2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

2023 DTS 087 ROMAN NEGRON V. COLEGIO DE CPA, 2023TSPR087

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Felix N. Román Negrón y otros.

Apelados

v.

Colegio de Contadores Públicos Autorizados y otros.

Apelantes

Apelación

2023 TSPR 87

212 DPR ___, (2023)

212 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 87, (2023)

Número del Caso:  AC-2022-0026

Fecha:  30 de junio de 2023

 

Véase Sentencia del Tribunal

 

La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión de Conformidad

 

En San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2023.

 

            Una vez más nos enfrentamos a la controversia constitucional sobre membresía obligatoria a un colegio profesional. En este caso, nos correspondía pautar si la colegiación compulsoria que dispone la Ley Núm. 75-1973, infra, respecto a los contadores públicos autorizados, viola de manera impermisible el derecho de libertad de asociación de los demandantes. Luego de un análisis sopesado de los hechos y del escrutinio aplicable, soy del criterio que la colegiación compulsoria en controversia es necesaria para adelantar el interés apremiante del Estado de regular la profesión de la contabilidad pública. En vista de que la Sentencia que emite este Tribunal ─producto del empate en los votos de sus integrantes─ conduce a un resultado que valida este mecanismo en el contexto particular de este caso, estoy conforme. Procede la revocación del dictamen del Tribunal de Apelaciones y, consecuentemente, la desestimación de la demanda.

            Expongo a continuación los fundamentos en los que se basa mi conformidad con la determinación de esta Curia, no sin antes esbozar detalladamente el trasfondo fáctico que originó esta controversia.

I.

Los Sres. Félix Norman Román y Virgilio Vega III (demandantes) presentaron una demanda de sentencia declaratoria contra el Colegio de Contadores Públicos Autorizados (Colegio de CPA) y la Junta de Contabilidad solicitando que se decretara la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los contadores públicos autorizados (CPA).^[1] Ambos alegaron que no querían pertenecer al Colegio y que el requisito de membresía para practicar la profesión lesionaba su derecho constitucional de libertad de asociación. Expresaron que, según lo resuelto en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428 (2019) y Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791 (2014), el Estado solo podía interferir con el derecho fundamental a la libre asociación si demostraba la existencia de un interés apremiante y la inexistencia de medidas menos onerosas para proteger ese interés. Entonces, aunque reconocieron que el interés de reglamentar la profesión para la protección del público era importante, afirmaron que existían medidas menos onerosas que la colegiación compulsoria para proteger dicho interés. En ese sentido, aseveraron que la Junta de Contabilidad, creada en virtud de la Ley de Contabilidad Pública de 1945, Ley Núm. 293 del 15 de mayo de 1945, según enmendada (20 LPRA sec. 771-789) (Ley Núm. 293-1945), era la entidad designada para adelantar el interés de reglamentar la profesión de contador público, toda vez que era el ente facultado para regular y fiscalizar a estos profesionales. Por eso, señalaron que el requisito de colegiación resultaba innecesario.

El Colegio de CPA contestó la demanda. Por una parte, admitió que la Junta de Contabilidad solamente expedía o renovaba licencias para ejercer la profesión de contador público autorizado en Puerto Rico a personas que fueran miembros del Colegio de CPA. Asimismo, aceptó que la Ley Núm. 75 de 31 de mayo de 1973, según enmendada (20 LPRA sec. 793 et seq.) (Ley Núm. 75-1973) les exigía a los miembros del Colegio de CPA pagar una cuota anual por concepto de colegiación y que, además, el estatuto estipulaba que cualquier miembro que no pagara su cuota sería suspendido de la profesión por la Junta de Contabilidad. Sin embargo, alegó que la Asamblea Legislativa le impartió al Colegio de CPA un rol activo en la regulación de la profesión con funciones que incluyen: colaborar con el proceso disciplinario de los miembros; inspeccionar, supervisar y auditar las bitácoras; y certificar el cumplimiento con educación jurídica continua, entre otras. Así, arguyó que la colegiación compulsoria de CPA cumplía con los requisitos legales necesarios para su constitucionalidad.

Específicamente, sostuvo que el esquema regulatorio que creó la Asamblea Legislativa en cuanto a los CPA respondía a un interés apremiante de salvaguardar que la ciudadanía recibiera servicios de contabilidad pública de la más alta competencia y calidad. Asimismo, indicó que no existían medidas menos onerosas para alcanzar ese fin público apremiante. En apoyo de esto último, alegó que la Junta de Contabilidad carecía de los recursos económicos y de personal necesarios para descargar adecuadamente las funciones reglamentarias que realizaba actualmente el Colegio de CPA.

Por su parte, el Estado presentó una Moción de sentencia sumaria. Planteó que no existía controversia sobre los hechos del caso y que procedía resolver el asunto sumariamente por tratarse de una cuestión de estricto derecho. En la moción, el Estado destacó que, conforme a lo resuelto por este Tribunal en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, y Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, la controversia se debía analizar a la luz de un escrutinio estricto ya que la medida impugnada interfería con el derecho fundamental de libre asociación. En ese momento, el Estado expresó que “cualquier disposición legal que imponga un requerimiento de colegiación o membresía a cualquier entidad para el ejercicio de una profesión regulada por una junta examinadora en virtud de ley, es inconstitucional al amparo de Rodríguez Casillas, supra”. Moción de sentencia sumaria, Apéndice de la Apelación, pág. 83. Los demandantes coincidieron con la posición del Estado, por lo que prestaron su anuencia a que la controversia se resolviera sumariamente. No obstante, veremos que el Estado reenfocó ese análisis tras confirmar que la Junta de Contabilidad no tiene la capacidad administrativa ni económica para llevar a cabo el proceso de reglamentación de la profesión.

Así las cosas, el Colegio de CPA se opuso a la moción de sentencia sumaria que presentó el Estado y solicitó que se dictara sentencia sumaria a su favor. De entrada, el Colegio validó los hechos materiales que tanto el Estado como los demandantes señalaron como incontrovertidos. Sin embargo, expuso 60 hechos adicionales que entendía que no estaban en controversia. Entre estos, destacó como hechos incontrovertidos que la Junta de Contabilidad: (i) está compuesta por cinco (5) miembros nombrados por el Gobernador, pero actualmente hay tres vacantes; (ii) no cuenta con presupuesto propio para descargar las funciones que se le han delegado; y (iii) no cuenta con una oficina o espacio formal para reunirse mensualmente, por lo que le debe solicitar al Departamento de Estado un salón para llevar a cabo sus reuniones. Sustentó lo anterior en las declaraciones juradas de cuatro personas que han ocupado la Presidencia de la Junta de Contabilidad.^[2] Ante esta realidad, explicó que la Junta de Contabilidad era inoperante, incluso, delega en otras entidades ─como el Colegio de CPA y la National Association of State Boards of Accountancy (NASBA)─ todas las funciones permisibles. Así, razonó que, en la medida en que la Junta de Contabilidad carecía de la capacidad para fiscalizar adecuadamente el desempeño profesional de los CPA, eliminar la colegiación compulsoria implicaba dejar a la ciudadanía sin entidad alguna que velara por sus intereses en ese renglón.

De igual forma, el Colegio argumentó en su oposición que la colegiación compulsoria de los contadores públicos presentaba una situación distinta a la de otros colegios profesionales ya que, en este caso, estaba involucrado el derecho a la intimidad de terceros. Explicó que la Ley Núm. 75-1973, supra, disponía que los CPA remitirán al Colegio de CPA un Índice de Bitácora de las opiniones, informes o certificaciones que hayan emitido hasta el momento de radicación. Ese estatuto le faculta a inspeccionar, no solo el índice, sino los informes emitidos y los documentos de trabajo del contable que apoyan los informes a los fines de confirmar la calidad y el trabajo de los miembros de la profesión. Los documentos que se otorgan ante un contador contienen información confidencial sobre los cuales el cliente tiene una expectativa razonable de intimidad. Por eso, el proceso de revisión de documentos de terceros que realiza el Colegio no puede entregarse a la Junta de Contabilidad por tratarse de la inspección de documentos privados. Permitirlo conllevaría que se ponga en manos del Estado información confidencial de clientes, lo que atentaría contra su derecho contra registros y allanamientos irrazonables. De esa manera, el Colegio alegó que tener jurisdicción sobre todos los contadores públicos no solo era indispensable para llevar a cabo adecuadamente el trabajo de supervisión de la profesión, sino que era necesario para salvaguardar el derecho a la intimidad de los clientes. Por lo tanto, cualquier derecho a no asociarse al Colegio de CPA debía ceder ante el derecho a la intimidad de los clientes. Finalmente, solicitó que se denegara la moción de sentencia sumaria que presentó el Estado y, en cambio, se dictara sentencia sumaria a su favor disponiendo la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los CPA.

Atendidas las mociones de las partes, el Tribunal de Primera Instancia dictó una Sentencia. De entrada, debemos señalar que el foro primario se limitó a identificar 8 hechos incontrovertidos. Nada dispuso o expresó en cuanto al resto de los hechos mencionados por las partes. A tono con estos, el tribunal concluyó que el Colegio no logró establecer un interés apremiante que justificara vulnerar el derecho de libertad de asociación de los demandantes ni logró probar que la colegiación compulsoria era la alternativa menos onerosa.  Explicó que, de acuerdo con la Ley Núm. 293-1945, supra, el Estado aseguraba que los contadores públicos cumplieran con las disposiciones que regulan la profesión a través de la Junta de Contabilidad, siendo ese el mecanismo menos oneroso. Añadió que la colegiación compulsoria no es necesaria para proteger el derecho a la intimidad de los clientes debido a que el deber de custodiar los documentos de trabajo era del CPA y no de la Junta ni del Colegio.

 

Por otro lado, el foro primario expresó que, a su juicio, la alegación de incapacidad presupuestaria de la Junta de Contabilidad no podía constituir una justificación para vulnerar el derecho de libertad de asociación mediante la colegiación compulsoria. Razonó que la Junta tenía facultades delegadas por ley y las debía cumplir. Sin embargo, el tribunal omitió analizar si, a la luz de la evidencia presentada, la Junta estaba capacitada para supervisar la profesión y cumplir con sus facultades, lo que podría afectar el interés apremiante del Estado de mantener los altos estándares de calidad. Analizado lo anterior, el foro primario declaró ha lugar la moción de sentencia sumaria que presentó el Estado y declaró inconstitucional

la colegiación compulsoria en controversia.^[3]

Inconforme, el Colegio recurrió al Tribunal de Apelaciones. De entrada, señaló que el foro primario ignoró por completo los hechos materiales incontrovertidos que plantearon las partes, los cuales eran medulares para realizar un análisis completo de la controversia. Además, que tampoco llevó a cabo el análisis de escrutinio estricto que requería el asunto planteado.

Por un lado, el Colegio recalcó que, contrario a lo que expresó el foro primario, existía un claro interés apremiante del Estado de supervisar adecuadamente la profesión. Esto era así particularmente en este caso porque sin la supervisión adecuada de los CPA se disminuye la confianza en la veracidad y corrección de las transacciones financieras. Asimismo, alegó que la colegiación compulsoria era el medio menos oneroso para cumplir ese interés. Al respecto, argumentó que el Colegio no era un mero espejo de la Junta ya que tenía facultades y obligaciones adicionales para regular la profesión que no las podía llevar a cabo el ente gubernamental sin incidir sobre el derecho de intimidad de terceras personas. Así, reiteró que la facultad de inspeccionar los trabajos de los CPA fue delegada por ley al Colegio a través de la revisión de bitácoras. 

Cónsono con ello, se argumentó que el proceso de revisión de bitácoras que dispone el Art. 11A de la Ley Núm. 75-1973, supra, ─aparte de que fue delegado expresamente al Colegio de CPA─ no era una tarea que podía llevar a cabo la Junta sin violar el derecho a la intimidad de los clientes. La revisión de opiniones, informes y certificaciones podía implicar necesariamente que se revisaran documentos de trabajo del contador, los cuales contenían información sensitiva sobre los clientes quienes tenían una expectativa razonable de intimidad sobre esos datos. No se trataba, pues, de que se le traspasaría al Estado la custodia de los documentos como entendió el tribunal de instancia, sino su revisión. Por ello, el Colegio sostuvo que tener jurisdicción sobre todos los CPA ─vía la colegiación compulsoria─ era indispensable no solo para llevar a cabo adecuadamente la supervisión ética de la práctica, sino para salvaguardar el derecho a la intimidad de los clientes.

De igual forma, el Colegio explicó que, además, era la entidad administradora del programa de revisión de calidad que promueve el American Institute of Certified Public Accountants (AICPA). Este programa no es del tipo que tradicionalmente lleva a cabo el Estado; sino que es una actividad que realizan los mismos contadores y que es supervisada por una entidad independiente al Estado. Se identifica como una modalidad de peer review que exige la profesión para asegurar la calidad uniforme del trabajo de los contadores. Consiste en una auditoría de las certificaciones, los informes y las opiniones que emiten los contadores con referencia a sus documentos de trabajo. En Puerto Rico, la entidad designada por el AICPA para supervisar el programa de peer review es el Colegio de CPA. A modo comparativo, el Colegio mencionó que en otras jurisdicciones de Estados Unidos el Estado le delega esa revisión de calidad a entidades análogas al Colegio. En otras palabras, al igual que en Puerto Rico, los CPA en otras jurisdicciones están obligados a pagarle a las entidades correspondientes a quienes se les ha delegado la gestión del programa de peer review.

Por su parte, ante el foro apelativo intermedio los demandantes arguyeron que el Colegio no alegó hechos suficientes para probar las exigencias del análisis constitucional aplicable a esta controversia, por tanto, fue correcta la decisión del Tribunal de Primera Instancia. En particular, alegaron que no bastaba con que el Estado tuviera un interés apremiante para lesionar un derecho fundamental, sino que también era necesario probar que no existían mecanismos menos onerosos para cumplir ese fin. A tono con ello, argumentaron que existía una Junta de Contabilidad con facultades investigativas, fiscalizadores, disciplinarias y de licenciatura con relación a los CPA, lo que la convertía en el medio menos oneroso para adelantar cualquier interés del estado respecto a estos profesionales. Específicamente, sostuvieron que “existen otros medios para lograr los intereses perseguidos, a saber, darles las facultades y los fondos a la Junta Examinadora en cuestión, o, proveer recursos públicos al Colegio como se hace con tantas entidades sin fines de lucro, sin obligar a los demandantes a pertenecer a una organización en la que no creen”. Alegato de la parte recurrida-apelada, pág. 8. Además, los demandantes plantearon que, si bien el Colegio era el ente designado por el AICPA para coordinar el programa de revisión de calidad (peer review) en Puerto Rico, nada impedía que los contadores cumplieran con el programa sin ser colegiados.

A su vez, el Estado compareció ante el Tribunal de Apelaciones. Allí, enfocó su postura inicial sobre la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los CPA. Razonó que el esquema regulatorio compuesto por el Colegio de CPA y la Junta de Contabilidad revela una situación fáctica distinguible de aquella en el caso de Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra. Por ello, planteó que la colegiación compulsoria aquí en controversia pudiera superar el crisol constitucional toda vez que hay obligaciones exclusivamente designadas por ley al Colegio de CPA que no se pueden transferir a la Junta de Contabilidad.

Evaluadas las posturas de las partes, el Tribunal de Apelaciones emitió una Sentencia mediante la cual confirmó el dictamen recurrido. Entendió que el foro primario no erró al descartar los hechos propuestos por el Colegio en la oposición a sentencia sumaria porque “no son esenciales para la solución del litigio”. Sentencia, Apéndice de la Apelación, pág. 342. Sin embargo, reconoció que se trataba de hechos que sustentaban las alegaciones del Colegio sobre la situación fiscal de la Junta de Contabilidad. Por otro lado, aunque entendió que el Estado tenía un interés apremiante de regular la profesión de contador público y de garantizar la confidencialidad de la información que estos manejan, expresó que existían medidas menos onerosas para proteger ese interés. Al igual que el foro primario, el Tribunal de Apelaciones razonó que la Junta de Contabilidad tenía todas las facultades delegadas por ley para asegurar la calidad del trabajo de los contadores públicos y el cumplimiento ético de estos profesionales.

Inconforme, el Colegio de CPA recurre ante este Tribunal mediante un recurso de apelación. En esencia, reitera los argumentos que levantó ante el Tribunal de Apelaciones y se sostiene en sus alegaciones sobre la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los CPA. Por su parte, al igual que ante el foro apelativo intermedio, el Estado resalta que este asunto se puede distinguir del caso de Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, porque el Colegio de CPA ejerce funciones que no se le pueden delegar a la Junta de Contabilidad. Finalmente, los demandantes sostienen que las disposiciones que les obligan a formar parte del Colegio de CPA son inconstitucionales porque existen medidas menos onerosas para que el Estado regule la profesión.

Este Tribunal celebró una vista oral el 7 de febrero de 2023. Tras el intercambio que allí se suscitó, quedé plenamente convencida de la constitucionalidad de la colegiación compulsoria aquí impugnada. En ese sentido, procedo a delinear el marco jurídico aplicable.

II.

A.    Derecho a la libre asociación

El reclamo de los demandantes es que la colegiación compulsoria viola impermisiblemente su derecho de libertad de asociación. La Constitución de los Estados Unidos no contiene una referencia textual a este derecho. La protección constitucional atribuida a la libertad de asociación en la esfera federal proviene de la jurisprudencia.  Ahora bien, a diferencia de la Constitución de Estados Unidos, nuestra Carta Magna establece que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”. Art. II, Sec. 6, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016. Es decir, la libertad de asociación es un derecho fundamental reconocido expresamente en nuestra Constitución. Así, nuestros constituyentes procuraron proveer una protección más amplia a este derecho fundamental que aquella reconocida bajo la Constitución de Estados Unidos. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra.

Nótese que la garantía constitucional a la libre asociación se estableció en términos positivos. Sin embargo, se ha aclarado que la protección presupone también una vertiente negativa, es decir, un derecho a no asociarse. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra. De igual forma, debemos recalcar que no estamos ante un derecho absoluto. P.N.P. v. De Castro Font II, 172 DPR 883 (2007); P.A.C. v. ELA I, 150 DPR 359 (2000); Democratic Party v. Tribunal Electoral, 107 DPR 1 (1978). Esto significa que puede ceder ante intereses de mayor jerarquía por parte del Estado.

Cónsono con lo anterior, el primer paso para determinar si la actuación del Estado excede las garantías constitucionales es evaluar si se infringe sustancialmente algún derecho fundamental. Si se determina que el Estado infringe sustancialmente un derecho fundamental, entonces la actuación estatal se debe analizar a la luz de un escrutinio estricto. E. Chemerinsky, Constitutional Law Principles and Policies, 5ta ed., Nueva York, Ed. Walter Kluwer, 2015, pág. 826 (“The Supreme Court has held that some liberties are so important that they are deemed to be ‘fundamental rights’ and that generally the government cannot infringe upon them unless strict scrutiny is met”). Siendo la libertad de asociación un derecho fundamental expresamente reconocido en nuestra Constitución, cualquier acción de Estado que atente contra ese derecho está sujeta a un escrutinio estricto. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra.

Este escrutinio impone el nivel más riguroso de revisión de una legislación impugnada y presupone la inconstitucionalidad de la medida. Rodríguez Pagán v. Dpto. de Servicios Sociales, 132 DPR 617, 635 (1993); Rodríguez Rodríguez v. ELA, 130 DPR 562 (1992). Esto significa que el peso de la prueba recae en el Estado a quien le corresponde demostrar que la medida impugnada es válida. Ib. Para que un acto estatal se sostenga bajo esta metodología de adjudicación constitucional, el Estado deberá probar dos criterios respecto a la medida impugnada: (1) que sirve un interés apremiante del Estado y (2) que es la alternativa menos onerosa para lograr ese interés. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra.

El escrutinio estricto es una fórmula elaborada jurisprudencialmente para proteger derechos fundamentales que son de la más alta categoría, pero no absolutos.^[4] Su aplicación suele ser compleja porque no se han pautado -a nivel estatal ni federal- guías exactas para concluir qué constituye un interés apremiante del Estado o qué medida es la menos onerosa para adelantar determinado interés.^[5] Esa complejidad surge precisamente porque se trata de un examen de proporcionalidad que pone a prueba la capacidad y la forma en que el Estado protege determinados intereses cuando ello interfiere con algún derecho fundamental.^[6] Por lo anterior, para un análisis completo y sopesado de la controversia ante nos, debemos discutir brevemente algunos detalles sobre los criterios del escrutinio estricto.

En primer lugar, debemos considerar el criterio de interés gubernamental. Por la propia naturaleza del escrutinio estricto, es forzoso reconocer que no se trata de cualquier interés del Estado. Más bien, el fin gubernamental que permitiría vulnerar un derecho fundamental es aquel que sea apremiante. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra. Es decir, de la mayor importancia o mayor jerarquía. Véase Rodríguez Rodríguez v. ELA, 130 DPR 562, 581 (1992). No se trata, en contraste, de un interés legítimo el cual basta para un examen de razonabilidad ni un interés importante que superaría un escrutinio intermedio.^[7]

Una vez se decide que existe un interés apremiante del Estado que justifica la medida, en segundo lugar, corresponde evaluar si esa es la medida menos onerosa para proteger ese interés. Rodríguez Casillas v. Colegio de Tec. Mec., supra; Rivera Schatz v. Colegio de Abogados, supra. Eso significa, según la jurisprudencia, que el acto impugnado es necesario para conseguir el interés apremiante que el Estado identificó. Chemerinsky, op. cit., pág. 567. Véase como ejemplo: Adarand Constructors v. Pena, 515 US 200 (1995); Sugarman v. Dougall, 413 US 634 (1973); Sherbert v. Verner, 374 US 398 (1963). Para ello, el Estado deberá probar que no tiene a su alcance medidas para cumplir ese fin que sean menos restrictivas o que lesionen en menor grado el derecho fundamental invocado. Chemerinsky, op. cit., pág. 567. Lo anterior, pues se presupone que, si existen medidas menos invasivas para lograr el interés apremiante del Estado, entonces la legislación impugnada no es necesaria. Ib. Ahora bien, una legislación que lesione un derecho fundamental se torna necesaria si, aun existiendo una medida menos restrictiva, esta no funciona para hacer valer el fin del estado. Ib., pág. 831 (“The government’s burden when there is an infringement of a fundamental right is to prove that no other alternative, less intrusive of the right, can work”). Es decir, para concluir que existen medidas menos onerosas es forzoso evaluar la viabilidad y efectividad de las medidas alternativas. Solo así se puede determinar que el Estado tiene a su alcance maneras para adelantar su interés apremiante sin vulnerar un derecho fundamental.^[8]

B.     Ley de la Junta de Contabilidad y Ley del Colegio de CPA

Por virtud del poder de razón del Estado (police power) la Asamblea Legislativa tiene la facultad de regular y controlar la práctica de las profesiones a los fines de proteger la salud y el bienestar público, así como evitar el fraude y la incompetencia. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra; Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR 741 (2005). En el ejercicio de esa facultad y con el propósito de reglamentar la práctica de la contabilidad pública, la Asamblea Legislativa promulgó la Ley Núm. 293-1945, supra.

A través de esta ley se creó la Junta de Contabilidad con cinco miembros nombrados por el Gobernador quienes, entre otros requisitos, deben poseer certificados de contador público autorizado y estar activos en la práctica de la profesión. 20 LPRA sec. 773. La Junta tiene diversas facultades delegadas por ley, entre ellas: (i) promulgar y modificar las reglas de ética profesional y los reglamentos de educación continua necesarios para mantener un alto nivel de integridad y dignidad en la profesión de contabilidad pública; (ii) expedir los certificados de acreditación y licencias a aquellos CPA que cumplan con los requisitos; (iii) renovar, revocar o suspender cualquier certificado o licencia expedida; (iv) ofrecer exámenes de reválida; (v) iniciar y llevar a cabo procedimientos disciplinarios motu proprio, mediante querella sometida por el Colegio de CPA o por cualquier ciudadano; (vi) recurrir al tribunal para solicitar remedios en contra de una persona que practique ilegalmente la profesión de contabilidad pública, e (vii) imponer multas administrativas que no excedan de $1,000. 20 LPRA secs. 774, 779-781.

Años más tarde, la Asamblea Legislativa creó el Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico por virtud de la Ley Núm. 75-1973, supra. Esta ley ordenó la colegiación compulsoria de los contadores públicos en su artículo 3 al disponer que, “la Junta de Contabilidad no expedirá o renovará licencia para ejercer la profesión de Contador Público Autorizado a ninguna persona que no sea miembro del Colegio”. 20 LPRA sec. 795. Además, la ley le concedió al Colegio de CPA facultad:

(a) Para subsistir a perpetuidad bajo ese nombre. 

(b) Para demandar y ser demandado, como persona jurídica. 

(c) Para poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad. 

(d) Para adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra o de otro modo; y poseerlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma. 

(e) Para tomar dinero a préstamo y constituir garantías para el pago de los mismos. 

(f) Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos los miembros, y para enmendarlo en la forma y con los demás requisitos que más adelante se establecen. 

(g) Para velar por el cumplimiento de los cánones de ética profesional que para regir la conducta de los contadores públicos autorizados haya adoptado o en el futuro adopte la Junta de Contabilidad de Puerto Rico. 

(h) Para recibir e investigar las querellas que se formulen respecto a la práctica y/o conducta de los miembros en el ejercicio de la profesión; celebrar vistas en las que se dará oportunidad al miembro afectado o a su representante de someter hojas de trabajo u otra evidencia pertinente; llevar querellas ante la Junta de Contabilidad para la acción correspondiente. Nada de lo dispuesto en este inciso se entenderá en el sentido de limitar o alterar las facultades de la Junta de Contabilidad de Puerto Rico. 

(i) Para proteger a sus miembros en el ejercicio de la profesión y promover su desarrollo profesional; asimismo, para disponer la creación de sistemas de seguros y fondos especiales y otros medios de protección voluntaria. 

(j) Para ejercitar las facultades incidentales que fueren necesarias o convenientes a los fines de su creación y funcionamiento que no estuvieren en desacuerdo con esta Ley. 20 LPRA sec. 794 (Énfasis suplido).

 

Asimismo, se le delegaron las obligaciones siguientes:

(a) Contribuir al adelanto y desarrollo de la contabilidad pública. 

(b) Elevar y mantener la dignidad de la profesión y sus miembros. 

(c) Defender los derechos e inmunidades de los contadores públicos autorizados. 

(d) Establecer relación o afiliación con asociaciones análogas de Estados Unidos u otros países dentro de determinadas reglas de solidaridad y cortesía. 

(e) Determinar medidas de protección mutua y, estrechar los lazos de amistad y compañerismo entre los miembros del Colegio. 

(f) Cooperar con los Gobiernos Federal, Estatal, Municipal y sus agencias e instrumentalidades en todo cuanto sea de interés mutuo y beneficioso al bienestar general. 

(g) Fomentar y sostener una elevada y estricta moral profesional entre los miembros del Colegio. 

(h) Presentar ante el tribunal competente la acción civil que corresponda para hacer valer las disposiciones de la Ley Núm. 293 de 15 de mayo de 1945, según enmendada, o de la Ley Núm. 75 de 31 de mayo de 1973, según enmendada. 20 LPRA sec. 805.

 

Entre otras atribuciones, el Colegio de CPA puede cobrar una cuota anual que deberán pagar sus miembros. 20 LPRA sec. 800. Disponiéndose que la Junta de Contabilidad podría suspender a cualquier miembro que no pague la cuota. 20 LPRA sec. 801. También, se autorizó al Colegio de CPA a vender sellos oficiales del colegio por un valor no mayor de cinco dólares. 20 LPRA sec. 803. Estableciéndose que ningún CPA o firma de CPA emitiría una opinión, informe o certificación sin haber adherido en el original uno de estos sellos y hacer constar en todas las copias adicionales el número de identificación del sello original. 20 LPRA sec. 802. Como colorario de lo anterior, se le impuso a los CPA y a las firmas de CPA la obligación de llevar un Índice de Bitácoras que, como parte de la revisión de calidad, debe remitirse al Colegio de CPA. Específicamente, el Art. 11A de la Ley Núm. 75-1973, supra, establece que:

Los contadores públicos autorizados o firma de contadores públicos autorizados remitirán al Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico el Índice de Bitácora informando las opiniones, informes o certificaciones emitidas hasta la fecha de radicación. El Índice de Bitácora se rendirá en conjunto con el pago de las cuotas dispuestas en el Artículo 8 de esta Ley, aunque el Colegio de Contadores Públicos podrá requerir radicaciones periódicas. De no haber emitido certificaciones u opiniones durante el año, los contadores públicos autorizados o firma de contadores públicos autorizados enviarán al Colegio un informe negativo para dicho año.

 

El Índice de Bitácora hará constar la siguiente información: 

(a) El número de la estampilla correspondiente al informe; 

(b) si el informe fue emitido a persona natural o jurídica, y en el caso de la última el tipo de persona jurídica, y 

(c) la fecha y descripción del informe.

 

El Colegio queda autorizado a fijar una cuota adicional para sufragar los gastos relacionados al mantenimiento y supervisión de los Índices de Bitácoras. Dicha cuota se fijará en una base proporcional a las anotaciones al Índice de Bitácora y tomará efecto únicamente previa aprobación por mayoría del quórum reglamentario para una Asamblea General o Extraordinaria. 20 LPRA sec. 803a (Énfasis suplido).

 

Nótese que el deber del Colegio de CPA no es mantener récord de los Índices de Bitácora únicamente, sino que debe supervisarlos. Cabe mencionar, además, que el Colegio de CPA es la única entidad designada por el AICPA para administrar el programa de peer review en Puerto Rico.^[9]

C.    Sentencia sumaria

            El mecanismo procesal de sentencia sumaria permite resolver controversias sin la celebración de un juicio. Pérez Vargas v. Office Depot, 203 DPR 687 (2019). Este busca propiciar la solución justa, rápida y económica de litigios civiles que no contengan controversias genuinas de hechos materiales. Ib.

Se podrá dictar sentencia sumaria si de las alegaciones, deposiciones, contestaciones a interrogatorios y admisiones ofrecidas, en unión a las declaraciones juradas si las hay, surge que no hay controversia real sustancial en cuanto a un hecho esencial y pertinente, y que, como cuestión de derecho, se debe dictar sentencia sumaria a favor de la parte promovente. Regla 36.3 (e) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V; Pérez Vargas v. Office Depot, supra.

La Regla 36.3 de Procedimiento Civil, supra, establece los requisitos de forma que deben cumplir tanto el promovente como el opositor de una sentencia sumaria. En lo pertinente, en una moción de sentencia sumaria el promovente deberá consignar una relación concisa, organizada y en párrafos enumerados de todos los hechos esenciales y pertinentes sobre los cuales no hay controversia sustancial con indicación directa de las declaraciones juradas u otra prueba admisible donde se establecen los hechos. Regla 36.3 (a)(4) de Procedimiento Civil, supra. Similarmente, en la contestación a la moción de sentencia sumaria, el opositor deberá presentar una relación de hechos que están en controversia y una enumeración de aquellos hechos que no están en controversia. Regla 36.3 (b)(2) y (3) de Procedimiento Civil, supra. Lo anterior, con indicación a las declaraciones juradas o prueba admisible que los sustenten. Ib. Es decir, las alegaciones en un proceso de sentencia sumaria se pueden sustentar tanto en prueba documental como en declaraciones juradas. Al respecto, la Regla 36.5 de Procedimiento Civil, supra, dispone que, “las declaraciones juradas para sostener u oponerse a la moción se basarán en el conocimiento personal del o de la declarante. Contendrán aquellos hechos que serían admisibles en evidencia y demostrarán afirmativamente que el o la declarante está cualificado para testificar en cuanto a su contenido”.

Conforme a las alegaciones y la prueba, si el juzgador entiende que no existe controversia sobre hechos materiales del pleito, entonces procede aplicar el derecho. Pérez Vargas v. Office Depot, supra.

III.

            En su recurso de apelación, el Colegio solicitó que este Tribunal revisara la determinación del foro apelativo intermedio que confirmó la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los CPA. Señaló como error que no se analizaron adecuadamente los hechos particulares que enmarcan esta controversia a la luz del escrutinio estricto. Por una parte, sostuvo que el Estado tenía un interés apremiante de reglamentar y regular la profesión de CPA, pero además tenía el interés de proteger la confidencialidad de la información que manejan los CPA. Según alegó, este interés adicional se protegía con las funciones de supervisión delegadas exclusivamente al Colegio de CPA y que el Estado no podía realizar. Por lo mismo, criticó que el tribunal haya entendido que la Junta de Contabilidad era el mecanismo menos oneroso para proteger el interés apremiante del Estado.

            Por su parte, los demandantes arguyeron que el decreto de inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de CPA fue correcto toda vez que el Estado no alegó un interés apremiante ni demostró que esa fuera la medida menos onerosa para adelantar algún interés. En todo caso, alegaron que la Junta de Contabilidad tenía la facultad para reglamentar y supervisar todo el desempeño de los contadores públicos, por lo que ese era el mecanismo menos oneroso. Finalmente, aclararon que el programa de control de calidad (peer review) no era una exigencia estatal, sino que era una actividad privada que el AICPA le requería determinados CPA para mantener estándares uniformes de la profesión a nivel nacional. Así, explicaron que no es requisito ser miembro de una entidad administradora para cumplir con el programa.

Con planteamientos similares al Colegio de CPA compareció el Estado, quien alegó que los hechos particulares de la colegiación compulsoria de los CPA eran distinguibles de los que se evaluaron en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra. Así, argumentó que las controversias sobre colegiación compulsoria no se debían analizar de forma uniforme, pues cada profesión tenía escenarios particulares. La postura del Estado en el contexto de los contadores públicos es que la colegiación compulsoria supera el crisol constitucional porque la Junta de Contabilidad no es un medio viable para regular la profesión de los contadores públicos.

            Según se detalló anteriormente, corresponde analizar esta controversia a la luz de un escrutinio estricto por estar involucrado el derecho fundamental de la libre asociación. Esta metodología adjudicativa es la más exigente pues presume la inconstitucionalidad de la medida impugnada, en este caso, la colegiación compulsoria de los CPA. Además, el Estado tiene el peso de demostrar que la legislación es necesaria para adelantar un interés apremiante. Procedo a evaluar cada uno de los criterios de este escrutinio.

            Por un lado, los demandantes plantearon que el Estado no alegó, ni mucho menos demostró, que perseguía un interés apremiante con la colegiación compulsoria de los CPA. A mi juicio, se equivocan en este aspecto. Primero, como cuestión de derecho, esta Curia ha establecido que el Estado tiene un interés apremiante de regular las profesiones a los fines de que se le provean a la ciudadanía servicios de alta calidad y competencia.^[10] Por eso, en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, se reconoció que el Estado tenía un interés apremiante de seguridad pública. Segundo, el Colegio de CPA desde el comienzo del pleito ha identificado que el Estado tiene un interés apremiante de supervisar la profesión de los CPA y, además, garantizar el derecho a la intimidad de los clientes respecto a la información que le brindan a los contadores.  En todo caso, en la vista oral que se celebró, el Estado ─quien tiene el peso de demostrar que tiene un interés apremiante─ reafirmó de forma clara y contundente que existe tal interés. Por tanto, no hay controversia en cuanto a que se cumple el primer criterio del escrutinio estricto. Analicemos, entonces, el segundo criterio, a saber: si la colegiación compulsoria es la forma menos onerosa de cumplir ese interés.

Como vimos, para que un acto estatal impugnado sobreviva el análisis constitucional de escrutinio estricto, el Estado debe demostrar que no tiene otro medio menos restrictivo al derecho fundamental invocado para adelantar su interés apremiante. En otras palabras, que la medida es necesaria porque no hay otra forma menos onerosa de hacer valer ese interés. Este análisis requiere evaluar si existen otras alternativas y si esas alternativas funcionan para conseguir ese fin. Lo anterior, pues si las alternativas no son efectivas para adelantar el interés invocado, entonces la medida impugnada supera el escrutinio constitucional por ser necesaria.

Los foros recurridos ─al igual que los demandantes─ entienden que la colegiación compulsoria de los CPA es inconstitucional porque existe una Junta de Contabilidad con todas las facultades necesarias para regular la profesión, siendo ese el mecanismo menos oneroso. Destacan que la Ley Núm. 293-1945, supra, le confiere a la Junta la capacidad de expedir, suspender y revocar licencias; otorgar exámenes de reválida; promulgar las normas de ética profesional y las de educación continua; investigar querellas; y disciplinar a los CPA. De hecho, razonan que es la Junta de Contabilidad y no el Colegio de CPA quien posee la autoridad para emitir determinaciones disciplinarias finales. Así, plantean que el interés apremiante del Estado en cuanto a estos profesionales se puede conseguir a través de la Junta, siendo ese un mecanismo que restringe en menor grado el derecho de libertad de asociación en comparación con la colegiación compulsoria. Como se verá, los foros inferiores erraron en su conclusión puesto que omitieron evaluar si la Junta, en efecto, es una medida menos onerosa que funciona para cumplir el objetivo gubernamental.

A través de todo el proceso apelativo de este caso, el Colegio de CPA ha reclamado que el foro primario prescindió de varios hechos incontrovertidos que se propusieron y sustentaron en la oposición a la solicitud de sentencia sumaria, los cuales son indispensables para evaluar la viabilidad de la Junta de Contabilidad como medida alternativa. Como se sabe, se puede dictar sentencia sumaria cuando de las alegaciones y la evidencia surja que no existe controversia real y sustancial en cuanto a un hecho material y que, como cuestión de derecho, procede dictar sentencia. Regla 36.3(e) de Procedimiento Civil, supra. En este caso, el Tribunal de Primera Instancia erró al ignorar los hechos incontrovertidos que propuso y evidenció el Colegio respecto al desempeño de la Junta de Contabilidad. Según surge de las declaraciones juradas de cuatro Presidentes de la Junta –las cuales se presentaron junto a la oposición de sentencia sumaria–, esa entidad está inoperante actualmente. No tiene la capacidad administrativa ni presupuestaria para atender los reclamos disciplinarios en contra de los CPA ni hacer valer las normas de ética profesional. Ni siquiera se encarga de proveer el examen de reválida.

De igual forma, en la vista oral celebrada en este caso, el Estado planteó que la Junta de Contabilidad no es una alternativa efectiva ni viable para fiscalizar la profesión por falta de presupuesto y de personal. Allí se indicó que en la actualidad la Junta solamente cuenta con dos de los cinco miembros que dispone la Ley Núm. 293-1945, supra. Además, se estableció que la Junta no tiene personal de apoyo, sino que depende del personal que comparte con otras juntas examinadoras dentro del Departamento de Estado para funcionar, ni tampoco tiene asignado el presupuesto para establecer un andamiaje organizacional que le permita realizar las funciones que realiza el Colegio de CPA. En fin, el Estado aclaró que la Junta de Contabilidad no es una opción viable para ejercer las funciones de supervisión de los CPA porque simple y sencillamente no tiene los recursos ni las capacidades para hacerlo. Estos hechos esenciales -que forman parte del expediente y debieron considerarse al evaluar la moción de sentencia sumaria- evidencian que la Junta de Contabilidad no es una alternativa efectiva para cumplir con el interés apremiante de regular la profesión.

En cambio, años después de haber creado la Junta de Contabilidad, la Asamblea Legislativa creó el Colegio de CPA para robustecer la profesión de la contabilidad pública en Puerto Rico. La Ley Núm. 75-1973, supra, provee para que, entre otras cosas, el Colegio vele por el cumplimiento de los cánones de ética profesional. 20 LPRA sec. 794. Para ello, tiene la facultad de recibir e investigar las querellas que se formulen respecto al desempeño de miembros del Colegio en el ejercicio de la profesión. Ib.

Además, y en lo medular a esta discusión, la Ley Núm. 13 de 27 de abril de 1994 (Ley Núm. 13-1994) enmendó la Ley Núm. 75-1973, supra, a los fines de establecer un Índice de Bitácora en el Colegio de CPA. Este requisito se encuentra estatuido en el Art. 11A de la Ley Núm. 75-1973, supra, y obliga a todos los contadores públicos a someter un informe periódico ante el Colegio en el que declararán todas las opiniones, informes o certificaciones que hayan emitido hasta la fecha de radicación. Véase la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 13-1994, supra. La revisión de bitácoras que dispone este artículo, aunque similar a la revisión de calidad (peer review) que exige la AICPA, es un ejercicio independiente y de naturaleza estatutaria. Para fines estatales, los CPA no tienen que cumplir con el programa de peer review de la AICPA. Es decir, la Junta de Contabilidad no requiere que los CPA pertenezcan a un programa de peer review para obtener una licencia. Por eso, la Asamblea Legislativa estableció un sistema de revisión a cargo del Colegio cuyo propósito fue “darle fuerza de ley al requisito de mantener esa información, en armonía con el interés público de que el Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico contribuya a la excelencia y autoreglamentación de la profesión”. (Énfasis nuestro).

Conforme al Artículo 11A de la Ley Núm. 75-1973, supra, el Colegio tiene el deber de mantener y supervisar los Índices de Bitácora. Esta revisión conlleva inspeccionar las opiniones, los informes o las certificaciones que los CPA o firmas de CPA emiten a los fines de asegurar que se están realizando correctamente y acorde con los estándares de calidad de la profesión. Para ello, el Colegio puede examinar los documentos de trabajo del contador, los cuales contienen información privada de los clientes.^[11] Ese ejercicio no es una actividad que la Junta de Contabilidad puede llevar a cabo sin vulnerar el derecho a la intimidad de los clientes. Lo anterior, pues se permitiría que el Estado revise datos financieros de particulares sobre los cuales se tiene una expectativa razonable de intimidad y cuya inspección -sin mediar las garantías correspondientes- pudiera tornarse en un registro o allanamiento ilegal.

Con base en el análisis anterior, es forzoso concluir que, si bien imponerle a la Junta de Contabilidad la responsabilidad exclusiva de regular la profesión de contabilidad pública restringiría menos el derecho de libertad de asociación de los demandantes que la colegiación compulsoria, esta no es una alternativa viable para adelantar el interés del Estado. La Junta no tiene la capacidad para llevar a cabo la supervisión ética de los CPA y tampoco puede realizar la revisión de bitácoras que se le delegó por mandato de ley al Colegio. Por lo tanto, no es un mecanismo menos oneroso para regular la profesión de contabilidad conforme a los estándares del escrutinio estricto.

Los demandantes plantean que otra alternativa menos onerosa es establecer una colegiación voluntaria, como ocurre en algunas jurisdicciones de Estados Unidos. Ese escenario, si bien implica eliminar cualquier interferencia con el derecho de libertad de asociación de los demandantes, presenta problemas en cuanto a garantizar el interés del Estado. Primero, con una matrícula voluntaria el Colegio de CPA no podría ejercer su jurisdicción sobre todos los CPA, sino únicamente en cuanto a sus miembros. Ese es precisamente el objetivo de una colegiación voluntaria; que sólo aquellos interesados estén sujetos a la reglamentación de la entidad. Esto implica que el Colegio no podría ejercer su rol de revisión y supervisión sobre los CPA que no pertenezcan a la institución. Segundo, distinto a otras jurisdicciones de Estados Unidos, nuestra Junta de Contabilidad -según evidenciado en este caso- no funciona. Es decir, no tiene capacidad para cumplir con el interés de supervisar el trabajo de los CPA descolegiados. Así, si el Colegio no puede ejercer su jurisdicción sobre todos los CPA y la Junta tampoco puede supervisarlos, entonces no hay forma de cumplir con el interés apremiante del Estado de garantizar que la ciudadanía reciba servicios de contabilidad de la mejor calidad. Es decir, los CPA ejercerían sus funciones en ausencia un ente fiscalizador que revise su trabajo. Siendo esta una opción que no adelanta el interés apremiante del Estado, tampoco es una alternativa viable conforme al escrutinio estricto. 

Recuérdese que, el escrutinio estricto se activa precisamente para auscultar si se justifica lesionar un derecho fundamental.^[12] Se trata, pues, de evaluar si el derecho a no asociarse de los demandantes en este caso cede ante intereses de mayor importancia por parte del Estado. Conforme al análisis anterior, estimo que el Estado logró demostrar que tiene un interés apremiante de regular la profesión de contabilidad pública en Puerto Rico y, además, que no hay forma de garantizar ese interés apremiante mediante una medida menos restrictiva a la libertad de asociación de los CPA.

Aunque en el contexto de otras profesiones esta Curia ha resuelto que los requisitos de colegiación compulsoria son inconstitucionales, es menester aclarar que no se trata de una norma uniforme ni automática. Estas controversias constitucionales requieren un análisis caso a caso, particularmente, de las medidas alternativas que tiene a su alcance el Estado para promover el interés apremiante de regular cada profesión. No se trata, pues, de concluir que la membresía obligatoria a un colegio profesional es inconstitucional siempre que exista una junta examinadora. Según se pudo apreciar en el caso de autos, si la Junta no es un medio viable o efectivo para adelantar el interés del Estado, entonces no es una alternativa que derrota el escrutinio estricto.

IV.

            Por los fundamentos que anteceden, estoy conforme con la Sentencia que hoy se emite, la cual valida la constitucionalidad de la colegiación compulsoria en disputa. En definitiva, en este caso, el medio menos oneroso para adelantar el interés estatal es el mantenimiento de la medida obligatoria que se legisló.  

Maite D. Oronoz Rodríguez

Jueza Presidenta