2022 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2022

2022 DTS 064 MORENO FERRER V. JUNTA DEL CANNABIS MEDICINAL, 2022TSPR064

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Dra. Liana Moreno Ferrer

Recurrida

Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal

Peticionaria

2022 TSPR 64

209 DPR ___, (2022)

209 D.P.R. ___, (2022)

2022 DTS 64, (2022)

Número del Caso: CC-2020-192

Fecha: 20 de mayo de 2022

Oficina del Procurador General:

Lcdo. Isaías Sánchez Báez

Procurador General

Lcdo. Omar Andino Figueroa

Subprocurador General

Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas

Procurador General Auxiliar

Abogado de la parte recurrida:

Lcdo. Carlos J. Sagardía-Abreu

Materia: Derecho Administrativo- Ley Núm. 38-2017, Sección 4.2; Doctrina del Agotamiento de Remedios Administrativos-

Resumen: Sentencia del Tribunal con Opiniones Disidentes. Al examinar cuidadosamente los hechos y las disposiciones legales aplicables, adelantamos que, contrario a lo resuelto por el foro apelativo intermedio y el foro de instancia, no procedía relevar a la recurrida de agotar el procedimiento administrativo. La recurrida contaba con un remedio adecuado y completo en Ley para impugnar tanto la multa administrativa que le fue impuesta, como su reclamo en cuanto a la nulidad del Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038, infra. Determinar lo contrario derrotaría los propósitos de la doctrina del agotamiento de remedios administrativos y promovería una intervención judicial innecesaria y a destiempo.

ADVERTENCIA

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SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 20 de mayo de 2022.

Nos corresponde determinar si los foros inferiores erraron al eximir a la Dra. Liana Moreno Ferrer (doctora Moreno Ferrer o recurrida) de agotar los remedios administrativos provistos en la Ley Núm. 42-2017, infra, para canalizar su reclamo en contra de la Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal (JRCM o peticionaria).

Al examinar cuidadosamente los hechos y las disposiciones legales aplicables, adelantamos que, contrario a lo resuelto por el foro apelativo intermedio y el foro de instancia, no procedía relevar a la recurrida de agotar el procedimiento administrativo. La recurrida contaba con un remedio adecuado y completo en Ley para impugnar tanto la multa administrativa que le fue impuesta, como su reclamo en cuanto a la nulidad del Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038, infra. La doctora Moreno Ferrer no demostró la existencia de circunstancias extraordinarias que ameritaran prescindir del trámite administrativo, por ende, no procedía que el foro primario atendiera el recurso presentado ante su consideración.

A continuación, reseñamos los antecedentes fácticos que originaron la controversia que nos ocupa.

El presente caso se remonta al 29 de abril de 2019, cuando la JRCM emitió una Notificación de Infracción en contra de la doctora Moreno Ferrer por alegada infracción al Art. 10 (D) del Reglamento para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites, Reglamento Núm. 9038 de 2 de julio de 2018 (Reglamento Núm. 9038). Así, se le impuso una multa administrativa de $5,000.00 por haber emitido una recomendación médica para que se autorizara el uso de cannabis medicinal a una persona -quien resultó ser una inspectora - mediante una llamada telefónica (telemedicina). Ello, a pesar de que el Reglamento Núm. 9038 expresamente exige que se evalúe al paciente a través de un método audiovisual. Cabe destacar que, en la notificación, la recurrida fue apercibida de su derecho a solicitar una vista administrativa ante la JRCM para impugnar la multa.

No conteste con la multa administrativa impuesta, y sin acudir al cauce administrativo a solicitar una vista ante la JRCM, el 13 de mayo de 2019, la doctora Moreno Ferrer presentó una Demanda de Injuction Preliminar y Permanente, y Sentencia Declaratoria en contra de la JRCM. En esencia, peticionó que se declarara nulo el Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038, toda vez que excede los poderes que le fueron delegados a la JRCM. Además, adujo que la JRCM no tiene autoridad para reglamentar la práctica de la telemedicina, ya que dicha autoridad se le confirió exclusivamente a la Junta de Licenciamiento de Disciplina Médica (JLDM) en virtud de la Ley Núm. 168-2018 conocida como Ley para el Uso de la Telemedicina en Puerto Rico (Ley Núm. 168-2018). Finalmente, respecto a la omisión de agotar remedios administrativos, planteó que la controversia del caso de autos es una de estricto derecho y que proseguir el cauce administrativo constituye un esfuerzo fútil.

Ese mismo día, el foro primario dictó una Orden en la cual le concedió a la doctora Moreno Ferrer un término de veinticuatro (24) horas para que mostrara causa por la cual no se debía desestimar su Demanda, ello, en virtud de la doctrina de agotamiento de remedios administrativos. Así las cosas, mediante una Moción en Cumplimiento de Orden, la recurrida reiteró su contención relacionada a agotar remedios administrativos. Sostuvo que solicitar un remedio ante la JRCM constituiría un ejercicio incierto, pues dicho organismo aún no cuenta con oficiales examinadores que puedan celebrar vistas administrativas.

El 21 de mayo de 2019, la JRCM presentó una Moción de Desestimación. Alegó que su actuación no fue arbitraria, caprichosa ni puede catalogarse como una ultra vires, pues actuó conforme a la Ley Núm. 42-2017, 24 LPRA sec. 2621 et seq., conocida como Ley para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites (Ley Núm.42-2017), y su Reglamento Núm. 9038. Reiteró que la recurrida tiene a su haber remedios adecuados en ley.

Luego de varios trámites procesales, el 24 de mayo de 2019, la JRCM suplementó su solicitud de desestimación. En la misma señaló que el entonces Director Ejecutivo de la JRCM, el Lcdo. Antonio Quilichini, había confirmado que la peticionaria tenía ante su consideración una apelación por el Art. 10 (D) del Reglamento Núm. 9038 presentada por el Dr. Gerald C. Mazo Cruzado; y, en donde, el representante legal del referido doctor era el mismo que el representante legal de la recurrida en el presente caso. Finalmente, insistió que la doctora Moreno Ferrer tenía un remedio adecuado en ley lo cual demuestra la improcedencia del recurso extraordinario solicitado.

El 3 de junio de 2019, la recurrida presentó una Oposición a Moción en Solicitud de Desestimación. Planteó, en lo pertinente, que: (1) la conducta caprichosa que desplegó la JRCM tiene y podría tener el efecto de ocasionarle daños irreparables; (2) la multa la expone a daños sustanciales a su reputación profesional, incluyendo el riesgo de ser sancionada por la JDLM; y (3) la expone, a su vez, a que la propia JRCM le revoque su certificación para recomendar cannabis medicinal. Por último, recalcó que no venía obligada a agotar remedios administrativos ante la JRCM.

Así las cosas, el 21 de junio de 2019, el Tribunal de Primera Instancia emitió una Sentencia mediante la cual declaró con lugar la Demanda instada por la recurrida y dictó sentencia declaratoria. Determinó que la JLDM es la entidad con el peritaje requerido para regular lo concerniente a la práctica de la telemedicina en Puerto Rico. Además, concluyó que la JRCM se excedió en sus facultades al imponer la multa a la doctora Moreno Ferrer y, declaró nulo el Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038 por contravenir las disposiciones de la Ley Núm. 168-2018.

Inconforme, la JRCM recurrió al Tribunal de Apelaciones mediante una Apelación. A través del recurso argumentó que la doctora Moreno Ferrer estaba obligada a agotar los remedios administrativos disponibles para canalizar su reclamo en contra de la imposición de la multa administrativa. Asimismo, señaló que el foro primario incidió al determinar que la JRCM usurpó la facultad de la JLDM de reglamentar la telemedicina al aprobar el Art. 10(D) del Reglamento Núm. 9038.

Consecuentemente, el foro apelativo intermedio emitió una Sentencia en la cual confirmó el dictamen del foro primario. En síntesis, razonó que, obligar a la doctora Moreno Ferrer a agotar el trámite administrativo antes de acudir en revisión judicial era un ejercicio fútil. Coligió que la peticionaria no contaba con el andamiaje apropiado para tramitar los reclamos de la recurrida; y que la controversia del caso de autos no requería la pericia de la agencia por tratarse de un asunto de estricto derecho. Por último, y establecida la jurisdicción del foro primario, confirmó el decreto de nulidad del Art. 10 (D) del Reglamento Núm. 9038 emitido por el foro de instancia.

Insatisfecha con la determinación, la JRCM acudió ante nos mediante recurso de certiorari. En esencia, solicitó que revoquemos el dictamen recurrido, toda vez que el Tribunal de Apelaciones incidió al confirmar la determinación del foro primario que eximió a la doctora Moreno Ferrer de agotar los remedios administrativos provistos en ley. De igual forma, señaló que erró al sostener que la JRCM usurpó la facultad de la JLDM de reglamentar la telemedicina al aprobar el Art. 10 (D) del Reglamento Núm. 9038.

Expedido el auto de certiorari y con el beneficio de la comparecencia de ambas partes, estamos en posición de resolver.

La Sección 4.2 de la Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9672, conocida como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), recoge lo siguiente:

Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia... (Énfasis suplido).

Como podemos observar, la citada disposición expone lo que se conoce como la doctrina de agotamiento de remedios administrativos. Dicha doctrina es, junto a la doctrina de jurisdicción primaria, una norma de autolimitación judicial que pretende lograr que las reclamaciones sometidas inicialmente a la esfera administrativa lleguen al foro judicial en el momento apropiado. Su propósito principal es evitar una intervención judicial innecesaria y a destiempo que tienda a interferir con el cauce y desenlace normal del procedimiento administrativo. Véase, Procuradora Paciente v. MCS, 163 DPR 21 (2004); Mun. de Caguas v. AT&T, 154 DPR 401(2001); Igartúa de la Rosa v. ADT, 147 DPR 318(1998). De esta forma, la agencia administrativa puede: (1) desarrollar un historial completo del asunto; (2) utilizar el conocimiento especializado o expertise de sus funcionarios para adoptar las medidas correspondientes de conformidad con la política pública formulada por la entidad; y (3) aplicar uniformemente sus poderes para poner en vigor las leyes, rectificar oportunamente sus errores o reconsiderar el alcance de sus pronunciamientos. AAA v. UIA, 200 DPR 903 (2018); Procuradora Paciente v. MCS, supra.

Ahora bien, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos aplica a aquellos casos en los cuales una parte que instó o tiene instada una acción ante una agencia administrativa, acude luego a un tribunal sin antes haber completado todo el trámite administrativo. Véase, AAA v. UIA, supra; Colón Rivera v. ELA, 189 DPR 1033 (2013); Guzmán y otros v. E. L. A., 156 DPR 693(2002); Mun. de Caguas v. AT & T, supra. Es decir, “[e]l agotamiento de remedios presupone la existencia de un procedimiento administrativo que comenzó, o que debió haber comenzado, pero que no finalizó porque la parte concernida recurrió al foro judicial antes de que se completase el referido procedimiento administrativo”. J. Echevarría Vargas, Derecho Administrativo Puertorriqueño, 4ta ed. rev., San Juan, Ed. SITUM, 2017, pág. 71.

No obstante, según hemos resuelto, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos no debe ser soslayada, a menos que se configure alguna de las limitadas excepciones que bajo nuestro ordenamiento jurídico justifican preterir el trámite administrativo. Véase, ORIL v. El Farmer, Inc., 204 DPR 229 (2020); Igartúa de la Rosa v. ADT, supra; Guadalupe Pérez v. Saldaña Saldaña, Pres. U.P.R., supra. Así, la Sección 4.3 de la LPAU, 3 LPRA sec. 2173, establece que:

El tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos provistos en el caso de que dicho remedio sea inadecuado, o cuando el requerir su agotamiento resultare en un daño irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios, o cuando se alegue la violación sustancial de derechos constitucionales, o cuando sea inútil agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva en los procedimientos, o cuando sea un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia, o cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa.

En consideración a las alegaciones realizadas en este caso, nos corresponde enfocarnos en algunas de las excepciones al requisito de agotamiento de remedios. Así, en cuanto a la excepción sobre que sea un “remedio inadecuado” y la “dilación en los procedimientos”, hemos indicado que resulta impráctico que un demandante recurra ante un proceso y se vea obligado a agotar remedios administrativos ante la inacción de una agencia para hacer cumplir sus requerimientos. Asociación de Pescadores v. Marina de Puerto del Rey, 155 DPR 906 (2001). De igual forma, hemos expresado que el que un remedio administrativo sea lento no debe considerarse justificación para prescindir del requisito de agotamiento, pues se requiere, además, que el trámite administrativo resulte una gestión inútil o que permita un daño irreparable. S.L.G. Flores Jiménez v. Colberg, 173 DPR 843(2008); Guadalupe v. Saldaña, Pres. U.P.R, supra. Así, el concepto “inútil” “[…] se encuentra subordinado al hecho de que se demoren los procedimientos administrativos” Véase, D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3era ed., Bogotá, Ed. Forum, 2013, pág. 630.

Igualmente, hemos dispuesto que le corresponde a la parte demandante probar con hechos específicos y bien definidos la necesidad de obviar el cauce administrativo. Procuradora Paciente v. MCS, supra; Guadalupe Pérez v. Saldaña, Pres. U.P.R., supra. No debemos olvidar que cuando “el agravio sea uno de ‘patente intensidad al derecho del individuo que reclame urgente reparación’, se puede utilizar el injunction para eludir el cauce administrativo”. S.L.G. Flores Jiménez v. Colberg, supra, pág. 852.

Por último, en cuanto a la excepción relativa a cuando es un “asunto estrictamente de derecho” no significa que, de forma automática, se tenga que eximir a la parte del cauce administrativo. “Existen asuntos ‘estrictamente de derecho’ en los que resulte conveniente la evaluación del derecho que aplica por parte de las agencias administrativas, pues éstas poseen un conocimiento especializado, no solamente en asuntos fácticos, sino también en asuntos de derecho”. Echevarría Vargas, op. cit., pág. 74. En fin, las agencias administrativas manejan un estatuto habilitador que ha sido aprobado por el legislador para establecer una política pública y aplicar disposiciones legales a un campo de alta especialización. Véase, D. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 627. Sin duda, “[e]llo necesita para su más amplia y detallada concreción del peritaje administrativo. De lo que se trata es del predicamento que da vida y existencia al ente administrativo.” Íd.

El 9 de julio de 2017, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 42-2017, 24 LPRA sec. 2621 et seq., conocida como Ley para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites. Esta ley creó un amplio marco regulatorio a los fines de permitir el tratamiento con cannabis para las personas con ciertas condiciones médicas. Ante ello, la Ley destaca que el consumo de cannabis deberá ser recomendado por un médico cualificado, y como parte de una relación médico-paciente bona fide. Íd.

En aras de velar por el cumplimiento de la Ley Núm. 42-2017, su Art. 4 dispone para la creación de la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal. Consecuentemente, el Art. 5 establece los poderes y obligaciones que poseerá la referida junta, a saber:

[…] gozará de todos los poderes necesarios o convenientes para llevar a cabo y realizar los propósitos y disposiciones de esta Ley, incluyendo, pero sin limitar la generalidad de lo que antecede, las facultades de:

[…]

k. Emitir reglamentos para instrumentar esta Ley conforme a la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme”.

l. Celebrar vistas públicas conforme a su función adjudicativa. Adjudicar casos de asuntos bajo su jurisdicción cuando así lo requiera la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme”; y/o el debido proceso de ley.

m. Realizar inspecciones a los tenedores de licencias.

n. Emitir, negar, revocar, suspender, restringir licencias e imponer multas administrativas conforme a las disposiciones de esta Ley y los reglamentos que promulgue para instrumentar la misma.

[…]

p. Cualquier otro poder que sea necesario para lograr los propósitos de esta Ley. (Énfasis nuestro).

Por último, a los fines de ejecutar la política pública promovida por la Ley Núm. 42-2017, se creó el Reglamento Núm. 9038, conocido como el Reglamento para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas Aplicables y Límites. En el Capítulo XXVI del mismo, cuyo título es Vistas Administrativas, el Art. 130 establece su autoridad sobre las vistas administrativas. De igual forma, en su Art. 131, sobre quienes tienen derecho a una vista administrativa, establece lo siguiente:

Se le podrá conceder una vista administrativa a solicitud de cualquier persona contra quien se contempla una acción por violación a la Ley Núm. 42-2017 o a este Reglamento y a toda persona perjudicada por la concesión, denegación, revocación, o suspensión de una solicitud o licencia. Cuando un registrado solicite la celebración de una vista solicitando revisión de una determinación de imposición de multa administrativa, el termino de quince (15) días concedido para el pago de la multa quedara suspendido y se reanudara a partir de la fecha de notificación de la Resolución final que emita el Departamento, si es que la misma confirma o sostiene la determinación de la Junta de imponer la multa al registrado. (Énfasis nuestro).

Asimismo, en el Art. 134 del estatuto se dispone que la vista se celebrará en el sitio, fecha y hora indicados en la citación a vista administrativa; y que deberá iniciarse dentro de los treinta (30) días contados a partir de la notificación. Finalmente, en su Art. 141, sobre los procedimientos de la Vista, señala que una vez sometido el caso debe ser resuelto dentro de un término de seis (6) meses desde su radicación, salvo en circunstancias excepcionales.

Conforme a la normativa jurídica antes expuesta, pasamos a resolver la controversia ante nos.

III

La JRCM aduce, en lo aquí pertinente, que el foro apelativo intermedio erró al sostener que la doctora Moreno Ferrer estaba exenta de agotar el trámite administrativo al acoger el argumento de que la peticionaria carecía de recursos y de un "andamiaje apropiado" para atender el caso mediante el proceso adjudicativo establecido a tales fines en la LPAU.

Por su lado, la doctora Moreno Ferrer señala que: (1) el proceso administrativo constituye un esfuerzo fútil ya que, a la fecha de los hechos, la JRCM no poseía el andamiaje ni el personal correspondiente para procesar multas administrativas; (2) la conducta arbitraria y caprichosa que desplegó la JRCM tiene y podría tener el efecto de ocasionarle daños irreparables de patente intensidad, ya que la multa impuesta la expone a daños sustanciales a su reputación profesional, incluyendo el riesgo de ser sancionada por la JDLM y la revocación por la JRCM de su certificación; y (3) la controversia es estrictamente jurídica.

De entrada, debemos examinar el planteamiento jurisdiccional, a saber, si la doctora Moreno Ferrer tenía que agotar el cauce administrativo antes de recurrir al foro judicial. Así, debemos determinar si el caso ante nos presenta excepción alguna por la cual la recurrida podría prescindir de agotar los remedios administrativos ante la JRCM. Veamos.

Como arriba expusimos, mediante la promulgación de la Ley Núm. 42-2018, la Asamblea Legislativa le confirió a la JRCM una amplia facultad para promulgar, en esencia, reglamentos como, también, para celebrar vistas administrativas cuando así lo requiera la LPAU. Asimismo, autorizó a la peticionaria a imponer multas administrativas a quienes infringieran las disposiciones de ese estatuto y de los reglamentos que se adoptaran a raíz de este.

En el presente caso, la JRCM le notificó a la doctora Moreno Ferrer la imposición de una multa administrativa de $5,000.00 por su alegado incumplimiento con las disposiciones del Art. 10 (D) de su Reglamento Núm. 9038. Cabe destacar que, en la referida notificación, la peticionaria le apercibió a la recurrida sobre (1) el término que tenía para pagar la multa impuesta; y (2) el derecho que tenía para solicitar una vista administrativa en la cual pudiera defenderse de lo imputado.[1]

Empero, la doctora Moreno Ferrer optó por incoar un recurso ante el foro de instancia para cuestionar la acción de la peticionaria, en la cual planteó la nulidad del articulado por cuyo incumplimiento se le impuso la multa administrativa en controversia. Colegimos que la doctora Moreno Ferrer no estableció hechos específicos y bien definidos que justifiquen preterir el trámite administrativo. La recurrida pretendió que el foro primario revisara -a destiempo- la actuación administrativa, sin que prosiguiera el cause administrativo correspondiente. Nos explicamos.

Como expusiéramos, la doctora Moreno Ferrer adujo en todo momento que no venía obligada a seguir el cauce administrativo ya que: (1) constituiría una gestión inefectiva; (2) conllevaría un daño irreparable; y (3) la controversia era estrictamente de derecho.

Primero, en cuanto a la gestión inefectiva, la recurrida alegó que, al momento de los hechos, la JRCM no poseía el andamiaje ni el personal correspondiente -los oficiales examinadores- para procesar las multas administrativas impuesta bajo su ley habilitadora. De una mirada al expediente, se desprende que tanto el Tribunal de Apelaciones como la doctora Moreno Ferrer basaron su conclusión en un informe de operaciones que la JRCM remitió a la Asamblea Legislativa, allá para el 2018. Somos del criterio que ese informe no es suficiente como para determinar -de forma concluyente- que la peticionaria no contaba con un andamiaje efectivo para atender los reclamos de las personas sujetas a su jurisdicción.

Debemos tener presente que, tal cual lo alega la peticionaria, las operaciones gubernamentales estuvieron sustancialmente interrumpidas durante el primer semestre del año 2017 debido al paso de los huracanes Irma y María por nuestra Isla. Entendemos que el Tribunal de Apelaciones ni la recurrida tomaron en consideración el contexto y las circunstancias particulares que afectaron adversamente las operaciones de la JRCM, y en las entidades públicas en general, durante tan irregular periodo. De igual forma, no nos persuade la contención sobre que el referido informe no hace alusión a la celebración de vistas administrativas por parte de la JRCM. Este hecho, por sí solo, no es suficiente como para concluir que la agencia no contaba con un andamiaje ni con oficiales examinadores. Adviértase, que la multa aquí en controversia fue impuesta por la JRCM para el año 2019, año que no estaba comprendido en el informe en cuestión.

Ahora bien, cabe destacar que no surge del expediente que la recurrida haya presentado alguna otra evidencia o informe sobre el funcionamiento de la JRCM para el año fiscal 2018-2019. Esto resulta de suma importancia, ya que como hemos expuesto, fue para el año 2019 cuando la aquí recurrida recibió la multa en controversia. De esta forma, la doctora Moreno Ferrer venía obligada a probar al foro de instancia la falta de andamiaje de la peticionaria para el año 2019. Es decir, para el periodo de tiempo que comprendía la fecha de la multa y el momento cuando debió utilizar el cauce administrativo ante la JRCM. No lo hizo. Tampoco nos convence la contención del foro apelativo intermedio en cuanto a que no surge de la proyección presupuestaria para el año fiscal 2018-2019, asuntos relacionados al manejo de vistas administrativas o la designación del personal necesario. Ciertamente, esa información no surge. Empero, aclaramos que el referido documento es solo una hoja de presupuesto que contiene una proyección de las partidas monetarias para el año fiscal para el cual se realizó.

Somos de la opinión que las alegaciones de la doctora Moreno Ferrer resultan insuficientes para que los foros hermanos la eximieran de agotar el cause administrativo mediante la referida excepción. La recurrida no estableció con hechos específicos y bien definidos que el procedimiento administrativo fuera inútil o inefectivo. Al contrario, la recurrida se ha limitado a alegar de forma general y conclusoria la falta de andamiaje por parte de la peticionaria basada en un informe redactado allá para el 2018. Como vemos, la doctora Moreno Ferrer no logró demostrar que, para el momento que le impusieron la multa, no existía una estructura administrativa capaz de canalizar los reclamos contra las sanciones impuestas por la propia JRCM.

Más aún, y como hemos recalcado, la multa impuesta a la recurrida fue para el año 2019 y, del expediente surge, que: (1) para ese año fiscal se había proyectado un presupuesto mayor para la operación general de la JRCM; y (2) el representante legal de la recurrida había presentado -para el mismo tiempo- una solicitud de vista administrativa ante la JRCM para otro caso similar para el cual ostentaba la representación legal. Entonces, de un estudio integral del expediente, es razonable colegir que, la JRCM se encontraba en funcionamiento y procesando las multas administrativas para el año 2019.[2]

No obstante, si la preocupación de la parte recurrida y del foro hermano iba dirigida a la diligencia o demora en el proceso adjudicativo -lo cual resulta especulativo– la recurrida no hubiese quedado desprovista de un remedio contra tal situación. “Cualquier dilación indebida o injustificada que torne inefectivo el mismo podrá entonces encontrar reparo en el ámbito judicial”. Mercado Vega v. UPR, supra. De igual forma, hemos resuelto que, una vez sometido el caso a la agencia administrativa, y pendiente su adjudicación, la parte que alegue que una agencia ha incurrido en demoras injustificadas tiene a su alcance la presentación del recurso de mandamus ante el foro intermedio apelativo para obligar al ente administrativo a finalizar los procesos. Rivera Sierra v. Supte. Anexo 500 Guayama, 179 DPR 98 (2010).

Segundo, en lo que respecta a que conllevaría un daño irreparable, la recurrida esgrimió que la multa impuesta la expone a daños sustanciales a su reputación profesional, incluyendo el riesgo de ser sancionada por la JDLM y la revocación por la JRCM de su certificación. En reiteradas ocasiones hemos resuelto que, para preterir el agotar remedios administrativos la violación debe ser de tal magnitud y debe constituir un agravio tan intenso que justifique el desviarse del cauce administrativo. Tal y como lo alega la peticionaria, no hay nada en el expediente en el sentido de que, luego de la imposición de la referida multa, su patrono le despidiera o le negara empleo. Mucho menos que haya perdido su práctica como doctora en medicina o que la JLDM u otro organismo tomara o haya tomado acción alguna en su contra. La doctora Moreno Ferrer no esgrimió hechos concretos o específicos que fundamentaran su alegación de que el trámite administrativo habría de causarle un daño irreparable o inminente. Según hemos resuelto, las alegaciones hay que sustentarlas con prueba adecuada. Meras alegaciones no son suficientes, así como tampoco las conjeturas.

Tercero, en cuanto a que la controversia es de estricto derecho, la JRCM es el ente responsable de velar y ejecutar la política pública promovida por la Ley Núm. 42-2017. Colegimos, que por lo delicado que resulta el establecer el esquema regulatorio necesario para asegurar que el uso del cannabis sea únicamente para propósitos medicinales, resulta conveniente que sea la peticionaria, por su conocimiento especializado, la que realice -en este caso- la evaluación tanto en asuntos fácticos, como también en los asuntos de derecho. Con esto reiteramos la máxima de que la interpretación de una disposición por el organismo facultado por ley para administrarlo y darle cumplimiento, merecen respeto y deferencia judicial.

Como bien nos explica la JRCM, aquí no existía una situación de urgencia que ameritara la preterición del cauce administrativo. Nada impedía que la doctora Moreno Ferrer, una vez se llevara a cabo la vista administrativa, y de estar inconforme con la determinación final, procediera a recurrir ante el Tribunal de Apelaciones. Así, la recurrida podía levantar ante el foro apelativo intermedio todos los argumentos que tuviese en contra de tal dictamen, incluyendo la alegada nulidad del Art. 10 (D) del Reglamento Núm. 9038. Véase, Fuentes Bonilla v. ELA, 200 DPR 364 (2018) (En donde resolvimos que, al considerar un recurso de revisión judicial, el Tribunal de Apelaciones tiene jurisdicción y competencia para examinar la validez de un reglamento que fue aplicado por la agencia recurrida en la determinación que se cuestiona a través del recurso). En definitiva, ese era el cauce correcto que debió seguir la doctora Moreno Ferrer para ventilar su controversia en cuanto a la multa administrativa impuesta y las demás defensas que entendiera pertinentes.

En fin, tanto el Tribunal de Apelaciones como el Tribunal de Primera Instancia erraron al dar paso a la improcedente acción instada por la doctora Moreno Ferrer para solicitar a destiempo la revisión judicial de un dictamen administrativo sin que se cumpliera con excepción alguna por la cual la recurrida podría prescindir de agotar los remedios administrativos ante la JRCM. Determinar lo contrario derrotaría los propósitos de la doctrina del agotamiento de remedios administrativos y promovería una intervención judicial innecesaria y a destiempo. Aquí, y como hemos expuesto, la doctora Moreno Ferrer no queda desprovista de remedio alguno. Una vez finalicen los procedimientos ante la peticionaria, esta podrá presentar los planteamientos que entienda pertinentes ante el foro judicial como parte de la revisión de la resolución final que en su día emita la JRCM.

Resuelto lo anterior, no procede discutir el segundo señalamiento de error de la JRCM, ya que la desestimación del recurso por falta de agotamiento de remedios administrativos dispone totalmente de la controversia.

Por los fundamentos esbozados, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, como la emitida por el Tribunal de Primera Instancia. En consecuencia, se desestima la Demanda presentada por la doctora Moreno Ferrer.

Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez, el Juez Asociado señor Estrella Martínez y el Juez Asociado señor Colón Pérez emitieron Opiniones Disidentes por separado.

Javier O. Sepúlveda Rodríguez

Secretario del Tribunal Supremo

Véase las siguientes Opiniones Disidentes:

-a. Opinión Disidente emitida por la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez

-b. Opinión disidente emitida por el Juez Asociado Señor ESTRELLA MARTÍNEZ.

-c. Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.

Notas al calce

[1] Véase, el Art. 142 del Reglamento Núm. 9038 sobre la resolución final emitida luego de celebrada una vista administrativa; y el proceso de reconsideración ante la agencia o la revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones.

[2] Este Tribunal ha expresado en el pasado que los expedientes judiciales son fuentes de confiable exactitud. Ante ello, sobre el funcionamiento de la JRCM y las vistas administrativas, se toma conocimiento judicial de los casos: Red Cannagricola de Puerto Rico, Inc. v. Departamento De Salud De Puerto Rico y otros, SJ2018CV10818; y Fundación Free Juana v. Junta Reglamentadora De Cannabis Medicinal y otros, SJ2019CV10625. Se desprende de los escritos de los referidos casos, el hecho de que se estaban calendarizando y/o llevando a cabo vistas administrativas para el año 2019. Específicamente, surgen procesos administrativos antes y después de la multa aquí impuesta. De igual forma, así surge de las Sentencias dictadas por el Tribunal de Apelaciones en los referidos casos.

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