2022 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2022

2022 DTS 064 MORENO FERRER V. JUNTA DEL CANNABIS MEDICINAL, 2022TSPR064

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Dra. Liana Moreno Ferrer

Recurrida

Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal

Peticionaria

2022 TSPR 64

209 DPR ___, (2022)

209 D.P.R. ___, (2022)

2022 DTS 64, (2022)

Número del Caso: CC-2020-192

Fecha: 20 de mayo de 2022

-Véase Sentencia del Tribunal.

Opinión disidente emitida por el Juez Asociado Señor ESTRELLA MARTÍNEZ.

En San Juan, Puerto Rico, a 20 de mayo de 2022.

La doctrina del agotamiento de los remedios parece ser difícil de aplicar y entender por los tribunales. Todo parece indicar que existe una renuencia en admitir que las excepciones deben ser aplicadas en ciertos casos.[1]

- Demetrio Fernández Quiñones

El Poder Judicial tiene la facultad y el deber de intervenir oportunamente cuando una agencia administrativa actúa sin base legal. Máxime, cuando permitir que un proceso legal nulo siga su curso tiene el efecto de vulnerar las garantías más elementales del acceso a los tribunales y a la justicia. Cuando una agencia administrativa incurre en tales prácticas, ya sea intencional o negligentemente, la abstención judicial no puede ser la solución remedial.

No obstante, ello fue precisamente lo que ocurrió en este caso. De esta forma, hoy se añade un eslabón más a la extensa cadena de controversias que una Mayoría de este Tribunal no considera justiciables: la aplicación extremista del requerimiento de agotamiento de remedios administrativos. En consecuencia, hoy cierran las puertas de este Tribunal a una controversia que, por su propia naturaleza, hacía imperante preterir el cauce administrativo. Ello, pues, se trata de una controversia de estricto Derecho que no requiere de la pericia administrativa y son los foros judiciales los llamados a resolverla.

En este caso, la única controversia versa sobre si la norma reglamentaria impugnada es contraria al mandato legislativo. En específico, correspondía que determináramos cuál cuerpo normativo, entre la Ley para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites, infra, o la Ley para el Uso de la Telemedicina y la Telesalud en Puerto Rico, infra, tiene primacía para reglamentar la telemedicina en Puerto Rico para la emisión de una recomendación médica autorizando el uso de cannabis medicinal.

Por estar ante una controversia puramente jurídica que requiere una interpretación en estricto Derecho sobre la convergencia de ambas leyes, resultaba imprescindible que este Tribunal validara el preterir el agotamiento de remedios administrativos. Particularmente cuando continuar los procedimientos por la vía administrativa constituye una gestión inútil e inefectiva que no ofrece un remedio adecuado, pues son los tribunales los que tienen el rol de interpretar y pautar el Derecho.

Sin embargo, este Tribunal se niega a reconocer que, en este caso existen circunstancias extraordinarias que hacían inequívoca la intervención judicial. Al obviar esa realidad, no tan solo desestiman la demanda incoada en el 2019, sino que atentan contra el postulado de nuestro ordenamiento que propicia la economía procesal, el acceso a la justicia y la otorgación de un remedio completo, adecuado y oportuno.

Por estar en desacuerdo con ese curso de acción, procedo, entonces, a exponer los fundamentos en Derecho que orientan mi disenso.

La sentencia declaratoria es un “mecanismo remedial y profiláctico que permite anticipar la dilucidación de los méritos de cualquier reclamación ante los tribunales, siempre y cuando exista un peligro potencial contra quien la solicita”. Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 71 (2019) (citando a Alcalde Guayama v. ELA, 192 DPR 329, 333 (2015)). Este recurso extraordinario, “es adecuad[o] para declarar derechos, estados y otras relaciones de naturaleza jurídica independiente[mente] a que existan otros remedios”. Alcalde Guayama v. ELA, supra.

Asimismo, la sentencia declaratoria viabiliza que “toda persona […] cuyos derechos […] fuesen afectados por un estatuto, una ordenanza municipal, un contrato o una franquicia, [pueda] solicitar una [determinación] sobre cualquier divergencia en la interpretación o validez de [estos] y […] que se dicte una declaración de los derechos, estados u otras relaciones jurídicas que de aquéllos se deriven”. Regla 59.2(a) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V.

A pesar de que la sentencia declaratoria no puede ser utilizada con el propósito de burlar la jurisdicción primaria exclusiva otorgada a una agencia ni con el fin de obviar que no se agoten los remedios administrativos, nada impide que se utilice en ausencia de estas circunstancias.[2]

Es decir, ante la falta de una designación específica de jurisdicción o de la exigencia de remedios administrativos que agotar, es perfectamente válido la utilización del mecanismo de injunction y la sentencia declaratoria en este tipo de controversias.[3]

Como es conocido, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos, junto con la de jurisdicción primaria, constituyen normas de abstención judicial cuyo fin común es armonizar la labor adjudicativa de los foros administrativos y judiciales. Colón Rivera v. ELA, 189 DPR 1033, 1057 (2013); Procuradora Paciente v. MCS, 163 DPR 21, 35 (2004); Asoc. Pesc. Pta. Figueras. v. Pto del Rey, Inc., 155 DPR 906, 916 (2001).

Particularmente, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos postula que el foro judicial debe abstenerse de intervenir en una controversia que se dilucida por la vía administrativa hasta tanto concluyan tales procedimientos, de manera tal que la determinación de la agencia represente su postura final. Colón Rivera v. ELA, supra; Asoc. Pesc. Pta. Figueras. v. Pto del Rey, supra. “Precisa que así sea, para que la agencia tenga ante sí todos los elementos del caso […] para poder ser considerad[o] por los tribunales”. Asoc. Pesc. Pta. Figueras. v. Pto del Rey, supra.

Son múltiples los propósitos que propenden la doctrina de agotamiento de remedios administrativos. Este Tribunal ha reiterado que, entre otros beneficios, se encuentra: (1) que la agencia desarrolle un historial completo de la controversia previo a la intervención judicial; (2) que la institución pueda utilizar el conocimiento especializado para adoptar las medidas correspondientes y aplicar uniformemente su política pública; (3) que el foro administrativo tenga la oportunidad de rectificar sus errores; (4) que los tribunales tengan información más precisa sobre los fundamentos de la actuación gubernamental y poder así tomar una decisión informada en el pleito, y (5) la distribución adecuada y eficiente de tareas entre los poderes judiciales y ejecutivos. AAA v. UIA, 200 DPR 903, 914 (2018); Procuradora Paciente v. MCS, supra; Guadalupe v. Saldaña, Pres. U.P.R., 133 DPR 42, 49 (1993); Rivera v. E.L.A., 121 DPR 582, 595 (1988).

Fundamentalmente, esta doctrina “se aplica en casos en los cuales una parte, que instó o tiene instada alguna acción ante una agencia u organismo administrativo, recurre a algún tribunal sin antes haber completado todo el trámite administrativo disponible”.[4] Mun. de Caguas v. AT&T, 154 DPR 401, 408 (2001). En ese sentido, la norma de agotamientos “determina la etapa en la cual el litigante puede recurrir a los tribunales”. E.L.A. v. 12,974.78 Metros Cuadrados, 90 DPR 506, 513 (1964).

Ahora bien, la determinación sobre la aplicabilidad de este precepto depende del balance entre los factores que operan en favor y en contra de la revisión judicial de la decisión de la entidad. Guadalupe v. Saldaña, Pres. U.P.R., supra, pág. 51. Bajo este entendido, se han establecido, jurisprudencialmente y por la vía estatutaria, una serie de situaciones o factores en los que la balanza se inclina a favor de preterir el trámite administrativo. A saber, cuando:

(1) [D]ar curso a la acción administrativa cause un daño inminente, material, sustancial y no teórico o especulativo; (2) el remedio administrativo constituya una gestión inútil, inefectiva y que no ofrezca un remedio adecuado; (3) la agencia claramente no tenga jurisdicción sobre el asunto y la posposición conllevaría un daño irreparable al afectado, o (4) el asunto es estrictamente de derecho. (Negrillas suplidas). ORIL v. El Farmer, Inc., 204 DPR 229, 240 (2020) (citas omitidas).

Por otro lado, la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9601 et seq., contempla varios escenarios que justifican eximir del requisito de finalidad o del agotamiento de los remedios como condición para la intervención judicial. A esos efectos, dispone que:

El tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos provistos en el caso de que dicho remedio sea inadecuado, o cuando el requerir su agotamiento resultare en un daño irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios, o cuando se alegue la violación sustancial de derechos constitucionales, o cuando sea inútil agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva en los procedimientos, o cuando sea un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia, o cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa. (Negrillas suplidas). 3 LPRA sec. 9672.

En ausencia de alguna de estas circunstancias, el trámite administrativo debe continuar su cauce ordinario. Lo anterior, pues, usualmente las agencias “se consideran mejor equipadas que los tribunales debido a su especialización y al conocimiento obtenido a través de la experiencia”. Ortiz v. Panel F.E.I., supra, 243. De este modo, una vez la agencia emite su determinación final, se activa el derecho de instar un recurso de revisión judicial ante los tribunales.

Dado lo anterior, la consideración de si existe alguna circunstancia que viabilice el acudir a los tribunales sin culminar el trámite administrativo no debe realizarse en el vacío, sino que debe estar sustentada en los fundamentos en que se apoya la propia doctrina. Veamos

En el presente caso, la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal emitió una multa administrativa en contra de la Dra. Liana Moreno Ferrer (doctora Moreno Ferrer) por una alegada infracción al Art. 10(D) del Reglamento para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites, Reglamento Núm. 9038 de 2 de julio de 2018 (Reglamento Núm. 9038). Se argumentó que la doctora Moreno Ferrer evaluó y autorizó a una paciente —quien en realidad era una inspectora— para el consumo de cannabis medicinal a través de una llamada telefónica, a pesar de que el reglamento precitado establece que tal evaluación debe ser realizada mediante un método audiovisual.

En desacuerdo, la doctora Moreno Ferrer presentó una demanda de injunction y sentencia declaratoria contra la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal. En esta, arguyó que tal entidad carece de autoridad para reglamentar la práctica de la telemedicina en Puerto Rico. Explicó que, en virtud de la Ley para el Uso de la Telemedicina y la Telesalud en Puerto Rico, Ley Núm. 168-2018, LPRA, 20 LPRA sec. 6011 et seq. (Ley para el Uso de la Telemedicina), esta facultad le fue delegada exclusivamente a la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica. Por tanto, peticionó que la disposición en pugna fuera declarada nula por ser ultra vires y por constituir una limitación irrazonable al ejercicio de la telemedicina.

Asimismo, la doctora Moreno Ferrer argumentó que preterir el trámite administrativo era el único curso práctico, ya que, entre otros motivos, su reclamo versa sobre un asunto de estricto Derecho. Además, expuso que constituía un ejercicio fútil acudir a la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal, pues ese organismo, al momento en que se suscitó la controversia, no contaba tan siquiera con oficiales examinadores que pudieran celebrar vistas administrativas.

Por su parte, la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal se opuso a que se concediera recurso extraordinario alguno. Expresó que actuó conforme a la Ley para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites, Ley Núm. 42-2017, 24 LPRA sec. 2621 et seq. (Ley Medicinal) y su Reglamento Núm. 9038, supra. Además, solicitó la desestimación del recurso porque la doctora Moreno Ferrer debió agotar remedios administrativos previo a acudir a los tribunales.

Tras múltiples incidencias procesales, el Hon. Anthony Cuevas Ramos declaró con lugar la demanda instada por la doctora Moreno Ferrer y dictó sentencia declaratoria a su favor. Ello, al determinar que la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica es la entidad con el peritaje para regular lo concerniente a la práctica de la telemedicina en Puerto Rico. Por tanto, concluyó que la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal excedió sus facultades al imponer la multa y declaró nulo el Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038, supra, por estar reñido con la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra.

Inconforme, la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal recurrió al Tribunal de Apelaciones y argumentó que el Tribunal de Primera Instancia erró al dictar sentencia sin que se hubieran agotado los remedios administrativos y determinar que estos, con la aprobación del Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038, supra, usurparon la facultad de la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica de reglamentar la telemedicina en Puerto Rico.

Eventualmente, el foro apelativo intermedio confirmó la sentencia del tribunal recurrido. En lo pertinente, validó la impugnación del Reglamento Núm. 9038, supra, en su aplicación mediante el interdicto y la sentencia declaratoria. Justificó la falta de agotamiento de remedios administrativos en que, al examinar los informes fiscales del 2017 al 2018 —año que precede a la multa— y del 2018 al 2019 —periodo que cubre la fecha de la sanción— de la Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal, no se refleja asignación de fondos alguna para el trámite y manejo de vistas administrativas o la contratación de oficiales examinadores. Por lo tanto, concluyó que no se probó la existencia de una estructura administrativa capaz de canalizar los reclamos contra las sanciones impuestas por la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal, por lo que continuar con el trámite administrativo hubiera constituido un ejercicio fútil insostenible.

Además, el Tribunal de Apelaciones sostuvo que el eje de la controversia giraba en torno a la interpretación y aplicabilidad de la Ley Medicinal, supra, y la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra, una controversia puramente jurídica que justifica la preterición del cauce administrativo por ser innecesaria la pericia de la agencia. Así, resolvió que el Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038, supra, está reñido con la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra. En ese sentido, determinó que es la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica quien tiene primacía en la regulación de la telemedicina en Puerto Rico.

Aún insatisfecha, la Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal acudió ante este Tribunal y reiteró los planteamientos esbozados en los foros recurridos.

La Mayoría de los miembros de este Foro acogió los argumentos de la Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal. En consecuencia, la Sentencia que hoy emite este Tribunal concluye que la demanda fue presentada “a destiempo”, pues la doctora Moreno Ferrer “no estableció hechos específicos y bien definidos que justifiquen preterir el trámite administrativo”.[5] Difiero de esta conclusión.

Desde la presentación de la Demanda Jurada, la señora Moreno Ferrer precisó, sin ambages, la controversia de Derecho en la que basó su solicitud de injunction y sentencia declaratoria. Esto es: (1) que las actuaciones de la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal son ultra vires porque la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra, otorgó a la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica el poder exclusivo para regular la telemedicina; (2) que la Ley Medicinal, supra, no facultó a la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal para reglamentar la práctica de la telemedicina, y (3) que, por tanto, el Artículo 10(D) del Reglamento Núm. 9038, supra, es nulo en la medida que pretende reglamentar la telemedicina en Puerto Rico.[6]

A partir de entonces, y de forma consistente a través de todas las etapas del proceso, sus cuestionamientos han ido dirigidos a disputar, no la cuantía de la multa, sino la ausencia de autorización en ley para que la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal —mediante reglamento— restrinja cómo se puede efectuar una recomendación médica para el uso de cannabis.

Es necesario destacar que, reiteradamente, este Tribunal ha resuelto que “cuando se impugna la autoridad en ley de un municipio para imponer una contribución, y no así, por ejemplo, el monto de esta, ‘resulta innecesario agotar el procedimiento administrativo dispuesto en ley’”. (Negrillas suplidas y énfasis suplido en el original). Coop. Ahorros Rincón v. Mun. Mayaguez, 200 DPR 546, 556-557 (2018) (citando a Interior Developers v. Mun. de San Juan, 177 DPR 693, 710 (2009)). Véanse, además, Alcalde de Guayama v. ELA, supra, pág. 338 (2015); Yiyi Motors, Inc. v. E.L.A., 177 DPR 230, 279 (2009); Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, 132 DPR 1008, 1011 (1993); Compañía Azucarera del Toa v. Municipio, 76 DPR 331, 337 (1954)). Nada impide la aplicación de un razonamiento similar bajo este contexto, pues, lo que la doctora Moreno Ferrer ha polemizado no ha sido propiamente la multa impuesta, sino la autoridad en ley de la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal para regular la telemedicina.

Siendo ello así, ¿realmente se justifica postergar la intervención judicial hasta tanto ya no existan más remedios administrativos disponibles? La respuesta es en la negativa.

Primeramente, destaco que, en este caso, no existe la necesidad de contar con una determinación final de la Junta Reglamentadora del Cannabis previo a acudir a los tribunales. La pericia de esa agencia no se extiende a interpretar la validez de su ley o reglamento a la luz del conflicto evidente con la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra.

En el balance de factores, y ante la ausencia de algunos de los beneficios en que se apoya la doctrina de agotamiento de remedios, la balanza se inclina firmemente a condenar el uso de esa doctrina como cortapisas para denegar resolver esta controversia en los méritos.

En todo caso, la Junta de Reglamentación del Cannabis Medicinal está vedada de utilizar su discreción porque carece de conocimiento especializado sobre la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra, por lo que lo cuestionado se escapa de su peritaje. Esta controversia jurídica exige una interpretación estatutaria en la que los tribunales, y no la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal, son los especialistas.

Por tanto, aquí en nada beneficiará que la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal desarrolle un historial completo previo a la intervención judicial. La controversia es estrictamente jurídica. La continuación de los procedimientos en la vía administrativa será una gestión inútil, inefectiva y sin la facultad de ofrecer un remedio adecuado.[7]

En fin, el planteamiento de agotamiento de remedios es evidentemente inmeritorio y, en su lugar, procedía que este Tribunal validara la determinación de los foros recurridos al respecto. Tras ello, correspondía, entonces, atender el caso en los méritos. Veamos.

III

La Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal fue creada en virtud de la Ley Medicinal, supra, y, entre sus miembros, se encuentra el Secretario del Departamento de Salud. Véase, 24 LPRA secs. 2622, 2622a. Cónsono con ello, y en lo pertinente, se le confirió el poder de emitir reglamentos para instrumentar la ley habilitadora. 24 LPRA sec. 2622a(k).

En cumplimiento de lo anterior, el 2 de julio de 2018, se creó el Reglamento Núm. 9038, supra. Este, en su Art. 10(D), dispone que la recomendación médica que autoriza la utilización del cannabis medicinal podrá hacerse mediante el servicio de la telemedicina. Particularmente, allí se dispone que:

El servicio de la telemedicina se utilizará en cumplimiento con todas las leyes y reglamentos, estatales y federales, referente a la práctica de la misma. No obstante, para propósitos de este Reglamento el servicio de la telemedicina tendrá que realizarse mediante el método audio visual entre el médico autorizado y el paciente. No se permitirá el servicio de la telemedicina mediante llamadas telefónicas o cualquier otro método que no sea de manera audiovisual. (Negrillas suplidas). Íd., pág. 16.

Según se desprende del artículo precitado, si bien se reconoce la aplicabilidad del servicio de telemedicina, ceñido a lo dispuesto en las leyes y reglamentos locales y federales que regulan la materia, se introduce por vía reglamentaria la restricción de que la recomendación del facultativo médico a un paciente tendrá que efectuarse a través de un método audiovisual. Asimismo, expresamente veda que la recomendación se lleve a cabo mediante llamadas telefónicas o cualquier otro medio que no sea audiovisual.

Por otro lado, posterior a la aprobación del Reglamento Núm. 9038, supra, específicamente el 1 de agosto de 2018, se aprobó la nueva Ley para el Uso de la Telemedicina, supra. Con esta ley, la Asamblea Legislativa procuró el uso de la telemedicina como medio de apoyo al proveedor de servicios de salud con el fin de reducir costos, mejorar la calidad del servicio y el acceso al cuidado médico necesario. Véase, Íd., Exposición de Motivos. Con su aprobación, se propende a “promover, facilitar e incorporar en nuestra jurisdicción los avances tecnológicos en la práctica médica”. (Negrillas suplidas). 20 LPRA sec. 6011b.

Específicamente, la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra, define el término telemedicina como:

[L]a práctica de la medicina a distancia incorporando tanto el diagnóstico, el tratamiento y la educación médica mediante el uso de recursos tecnológicos para optimizar los servicios de atención en salud. Los mismos deben incluir, pero sin limitarse, servicios complementarios e instantáneos a la atención de un especialista; diagnósticos inmediatos por parte de un médico especialista en un área o región determinada […]. (Negrillas suplidas). 20 LPRA sec. 6011a(c).

Según surge del artículo precitado, la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra, no restringe la telemedicina únicamente a consultas audiovisuales, sino que definió la práctica de la telemedicina en términos bien amplios. Tampoco surge de la definición, ni de cualquier otra disposición contenida en el estatuto precitado, alguna circunstancia o caso particular en el que, por ejemplo, se requiera el uso de un método de comunicación en específico. Ello es cónsono con la intención legislativa y obra en favor de una política pública que reconoce los avances tecnológicos existentes en la actualidad.

Por otra parte, la ley precitada delegó en la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica, adscrita al Departamento de Salud de Puerto Rico, el deber evaluar si determinado facultativo médico cuenta con los requisitos para ser autorizado a ejercer la telemedicina en Puerto Rico. Véase, 20 LPRA secs. 6011a(b), 6011d. Particularmente, el Art. 12 le confirió a la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica el poder de:

[I]mplantar las reglas y reglamentos necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones de esta Ley o que sean necesarios por la Práctica de la Telemedicina o Telesalud en Puerto Rico. Al reglamentar todos los asuntos relacionados a la telemedicina o telesalud deberán considerar, sin que represente una limitación a su facultad de reglamentar la materia, los comentarios, sugerencias y recomendaciones de la academia y los gremios y asociaciones que representen a los médicos, proveedores de salud y demás profesionales de la salud cobijados bajo esta Ley. (Negrillas suplidas). 20 LPRA sec. 6011k.

Como vemos, se desprende diáfanamente que es la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica el ente facultado para implantar las reglas y los reglamentos que regulan la práctica de la telemedicina en Puerto Rico. Nótese que tal disposición permite concluir que es en esta Junta que recaerá el poder de “reglamentar todos los asuntos relacionados a la telemedicina”.[8] Íd. Incluso, se les delegó el poder de, entre otros, imponer multas y hasta acudir a los tribunales con el propósito de garantizar su cumplimiento. 20 LPRA sec. 6011j.

Según se puede apreciar, la Asamblea Legislativa delegó en la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra, y no en la Ley Medicinal, supra, la facultad para regular la telemedicina en Puerto Rico. Dicho de otro modo, la facultad de reglamentar la telemedicina en Puerto Rico le compete exclusivamente a la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica.

Por tanto, la limitación establecida por la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal al ejercicio de la telemedicina revela: (1) que no estuvo autorizada por la Ley Medicinal, supra; (2) que a tal junta no se le delegó el poder de reglamentación de la telemedicina; (3) y que, por consiguiente, la restricción contenida en el Reglamento Núm. 9038, supra, a los efectos de que la recomendación médica no puede ser autorizada mediante llamada telefónica, es ultra vires por no estar dentro de los poderes delegados. Véase, Vitas Health Care Corporation v. Hosp. La Fe, 190 DPR 56, 66-67 (2014) (citando a OEG v. Santiago Guzmán, 188 DPR 215 (2013); Buono Correa v. Srio. Rec. Naturales, 177 DPR 415, 449–450 (2009); Franco v. Depto. de Educación, 148 DPR 703, 711–712 (1999)).

Surge con claridad, además, que la Ley para el Uso de la Telemedicina, supra, ni la Ley Medicinal, supra, restringen de modo alguno la manera en que un facultativo médico debe realizar la recomendación de cannabis medicinal y, mucho menos, sancionan que esta se haga mediante comunicación telefónica. Tampoco estas leyes han otorgado expresamente a sus respectivas juntas el poder para que limiten o exceptúen la recomendación de cannabis medicinal mediante la telemedicina.[9]

A pesar de lo anterior, la Sentencia que hoy emite este Tribunal concluye que la doctora Moreno Ferrer no podía acudir al tribunal a impugnar la reglamentación claramente ultra vires que se le intenta aplicar. Al respecto, resulta revelador uno de los fundamentos utilizados para determinar que no se cumplió con alguna de las excepciones que viabilizan preterir el trámite administrativo. Específicamente, la Sentencia indica que:

[P]or lo delicado que resulta el establecer el esquema regulatorio necesario para asegurar que el uso del cannabis sea únicamente para propósitos medicinales, resulta conveniente que sea la [Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal], por su conocimiento especializado, la que realice -en este caso- la evaluación tanto en asuntos fácticos, como en los asuntos de derecho.[10]

A mi juicio, lo delicado del esquema regulatorio y el fin de asegurar que el uso del cannabis medicinal sea únicamente para propósitos medicinales no rebaten que se trata de una controversia estrictamente jurídica que justifica preterir el trámite administrativo. Peor aún, de la aseveración antes citada se intima una validación sub silentio de la limitación al ejercicio de la telemedicina realizada por la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal, sin autoridad en ley y contraria a la política pública de maximizar la tecnología para beneficio de la salud del Pueblo.

En todo caso, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos es una de conveniencia compatible con la justicia, por lo que su interpretación inflexible no puede desembocar en la frustración de un derecho o, peor aún, en la negación de un remedio. González Saldaña v. Tribunal Superior, 92 DPR 477, 487 (1965). Lamentablemente, este Tribunal obvia esa realidad y, bajo el pretexto de estar atado a esta doctrina, injustificadamente cortapisa la intervención judicial en estos momentos.

En fin, insisto en que la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal se excedió de sus facultades al limitar que la recomendación médica de cannabis medicinal, en el caso de la telemedicina, solo puede ser realizada por un método audiovisual.

Por consiguiente, procedía que confirmáramos la nulidad del Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038, supra, y que decretáramos que la recomendación médica realizada por la doctora Moreno Ferrer fue conforme a Derecho.

Por las razones antes expuestas, reitero que esta controversia, por ser una de estricto Derecho, hacía inmeritorio el cumplimiento con la doctrina de agotamientos de remedios administrativos. Procedía, entonces, que este Tribunal descartara su aplicación inerte y, de este modo, rechazara la limitación ultra vires impuesta al ejercicio de la telemedicina en el contexto del cannabis medicinal. Toda vez que así no lo hizo, y con ello dilata innecesariamente la resolución de esta controversia, disiento.

Luis F. Estrella Martínez

Juez Asociado

Notas al calce

[1] D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3era ed., Bogotá, Ed. Forum, 2013, pág. 617.

[2] Fernández Quiñones, op. cit., págs. 747-748.

[3] Véase, Íd., págs. 746-747 (haciendo referencia a Asoc. Distribuidores v. Admón. Estabilización, 81 DPR 212, 219 (1959) (citas omitidas).

[4] “Es decir, la doctrina usualmente se invoca para cuestionar la acción judicial de un litigante que originalmente acudió a un procedimiento administrativo o era parte de éste, pero habiendo estado allí, no agotó todos los recursos disponibles a su favor”. (Negrillas y énfasis suplidos). (Énfasis en el original omitido). Ortiz v. Panel F. E. I., 155 DPR 219, 242 (2001).

[5] Sentencia, págs. 14-15.

[6] Véase, Apéndice de certiorari, Demanda Jurada.

[7] Después de todo, la finalidad de la doctrina de agotar remedios administrativos es clara: “[s]e requiere que se agot[e]n los remedios para evitar que el tribunal no goce de la pericia de la agencia administrativa y de un récord que esté completo”. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 620. Por lo expuesto, en este caso, esos fines son inconsecuentes.

[8] Adviértase que, en una ponencia emitida en relación con la aprobación de esta ley, el Secretario del Departamento de Salud, expresó que:

[L]a [Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica] se encarga de vigilar que la práctica de la Telemedicina se efectúe por médicos licenciados en Puerto Rico y en aquella jurisdicción donde habrán de ejercer la práctica de la Telemedicina y viceversa. No conocemos de ningún precedente en ningún Estado, donde otra entidad que no sea la Junta o el Board, sea quien se encargue de ser el ente regulador del ejercicio de la práctica o de una de sus especialidades o prácticas. (Negrillas suplidas).

Véase, Rafael Rodríguez Mercado, Memorial Explicativo al Proyecto del Senado Núm. 22 de 6 de marzo de 2017, Comisión de Salud, pág. 3.

[9] De hecho, se han producido esfuerzos legislativos por parte de legisladores particulares con el fin de requerir que la primera visita en la que un facultativo médico recomienda el uso de cannabis medicinal sea realizada presencialmente, así como también para eliminar la licencia que se le requiere a los médicos para poder realizar tal recomendación. Sin embargo, estos no se convirtieron en ley. Véase, P. del S. 1317 de 17 de junio de 2019, 5ta Sesión Ordinaria, 18va Asamblea Legislativa, Art. 2(u), pág. 5.

Resáltese que, en reacción a este proyecto, el entonces Secretario de Salud, expresó lo siguiente:

[N]o tenemos reparo en que la evaluación inicial se haga cónsono a lo dispuesto en la Ley Núm. 168-2018, conocida como la Ley para el uso de la Telemedicina en Puerto Rico, la misma le otorga poder exclusivo para regular la telemedicina a la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica de Puerto Rico […]. La Ley 168 antes citada, amplía las opciones mediante las cuales se puede practicar la telemedicina, no la limita a un método particular, como lo sería el método audiovisual. De esta manera tiene la ventaja que provee acceso para aquellos que no puedan trasladarse al consultorio médico, puedan obtener la recomendación médica necesaria para la certificación como paciente o para la renovación de la misma. (Negrillas suplidas).

Véase, Rafael Rodríguez Mercado, Memorial Explicativo sobre el Proyecto del Senado 1317 de 11 de octubre de 2019, Comisión de Salud, pág. 2.

[10] Véase, Sentencia, pág. 19.

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