2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

2023 DTS 087 ROMAN NEGRON V. COLEGIO DE CPA, 2023TSPR087

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Felix N. Román Negrón y otros.

Apelados

v.

Colegio de Contadores Públicos Autorizados y otros.

Apelantes

Apelación

2023 TSPR 87

212 DPR ___, (2023)

212 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 87, (2023)

Número del Caso:  AC-2022-0026

Fecha:  30 de junio de 2023

 

Véase Sentencia del Tribunal

 

Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES a la que se unieron la Jueza Asociada señora PABÓN CHARNECO, el Juez Asociado señor KOLTHOFF CARABALLO y el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN 

 

En San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2023.

Obligar a una persona a asociarse con quien no desea como condición para ejercer su profesión, so pena de incurrir en un delito menos grave, no puede ser un ejercicio de poder legislativo avalado livianamente por los tribunales. Por el contrario, este Tribunal Supremo tiene el indelegable deber de escrutar esta intromisión estatal con el más alto rigor.

Desafortunadamente, por estar igualmente divida, esta Curia perdió la oportunidad de pautar sin atisbo de duda que la colegiación compulsoria de los contadores públicos autorizados (CPA) es inconstitucional. A consecuencia de este impasse, un grupo de profesionales continúa sujeto a un requisito de asociación compulsoria que no se ajusta al mandato constitucional de nuestra Carta de Derechos. En este caso, si bien el Estado tiene un interés apremiante en regular la práctica de la contabilidad pública autorizada, no se demostró que la colegiación compulsoria es imprescindible para lograrlo.

No obstante, algunos integrantes de este Tribunal insisten en disponer de una controversia sobre derechos fundamentales mediante la aplicación de una metodología que se aparta del escrutinio estricto. De ese modo, concluyen que la colegiación compulsoria de los CPA es necesaria porque, aunque existen alternativas menos restrictivas, estas “no funcionan” para adelantar los objetivos del Estado. Fundamentan su pensar en el entendimiento de que la Junta de Contabilidad actualmente no desempeña y ha delegado la mayoría de las funciones para las que fue habilitada. Bajo su errada teoría, bastaría con que el Estado decida no realizar sus funciones o las delegue para que se justifique su intromisión con derechos fundamentales.

Advierto que bajo ese raciocinio el Estado no tendría que realizar esfuerzos o reajustes para evitar interferir con derechos constitucionales. Entonces, si es el propio ente gubernamental quien, por acción o inacción, promueve que un medio menos intrusivo no funcione, ¿premiaremos su proceder? ¿Qué sucederá cuando el Estado, so pretexto de que las alternativas para no lesionar un derecho “no funcionan” —por culpa suya—, intente menoscabar otros derechos fundamentales?  No puedo avalar un retroceso de esa magnitud en nuestra doctrina constitucional.

I

La controversia ante nos se originó mediante la presentación de una demanda por parte de Félix Norman Román y Virgilio Vega III contra el Estado y el Colegio de CPA. Allí, alegaron que el requisito de colegiación compulsoria para poder practicar su profesión lesionaba su derecho a la libertad de asociación.

El Colegio contestó la demanda y sostuvo que la colegiación compulsoria respondía al interés apremiante del Estado de mantener altos estándares en la profesión de la contabilidad pública y proteger el derecho a la intimidad de terceros. Añadió que la Asamblea Legislativa le concedió un rol activo en la regulación de la profesión y que el esquema regulatorio actual requiere la coexistencia de la Junta de Contabilidad y el Colegio. Además, señaló que la Junta carece de los fondos y recursos humanos para descargar efectivamente las funciones que realiza el Colegio, que son sufragadas exclusivamente con las cuotas de los miembros.

Posteriormente, el Estado presentó una moción de sentencia sumaria en la cual solicitó que el tribunal dictara el remedio que en derecho procediera. Argumentó que, al amparo del precedente de este Tribunal en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, infra, toda disposición estatutaria que imponga un requisito de membresía a cualquier entidad para el ejercicio de una profesión regulada por una junta examinadora es inconstitucional.

Por otro lado, el Colegio se opuso a la solicitud de sentencia sumaria. Aseveró que la colegiación compulsoria de los CPA era necesaria para preservar el derecho a la intimidad de terceros. Particularmente, señaló que era indispensable mantener los documentos de trabajo de los CPA fuera de las manos del Estado, porque estos contienen información confidencial de los clientes. Adujo que el acceso de la Junta de Contabilidad a esa información equivaldría a un registro irrazonable. Unas semanas después, el Colegio compareció nuevamente y solicitó que se tomara conocimiento judicial de que el Departamento de Justicia, en otros casos que versaban sobre la colegiación de los médicos y los dentistas, presentó mociones de sentencia sumaria en las que solicitó que se validara la colegiación compulsoria de estos profesionales, aun cuando en ambas profesiones existen juntas examinadoras. Añadió que en esos casos, el Departamento de Justicia defendió la colegiación compulsoria bajo el fundamento de que la libertad de asociación debía ceder ante derechos constitucionales de mayor jerarquía como el derecho a la intimidad.

Tras evaluar las posturas de las partes, el Tribunal de Primera Instancia concedió la sentencia sumaria solicitada por el Estado y declaró inconstitucional la colegiación compulsoria de los CPA. Resolvió que el Colegio no logró establecer cuál es el interés apremiante que justifica la violación del derecho a la libertad de asociación. En cuanto al argumento sobre el derecho a la intimidad de terceros, concluyó que el deber de custodiar los documentos confidenciales no depende de la colegiación compulsoria, pues se trata de una obligación estatutaria de los CPA. Además, enfatizó que la incapacidad presupuestaria no puede constituir una justificación para violar el derecho a la libertad de asociación.

El Colegio solicitó reconsideración de la sentencia y propuso que se incorporaran hechos incontrovertidos adicionales. Entre los hechos propuestos, reiteró que la Junta no posee los recursos para operar adecuadamente. Además, abundó sobre el proceso de emisión de estampillas y revisión de calidad. No obstante, la solicitud de reconsideración fue denegada.

Inconforme, el Colegio recurrió al Tribunal de Apelaciones. Alegó que el foro primario no realizó un análisis individualizado de las circunstancias particulares   de la colegiación compulsoria de los CPA, que a su entender lo distinguen de nuestros precedentes sobre el tema. A modo de ejemplo, el Colegio reiteró que la facultad de revisión de calidad que le fue delegada no se le podía transferir a la Junta de Contabilidad sin incidir sobre el derecho a la intimidad de los clientes de este gremio. Asimismo, aseveró que la eliminación de la colegiación compulsoria afectaría el sistema de reciprocidad de licencias y validez extra jurisdiccional de las opiniones de los CPA.  

Sucesivamente, en su alegato ante el foro intermedio, el Estado cambió de postura. Al hacerlo, expresó de forma parca que la colegiación compulsoria de los CPA podría superar el crisol constitucional si se tomaba en consideración que existen obligaciones delegadas exclusivamente al Colegio que no pueden ser transferidas a la Junta sin incidir sobre el derecho a la intimidad de terceros. Además, acogió el argumento del Colegio de que eliminar la colegiación compulsoria trastocaría la reciprocidad y la validez de las licencias y certificaciones.

Por su parte, los CPA apelados alegaron que el foro primario actuó correctamente al decretar la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los miembros de esta profesión. Arguyeron que ni el Estado ni las leyes que regulan la práctica de la contabilidad pública esgrimen un interés apremiante para lesionar el derecho a la libertad de asociación. A su vez, precisaron que en este caso existe una Junta de Contabilidad que es una medida menos onerosa para proteger cualquier interés del Gobierno. Argumentaron que era absurdo aseverar que una legislación que le permite dar información confidencial de terceros a un ente privado no vulnera el derecho a la intimidad, pero si se le permite a un ente gubernamental sí lo vulnera. Respecto al argumento del Colegio sobre la posible pérdida de la reciprocidad de licencias, afirmaron que la colegiación compulsoria no tiene paralelos en otras jurisdicciones que participan del mecanismo de reciprocidad. Del mismo modo, enunciaron que la falta de fondos públicos no puede justificar la lesión de un derecho constitucional. Finalmente, indicaron que bajo una colegiación voluntaria el Colegio podría seguir colaborando sin obligar a los CPA a pertenecer a la asociación.

El Colegio presentó una breve réplica al alegato de los apelados. En el escrito intentó aclarar que en ningún momento había argumentado que se debía mantener la colegiación compulsoria debido a la falta de recursos del Estado. Arguyó que su posición era que la delegación de ciertas facultades reguladores por parte la Asamblea Legislativa, así como la imposición de una cuota para financiar las funciones que le fueron delegadas, era completamente legal. Resaltó que la Junta de Contabilidad estaba autorizada a solicitar apoyo de otras organizaciones para la implantación de los reglamentos que esta promulga. A modo ilustrativo, el Colegio aseveró que la Junta de Contabilidad le delegó a la National Association of State Board of Accountancy (NASBA) la administración del examen de reválida y el proceso administrativo de licenciamiento y renovación de los CPA. Explicó que la NASBA cobra por sus servicios a cada solicitante. Por otra parte, expuso que el método mundialmente reconocido para garantizar la confiabilidad de la obra de los CPA era el peer review y que en todos los casos que habían examinado, dicho programa le ha sido delegado por parte de las agencias reguladoras a entidades privadas análogas al Colegio, a quienes se paga una cuota por el servicio.

Examinados los planteamientos de las partes, el foro apelativo intermedio confirmó la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los CPA. Concluyó que el Estado tiene un interés apremiante en regular la profesión de la contabilidad pública y preservar la confidencialidad de la información que estos profesionales manejan. No obstante, resolvió que la Junta de Contabilidad y la colegiación voluntaria eran medios menos onerosos para lograr la consecución de ese interés.

Nuevamente inconforme, el Colegio presentó una apelación ante este Tribunal en la que solicitó que revocáramos la determinación de inconstitucionalidad confirmada por el Tribunal de Apelaciones. En esencia, reiteró los mismos planteamientos presentados en los foros inferiores. A saber, que en este caso no se realizó un análisis individualizado de sus facultades particulares. Asimismo, se opuso a que se exima a los CPA del pago de una cuota para financiar la reglamentación de la profesión de la contabilidad pública.

Mas adelante, en su alegato el Estado se limitó a resumir las posturas de las partes y sin asumir una posición concreta, expresó que la colegiación compulsoria de los CPA podría superar el crisol constitucional. En contraste, durante la vista oral celebrada ante este Tribunal, argumentó por primera vez que la colegiación compulsoria aquí impugnada era constitucional ya que la Junta de Contabilidad no es un mecanismo viable y efectivo para regular la profesión. En específico, dijo que la Junta Examinadora no tiene la capacidad económica ni el personal para cumplir con sus facultades estatutarias ni asumir las funciones que hoy realiza el Colegio.

Por su parte, los CPA apelados reiteraron su posición sobre la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria. Afirmaron que existen mecanismos menos restrictivos para adelantar los intereses del Estado. Por ejemplo, destacaron que la Junta de Contabilidad cuenta con facultades investigativas, fiscalizadoras, disciplinarias y de licenciatura con relación a estos profesionales.  Recalcaron que la no asignación de fondos públicos no puede ser fundamento para permitir la vulneración de derechos fundamentales. En apoyo, expusieron que bajo esa razón el Estado podría, entre otras cosas, incautar propiedad sin justa compensación, no darle comida a los confinados si no cuenta con los recursos económicos ni pedir una orden de allanamiento para un registro, si no dispone del personal para ello. A su vez, arguyeron que en ninguna jurisdicción de Estados Unidos se obliga a los CPA a ser miembros de una asociación para regular la profesión. Sobre ese punto, añadieron que en esas otras jurisdicciones existen entidades privadas que coordinan los programas de revisión de calidad y peer review, sin que se obligue a los CPA a afiliarse a ellas. En apoyo, explicaron que el Instituto Americano de Contadores Públicos Autorizados (AICPA) es la entidad privada responsable de administrar el programa de peer review y su membresía es voluntaria. Asimismo, puntualizaron que el Colegio de Abogados y el Colegio de Mecánicos continúan operando y aportando al mejoramiento de sus respectivas profesiones luego de se declarara la inconstitucionalidad de los requisitos de afiliación compulsoria a dichas asociaciones. Finalmente, expresaron que si el Colegio en efecto es una entidad que realiza una gesta de excelencia, no debería temerle a la libertad de asociación, porque aun con afiliación voluntaria tendrá miembros suficientes para continuar con su misión.

Luego de evaluar detenidamente los argumentos de las partes y el derecho aplicable a la controversia, estimo que en este caso, la colegiación compulsoria de los CPA es inconstitucional.

II

“[C]omo máximos intérpretes de la Constitución, tenemos la indelegable obligación de velar que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de su poder para reglamentar las profesiones, no viole los derechos constitucionales de los profesionales”. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 450 (2019).

Es irrefutable que la colegiación compulsoria de una clase profesional es una institución en conflicto con el derecho de libertad de asociación de sus integrantes. Íd., pág. 448. En la Constitución de Puerto Rico, a diferencia de la Constitución federal, este derecho se recoge de manera expresa. Así, el texto constitucional dispone que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”. Art. II, Sec. 6, Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed.  2016, pág. 299. Se trata de un derecho fundamental que está directamente relacionado con la libertad humana y la democracia. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 433.

Nuestra Constitución es moderna y más abarcadora que otras constituciones clásicas, como la de Estados Unidos. J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 11. En ella, se evidencia una importante influencia de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas. Íd. Con relación al derecho a la libertad de asociación, el mencionado documento dispone que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas” y que “[n]adie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación”. Art. 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, Asamblea General de las Naciones Unidas, Declaración Universal de Derechos Humanos, https://www.un.org/en/about-us/universal-declaration-of-human-rights (última visita, 28 de abril de 2023).

En armonía con lo anterior, en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 811-812 (2014), concluimos que “el derecho a la libre asociación necesariamente presupone el derecho de las personas a no asociarse”. De igual manera, resolvimos que la intención de los constituyentes al incluir de forma expresa el derecho a la libre asociación en nuestra Carta de Derechos fue reconocer una especie de protección distinta y de mayor amplitud a la que se reconoce al amparo de la Constitución de Estados Unidos. Íd., pág. 811. Por ese motivo, al disponer de estas controversias “resolvemos por fundamentos locales adecuados e independientes al derecho constitucional federal de libertad de asociación”. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 455.

Con ese historial en mente, hemos reiterado que el estándar aplicable a controversias que versen sobre el derecho fundamental a la libre asociación es el escrutinio estricto. Íd. Bajo este escrutinio se presume que la medida impugnada es inconstitucional. San Miguel Lorenzana v. ELA, 134 DPR 405, 425 (1993). Para superar el estándar probatorio, además de articular la existencia de un interés apremiante, el Estado debe demostrar que no tenía a su alcance medidas menos restrictivas que la impugnada para lograr el fin articulado. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 450.

 De forma más clara en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, págs. 813-814, resolvimos que,

[C]uando con su proceder el Estado menoscaba un derecho fundamental este tiene que articular la existencia de un interés apremiante que justifique la necesidad de su actuación. Además, tal como hemos reconocido con otros derechos fundamentales, será necesario que el Estado demuestre que no tenía a su alcance medidas menos onerosas que la legislada para lograr el interés articulado. Solo de esa manera se protege adecuadamente un derecho tan fundamental como el de la libertad de asociación. Además, y conforme al historial que hemos discutido, respetamos la preeminencia que los constituyentes quisieron impartir a este derecho al reconocerlo explícitamente en nuestro documento constitucional. (Negrilla suplida).

III

A.         Junta de Contabilidad:

En el ejercicio de su poder de razón de Estado, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 293 de 15 de mayo de 1945, según enmendada, conocida como la Ley de Contabilidad Pública de 1945, 20 LPRA sec. 771 et seq. El mencionado estatuto creó la Junta de Contabilidad con el propósito de reglamentar la profesión de la contabilidad pública autorizada. Sec. 2 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 773.

A tales fines, la Asamblea Legislativa le concedió a la Junta la facultad de promulgar reglamentos para la conducción ordenada de sus asuntos y la administración de la ley. Íd. También está facultada para reglamentar lo concerniente a los requisitos de educación continua y solicitar ayuda de otras organizaciones para la implantación de estas reglas. Íd. Asimismo, la Junta de Contabilidad es el organismo con la autoridad de conceder y renovar las licencias para la práctica de la profesión. Sec. 3 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 779. Consecuentemente, puede revocar o suspender licencias, luego de darle la oportunidad de ser oído al tenedor de la licencia. Sec. 7 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 780. Para ejercer su jurisdicción reguladora, también puede iniciar procedimientos disciplinarios por iniciativa propia o mediante la presentación de una querella. Sec. 9 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 782. Cónsono con lo anterior, la Junta tiene la potestad de emitir citaciones bajo apercibimiento, para compeler la presencia de testigos. Íd. De igual forma, puede acudir a los tribunales para impedir la práctica ilegal de la profesión. Sec. 13 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 786.

Por otro lado, la Sec. 16 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 789, dispone que: 

Todos los estados, récords, planes, documentos de trabajo y memoranda hechos por un contador público autorizado o contador público en relación con, o en el curso de, servicios profesionales prestados a los clientes por tal contador público autorizado o contador público, excepto informes sometidos al cliente por dicho contador público autorizado o contador público serán y quedarán de la propiedad de tal contador público autorizado o contador público, en ausencia de algún convenio expreso en contrario entre el contador público autorizado o contador público y el cliente.

 

B.        Colegio de Contadores Públicos Autorizados:

Por su parte, la Ley Núm. 75 de 31 de mayo de 1973, según enmendada, conocida como la Ley para crear el Colegio de Contadores Públicos Autorizados, 20 LPRA sec. 793 et seq., instituyó al Colegio como una entidad cuasi pública.

Así, se dispuso que la Junta no expedirá o renovará licencias para ejercer la profesión a personas que no sean miembros del Colegio. Art. 3 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 795.

Conforme al estatuto, el Colegio ostenta las facultades siguientes:

(a)    Para subsistir a perpetuidad bajo ese nombre;

(b)   Para demandar y ser demandado, como persona jurídica;

(c)    Para poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad;

(d)   Para adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra o de otro modo; y poseerlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma;

(e)    Para tomar dinero a préstamo y constituir garantías para el pago de los mismos;

(f)    Para adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos los miembros, y para enmendarlo en la forma y con los demás requisitos que más adelante se establecen;

(g)   Para velar por el cumplimiento de los cánones de ética profesional que para regir la conducta de los Contadores Públicos Autorizados haya adoptado o en el futuro adopte la Junta de Contabilidad de Puerto Rico;

(h)    Para recibir e investigar las querellas que se formulen respecto a la práctica y/o conducta de los miembros en el ejercicio de la profesión; celebrar vistas en las que se dará oportunidad al miembro afectado o a su representante de someter hojas de trabajo u otra evidencia pertinente; llevar querellas ante la Junta de Contabilidad para la acción correspondiente. Nada de lo dispuesto en este apartado se entenderá en el sentido de limitar o alterar las facultades de la Junta de Contabilidad de Puerto Rico;

(i)     Para proteger a sus miembros en el ejercicio de la profesión y promover su desarrollo profesional, asimismo para disponer la creación de sistemas de seguros y fondos especiales y otros medios de protección voluntaria;

(j)     Para ejercitar las facultades incidentales que fueren necesarias o convenientes a los fines

(k)    de su creación y funcionamiento que no estuvieren en desacuerdo con esta Ley. Art. 2 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 794.

 

A su vez, el Colegio está autorizado para fijar una cuota anual que deberán pagar sus miembros. Art. 8 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 800. El incumplimiento con el pago de la cuota por parte de un miembro puede acarrear su suspensión. Art. 9 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 801. No obstante, el Colegio no puede suspender a un colegiado sin obtener autorización previa de la Junta de Contabilidad. Íd.

Por otro lado, la Ley Núm. 75 dispuso que el Colegio deberá expedir un sello acreditativo que los CPA tendrán que adherir a sus informes, opiniones y certificaciones. Art. 10 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 802. Sobre el particular, se dispuso que ninguna agencia de gobierno, tribunal o entidad cuasi pública del Estado podrá aceptar documentos con opiniones, certificaciones o informes que no tengan adherido el sello acreditativo. Íd.

Los contadores públicos autorizados tienen que remitir un índice de bitácora al Colegio, en el que informen las opiniones, informes y certificaciones que han emitido hasta la fecha de radicación. Art. 11 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 803a. De no haber emitido algún informe, opinión o certificación, deberán presentar un informe negativo. Íd. El índice de bitácora debe incluir: (1) el número de estampilla correspondiente al informe; (2) si el informe se emitió a una persona natural o jurídica, y (3) la fecha y descripción del informe. Íd. El Colegio tiene autoridad para fijar una cuota adicional a los fines de sufragar los costos relacionados a la administración y supervisión de los índices de bitácora. Íd.

Examinadas las facultades que la Asamblea Legislativa le delegó a la Junta de Contabilidad y al Colegio de CPA, procedo a explicar por qué en el caso de autos la colegiación compulsoria no es indispensable para adelantar el interés apremiante del Estado y, por ende, es inconstitucional.

IV

En este caso no existe controversia respecto a que el Estado tiene un interés apremiante en regular la profesión de la contabilidad pública autorizada. Sin embargo, soy del criterio que ni el Colegio ni el Estado demostraron que no tienen a su alcance mecanismos menos restrictivos para adelantar su interés apremiante. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. 

Sobre ese extremo, me veo precisado a enfatizar que al pautar que la violación de un derecho fundamental tiene que ser el mecanismo menos oneroso, no nos referimos a que sea el mecanismo menos costoso o el que menos esfuerzo requiera. Lo que hemos establecido es que el Estado tiene que utilizar la alternativa que menos lesione derechos fundamentales para lograr la consecución de su interés apremiante. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. Por eso, además de medio menos oneroso, podemos indistintamente denominarlo mecanismo menos intrusivo o restrictivo.

Ahora bien, recordemos que al aplicar el escrutinio estricto la inconstitucionalidad de la interferencia gubernamental se presume. Al ser así, naturalmente también se presume que el Estado podía adelantar sus intereses de otro modo, sin afectar derechos civiles. En ese contexto, me parecen incorrectas las expresiones de algunos integrantes de este Foro respecto a que debemos precisar las características que debe exhibir un medio alterno a la colegiación compulsoria para que pueda decretarse su inconstitucionalidad. Particularmente, que solo podemos concluir que existe un medio menos intrusivo si se prueba su viabilidad. Este planteamiento invierte el estándar probatorio y le impone una carga mayor a la persona que pretende vindicar sus derechos. Conforme al escrutinio estricto, una vez se establece la interferencia con un derecho fundamental, no se tiene que probar la inconstitucionalidad de esa intromisión, sino su constitucionalidad.

Aclarado esto, la conclusión de que existe un medio menos intrusivo indiscutiblemente supone su viabilidad. No concluimos que existen medidas menos restrictivas en abstracto, sin un mínimo de plausibilidad. Empero, soy del criterio que el Estado puede tener una alternativa a su alcance que requiera reajustes e incluso erogación de fondos para su funcionamiento cabal. No por eso deja de ser un mecanismo menos restrictivo a su alcance. Pretender lo contrario me parece un contrasentido.

En Rodríguez Casillas concluimos que mediante el buen ejercicio de las facultades delegadas a la Junta Examinadora de Mecánicos Automotrices se podían mantener estándares altos en esa profesión. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, págs. 452-453. En aquel entonces, esta Curia expresó que en caso de que surgiera la necesidad de elevar los estándares de la profesión no sería necesaria la colegiación compulsoria, sino modificar los requisitos de admisión a la profesión, incrementar la rigurosidad de los exámenes y la educación continua. Íd. Nótese que identificamos ciertas alternativas, que si bien no estaban en vigor, se encontraban al alcance del Estado y descartaban la imprescindibilidad del requisito de afiliación compulsoria.

Lamentablemente, el escrutinio que algunos compañeros recomiendan, sub silentio, concluye que si el mecanismo alterno no está en vigor, no puede considerarse una alternativa menos restrictiva, aunque esté disponible. Bajo esa premisa, en la práctica recaería sobre el Estado la determinación de si tiene a su alcance un medio menos intrusivo para evitar lesionar derechos fundamentales. Como consecuencia, serían muchas las garantías constitucionales que se podrían transgredir porque el Gobierno ha dejado inoperantes otros mecanismos menos restrictivos al no proveer los recursos necesarios para su funcionamiento. De esa forma, el Estado podría ocasionar el problema y aprovecharse de ello para arbitrariamente escoger cuáles derechos constitucionales va a reconocer a la ciudadanía.

Lo que varios miembros de esta Curia al parecer no entienden es que incluso la doctrina federal de escrutinio estricto en otros contextos —que no gobierna esta controversia— le impone un peso tan alto al Estado, que de ser aplicada a este caso, no se llegaría al resultado de declarar la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los CPA. En lo concerniente al análisis del mecanismo menos intrusivo, el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha reiterado que se trata de un estándar excepcionalmente exigente. Véanse, Dunn v. Smith, 141 S. Ct. 725 (2021); Holt v. Hobbs 574 US 352, 364 (2015). Por su parte, el tradista Chemerinsky expresa: “[t]his requires that the government prove that it could not attain the goals through any means less restrictive of the right”. E. Chemerinsky, Constitutional Law Principles and Policies, 5ta ed. Nueva York, Ed. Walter Kluwer, 2015, pág. 831. Eso no es diferente a lo que hemos resuelto.

 Sucesivamente Chemerinsky expone la frase citada en la Opinión de Conformidad de la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez: que cuando se infringe un derecho fundamental, el Estado tiene la carga de probar que ninguna otra alternativa menos intrusiva del derecho puede funcionar. (“The government’s burden when there is an infringement of a fundamental right is to prove that no other alternative, less intrusive of the right can work”. (Negrilla suplida). Íd. Dicho de otro modo, el Gobierno no puede presumir, sino demostrar que únicamente la alternativa más lesiva de un derecho puede adelantar sus intereses apremiantes. Dunn v. Smith, supra, pág. 726.

Al evaluar la existencia de alternativas menos restrictivas, el Tribunal Supremo de Estados Unidos no necesariamente se ha limitado a las que discuten las partes. Íd. Una alternativa al alcance del Estado puede requerir incluso legislar o enmendar una ley. Colorado Republican Federal Campaign. Comittee v. Federal Election Com’m, 518 US 606, 609 (1996). “Any reasonable understanding of “available” includes being legally and constitutionally viable”. N. Marks, Least Restrictive Means: Burwell v. Hobby Lobby, 9 Harv. L. & Pol’y Rev. S15, S18 (2014).

 A su vez, al aplicar el escrutinio estricto en una controversia al amparo de la Religious Land Use and Institutionalized Persons Act of 2000, 42 USC sec. 2000cc, el Máximo Foro federal rechazó que la parte demandante tuviera que proveer las alternativas menos restrictivas, porque esto invierte el peso de la prueba. Ramirez v. Collier, 142 S.Ct. 1264 (2022). De igual modo, catalogar una alternativa como menos eficiente o conveniente no justifica que se coarten derechos fundamentales. Schneider v. State of New York, 308 US 147, 165 (1939).(En el contexto de la Primera Enmienda de la Constitución federal se ha expresado: “If it is said that these means are less efficient and convenient than bestowal of power on police authorities to decide what information may be disseminated from house to house, and who may impart that information the answer is that considerations of this sort do not empower a municipality to abridge freedom of speech and press”). Íd.

 Contrario a la contención de algunos compañeros, el Estado no satisface el estándar probatorio meramente al establecer que un mecanismo menos restrictivo no funciona actualmente. Mucho menos lo satisface cuando su autoridad para alcanzar los intereses estatales se reconoce por mandato de ley. Es por esa razón que en la controversia que nos atañe, aun si estipuláramos que actualmente la Junta de Contabilidad se encuentra inoperante, eso no atiende el elemento probatorio del escrutinio estricto. Es decir, no demuestra que es imposible tomar medidas para implementar ese o cualquier otro mecanismo menos restrictivo que obligar a los CPA a ser miembros del Colegio.

En la controversia que nos atañe, el requisito de colegiación compulsoria impuesto a los CPA es prescindible. De hecho, el esquema regulador actual, sin el factor compulsorio, es una alternativa menos lesiva para regular la profesión. Recordemos que aquí no se encuentra en pugna la existencia del Colegio ni sus deberes y facultades estatutarias. Por lo tanto, el resultado de una determinación de inconstitucionalidad sería el surgimiento de una colegiación voluntaria y no la eliminación del Colegio.

Indubitablemente, el ente regulador de la profesión de la contabilidad pública es la Junta de Contabilidad y no el Colegio. La Junta es quien único puede expedir, renovar, suspender o cancelar las licencias a los CPA. Secs. 6 y 7 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA secs. 779-780. Consustancial con esa autoridad, también puede iniciar procedimientos disciplinarios motu proprio o mediante la presentación de una querella. Sec. 9. de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA 782. Respecto a esos procesos, paralelamente al Colegio se le concedió la facultad de recibir quejas e investigar la conducta de sus miembros. Art. 2 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 794. No obstante, esto es sin perjuicio de los poderes disciplinarios de la Junta de Contabilidad sobre todos los profesionales admitidos al ejercicio de la mencionada profesión. Íd.

Nótese, además, que la Ley de Contabilidad Pública autoriza a la Junta de Contabilidad a solicitar apoyo de otras organizaciones para la implantación de su política reguladora. Sec. 3 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 779. Sobre ese extremo, el Colegio reconoció que “nadie debería poner en duda de que la Junta tiene la capacidad de contratar con terceros para ayudarla a llevar a cabo las obligaciones que la ley le impone. Y así, lo ha venido haciendo por muchos años”. Apelación, págs. 16-17. Por ejemplo, la Junta le delegó a la NASBA la facultad para administrar el examen de reválida y encargarse del proceso administrativo de licenciamiento y renovaciones de licencias a los CPA en Puerto Rico. Los CPA no están obligados a pertenecer a la NASBA para que esa entidad pueda ofrecerles esos servicios. ¿Acaso eso no es menos restrictivo que un requisito de afiliación compulsoria? 

No debe quedar duda de que el funcionamiento cabal de la Junta de Contabilidad es un mecanismo menos restrictivo para lograr el cometido del Estado. La crisis económica, sin más, no puede ser justificación para que el Gobierno evada su responsabilidad de realizar esfuerzos para implementar métodos alternos a su alcance, sin tener que interferir con el derecho de asociación de los CPA. No dudo que es más fácil obligar a los CPA a pertenecer al Colegio y que, mediante el pago de la cuota, sea el ente cuasipúblico quien se encargue de adelantar los intereses gubernamentales, pero aquí esa no es la única alternativa y mucho menos es imprescindible. El Estado no está para acomodar al Colegio; su deber es proteger los derechos civiles, incluyendo el derecho a la libre asociación de todos los CPA.

Por otra parte, reconozco que el Colegio realiza unas facultades particulares en cuanto a la venta de estampillas y la supervisión de los índices de bitácora (revisión de calidad). Esas facultades, sin embargo, no están condicionadas al requisito de membresía obligatoria. No se necesita la colegiación compulsoria para que el Colegio continúe vendiendo las estampillas que los CPA deben adherir a ciertos documentos de trabajo. De igual modo, no se necesita la afiliación compulsoria para que el Colegio sea quien se encargue del proceso de revisión de bitácora. Tan es así que por ley se le otorgó la facultad de cobrar una cuota adicional a la cuota de membresía, específicamente para estos fines. Art. 11 de la Ley Núm. 75, supra, 20 LPRA sec. 803a.

En palabras del propio Colegio “el mecanismo mediante el cual se asegura el requisito de revisión de calidad tanto en Puerto Rico como en las demás jurisdicciones americanas es el mismo: el pago obligatorio de una cuota a una entidad privada que tiene la encomienda de llevar a cabo tal proceso”. Apelación, pág. 15. Independientemente de su composición, si el Colegio es el organismo designado para realizar los procedimientos de revisión de bitácora, lo podrá seguir haciendo y cobrando una cuota específica para tal propósito. Ante ese escenario, nuevamente me pregunto ¿acaso eso no es menos restrictivo que el requisito de afiliación compulsoria?

Por otra parte, el argumento de que el procedimiento de revisión de bitácora no podría realizarse por la Junta de Contabilidad sin incidir sobre el derecho a la intimidad de los clientes de los CPA, es patentemente inmeritorio. Primero, pues como he dicho, la colegiación voluntaria no incide sobre la facultad del Colegio de realizar estos procedimientos. Segundo, repetidamente hemos resuelto que el derecho a la intimidad opera ex proprio vigore y puede hacerse valer entre personas privadas. Arroyo v. Rattan Specialties, Inc. 117 DPR 35, 64 (1986); Colón v. Romero Barceló, 112 DPR 573, 576 (1982); Alberio Quiñones v. ELA, 90 DPR 812 (1964); González v. Ramírez Cuerda, 88 DPR 125 (1963). Si el proceso de revisión de calidad supusiera una violación al derecho a la intimidad de los clientes de los CPA, el Colegio como entidad cuasipública no estaría exento de vulnerarlo.

Como bien señaló el Colegio, en las demás jurisdicciones estadounidenses el proceso de revisión de calidad es realizado por grupos privados. Asimismo, no se requiere a los CPA ser miembros de una asociación para regular esta profesión en Estados Unidos. Entonces, la pregunta forzada es ¿por qué en Puerto Rico se necesita obligar a los CPA a ser miembros de una asociación? Ineludiblemente, no existe una razón válida más allá de la conveniencia del status quo.

 En contraposición, la escueta respuesta que nos brindan algunos miembros de este Tribunal es que “distinto a otras jurisdicciones de Estados Unidos, nuestra Junta de Contabilidad -según evidenciado en este caso- no funciona”. Op. de conformidad, Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez, pág. 33. La expresión reconoce que existen otros modelos para regular esa profesión, sin colegiación compulsoria. De igual modo, concluye —sin mayor fundamento— que en otras jurisdicciones esos modelos funcionan, pero en Puerto Rico no. Ahora bien, me parece incorrecto llegar a esa conclusión sin que sea la parte que sostiene la validez del requisito de colegiación quien justifique las razones de esa dicotomía. Eso es así, máxime, cuando las jurisdicciones en las que no existe colegiación compulsoria participan del mismo mecanismo de reciprocidad de licencias y validez extrajurisdiccional del trabajo de los CPA que tiene Puerto Rico.

Lo antes expresado no es incompatible con nuestro precedente ni ajeno a la doctrina de escrutinio estricto. Por el contrario, es el Estado quien tiene la carga de demostrar que lo que se hace en otro Estado para proteger un derecho fundamental no funcionaría en su jurisdicción. Evidentemente esa carga procesal es pesada para el Gobierno y usualmente será imposible apoyarla, porque la experiencia práctica en otras jurisdicciones nos dice que es posible hacer las cosas sin interferir con el derecho fundamental. Por ejemplo, en un caso reciente del Tribunal Supremo de Estados Unidos sobre libertad de religión, el Máximo Foro Federal expresó que el Estado de Texas no justificó por qué en otras jurisdicciones se realizaban acomodos para permitir que un pastor estuviera presente y orara durante la ejecución de una persona condenada a pena de muerte, pero Texas no podía hacerlo. Véase, Ramirez v. Collier, supra, pág. 1268.

En el caso que nos ocupa, el Colegio abordó el esquema regulatorio de otras jurisdicciones, pero no para explicar por qué en Puerto Rico la colegiación compulsoria era indispensable, sino para justificar el pago obligatorio de una cuota a entidades privadas. A esos fines, sobre el proceso de revisión de bitácora en algunos estados de Estados Unidos, expresó que: "[n]o se le llama colegiación obligatoria, pero en todas y cada una de esas jurisdicciones se les requiere a los CPA que le paguen una cuota anual a la entidad análoga al [Colegio]" para cumplir con la obligación del proceso de revisión de calidad. Apéndice TS, pág. 280.

Ciertamente, esa expresión me parece otra manera de decir la frase coloquial “el nombre no hace la cosa”. A juicio del Colegio “el pago de una cuota compulsoria —que es lo único que la colegiación compulsoria requiere de los contadores públicos autorizados— es meramente un costo adicional impuesto por el Gobierno para reglamentar la profesión.” Apelación, pág. 18. Por eso, no dudó en catalogar la colegiación compulsoria como una lesión mínima, e incluso, como una “leve incomodidad”. Íd., pág. 16.

El argumento del Colegio es tan inmeritorio como desafortunado. ¿Cómo podemos pensar que la colegiación compulsoria es una “lesión mínima” al derecho de asociación de los CPA, cuando la práctica de esa profesión sin ser miembro del Colegio supone la comisión de un delito? Para ser precisos, si un CPA no está afiliado al Colegio y continúa practicando la profesión incurrirá en un delito menos grave que podría acarrear multas y pena de reclusión por no más de un año. Sec. 14 de la Ley Núm. 293, supra, 20 LPRA sec. 787. Lastimosamente, eso es lo que esta Curia validó con su determinación; que el ejercicio del derecho de libertad de asociación de los CPA sea penado con cárcel. 

Finalmente, y sin caer en la repetición de un estribillo, me parece evidente que estas controversias se resuelven caso a caso. En nuestros precedentes sobre el tema, no declaramos la inconstitucionalidad de todos los estatutos que imponen requisitos de colegiación compulsoria. Nunca declaramos la inconstitucionalidad de una ley por analogía. Lo que sí establecimos fue que las medidas de colegiación compulsoria deben superar un escrutinio estricto, dado que están en conflicto con el derecho a la libertad de asociación de sus miembros. Naturalmente los derechos no son absolutos. Si así fuera, no sería necesaria la aplicación de un escrutinio.

No obstante, —en aras de evitar un supuesto automatismo en la resolución de estas controversias— varios miembros de este Máximo Foro pretenden que adoptemos un escrutinio tan laxo que dejaría al arbitrio del Estado la decisión de si tiene o no alternativas para evitar transgredir derechos fundamentales. La mejor muestra de esto es precisamente el resultado al que llegan algunos compañeros en este caso. Entiéndase, que opinan que el Estado y el Colegio de CPA superaron el estándar probatorio con meramente presentar cuatro declaraciones juradas —esencialmente repetitivas— sobre la supuesta incapacidad presupuestaria y falta de personal de la Junta. Así de fácil se lograría justificar la vulneración del derecho de los profesionales a asociarse con quien deseen y no con quien el Estado ordene. ¿Cómo podemos llamarle escrutinio estricto a eso?

En el pasado advertí y hoy confirmo que este Tribunal se dirige a reinsertar la página negra de la colegiación obligada de los profesionales para practicar su profesión. Reyes Sorto y otros v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico y otros, 2023 TSPR 62, 211 DPR_ (2023) (Op. Disidente, Juez Asociado Martínez Torres). Jamás pensé ver un retroceso de tal magnitud en el desarrollo de nuestra doctrina constitucional.

            La mesa está servida para que con cambios menores a la legislación existente, el Estado se trague los derechos de libre asociación de otros profesionales a quienes alguna vez se los protegimos, como los mecánicos automotrices y los abogados.

Por los fundamentos antes expuestos, disiento respetuosamente. Habría confirmado la determinación de inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de la profesión de la contabilidad pública autorizada.

 

RAFAEL L. MARTINEZ TORRES

Juez Asociado

 

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