. Gobernador I, supra, pág. 685.
Este caso trata sobre dos ramas de gobierno que quieren abdicar su deber constitucional e insertar al Tribunal Supremo en un proceso político. “La doctrina de separación de poderes y el sistema democrático mismo de gobierno presuponen, en lo que atañe a las facultades compartidas como es la de nombramiento, la búsqueda del consenso, el logro del equilibrio necesario para realizar las tareas del gobierno”. (Énfasis suplido). Hernández Agosto v. López Nieves, 114 DPR 601, 620 (1983). “The independent judiciary was assigned the task of keeping the two politically accountable Branches within the boundaries established by the Constitution, but policy decisions were to be made by politically accountable officers and institutions”. Pierce, supra, pág. 83.
La Rama Judicial no existe para hacer el trabajo de las otras ramas del gobierno. Dottin v. Rigo & Co., 22 DPR 405, 409 (1915). Esto tiene una razón de ser. Hamilton lo explicó en El Federalista Núm. 77:
…En caso de una mala propuesta culparán única y exclusivamente al presidente. La censura por rechazar una propuesta adecuada recaerá completamente sobre el Senado, con el añadido de que este contravino las buenas intenciones del ejecutivo. Si llegara a producirse un nombramiento desafortunado, participan del oprobio y la reprobación correspondientes tanto el ejecutivo por proponerlo, como el Senado por aprobarlo, aunque cada uno en distinta medida. A. Hamilton, J. Madison y J. Jay, El Federalista (R. Maíz, trad.) Madrid, Ed. Akal, 2015, págs. 543-544.
El Poder Judicial, a diferencia de las ramas hermanas, no se encuentra a la merced del escrutinio electoral. Es por eso que el Pueblo, al adoptar su Constitución, le confirió unas funciones específicas: decidir casos y controversias. Por su parte, a las ramas políticas se le confirió el deber de canalizar las necesidades del Pueblo y velar por su desarrollo y bienestar. Si los regentes de los poderes políticos se apartan del buen ejercicio de sus deberes, el Pueblo tiene un mecanismo para remediarlo: su derecho al voto. “By ‘limiting the appointment power’ in this fashion, the Clause helps to ‘ensure that those who wielded [the appointments power] were accountable to political force and the will of the people’.” Fin. Oversight & Mgmt. Bd. for Puerto Rico v. Aurelius Inv., LLC, 140 S. Ct. 1649, 1657 (2020), citando a Freytag v. Commissioner, 501 U.S. 868, 884 (1991).
“El hecho de que la falta de dirección en un departamento del gobierno puede resultar altamente perjudicial para el país, no es sino razón para el ejercicio responsable de los deberes que la Constitución impone a los poderes políticos con relación a estos nombramientos”. (Énfasis suplido). Hernández Agosto v. López Nieves, supra, pág. 622. Por lo tanto, eso no es un fundamento constitucional válido para decir que nos corresponde nombrar a los funcionarios de otra rama.
Hemos señalado que la Rama Legislativa no puede “usurpar el poder de nominación del señor Gobernador mediante afirmaciones indicativas de que confirmará a determinado candidato”. Hernández Agosto v. Lopez Nieves, supra, pág. 10 citado en Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 638, 651 (1991). La controversia de autos amerita que añadamos a esta norma que tampoco lo puede usurpar mediante una ley que adjudique ese poder a la Rama Judicial. Nuestra intervención en el proceso de nombramientos es improcedente y atenta contra el equilibrio necesario para las tareas gubernamentales. Nombrar al Presidente y Presidente Alterno de la CEE sería imponer nuestro criterio al Ejecutivo, y a la Cámara y al Senado. A manera de ejemplo, una mayoría de este Tribunal podría nombrar a alguien que el Primer Ejecutivo en su sana discreción decidió no nominar, así como a alguien que el Senado o la Cámara rechazaron expresa o implícitamente. En tales casos, los poderes que le corresponden al Ejecutivo y a cada cámara legislativa, incluyendo el Senado, se verían socavados.
El Gobierno y la Comisionada Electoral del Partido Nuevo Progresista sostienen que históricamente hemos validado la intervención del Poder Judicial en el proceso eleccionario. Específicamente, traen a nuestra atención la designación de jueces como Presidentes de Comisiones Locales.
Sobre este particular, el Art. 4.2 del Código Electoral de 2020, supra, establece que las Comisiones Locales de Elecciones estarán integradas por un Presidente que será juez del Tribunal de Primera Instancia, designado a solicitud de la Comisión, por el Tribunal Supremo de Puerto Rico. El inciso (3) del Art. 4.4 del Código Electoral de 2020, supra, dispone que el Presidente de la Comisión Local, como representante del interés público, tiene el deber de velar que los Comisionados Locales realicen sus funciones y que los acuerdos cumplan con la ley, la moral y el orden público. Además, ante la presentación de querellas de delitos electorales debe hacer los referidos de investigación y presidir todas las vistas de recusación. Íd. Como vemos, ese juez ejerce funciones de árbitro. Vela que se cumpla con la ley y, además, tramita y resuelve controversias legales dentro del proceso electoral. Se trata, entonces, de una designación de carácter no continuo para realizar tareas cuasijudiciales.
También es cierto que el Art. 3.7 (4) del Código Electoral de 2020, supra, dispone que el Presidente y el Presidente Alterno de la CEE deben ser jueces del Tribunal de Primera Instancia. Pero, contrario al juez que preside una Comisión Local, el nombramiento del Presidente de la CEE conlleva “un relevo total y absoluto y un impedimento en la realización de cualesquiera funciones judiciales o de otra índole correspondiente al cargo de juez o jueza”. (Énfasis suplido). Art. 3.7. (5) del Código Electoral de 2020, supra. La razón para eso es que el Presidente y Presidente Alterno de la CEE ejercen funciones administrativas y no solamente cuasijudiciales a tiempo completo, a diferencia de los jueces que presiden Comisiones Locales. Por eso, que el Presidente de la CEE sea juez no nos da injerencia en el proceso de nombramiento.
Madison, analizando a Montesquieu, explicó que la separación de poderes “[n]o quería expresar una ausencia total de intervención parcial en los actos de las otras ramas, o de control sobre ellas”; en cambio se infringen “los principios fundamentales de una Constitución libre cuando todo el poder de una rama es ejercid[o] por las mismas manos que poseen todo el poder de otra
rama”. (Énfasis en el original). El Federalista Núm. 47, A. Hamilton, J. Madison y J. Jay, op. cit., págs. 377-378. Por otro lado, el máximo foro federal reconoció que la Rama Judicial podría asumir funciones ejecutivas, legislativas y hasta administrativas solo si son incidentales al ejercicio del Poder Judicial y si son necesarias para el buen funcionamiento de los procesos judiciales. United States v. Mistretta, 488 US 361, 388 (1989).
En In re Richardson, 247 N.Y. 401 (1928), el Juez Cardozo explicó que “[d]esde los comienzos de nuestra historia, se ha hecho valer el principio de que no existe un poder inherente en el Ejecutivo o la Legislatura para asignar al poder judicial funciones administrativas, excepto cuando son razonablemente incidentales al cumplimiento de sus deberes judiciales”. Añadió que “[l]a elasticidad [del principio de separación de poderes] no significa que la esencia de la función judicial pueda ser destruida, convirtiendo el poder para decidir en una débil oportunidad para consultar y recomendar”. Íd. pág. 410. (Traducción nuestra). Véase, además: Álvarez González, op. cit., pág. 236.
La CEE no es una entidad adscrita al Poder Judicial. Las funciones del Presidente y Presidente Alterno de la CEE en su mayoría son de carácter administrativo, operacional y presupuestario. Sus funciones de carácter adjudicativo son excepcionales e incidentales, solamente cuando los Comisionados Electorales no se pongan de acuerdo. Art. 3.4(2) del Código Electoral de 2020, supra. Esto de ninguna forma nos autoriza a realizar ese nombramiento.
Por último, la Jueza Presidenta del Tribunal Supremo tiene un rol en la Junta Constitucional de Revisión de los distritos electorales. Art. V, Sec., Const. PR, supra. Esto es así porque está explícitamente dispuesto en nuestra Constitución. En cambio, la Constitución de Puerto Rico no otorga rol alguno a los tribunales en el nombramiento de funcionarios de la Rama Ejecutiva.
V
Nuestro sistema de pesos y contrapesos impide que la Rama Judicial realice el nombramiento de un funcionario -que no es parte de sí misma- de forma unilateral y permanente. En conclusión, no se puede concentrar de manera absoluta en este Tribunal el poder para nominar y confirmar a un funcionario de otra rama. Aún así, el inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de 2002, supra, concentra en la Rama Judicial el poder absoluto de nominar, prestar consejo y consentimiento y nombrar a un funcionario de otra instrumentalidad. Esto atenta contra el equilibrio necesario para las tareas gubernamentales.
La CEE es la agencia pública encargada de canalizar la voluntad del Pueblo en las urnas. Aunque como ciudadanos estemos preocupados por su estabilidad gerencial y su futuro, no podemos por conveniencia y altruismo, extralimitarnos en nuestras facultades constitucionales. “La norma constitucional no se establece por la conveniencia del momento”. Senado de PR v. ELA, supra, pág. 85.
Por último, esta decisión no crea problema alguno en la administración de la CEE. Nuestra intervención nunca ha sido necesaria. Mientras los Poderes Ejecutivo y Legislativo no lleguen a un acuerdo, los incumbentes permanecerán en el cargo hasta que los sucesores sean nombrados y tomen posesión. Véase: Art. 3.7 (2) del Código Electoral de 2020, supra.
Por todo lo expuesto, la disposición del inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, 16 LPRA sec. 4517, que establece que el Tribunal Supremo debe nombrar al Presidente y Presidente Alterno de la Comisión Estatal de Elecciones, es inconstitucional por infringir la separación de poderes. Ahora bien, el resto del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, Ley Núm. 58-2020, 16 LPRA sec. 4501 et seq., no está en disputa en este caso y permanece en vigor. Por ende, las ramas políticas deberán descargar sus deberes constitucionales para cubrir las vacantes del Presidente y Presidente Alterno de la Comisión Estatal de Elecciones.
Se emitirá Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES
Juez Asociado
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 15 de octubre de 2021.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, la disposición del inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, 16 LPRA sec. 4517, que establece que el Tribunal Supremo debe nombrar al Presidente y Presidente Alterno de la Comisión Estatal de Elecciones, es inconstitucional por infringir la separación de poderes. Ahora bien, el resto del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, Ley Núm. 58-2020, 16 LPRA sec. 4501 et seq., no está en disputa en este caso y permanece en vigor. Por ende, las ramas políticas deberán descargar sus deberes constitucionales para cubrir las vacantes del Presidente y Presidente Alterno de la Comisión Estatal de Elecciones.
Notifíquese inmediatamente.
Lo acordó y ordena el Tribunal y lo certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió una Opinión de conformidad, a la que se unieron los Jueces Asociados señor Martínez Torres y señor Feliberti Cintrón. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una Opinión de conformidad. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo emitió una Opinión disidente, a la que se unieron la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y el Juez Asociado señor Rivera García.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez
Secretario del Tribunal Supremo
[1] "[E]sta norma jurisprudencial de antigua estirpe permite, como excepción a las normas sobre inhibición, [...] que los jueces participen en la decisión de un pleito en cuyo resultado tengan interés, cuando no sea posible sustituirlos o su participación sea necesaria para constituir quórum en un tribunal colegiado". Brau, Linares v. ELA et als., 189 DPR 1068, 1071 (2013) (Resolución), citando a J.J. Álvarez González, La Asamblea Legislativa de Puerto Rico y las pensiones de los Jueces del Tribunal Supremo: Reseña de un conflicto con la independencia judicial, 56 (Núms. 2-3) Rev. Jur. UPR 265, 273 (1987).
[2] La Cámara de Representantes compareció como amigo de la corte. En su escrito solicitó que este Tribunal “dicte sentencia decretando que el Articulo 3.7(3) es inconstitucional en la medida en la que pretende delegar el nombramiento del Presidente de la CEE en la Rama Judicial en violación del principio de separación de poderes”. Véase: Alegato de la Cámara de Representantes, pág. 9.
[3] “The Clause is a bulwark against one branch aggrandizing its power at the expense of another branch, but it is more: it ‘preserves another aspect of the Constitution's structural integrity by preventing the diffusion of the appointment power’.”
[4] El Consejo Ejecutivo fue una institución creada por el Acta Orgánica de 1900, conocida como la Ley Foraker, 31 Stat. 811, 1 LPRA, sec. 18, que tenía funciones legislativas y ejecutivas. Sus miembros eran nombrados por el Presidente de los Estados Unidos con el consejo y consentimiento del Senado federal.
[5] Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico, Presupuesto Certificado del AF2021 para el Estado Libre Asociado, en JSF-Gobierno de PR Prespuesto AF2021 (General-Fondos Especiales-Federal) Certificado por JSF 30 de junio de 2020.pdf (última visita, 15 de octubre de 2021).
[6] Resolución Conjunta de la Cámara de 18 de mayo de 2021 sobre el Presupuesto General 2021-2022, en https://presupuesto.pr.gov/PresupuestoPropuesto20212022/Resumen%20del%20Presupuesto/RC%20Presupuesto%20Propuesto%20Gobernador%20FY22-A-21-24-Camara.pdf (última visita, 15 de octubre de 2021).
[7] OGP, Estructura funcional del Gobierno de Puerto Rico en, https://presupuesto.pr.gov/PresupuestoAprobado2020-2021/Certificaciones%20y%20Estructura%20Gubernamental/Estructura%20Funcional%20del%20Gobierno%20de%20Puerto%20Rico.pdf (última visita, 15 de octubre de 2021).
Además, Véase las siguientes Opiniones de Conformidad y Disidente.
-Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
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