2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

 2023 DTS 119 DELUCCA JIMENEZ V. COLEGIO DE MEDICOS CIRUJANOS, 2023TSPR119

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Héctor Luis Delucca Jiménez

Apelado

v.

Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico y otros

Apelantes

2023 TSPR 119

213 DPR ___, (2023)

213 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 119, (2023)

Número del Caso:  AC-2022-0083

Fecha:  2 de octubre de 2023

-Véase Opinión del Tribunal

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Rivera García.

En San Juan, Puerto Rico, a 2 de octubre de 2023.

El aseguramiento de una robusta salud pública representa uno de los fines primordiales del estado moderno. Como parte de esa gesta, resulta indispensable exigir los más altos estándares en las profesiones que adelantan esa causa. Bajo ese entendido, no hay duda alguna de que el interés público en regular efectivamente la profesión médica cede pocas veces ante otros intereses sociales.

No obstante, el poder estatal para supervisar el ejercicio de una profesión no supone una autoridad irrestricta para establecer requisitos que no sirvan un propósito significativo, en detrimento del derecho de un individuo a no asociarse con una organización cuya membresía objeta. Cónsono con mi criterio reiterado en casos de esta naturaleza, la colegiación compulsoria, como medida de reglamentación profesional, no supera el crisol de nuestra Carta Magna cuando representa una exigencia redundante dentro del esquema profesional aplicable.

Tras examinar los argumentos ante nos, coincido con el criterio mayoritario respecto a que la colegiación compulsoria de los médicos puertorriqueños representa un menoscabo fútil de su derecho a la no asociación. Máxime, cuando el esquema regulatorio no depende en forma alguna de la participación del Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico (CMCPR).

A fin de cuentas, la discusión no es si esta medida obligatoria sirve para adelantar la salud pública en un sentido abstracto o general. Tampoco, si sostiene las actividades sociales y benéficas de un gremio profesional. Más bien, debe examinarse únicamente bajo el supuesto de si es o no necesaria para adelantar el poderoso interés gubernamental en regular el ejercicio de la medicina.

De este modo, difícilmente puede afirmarse que la colegiación compulsoria es el medio menos oneroso al derecho agraviado y que adelante el crucial interés público en la reglamentación efectiva de la medicina. Por estos motivos, estoy conforme en decretar la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los médicos en Puerto Rico.

I

A.                Derecho a la no asociación y la colegiación compulsoria

El derecho a la asociación surge expresamente de nuestra Constitución. Allí se preceptúa que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”.[1] Ciertamente, la preeminencia de este derecho en nuestra jurisdicción no se discute, pues obedece a una intención de reconocer un derecho distinto a aquel que surge de la Constitución federal.[2]

En fiel apego a los valores que protege esta garantía constitucional, desde hace décadas este Foro reconoció que el derecho a la asociación supone necesariamente el derecho a no asociarse.[3] Al así hacerlo, hemos sido enfáticos que nuestra discusión respecto a este derecho constitucional se enmarca en los confines de la Constitución de Puerto Rico, como fundamento estatal adecuado e independiente.[4]

Ahora bien, sobre este derecho constitucional no había sido objeto de mayor discusión hasta nuestra Opinión en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791 (2014). Allí, nos expresamos sobre el esquema de colegiación compulsoria que se le había impuesto en nuestra jurisdicción a los abogados. Amparados exclusivamente en nuestro poder inherente para reglamentar la profesión legal, declaramos inconstitucionales ciertas disposiciones de la Ley Núm. 109-2014, las cuales habían reestablecido la colegiación compulsoria de los letrados.[5] 

Fue nuestro criterio que la reimposición de la colegiación compulsoria a los abogados representaba una intromisión inconstitucional en la esfera delegada a este Tribunal por nuestra Carta Magna.[6] Además, estimamos, que como Foro rector poseíamos las herramientas necesarias para salvaguardar el buen funcionamiento de la justicia en Puerto Rico.[7] Al evaluar la improcedencia del esquema de colegiación compulsoria de la profesión legal, indicamos que “los abogados son un grupo de profesionales sui géneris que, contrario a otros grupos profesionales, están fiscalizados por un ente permanente que los regula de manera independiente a cualquier grupo profesional o colegio”.[8] (Énfasis en el original).   

Ahora bien, como parte de nuestra exposición del derecho, también nos expresamos sobre las imbricaciones constitucionales del requerimiento de asociación a una organización, como precondición para ejercer una profesión.[9] Ya en Colegio de Abogados v. ELA, 181 DPR 135, 137 (2011), mediante Resolución, habíamos adelantado que

es la colegiación compulsoria de una clase profesional la que crea una fricción inevitable con la libertad de asociación de los afectados. Por ello, esa limitación significativa de la libertad a no asociarse es constitucional solamente si el Estado demuestra un interés gubernamental apremiante que la hace necesaria.[10]

     Así, en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, reconocimos que una medida que incida sobre este derecho fundamental deberá representar no solamente un interés apremiante del Estado, sino que debe ser el medio menos oneroso para la consecución de ese fin.[11]

Posteriormente, este Foro tuvo una segunda ocasión para atender una controversia sobre un esquema de colegiación compulsoria en Rodríguez Casillas et al v. Colegio, 202 DPR 428 (2019). Allí, resolvimos que nuestra discusión en Rivera Schatz v. ELA II, supra, sobre el derecho a la no asociación, era extensiva a otras profesiones.[12] Consecuentemente, reiteramos que cualquier actuación estatal que interfiriera con el ejercicio del derecho a la asociación debería sobrepasar, para su validez, un escrutinio constitucional estricto.[13] Ello, presupone la existencia de un interés apremiante que haga la actuación necesaria y que el Estado no tenga a su alcance medidas menos onerosas para lograr el interés articulado.[14]

Según concluimos, en el contexto particular de los técnicos y mecánicos automotrices, aunque existía un interés apremiante del Estado, la colegiación compulsoria no era el medio menos oneroso.[15] Así, recurrimos a un análisis detallado de las disposiciones que crearon la Junta Examinadora de Técnicos y Mecánicos Automotrices y el Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico. Al comparar estas disposiciones, estimamos que sería mediante el buen ejercicio de las facultades delegadas a esa junta examinadora que se lograrían mantener estándares altos en esa profesión.[16]

Destaco, que en esa ocasión el compañero Juez Asociado señor Estrella Martínez apuntaló, que era “necesario enfatizar que el esquema de colegiación compulsoria invalidado en este caso particular no necesariamente corresponde a la realidad de las profesiones restantes en Puerto Rico”.[17] (Énfasis en el original). Lo anterior, pues la regulación de las diversas profesiones es un asunto que no puede tratarse homogéneamente.[18]

En lo sucesivo, esta Curia ha tenido otras oportunidades para revisitar el tema de la colegiación compulsoria. En esas instancias, he reafirmado infatigablemente la necesidad de incorporar al análisis un componente práctico y contextualizado.[19] En términos concretos, me refiero a la necesidad de precisar las características que debe exhibir un método alterno a la colegiación compulsoria, para que pueda decretarse la inconstitucionalidad de esta última. Por ello, insisto que la determinación sobre si efectivamente existe un medio menos oneroso requiere, responsablemente, determinar que esa alternativa es viable y efectiva.

No obstante, ya en Col. Vet. v. Veterinario Express et al, supra, adelanté que cuando la reglamentación de una profesión demuestre que puede operar efectivamente sin necesidad de una colegiación compulsoria, la ausencia de esta resulta una alternativa viable.[20] Esto se manifiesta con absoluta claridad cuando la prueba demuestra que el rol del colegio profesional “no es el de ejercer funciones de otro modo pertenecientes al Estado, sino el de complementar las ya ejercidas por la Junta Examinadora”.[21] (Negrillas suplidas). Igual criterio reiteré en ocasión de considerar la colegiación compulsoria impuesta a los optómetras.[22]

B.                 Ley de la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica

     El poder para regular la profesión médica en Puerto Rico ha sido investido por disposición estatutaria en la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica (JLDM), en virtud de su ley orgánica.[23] Así lo afirma expresamente el Artículo 7 del estatuto al indicar que la “Junta tendrá a su cargo la autorización, en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, del ejercicio de la profesión de médico cirujano y osteópata”.[24] Dice, además, que la “Junta tendrá facultad para denegar, suspender, cancelar o revocar cualquier licencia y para emitir una orden fijando a un médico un período de prueba por un tiempo determinado”.[25]

En cuantos a sus facultades, destaco que este ente público puede: (1) enmendar, rechazar o aprobar el Código de Ética para los Médicos en Puerto Rico; (2) establecer los requisitos de educación continua y aprobar los cursos a esos fines; (3) establecer procesos de investigación y celebración de vista administrativas contra los tenedores de licencias; (4) preparar y administrar exámenes de reválida y (4) denegar y revocar cualquier licencia emitida en virtud de esa ley por motivo de carencia de buena reputación.[26] La JLDM también establece los requisitos que debe cumplir un aspirante a la profesión de la medicina,[27] incluyendo requisitos adicionales para los médicos graduados en facultades en el extranjero.[28]

Por otro lado, la JLDM tiene una extensa facultad disciplinaria respecto a los médicos licenciados en Puerto Rico y para denunciar, además, aquellos individuos que se encuentren incursos en la práctica ilícita de la medicina. Esto incluye la facultad para, a iniciativa propia o tras una querella, referir al Departamento de Justicia una conducta para su investigación.[29] Destaco, que la JLDM puede suspender a un médico por una multiplicidad de razones detalladas en ley, entre las cuales figura la ausencia de prueba sobre una póliza de responsabilidad financiera, según exigida por el Art. 41.050 del Código de Seguros de Puerto Rico.[30]

C.                Ley del Colegio de Médicos-Cirujanos de Puerto Rico

     La colegiación compulsoria de los médicos en Puerto Rico tiene su origen en la Ley del Colegio de Médicos-Cirujanos de Puerto Rico[31]. En virtud de este estatuto, nuestra Asamblea Legislativa facultó a los galenos a constituirse como ente jurídico, sujeto a la celebración de una asamblea de los médicos licenciados en ese momento.[32] Su Artículo 8, recoge la obligación que tienen los médicos en Puerto Rico de colegiarse para poder ejercer la medicina en nuestra jurisdicción.[33]

     Como hemos reseñado en ocasiones previas, el CMCPR ostenta una serie de facultades que son comunes a los entes jurídicos. A saber: (1) demandar y ser demandado bajo ese nombre, (2) poseer y usar un sello oficial, (3) adquirir derechos y bienes, (4) tomar dinero a préstamo, entre otras.[34] Ademas, posee facultad para proponer “al Tribunal Examinador de Médicos las enmiendas al Código de Cánones de Ética Profesional que estime necesarias...”.[35] (Negrillas suplidas). Puede proponer también “enmiendas a los procedimientos para recibir, investigar preliminarmente y referir al Tribunal Examinador las querellas que se formulen respecto a la práctica y conducta profesional de los colegiados para que éste imponga las sanciones aplicables”.[36] (Negrillas suplidas).

No obstante, la ley aclara inmediatamente que “[e]l Tribunal Examinador podrá, sin embargo, aprobar, revisar o enmendar el Código de Cánones de Ética Profesional con independencia de cualquier proposición o falta de ella que haga al efecto el Colegio”.[37] De este modo, la Ley expresa en términos claros que la facultad que posee el CMCPR en estas materias no le confiere autoridad alguna para obligar a la JLDM a adoptar los cambios propuestos.

Esto se repite nuevamente en la esfera de la ética profesional. Aquí, el CMCPR tiene facultad para recibir e investigar quejas y, de encontrar causa fundada, referir el expediente a la JLDM con sus observaciones y recomendaciones.[38] Nótese, que distinto a otras profesiones previamente examinadas por este Tribunal, la autoridad legal del CMCPR ni siquiera le permite impartir sanciones a sus miembros. Solamente pueda remitir el asunto a la JLDM.

La Ley igualmente le reconoce varios deberes aspiracionales al CMCPR, los cuales, por su propia redacción, no implican autoridad expresa o implícita alguna para regular la profesión.[39] Además, el estatuto faculta al CMCPR a establecer una Fundación para instrumentar programas de servicios a la comunidad.[40] También, se le reconoce al CMCPR la facultad para proveer entrenamiento y cursos de educación continua a sus miembros.[41]

II

     Como cuestión de umbral, precisa esclarecer la naturaleza real de este caso. Esto es, si la colegiación compulsoria de los médicos en Puerto Rico, como medida de reglamentación profesional, es constitucionalmente viable. Lo anterior, bajo la doctrina reiterada de este Foro, a los efectos de que el derecho a no asociarse, si bien no es de carácter absoluto, cede únicamente cuando se articula la existencia de un interés apremiante del Estado y se prueba, además, que la medida impugnada representa el medio menos oneroso para la consecución de ese interés.

     La historia de estos litigios demuestra que la correcta ubicación de estos casos debe atenerse a la necesidad o no de esta medida como parte de la fiscalización de una determinada profesión. Por ello, consigno mi rechazo a cualquier propuesta que tendría el efecto de reconceptualizar estas controversias bajo intereses ajenos a la reglamentación profesional.

Como he sostenido reiteradamente, la colegiación compulsoria de una profesión sobrevive o desaparece tras concretarse un análisis constitucional de escrutinio estricto, matizado por las consideraciones prácticas sobre la viabilidad de la alternativa propuesta al esquema regulatorio bajo examinación. Además, no ha sido la práctica de este Tribunal considerar la constitucionalidad de una colegiación obligatoria bajo la premisa de si el colegio que se beneficia de esta medida asiste al Estado en alguna actividad o esfuerzo social de sustancial importancia.

El propósito, después de todo, no es defender la colegiación por la trascendencia que le podamos adscribir a un colegio particular o a los loables menesteres que este ejecute. Si hay o no otras actividades ¾ ajenas a la reglamentación profesional¾  para las cuales el Estado determine depender de un colegio profesional, estas resultan del todo impertinentes para adjudicar la validez constitucional de una colegiación compulsoria.

Establecido lo anterior, resta únicamente considerar si la colegiación compulsoria aquí impugnada supera los exigentes requisitos constitucionales que este Foro ha promulgado. En ese sentido, no hay duda alguna que la primera parte del escrutinio estricto queda enteramente satisfecha. Ciertamente, el Gobierno de Puerto Rico posee y acredita un poderosísimo interés en la reglamentación efectiva de la medicina.

Es evidente y conocida la importancia de la profesión médica como piedra angular de una sociedad de avanzada y garante de los más altos estándares de salubridad pública. En el adelantamiento de esa causa, resulta enteramente aceptable que el Estado requiera de los médicos que deseen practicar lícitamente en nuestra jurisdicción una serie de cualificaciones que acrediten su aptitud profesional.

Es por ello que la Ley Núm. 177-2008, supra, establece los distintos requisitos que se le exigen a un doctor en medicina para obtener su licencia en Puerto Rico. Entre ellos, aprobar una reválida, mantener un nivel determinado de educación continua, obtener una póliza de seguro contra negligencia profesional y cumplir con unos rigurosos estándares de probidad moral y ética.

Ahora bien, es precisamente al examinar estos requisitos que surge con meridiana claridad la identidad de a quién se le ha investido con facultad para ejercer esta función fiscalizadora. Un examen básico de la Ley de la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica, supra, confirma que es esa entidad y ninguna otra, quien ostenta la totalidad de las funciones reglamentarias de la medicina en Puerto Rico. Con eso nada más, el caso de marras se torna totalmente distinguible de las medidas de colegiación compulsorias vigentes en las profesiones de la ingeniería y la agrimensura y en la de los contadores públicos autorizados.

Vale recabar, que la colegiación compulsoria de los ingenieros y agrimensores procede de un sistema de reglamentación profesional compartida entre el Estado y el colegio, como entidad cuasipública.[42] Allí, el Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico opera, para todo efecto práctico, las actividades atinentes a la fiscalización ética y el cumplimiento con los requisitos de educación continua.[43] La Junta Examinadora de Ingenieros y Agrimensores se perfila como un ente prácticamente inoperante y que, más aún, se opuso a los intentos legislativos de eliminar la colegiación compulsoria.[44]

En el caso de los contadores públicos autorizados, el modelo regulatorio parte de la premisa de que la Junta de Contabilidad ha ejercido consistente unas funciones mínimas. Añádase, que el historial de esa profesión evidencia un patrón de delegar facultades a la National Association of State Boards of Accountancy y al Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico.[45] Esto último, como parte del reconocimiento expreso del rol crucial del gremio en la función de encausamiento ético y en el cumplimiento de la encomienda legislativa  para inspeccionar las bitácoras de los contadores.[46]

De este modo, no puede sostenerse que el CMCPR tenga alguna injerencia en la reglamentación de la profesión médica. Esa ha sido una realidad histórica que hoy queda recogida en palabras inconfundibles en la ley orgánica de la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica, supra. En estas circunstancias, la situación fáctica y legal se asemeja al caso resuelto recientemente sobre la colegiación compulsoria de los optómetras.[47]

La colegiación compulsoria de los médicos cirujanos opera entonces como un requisito estatutario sin fin apreciable que lo justifique. En circunstancias como estas, me reafirmo en el criterio jurídico que he esbozado. De este modo, al recurrir a la segunda parte del escrutinio estricto, la existencia o no de un medio menos oneroso, forzosamente debo concluir que el medio menos oneroso ya existe, pues se trata precisamente del esquema vigente.

Evidentemente, la ausencia de la colegiación compulsoria no afecta en forma alguna la estructuración del modelo regulatorio en la medicina. Exigir este requisito, que innecesariamente menoscaba el derecho a no asociarse sin cumplir con los requisitos para ello, representa un desenlace impermisible en nuestro ordenamiento constitucional.  Ante ello, procede el decreto de inconstitucionalidad.

Edgardo Rivera García

Juez Asociado