2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023
2023 DTS 119 DELUCCA JIMENEZ V. COLEGIO DE MEDICOS CIRUJANOS, 2023TSPR119
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Héctor Luis Delucca Jiménez
Apelado
v.
Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico y otros
Apelantes
2023 TSPR 119
213 DPR ___, (2023)
213 D.P.R. ___, (2023)
2023 DTS 119, (2023)
Número del Caso: AC-2022-0083
Fecha: 2 de octubre de 2023
Tribunal de Apelaciones:
Panel Especial
Abogado de la parte apelante:
Lcda. Tania Maité Colón Rodríguez
Lcdo. Carlos Juan Cardona Rosado
Abogados de la parte apelada:
Lcdo. Iván A. Rivera Reyes
Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés
Lcdo. Miguel A. Rodríguez Ramos
Oficina del Procurador General:
Hon. Fernando Figueroa Santiago
Procurador General
Lcdo. Omar Andino Figueroa
Subprocurador General
Abogados de los Amicii Curiae:
Asociación de Abogados de Puerto Rico:
Lcdo. Ferdinand Ocasio
Asociación Médica de Puerto Rico:
Lcdo. Federico Hernández Denton
Lcdo. Luis R. Román Negrón
Materia: Derecho Constitucional– Colegiación
Resumen: Se declara inconstitucional la colegiación compulsoria para poder ejercer la medicina en Puerto Rico. El Estado tiene un interés apremiante en regular el ejercicio de la medicina para resguardar la salud pública; sin embargo, la colegiación obligatoria no es necesaria para lograr este objetivo. La medida impugnada no sobrevive el escrutinio estricto.
ADVERTENCIA
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Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES
En San Juan, Puerto Rico, a 2 de octubre de 2023.
El requisito estatutario de colegiación compulsoria para poder ejercer legítimamente la medicina en Puerto Rico es inconstitucional. En la controversia ante nuestra consideración, indiscutiblemente, el Estado tiene un interés apremiante en regular el ejercicio de la medicina para resguardar la salud pública; sin embargo, la colegiación obligatoria no es necesaria para lograr este objetivo. Por esa razón, la medida impugnada no sobrevive el escrutinio estricto.
De un análisis sosegado del esquema instituido por la Asamblea Legislativa para regular la práctica de la medicina, surge con meridiana claridad que la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica es el único organismo rector de la profesión médica en Puerto Rico. Es mediante el buen ejercicio de esas funciones delegadas a la Junta que el Estado afianza su interés apremiante. Ante ese escenario, el requisito de membresía obligatoria impuesto a la clase médica constituye un menoscabo del derecho fundamental de los galenos a asociarse con quien deseen.
I
La controversia ante nuestra consideración se originó mediante la presentación de una demanda de sentencia declaratoria por parte del Dr. Héctor Luis Delucca Jiménez contra el Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. El doctor Delucca Jiménez solicitó que se declarara la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los médicos cirujanos. Explicó que a pesar de que cumplía con todos los requisitos para ejercer la medicina en Puerto Rico no deseaba ser miembro del Colegio de Médicos. Arguyó que el requisito de colegiación compulsoria lesionaba su derecho constitucional a la libertad de asociación y expresión.
Posteriormente, el doctor Delucca Jiménez presentó una moción de sentencia sumaria, en la que expuso que procedía un decreto de inconstitucionalidad por la vía sumaria, porque la controversia planteada en el caso era estrictamente de derecho.
En respuesta, el Estado también presentó una solicitud de sentencia sumaria. En síntesis, planteó que la colegiación obligatoria superaba el escrutinio estricto, pues el derecho de los médicos a la libertad de asociación cedía ante el interés estatal apremiante de promover y velar por la salud del pueblo. Resaltó que en este caso la profesión bajo análisis ejerce un rol vital para proteger la salud de las personas. A su vez, destacó que el Colegio desempeña un rol social importante en protección de la salud y el bienestar público.
Por su parte, el Colegio se unió a la moción de sentencia sumaria del Estado y esbozó que la solicitud del doctor Delucca Jiménez era improcedente, ya que el requisito de afiliación obligatoria superaba el rigor constitucional. En apoyo, enfatizó que la Asamblea Legislativa le delegó una serie de facultades y obligaciones ajenas a la regulación de la profesión que están directamente dirigidas a promover el interés apremiante de salvaguardar la salud pública. Añadió que la Asamblea Legislativa le autorizó a crear una entidad sin fines de lucro para instaurar programas de servicio a la comunidad. En esa línea, destacó que la Fundación del Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico ha ocupado un rol protagónico en la protección del bienestar general durante situaciones de emergencia como el paso del Huracán María, el terremoto acaecido en el área sur de Puerto Rico en 2020 y la pandemia del Covid-19.
Además, el Colegio explicó que creó el Instituto de Investigación Clínica y Desarrollo Tecnológico para implementar programas educativos y promover estudios científicos en aras de contribuir a la salud pública.
Sucesivamente, el doctor Delucca Jiménez presentó una réplica en la que, en esencia, argumentó que el Estado y el Colegio no lograron superar el crisol constitucional. Explicó que los demandados (aquí peticionarios) no identificaron un interés apremiante que justificara la colegiación compulsoria y tampoco expusieron que ese fuera el medio menos restrictivo para lograr los objetivos del Estado. Dicho de otro modo, adujo que los demandados no probaron —ni siquiera explicaron— la inexistencia de medios alternos a la colegiación compulsoria. De igual forma, el doctor Delucca Jiménez esbozó que todas las aportaciones del Colegio de Médicos podían realizarse sin obligar a estos profesionales de la salud a afiliarse a la mencionada entidad. Finalmente, reiteró que existían medios menos lesivos de su derecho de asociación, como por ejemplo la regulación de la profesión a través de la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica.
Tras examinar las posturas de las partes, el Tribunal de Primera Instancia, mediante sentencia sumaria, concluyó que la colegiación compulsoria de los médicos era constitucional. Para llegar a esa conclusión, el foro primario determinó que el Colegio de Médicos forma parte esencial del esquema que le permite al Estado adelantar su interés apremiante de promover el bienestar y la salud pública. A su vez, acogió el planteamiento del Colegio respecto a que no es un mero espejo de la Junta, dado que se le delegaron múltiples funciones independientes de carácter público. Finalmente, coligió que el pago de una cuota obligatoria para el financiamiento de la función pública del Colegio, como requisito para practicar la profesión, era una lesión mínima del derecho de asociación.
Luego de presentar una reconsideración que fue denegada, el doctor Delucca Jiménez presentó una apelación ante el foro intermedio. En suma, arguyó que erró el Tribunal de Primera Instancia al validar la colegiación compulsoria a pesar de que el Estado jamás demostró que no existían medidas menos onerosas para alcanzar su interés apremiante.
Por su parte, el Colegio de Médicos reiteró su postura respecto a que la colegiación compulsoria respondía no solo al interés del Estado de regular la profesión, sino al de proteger la salud pública. En ese contexto, expresó que como las funciones de índole pública o social delegadas al Colegio no estaban dentro de aquellas delegadas a la Junta, esta última no podía constituir el medio menos intrusivo para salvaguardar el interés público.
Posteriormente, en su alegato, el Estado recalcó que se debía sostener el mandato de colegiación por el importante rol público que le fue delegado al Colegio en pro de la salud puertorriqueña.
Sometido el asunto ante su consideración, el Tribunal de Apelaciones emitió una sentencia en la que revocó al Tribunal de Primera Instancia y decretó la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de la clase médica. El foro intermedio ultimó que, si bien el Estado tiene un interés apremiante en reglamentar la práctica de la medicina y resguardar la salud pública, en este caso no se demostró la inexistencia de medidas menos restrictivas para lograrlo. Asimismo, el foro a quo expuso que la Junta de Licenciamiento y Disciplina médica es un medio menos intrusivo para lograr el interés gubernamental. Por último, resaltó que todos los deberes y responsabilidades que se le otorgaron al Colegio pueden lograrse sin tener que imponer una colegiación compulsoria.
Inconforme, el Colegio de Médicos recurrió ante nos. En síntesis, reitera su planteamiento sobre la importante función social que realiza y expone que, de eliminarse la colegiación compulsoria no podría cumplir sus propósitos. En apoyo, alega que en 1997, la Asamblea Legislativa eliminó el requisito de colegiación compulsoria y después tuvo que reinstaurarlo precisamente porque eliminarlo impactó negativamente la labor de la entidad. De igual modo, expresa que la Junta ha enfrentado señalamientos del Contralor de Puerto Rico por no contar con un inventario ni un plan de retención para los expedientes médicos. Asimismo, afirma que la Junta tiene un atraso en la gestión de asuntos éticos y de impericia médica. Por esa razón, el Colegio aduce que esta no puede considerarse un medio menos oneroso.
En contraposición, el doctor Delucca Jiménez reitera que el Colegio y el Estado no demostraron que la colegiación compulsoria es imprescindible por no existir otra alternativa menos restrictiva para adelantar el interés apremiante esbozado. Asimismo, enfatiza que, en este caso la Junta es el organismo que rige la profesión médica y, por ende, el medio menos restrictivo para lograr los objetivos del Gobierno. A su vez, hace hincapié en que todas las funciones de carácter social que desempeña el Colegio, aunque son encomiables, no justifican la obligatoriedad de su membresía. Finalmente, el Doctor Delucca Jiménez expresa que el Colegio incurre repetidamente en expresiones políticas con las que no se solidariza.
Por otro lado, la Asociación de Abogados de Puerto Rico y la Asociación Médica de Puerto Rico comparecieron como amigos de la corte. En su amicus curiae, la Asociación de Abogados de Puerto Rico expresa que la colegiación compulsoria no es el mecanismo menos restrictivo para adelantar cualquier interés del Estado en la regulación profesional de la medicina. De forma similar, la Asociación Médica de Puerto Rico esboza que la colegiación compulsoria es inconstitucional. Para apoyar su postura, destaca que el Colegio no tiene facultades regulatorias sobre los médicos y que la Junta es el organismo encomendado a salvaguardar el fin público de regular el ejercicio de la mencionada profesión. Asimismo, la Asociación Médica puntualiza que desde 1902 realiza una labor equivalente al Colegio y que no es válido obligar a la clase médica a pertenecer a una asociación por encima de otras que ejercen funciones análogas.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes y los amicii curiae, nos encontramos en posición de resolver la controversia ante nos.
II
A. Libertad de asociación en Puerto Rico
La Carta de derechos de la Constitución de Puerto Rico consagra de manera expresa que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”. Art. II, Sec. 6, Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 299. Esta garantía constitucional se ha reconocido como un derecho fundamental que está directamente relacionado con la libertad humana y la democracia. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 433 (2019).
Como una extensión lógica del derecho de las personas a asociarse libremente, reconocimos también su derecho a no asociarse. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 811-812 (2014). A su vez, tras realizar una exégesis de este derecho, concluimos que la Constitución local consigna una especie de protección distinta y de mayor amplitud a la que se reconoce al amparo de la Constitución de Estados Unidos. Íd., pág. 811. Por esa razón, al disponer de estas controversias “resolvemos por fundamentos locales adecuados e independientes al derecho constitucional federal de libertad de asociación”. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 455.
Por otra parte, en el ejercicio de su poder de razón de Estado, la Asamblea Legislativa tiene la facultad de regular y controlar la práctica de las profesiones, salvo la abogacía, a fin de proteger la salud y el bienestar público. Íd. pág. 440. Respecto al alcance de esa potestad, explicamos que “[e]l Estado puede establecer unos requisitos de conocimientos mínimos, capacidad, destreza, entereza moral o cualquier otro que esté racionalmente relacionado con el objetivo de garantizar que los examinados posean la competencia para practicar la profesión en forma adecuada”. (Negrilla suplida). Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 428; Marcano v. Departamento Estado, 163 DPR 778, 786 (2005). Sin embargo, no se pueden violar derechos fundamentales so pretexto de esta amplia facultad discrecional. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 440.
En fiel apego a la norma constitucional, este Tribunal pautó que la colegiación compulsoria de un grupo profesional crea una fricción inevitable con el derecho de libertad de asociación de sus integrantes. Íd., pág. 448. Así, por tratarse de un derecho fundamental, la interferencia gubernamental únicamente puede validarse si logra superar el escrutinio estricto. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 455.
Al aplicar el escrutinio estricto, se invierte el peso de la prueba y se presume que la medida impugnada es inconstitucional. San Miguel Lorenzana v. ELA, 134 DPR 405, 425 (1993). De ese modo, para superar el crisol constitucional, el Estado está obligado a articular la existencia de un interés apremiante que justifique la necesidad de su actuación. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, págs. 813-814. Sin embargo, el estándar probatorio no solo requiere que la acción estatal persiga un interés apremiante, sino que exige también que el Estado demuestre que no tiene medidas menos restrictivas para adelantar ese interés. Íd., págs. 814-815. Dicho de otro modo, el Estado únicamente podrá interferir con un derecho fundamental cuando no le quede otra opción. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 433. “Solo de esa manera se protege adecuadamente un derecho tan fundamental como el de la libertad de asociación”. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, págs. 813-814.
Recientemente, en el caso Vélez Colón v. Colegio de Optómetras y otros, 2023 TSPR 78, 212 DPR __ (2023), decretamos la inconstitucionalidad de la disposición estatutaria que obligaba a los optómetras a ser miembros del Colegio de Optómetras para ejercer válidamente su profesión en Puerto Rico. Allí, luego de examinar con el debido rigor las leyes que reglamentaban esa profesión, concluimos que la colegiación compulsoria no era indispensable, ya que la Junta Examinadora es el único organismo regulador del ejercicio de la optometría y a su vez, el ente encargado de adelantar los intereses del Estado. Íd., pág. 24.
B. Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica
Por otro lado, la Ley Núm. 139, aprobada el 1 de agosto de 2008, 20 LPRA sec. 131, et seq., según enmendada, conocida como la Ley de la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica, es el estatuto rector de la profesión médica en Puerto Rico.
En su exposición de motivos, el legislador consignó que la “sociedad tiene un interés de primera jerarquía en la integridad de la profesión médica. Para velar por dicho interés social, el Estado tiene el derecho de reglamentar la práctica de la profesión. Uno de los mecanismos más importantes para lograr este fin es el proceso de licenciamiento para ejercer la profesión”. Exposición de motivos de la Ley Núm. 139-2008. A su vez, la Asamblea Legislativa explicó que la aprobación del estatuto respondió a la insuficiencia de su antecesora, la Ley Núm. 22 de 22 de abril de 1931, para lograr el interés apremiante del Estado, así como las quejas en cuanto a la administración del Tribunal Examinador de Médicos. Íd. En específico, se expresó:
La Ley Núm. 22 de 22 de abril de 1931 creó el Tribunal Examinador de Médicos de Puerto Rico. La misma fue originalmente aprobada en el 1931 y con el transcurso de los años ha sido enmendada en múltiples ocasiones. Dichas enmiendas, algunas inconexas, hacen de la ley vigente una arcaica, disfuncional y ajena a las tendencias modernas de regulación de la práctica de la profesión médica.
. . .
Recientemente hemos visto cómo el deterioro propiciado por la disfuncionalidad de la ley ha propiciado serios problemas relacionados con la práctica de la medicina en Puerto Rico. De igual forma existen muchas quejas relacionadas con la administración del Tribunal Examinador de Médicos.
. . .
La Ley Núm. 22 de 22 de abril de 1931, según enmendada, fue el comienzo de tal protección a la salud y bienestar general, pero al presente su texto no ha sido lo suficiente para obligar a los funcionarios a cargo de la misma a cumplir con su responsabilidad ética y social. Es necesaria la intervención de esta Asamblea Legislativa para atender este asunto de primera prioridad. Exposición de motivos de la Ley Núm. 139-2008
Con lo anterior en mente, la Ley Núm. 139-2008, supra, estableció un nuevo esquema para regular la práctica de la medicina en Puerto Rico. Como parte de esa gesta, se instauró la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica adscrita al Departamento de Salud. Art. 3 de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 132. Así, se dispuso que “[e]l Departamento de Salud será responsable de asegurarse que se cumpla con la política pública de que es al Estado al que le compete licenciar y disciplinar los profesionales médicos”. Íd.
Entre las extensas facultades que le fueron conferidas a la Junta cabe destacar:
a. adoptar un sello oficial.
. . .
j. enmendar, rechazar o aprobar el Código de Ética para los Médicos en Puerto Rico, conforme a lo dispuesto en la Ley Núm. 77 de 13 de agosto de 1994;
k. establecer mediante reglamento los requisitos de educación continua que podrán tomar los médicos y aprobar los cursos que se ofrezcan a tales fines.
l. Establecer procedimientos de investigaciones y celebración de vistas administrativas relacionadas a la conducta de los tenedores de la licencia de Médicos Asistentes concedida en virtud de esta Ley.
m. Ofrecer cursos de educación continuada para la renovación de la licencia de Médicos Asistentes emitida en virtud de esta Ley.
n. Preparar y administrar exámenes de reválida a ser aprobados para el ejercicio de la profesión de Médico Asistente.
o. Establecer la reglamentación necesaria para la implantación de esta legislación.
p. Garantizar la licencia de Médico Asistente a aquella persona que reúna los requisitos de esta Ley.
q. Promover investigaciones sobre el desempeño
de los miembros de la profesión de Médico Asistente.
r. Denegar o revocar cualquier licencia emitida en virtud de esta Ley si se determinase que algún aspirante al ejercicio de la profesión o algún Médico Asistente licenciado carece de buena reputación según definido en esta Ley. En caso de que la Junta revoque o deniegue una licencia bajo este fundamento, deberá notificar por escrito a la persona en cuestión de su derecho a apelar al Tribunal de Apelaciones, dentro del término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de la revocación o denegatoria.
s. Garantizar que el requisito de educación se cumpla antes de la emisión de la licencia.
t. Otorgar certificaciones, las cuales tendrán un término de vigencia de cuatro (4) años, que acrediten los cursos en educación continuada para garantizar los conocimientos en el campo de Médicos Asistentes, así como las teorías y práctica de las comunicaciones y cualquier otra materia que la Junta tenga a bien incluir.
u. En cualquier momento, en que la Junta estime que alguna persona o empresa pública o privada incurra en actuaciones o prácticas que puedan constituir una violación a esta Ley, podrá denunciar dichos actos ante un tribunal con competencia y solicitar o interponer un interdicto o cualquier acción legal necesaria para detener dicha práctica.
. . .
Art. 4 de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 132a.
De forma similar, entre la exhaustiva lista de deberes y responsabilidades de la Junta, están: (1) promulgar reglas y reglamentos justos e imparciales; (2) seleccionar y/o administrar exámenes de licenciamiento; (3) recibir, investigar y adjudicar querellas; (4) iniciar procesos de investigación motu proprio e imponer multas, previa celebración de una vista, por violaciones a las leyes de la práctica de la medicina; (5) emitir citaciones, emplazamientos, administrar juramentos, recibir testimonios y conducir vistas; (6) desarrollar e implantar métodos para evaluar y mejorar la práctica de los médicos; (7) proponer recomendaciones a la Asamblea Legislativa para realizar enmiendas a la ley para beneficio de la salud, la seguridad y el bienestar público, y (8) desarrollar y adoptar su presupuesto. Art. 8 de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 132e. Sobre este último punto, a grandes rasgos, el estatuto dispone que la Junta se sostendrá a base de los ingresos generados por sus actividades, incluyendo honorarios, cargos y reembolsos. Art. 39 de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 135h.
Como medida protectora, la Junta puede expedir órdenes de cese y desista para evitar que cualquier persona, asociación o corporación viole cualquier provisión del estatuto. Art 28(g) de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 134b.
A fin de evaluar y fiscalizar el desempeño de esta entidad, la Junta viene obligada a presentar al Gobernador y al Secretario de Salud un informe anual sobre sus labores, en el que rinda cuentas sobre el número de solicitudes y licencias expedidas, y sus gastos e ingresos. Art. 31 de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 135a. Asimismo, deberá rendir un informe anual sobre la cantidad de querellas presentadas contra médicos u osteópatas, los casos adjudicados judicialmente y aquellos transigidos judicial o extra judicialmente. Art. 32 de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 135a.
C. Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico
Por otra parte, la Ley Núm. 77 de 13 de agosto de 1994, 20 LPRA sec. 73, et seq., según enmendada, conocida como la Ley del Colegio de Médicos-Cirujanos de Puerto Rico autorizó la creación del organismo antes mencionado.
En la Exposición de Motivos, se consignó:
El Colegio cuya creación se autoriza en esta medida tendrá como propósitos que se vigile adecuadamente por la conservación y el mejoramiento de calidad en el ejercicio de la medicina que hemos experimentado en Puerto Rico; se fomente el continuo progreso de la medicina; se divulguen conocimientos médicos; se eleven las normas de la educación médica; se recaben la aprobación y el cumplimiento de leyes meritorias en relación con la salud y consecución del bienestar de todos nuestros conciudadanos y de la profesión médica; se logre que el médico sea de la mayor utilidad posible para el pueblo en la prevención y curación de las enfermedades y con relación a los problemas de la asistencia médica y los servicios médicos hospitalarios; se fomente que los médicos se desarrollen e interrelacionen en todas las fases de sus labores; se desarrollen y estrechen las relaciones de cordialidad entre los miembros de la profesión médica; y se colabore con el Tribunal Examinador de Médicos en los procesos disciplinarios por violaciones de ley y normas éticas. Exposición de motivos de la Ley Núm. 77-1994.
Entre las facultades que le fueron conferidas a esta entidad se encuentra:
A. Subsistir y operar bajo ese nombre.
B. Demandar y ser demandado como persona jurídica.
C. Poseer y usar un sello oficial que podrá alterar a su voluntad según se disponga por su Reglamento.
D. Adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributos entre sus propios miembros, compra o de otro modo legal; poseerlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma legal y de conformidad con su Reglamento.
E. Tomar dinero a préstamo, y constituir y dar garantías para el pago de los mismos.
F. Adoptar su Reglamento y para enmendarlo en la forma y con los requisitos que en el mismo se provea, garantizando siempre los derechos individuales de los colegiados.
G. Proponer al Tribunal Examinador de Médicos las enmiendas al Código de Cánones de Ética Profesional que estime necesarias para promover la mejor salud y bienestar del pueblo y la excelencia de los colegiados en el ejercicio de la medicina; y enmiendas a los procedimientos para recibir, investigar preliminarmente y referir al Tribunal Examinador las querellas que se formulen respecto a la práctica y conducta profesional de los colegiados para que éste imponga las sanciones aplicables, si así procede. Toda proposición para enmendar, revisar íntegramente o derogar el Código de Cánones de Ética Profesional e instituir otro nuevo, será presentada al Tribunal Examinador, el cual deberá pasar juicio sobre cada proposición a los fines de aprobarla, rechazarla, modificarla o considerarla, conforme a su criterio. El Tribunal Examinador podrá, sin embargo, aprobar, revisar o enmendar el Código de Cánones de Ética Profesional con independencia de cualquier proposición o falta de ella que haga al efecto el Colegio.
H. Proteger a sus miembros, promover su desarrollo profesional y disponer la creación de sistemas de seguros y fondos especiales y otros de protección voluntaria.
. . . Art. 4 de la Ley Núm. 77-1994, 20 LPRA sec. 73c.
Es menester aclarar que el estatuto habilitador del Colegio de Médicos no ha sido enmendado para atemperarse a las disposiciones de la Ley Núm. 139-2008, supra, y por lo tanto, su texto hace alusión al antiguo Tribunal Examinador de Médicos en lugar de la Junta de Licenciamiento y Disciplina Médica, que es el ente rector vigente.
Dicho esto, en lo concerniente al poder de recibir e investigar las quejas que se formulen sobre sus miembros, si el Colegio, luego de dar la oportunidad a las partes interesadas de ser oídos, encuentra causa fundada de posible conducta ilegal o antiética, debe referir el expediente a la Junta con sus observaciones. Art. 20 de la Ley Núm. 77-1994, LPRA sec. 73e. Empero, nada de lo dispuesto en el estatuto limita o altera la facultad de la Junta para iniciar cualquier procedimiento por su propia cuenta. Íd.
En lo atinente a la controversia aquí planteada, la Ley Núm. 77-1994 dispone que ninguna persona podrá ejercer la medicina en Puerto Rico sin ser miembro del Colegio de Médicos. Art. 7 de la Ley Núm. 77-1994, 20 LPRA sec. 73f. De lo contrario, estará sujeta a ser sancionada con pena de multa no menor de $100 ni mayor de $500. Art. 13 de la Ley Núm. 77-1994, 20 LPRA sec. 73o.
III
Ciertamente, la regulación de la práctica médica constituye un interés estatal apremiante estrechamente vinculado a la salud pública. Al analizar las particularidades de esta controversia, no pasamos por alto la preeminencia de la profesión médica y su rol vital de atención y cuidado a la salud de las personas. Históricamente, esa ha sido precisamente una de las razones medulares por las que hemos validado que la Asamblea Legislativa, en su ejercicio de poder de razón de Estado, establezca los estándares que deben regir la práctica de las distintas profesiones. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 440. Sin embargo, ese ejercicio de poder estatal debe ceñirse al mandato constitucional.
Aquí, indiscutiblemente, la colegiación obligatoria para ejercer legítimamente la medicina en Puerto Rico incide sobre el derecho a la libertad de asociación de los integrantes de la mencionada profesión. Por eso, este Foro, como máximo intérprete y guardián de nuestra Constitución, está en la obligación de someter esa intromisión estatal al rigor del escrutinio estricto.
En esa encomienda, no podemos perder de perspectiva que la primacía del interés apremiante, por sí misma, no justifica la lesión de derechos fundamentales. Por eso, independientemente de los poderosos intereses que promuevan la acción estatal que incide sobre derechos individuales, se requiere a su vez, que esta sea la única alternativa para conseguir esos fines. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. De ahí que, la controversia planteada se circunscribe a determinar si el Estado no tiene una alternativa menos intrusiva para adelantar el interés apremiante de regular el ejercicio de la medicina y así, preservar la salud pública.
Aclarado este extremo, resulta evidente que obligar a los médicos a ser miembros de una asociación no es el mecanismo menos restrictivo al alcance del Estado para lograr sus objetivos. La realidad es que, en este caso, la colegiación obligatoria no es necesaria para sostener el esquema regulador de la medicina y preservar la salud pública.
Sin lugar a duda, la Junta de Licenciamiento es la entidad llamada a adelantar el interés apremiante antes discutido. De hecho, la Ley Núm. 139-2008, supra, que instauró este organismo, estructuró todo un nuevo esquema para regular la medicina, precisamente, en reconocimiento de que el anterior no era suficiente para lograr los objetivos del Estado. Durante ese proceso de redefinición de la práctica médica, la Ley Núm. 77-1994, supra, que creó el Colegio permaneció inalterada. En contraste, la Asamblea Legislativa entendió que era necesario gestar un ente apropiado para regular la profesión y ofrecer garantías al pueblo con relación a la profesión médica. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 139-2008, supra.
Así las cosas, la Junta es el único organismo encomendado por ley a regular la práctica médica en Puerto Rico. Art. 4 de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 132a. Consecuentemente, es esta entidad quien puede expedir, renovar o suspender cualquier licencia. Íd. Ese proceso de licenciamiento, según describe la Exposición de motivos de la Ley Núm. 139-2008, supra, es uno de los mecanismos más importantes para lograr la integridad de la profesión médica. En esa tarea, la Junta administra los exámenes de reválida y es quien se encarga de reglamentar de forma exhaustiva los requisitos que debe satisfacer un aspirante. Art. 7 de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 132d.
En lo concerniente al ámbito disciplinario, la Junta es la entidad que adopta y aplica los cánones de ética de la profesión. Art. 8 de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 132e. También puede iniciar procedimientos de investigación motu proprio e imponer multas por violaciones a las leyes y reglamentos que viene encargada de administrar. Íd. A su vez es quien único, mediante un procedimiento formal, tiene la potestad de tomar medidas disciplinarias como la suspensión o revocación de una licencia. Art. 4 de la Ley Núm. 139-2008, 20 LPRA sec. 132a. En apoyo a esa función, el Colegio tiene la facultad de recibir e investigar quejas que se formulen sobre la conducta de sus miembros, y de referir estos asuntos a la atención de la Junta. Art. 6 de la Ley Núm. 77-1994, 20 LPRA sec. 73e. Sin embargo, esa facultad no limita la autoridad de la Junta de iniciar estos procedimientos por su propia cuenta. Íd.
A lo largo de este pleito, el Colegio ha insistido en que la colegiación compulsoria es indispensable porque la Asamblea Legislativa le delegó unas “funciones públicas” que, aunque no están intrínsecamente relacionadas con la regulación de la profesión, son esenciales para proteger la salud pública. Esa aserción, no se ajusta al análisis constitucional vigente. En controversias de esta naturaleza, el interés apremiante de resguardar la salud del pueblo debe analizarse en el contexto de la reglamentación profesional y no como un fin independiente. La colegiación compulsoria es un requisito de licenciamiento profesional, y por tanto, debe responder únicamente al interés apremiante de regular el ejercicio de una profesión.
No obstante, de una evaluación integral de la Ley Núm. 77-1994, supra, es inescapable concluir que el Colegio de Médicos esencialmente ostenta las facultades y deberes características de una asociación profesional o de una entidad sin fines de lucro. En términos generales, su rol se circunscribe a: proteger a sus miembros; instituir programas de servicio a la comunidad; subvencionar estudios científicos; fomentar el mejoramiento del ejercicio de la medicina y los servicios médicos; ofrecer cursos de educación continua, y colaborar con el Gobierno y otras asociaciones en beneficio del bienestar público. Arts. 4-5 de la Ley Núm. 77-1994, supra, 20 LPRA secs. 73c-73d.
Estos objetivos son loables e importantes. Sin embargo, y sin afán de menospreciar su rol social, esas facultades extrínsecas a la regulación de la profesión no superan el crisol constitucional. El Colegio, como muchas otras organizaciones, puede implementar medidas que contribuyan a preservar la salud pública. No por eso se justifica obligar a las personas a ser miembros de estas entidades para obtener una licencia profesional.
No se justifica que todos los médicos estén obligados a asociarse al Colegio para que este pueda realizar clínicas de vacunación, pruebas gratuitas de Covid-19, distribuir medicamentos o mantener un centro de llamadas. Por más encomiable que resulte su gesta, el sostenimiento de esa función social no puede ser a expensas del derecho de asociación de los galenos.
Finalmente, reconocemos el rol colaborativo del Colegio en lo concerniente a proponer enmiendas a los cánones de ética profesional y ofrecer cursos de educación médica continua. Art. 4 de la Ley Núm. 77-1994, 20 LPRA sec. 73c. Empero, no es necesaria la colegiación compulsoria para que el Colegio proponga las enmiendas que entienda necesarias a las reglas éticas y mucho menos para que sea un proveedor de educación continua, como lo son muchas otras organizaciones avaladas por la Junta. Y es que, eliminar la obligatoriedad de la membresía al Colegio no es eliminar el Colegio mismo. Esa entidad puede subsistir como una de membresía voluntaria, y como lo han hecho otros Colegios luego de un decreto de inconstitucionalidad del requisito de membresía obligatoria.
Aquí no hay ni un solo interés apremiante que no se pueda adelantar sin obligar a los médicos a asociarse con quien no desean. Es más, el surgimiento de una colegiación voluntaria, que es lo único que conlleva un decreto de inconstitucionalidad, no afectaría de forma alguna el esquema regulador de la medicina diseñado por la Asamblea Legislativa. La colegiación compulsoria de los médicos es a lo sumo, conveniente, pero de ningún modo indispensable. Difícilmente se podría argumentar que los objetivos que el Estado promueve con este requisito de afiliación, que ni siquiera están directamente relacionados con la regulación de la profesión médica, no se pueden conseguir de una forma menos lesiva. La conveniencia no puede anteponerse al mandato constitucional.
Al igual que en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra; Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, y Vélez Colón v. Colegio de Optómetras y otros, supra, en este caso, es mediante las facultades delegadas a la Junta de Licenciamiento y no a través de la colegiación compulsoria, que el Estado adelanta su interés apremiante de regular la profesión médica, sin menoscabar el derecho de este gremio.
IV
Por los fundamentos expuestos, se confirma la sentencia del Tribunal de Apelaciones y se decreta la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria establecida por los Arts. 7, 8 y 13 de la Ley Núm. 77-1994, 20 LPRA secs. 73f, 73g y 73o.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTINEZ TORRES
Juez Asociado
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 2 de octubre de 2023.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se confirma la sentencia del Tribunal de Apelaciones y se decreta la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria establecida por los Arts. 7, 8 y 13 de la Ley Núm. 77-1994, 20 LPRA secs. 73f, 73g y 73o.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera García emitió una Opinión de conformidad. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión disidente. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una Opinión disidente. El Juez Asociado señor Estrella Martínez disintió sin opinión escrita.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez
Secretario del Tribunal Supremo
Opinión de Conformidad y Disidentes
1. Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Rivera García.
2. Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
3. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión disidente.
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