2024 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2024

2024 DTS 095 DALMAU RAMIREZ Y OTROS V. E.L.A., GOBERNADOR Y OTROS, 2024TSPR095 

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lcdo. Juan Dalmau Ramírez, como Secretario General y en representación del Partido Independentista Puertorriqueño (PIP) y sus miembros individuales; Hon. María De Lourdes Santiago Negrón, Senadora y Portavoz del PIP en el Senado; Hon. Denis Márquez Lebrón, Representante y Portavoz del PIP, Cámara de Representantes; Roberto Iván Aponte Berríos, Comisionado Electoral del PIP

Peticionarios

v.

Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, Gobernador de Puerto Rico; Comisión Estatal de Elecciones (CEE); Hon. Jessika D. Padilla Rivera, Presidenta Interina de la CEE; Lcdo. Aníbal Vega Borges, Comisionado Electoral del Partido Nuevo Progresista (PNP); Lcda. Karla Angleró González, Comisionada Electoral del Partido Popular Democrático (PPD); Lillian Aponte Dones, Comisionada Electoral del Movimiento Victoria Ciudadana (MVC); Lcdo. Juan Manuel Frontera Suau, Comisionado Electoral del Proyecto Dignidad (PD); Hon. Nelson Pérez Méndez, Secretario del Departamento de Hacienda; Lcdo. Juan Carlos Blanco Urrutia, Director de la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP)

Demandados

2024 TSPR 95

214 DPR ___, (2024)

214 D.P.R. ___, (2024)

2024 DTS 95, (2024)

Número del Caso:  MC-2024-0035

Fecha:  28 de agosto de 2024

 

Véase Opinión del Tribunal

 

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado Señor ESTRELLA MARTÍNEZ.

 

En San Juan, Puerto Rico, a 28 de agosto de 2024.

“Mientras alguien ejerza poder sobre nosotros a su arbitrio en parte alguna de nuestras vidas, dicte una ley sin nuestra participación o consentimiento o reclame soberanía o superioridad sobre nosotros con visos de legalidad, no somos libres ni iguales. El consentimiento a que se nos trate así no salva. El consentimiento a la esclavitud o la desigualdad ni libera ni equipara.” [Énfasis suplido]

 

Hon. José Trías Monge

“Un centenario y una denuncia”, Diálogo, diciembre de 1998, pág. 24. (1998).

*

The perpetuation of this colonial condition runs against the very principles upon which this Nation was founded. Indefinite colonial rule by the United States is not something that was contemplated by the Founding Fathers nor authorized per secula seculorum by the Constitution. See Downes, 182 U.S. at 380, 21 S.Ct. 770 (Harlan, J., dissenting) (“The idea that this country may acquire territories anywhere upon the earth, by conquest or treaty, and hold them as mere colonies or provinces,—the people inhabiting them to enjoy only those rights as Congress chooses to accord to them,—is wholly inconsistent with the spirit and genius, as well as with the words, of the Constitution.”). And far from being a matter of local concern to the United States citizens in Puerto Rico only, the inequality to which these citizens are subjected is an injury to every American, because as surely as the current situation causes irreparable harm to United States citizens residing in Puerto Rico, it just as powerfully denigrates the entire Nation and the Constitution.

 

Hon. Juan R. Torruella, Opinión Concurrente en Igartua de la Rosa v. US, 229 F.3d 80, pág. 90 (2000).

 

I

Cuando tuve el honor de presentar el libro titulado The Constitutional Evolution of Puerto Rico and Other U.S. Territories de la autoría del Hon. Gustavo A. Gelpí, expresé que: 

Una relación colonial genera desigualdades y controversias en muchos ámbitos de la sociedad. En todas esas dimensiones existe el potencial de que permeen planteamientos, fundamentos, argumentos y soluciones jurídicas. Es por ello que los miembros de la Judicatura federal y local no estamos exentos, como juristas y ciudadanos, de enfrentarnos a controversias civiles y criminales, entre otras, en las que se cuestionen desigualdades, tensiones sociales y, más relevante aun, quién tiene el poder para realizar determinada acción.[1]

 

Ciertamente, hoy nos enfrentamos a una controversia de alto interés público cuya cuestión medular es si el Pueblo tiene el poder para expresarse en las urnas con respecto al estatus de Puerto Rico a través de un mecanismo delineado por la Asamblea Legislativa e instrumentado por el Poder Ejecutivo. La contestación es en la afirmativa. Por ello, estoy conforme con que este Tribunal haya validado el ejercicio de la libertad de expresión del Pueblo de Puerto Rico a través de un plebiscito. Me explico.

II

Como sabemos, bajo el esquema constitucional federal Puerto Rico es un territorio de los Estados Unidos sujeto a los poderes plenarios del Congreso por virtud de la Cláusula Territorial de la Constitución federal. Artículo IV, Sec. 3, Cl. 2, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1. Harris v. Rosario, 446 US 651 (1980); Franklin California Tax-Free v. Puerto Rico, 2015 WL 4079422 (1er Cir. 2015); Pueblo v. Sánchez Valle et al., 192 DPR 594 (2015). Al amparo de este mismo esquema constitucional federal, la llamada “Admissions Clause” faculta al Congreso a admitir nuevos estados a la Unión. En específico, esta dispone que:

New States may be admitted by the Congress into this Union; but no new State shall be formed or erected within the Jurisdiction of any other State; nor any State be formed by the Junction of two or more States, or Parts of States, without the Consent of the Legislatures of the States concerned as well as of the Congress. Artículo IV, Sec. 3, Cl. 1, Const. EE.UU.

 

Tal cláusula sobre el poder del Congreso para admitir nuevos estados ha desempeñado un papel significativo en la historia estadounidense, puesto que treinta y siete (37) de los estados han sido admitidos de conformidad con este. (Traducción suplida). E. Biber & T. B Colby, National Constitution Center, The Admissions Clause. Ahora bien, se reconoce que no hay un marco regulatorio uniforme en lo que atañe a la aplicación de esta disposición constitucional. En consecuencia, se ha precisado que:

the Constitution provides almost no guidance as to how Congress should exercise it, nor does the Constitution impose any other express limits on it. Neither is there much guidance in the Framing history about its meaning or scope. Accordingly, much of the practical meaning of the Admissions Clause must be drawn either from caselaw interpreting the Clause or from the practice of Congress in admitting states, beginning with Vermont in 1791 and ending with Alaska and Hawaii in 1959. Íd.

 

Entiéndase, el conocer la experiencia histórica en los procesos de autodeterminación de los territorios es indispensable para examinar y contextualizar la controversia ante nos. Por lo tanto, debemos tener presente que el camino hacia la autodeterminación de los pueblos no es lineal ni se logra por medio de un método exclusivo. Se ha demostrado históricamente que no hay un proceso único o uniforme para la admisión como estado y que, por el contrario, este ha sido uno flexible y adaptable a las particularidades de cada territorio. Aponte Rosario v. Presidente Comisión Estatal de Elecciones, 205 DPR 407, 442 (2020); Comptroller General of the United States, Experiences of Past Territories Can Assist Puerto Rico Status Deliberations, General Accounting Office, 1980, Capo. 2, pág. 3.[2]

Al revisar el acercamiento de los antiguos territorios a sus reclamos en esta materia, se han reconocido varios métodos, a saber: 1) las asambleas de pueblo; 2) las encuestas; 3) los censos y las convenciones regionales; 4) la elección de diputados territoriales afines a la causa estadista, y 5) la celebración de referéndums o plebiscitos. Aponte Rosario v. Presidente Comisión Estatal de Elecciones, supra, pág. 443 citando a Grupo de Investigadores Puertorriqueños, Breakthrough from Colonialism: An Interdisciplinary Study of Statehood, San Juan, Ed. UPR, 1984, Vol. I, pág. 1182. 

Tal como lo ha reconocido el Congressional Research Office, “some states took similar paths to admission, though, in general, those paths have varied considerable.”[3] Por ello, resulta inescapable reconocer que el voto directo de los electores de los territorios en un plebiscito constituye un mecanismo válido para utilizarse. Incluso, la historia revela que múltiples territorios celebraron más de una consulta para continuar reclamando su admisión a la Unión Americana. A modo de ejemplo, ese fue el caso de Florida, Alaska[4] y Hawaii, siendo estos dos (2) últimos los territorios que más recientemente fueron admitidos a la Unión. Congressional Research services, supra, págs. 11-13.

Ante ese cuadro, hoy nuestra tarea no es seleccionar el mecanismo que mejor creamos conveniente, sino evaluar si la Orden Ejecutiva aquí impugnada instrumenta un mecanismo que es válido dentro de los principios que rigen la realidad jurídica entre la relación de Estados Unidos y Puerto Rico, y los contornos del sistema constitucional federal y local.

III

Para iniciar esta tarea, debemos contextualizar que, en términos sustantivos, el presente caso bien podría considerarse una secuela de Aponte Nazario v. Presidente Comisión Estatal de Elecciones, 205 DPR 407 (2020). En apretada síntesis, allí se declaró la finalidad pública y, con ello, la constitucionalidad de la Ley Núm. 51-2020, conocida como la Ley para la definición final del estatus político de Puerto Rico (Ley Núm. 51-2020), 16 LPRA sec. 939 et seq. (la cual disponía para la celebración de una consulta de estatus político en las elecciones generales de 2020)[5], y del Subcapítulo VIII-B de la Ley Núm. 58-2020, conocida como el Código Electoral de Puerto Rico de 2020 (relacionada con el ejercicio del voto presidencial). Sin ánimo de reproducir todo lo allí discutido, resulta material que tengamos presente ciertos enunciados por su vínculo con la controversia de autos.

En específico, que el Pueblo de Puerto Rico ostenta el poder de expresarse para ejercer su derecho a la autodeterminación. Íd., pág. 420. Particularmente porque nuestra Constitución es neutral en materia de estatus político, con la consecuencia de no cerrarle la puerta a la autodeterminación de nuestro pueblo. Íd., págs. 420 y 448. En otras palabras, en la Constitución de Puerto Rico no se comprometió el futuro político del territorio, sino que este pertenece al Pueblo, y por esto las aspiraciones que se plantearon en la Constitución no están sujetas a alguna fórmula de estatus político. Íd., pág. 459.

En vista de lo anterior, fundamentamos que los resultados de los plebiscitos de 2012 y 2017 constituyen un ejercicio de autodeterminación donde la fórmula de la estadidad obtuvo la mayoría de los votos. Íd., pág. 434. Así determinamos que estos resultados establecieron un mandato electoral al gobierno por parte del pueblo para la descolonización conforme a la voluntad mayoritaria. Íd., págs. 421 y 457. Muy particularmente, resolvimos que la expresión popular constituye en sí misma un fin público cuya consecuencia es que la legislación que se apruebe al amparo de este mandato tendrá esa finalidad siempre que, claro está, se enmarquen en el esquema constitucional. Íd., págs. 422 y 439. En consecuencia, entre varios asuntos, se validó la finalidad pública de la Ley Núm. 55-2020, la cual disponía para la celebración de un plebiscito en las pasadas elecciones generales del 2020.

Así las cosas, cuando la legislación impugnada cumpla con nuestro ordenamiento constitucional debemos ser deferentes con las actuaciones de las otras ramas de gobierno, indistintamente de que como jueces y juezas en nuestro carácter personal discrepemos o coincidamos con sus bondades o sabiduría. Íd., págs. 422 y 446. Véanse, P.I.P. v. C.E.E., 120 DPR 580 611 (1988); McCormick v. Marrero Juez, 64 DPR 260, 267 (1944). Pues, al final de cuentas, no podemos ser selectivos al aceptar la voluntad del pueblo y  no reconocer que la decisión de realizar una consulta de estatus político es una prerrogativa que recae primariamente en las ramas políticas de gobierno. Íd., pág. 434 y 436.

En este punto, no cabe duda de que llevar a cabo una consulta de estatus o plebiscito constituye un mecanismo legítimo de las ramas políticas para conocer la voluntad actual del pueblo en lo que concierne a su futuro político. Ahora bien, lo que está aquí en controversia es precisamente identificar cuáles son las prerrogativas de cada una de estas ramas políticas, entiéndase del poder legislativo y del poder ejecutivo, al momento de diseñar, convocar e implementar esta consulta. En específico, si mediante la Ley Núm. 165-2020, infra, aquí impugnada, el poder legislativo violó el principio axiomático de separación de poderes al delegarle al Gobernador ciertas facultades relacionadas con este mecanismo electoral y su sujeción por medio de una orden ejecutiva. Para responder a esto, procedemos a reseñar la normativa aplicable.

IV

 A.

La Constitución de Puerto Rico estableció un sistema republicano de gobierno por medio de tres (3) poderes subordinados todos a la soberanía del Pueblo de Puerto Rico. Art. I, Sec. 2, Const. P.R. LPRA, Tomo 1. De ordinario, mediante esta forma de gobierno, el Poder Legislativo aprueba las leyes a través de la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo las implementa y pone en vigor mediante la figura central del Gobernador(a), y el Poder Judicial las interpreta. Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 458 (1994); Véase, además, Art. III, IV y V, Sec. 1, Const. ELA, supra. Cada uno de estos Poderes, aunque soberano e independiente con respecto al ejercicio del poder conferido, se interrelaciona con los otros, manteniendo íntegra la autoridad de cada cual. Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28 (2005); Pueblo v. Santiago Feliciano,  139 DPR 361, 420 (1995). 

Por ello, el principio de separación de poderes procura establecer el ámbito de acción de cada una de las ramas mediante un sistema de pesos y contrapesos para evitar que las actuaciones de una de las ramas de gobierno causen detrimento a otra. Dalmau Santiago v. Oronoz Rodríguez, 208 DPR 115, 135 (2021); Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR. II, 191 DPR 791, 802 (2014), Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97, 110 (2014); Domínguez Castro v. ELA, 178 DPR 1, 93 (2010).

Como resultado, este principio de separación de poderes salvaguarda la independencia de cada rama de gobierno. Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875 (2005). Ello resulta fundamental para nuestro esquema democrático de gobierno, por lo que no constituye una mera conveniencia o mecanismo de organización gubernamental. Córdova y Otros v. Cámara Representantes, 171 DPR 789, 800, (2007) citando a Colón Cortés v. Pesquera, 150 DPR 724 (2004).

Al resolver una controversia que requiere un pronunciamiento sobre la aplicabilidad de la doctrina de separación de poderes, debemos analizar si “en la operación real del sistema y en un contexto histórico determinado el poder delegado tiende a desembocar en una concentración de poder indebida en una de las ramas o en una disminución indeseable de la independencia que sea incompatible con el ordenamiento político de la Constitución”. Dalmau Santiago v. Oronoz Rodríguez, 208 DPR 115, 136 (2021) (citando a Nogueras v. Hernández Colón I, 127 DPR 405, 426 (1990)).

En una de las decisiones judiciales más importantes de este Tribunal en torno a la separación de poderes, la cual contó con el criterio unánime de sus miembros, reiteré que “la doctrina de separación de poderes … tiene como propósito fungir como un sistema de pesos y contrapesos entre las tres (3) Ramas o Poderes, con el fin de que se garantice que cada una ejerza un ejercicio cabal, legítimo y adecuado de sus funciones”. Dalmau Santiago v. Oronoz Rodríguez, supra, pág. 174 (Op. de conformidad del Juez Asociado señor Estrella Martínez)(cita omitida).

Conviene aquí puntualizar que el tema de separación y delegación de poderes ha sido objeto de un extenso análisis en el contexto del Derecho Administrativo. En específico, se ha discutido ampliamente la delegación de poderes reglamentarios y adjudicativos por parte de la Asamblea Legislativa a los organismos administrativos por virtud de sus leyes orgánicas. Véanse, Departamento de Justicia v. Jiménez, 199 DPR 293 (2017); Danosa v. Negociado, 185 DPR 1008 (2012); M.& B. S., Inc., v. Depto. De Agricultura, 118 DPR 319, 326 (1987); López v. Junta de Planificación, 80 DPR 646 (1958); Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 DPR 670 (1953); Luce & Company, S. en C. V. Junta de Salario Mínimo de P.R., 62 DPR 452 (1943).

De este modo, hemos expresado que, tanto en la jurisdicción federal como en la nuestra, es incuestionable la validez de la delegación de poderes a un organismo administrativo siempre y cuando mediante ley se establezcan normas adecuadas, pautas, estándares, criterios o principios inteligibles, así como aquellas garantías o salvaguardas procesales y sustantivas que sirvan de guía a la delegación y que delimiten sus facultades. Ello para así evitar que las actuaciones de los entes administrativos resulten arbitrarias o caprichosas. Véanse, Sánchez Collazo v. Departamento de la Vivienda, 184 DPR 95 (2011); Bomberos Unidos v. Cuerpo Bomberos, 180 DPR 723, 742 (2011); Domínguez Castro v. ELA, supra, pág. 93; Rodríguez v. Bco. Gub. De Fom., 151 DPR 383, 400 (2000).[6] En el contexto administrativo, el “principio inteligible” tendría el efecto real de establecer límites a la jurisdicción de una agencia administrativa. M. Izquierdo Encarnación, Introducción al derecho administrativo, Ed. Situm, San Juan, 2019, pág. 33.[7]

No obstante, la determinación de si la legislación en cuestión contiene un principio inteligible o normas adecuadas va a depender de un análisis caso a caso en el que se ausculten la delegación conferida y los criterios establecidos por el legislador. Sánchez V. Depto. Vivienda, 184 DPR 95, 122 (2011) (cita omitida). Véase, Amadeo Ocasio v. Pierluisi Urrutia, supra, pág. (Op. de conformidad Juez Asociado señor Estrella Martínez).

Sin embargo, estos criterios, pautas o principios no tienen que ser expresos, pues pueden surgir, inclusive, del historial legislativo y podrían ser amplios y generales; si tiene un fin o interés público, por lo general es suficiente justificación para que se sostenga la delegación. (Negrillas suplidas). Domínguez Castro v. ELA, supra, pág. 93 (citas omitidas); Rodríguez Román v. Bco. Gub. De Fom., supra, pág. 400. Según hemos consignado,

nada impide que la Legislatura establezca normas generales que sean amplias y que dejen al administrador un adecuado margen de libertad para complementar las normas legislativas mediante la utilización de un juicio especializado, que se pueda desarrollar conforme a un análisis, apreciación y discreción administrativa que tenga una base de razonabilidad. (Negrillas suplidas). Domínguez Castro v. ELA, supra, pág. 94; Debién v. Junta de Contabilidad, 76 DPR 96, 104 (1954).

 

En ese contexto, hemos reconocido que la delegación de poderes puede hacerse constitucionalmente a base de normas amplias y generales. López v. Junta de Planificación, 80 DPR 646, 661 (1958) (citas omitidas).

 

B.

En lo aquí pertinente, es norma reiterada que, como parte del principio de separación de poderes en nuestro ordenamiento jurídico, al Poder Ejecutivo se le reconoció, entre otros deberes, las funciones, atribuciones y el poder expreso de “[c]umplir y hacer cumplir las leyes”, así como el de “[e]jercer las otras facultades y atribuciones y cumplir con los demás deberes que se le señalen por esta Constitución o por ley”. Art. IV, Secc. 4, Const. PR, LPRA, Tomo 1.[8]

De ordinario, el Gobernador no posee poderes legislativos inherentes, los cuales, por arreglo constitucional, pertenecen al Poder Legislativo. Véase, Art. III, Secc. 17 y Art. II, Secc. 19 de la Const. PR, LPRA, Tomo 1. Por esta razón, la única manera en la que el Poder Ejecutivo podría ejercer poderes legislativos es mediante la doctrina de la delegación de poderes. Esto ocurre cuando la Asamblea Legislativa, por medio de un estatuto, le confiere la facultad de ejercer ciertos poderes de naturaleza cuasi-legislativa sujetos a las exigencias constitucionales. Véase, J.M. Farinacci Fernós, Las órdenes Ejecutivas, el poder legislativo y las emergencias, 3 Amicus, Rev. Pol. Púb. y Leg. UIPR, (2020), págs. 2-3.

Ahora bien, el Gobernador tiene a su alcance el uso de las órdenes ejecutivas como un instrumento para ejecutar sus funciones, facultades y deberes. Asunto que nos conduce a auscultar la naturaleza, utilidad y alcance de las órdenes ejecutivas en nuestro ordenamiento jurídico.

C.

Si bien no existe referencia constitucional o estatutaria que explique o regule el poder del Gobernador para emitir órdenes ejecutivas, estas se han definido como un mandato que el primer ejecutivo da a los componentes de la Rama Ejecutiva en virtud del poder inherente del Gobernador como administrador de esta rama. W. Vázquez Irizarry, Los poderes del Gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutivas, 76 Rev. Jur. UPR 951, 953, 988 y 1020 (2007).[9] Véase, Hernández Romero v. Pol. De P.R. 177 DPR 121, 167 (2009) (Hernández Denton, Op. disidente). En ese sentido, representan un mandato dirigido a uno de los brazos auxiliares del Poder Ejecutivo conforme a nuestra Constitución y el ordenamiento jurídico estatutario. Hernández Romero v. Pol. De P.R., supra, pág. 138.

En particular, existen leyes que sujetan determinadas actuaciones a su autorización mediante órdenes ejecutivas. (Negrillas suplidas). W. Vázquez Irizarry, op. cit., pág. 1020. Así, consecuentemente, este Tribunal ha expresado que un Gobernador tiene el poder inherente de emitir órdenes ejecutivas, pero que ese poder estará limitado por las leyes aplicables. (Negrillas suplidas). Otero De Ramos v. Srio. De Hacienda, 156 DPR 876, 892 (2002). A su vez, enunciamos que una orden ejecutiva no puede ir por encima y derrotar los objetivos pretendidos por la Asamblea Legislativa al aprobar las leyes. (Negrillas suplidas) Íd.    

Similarmente, hemos reconocido que el uso de las órdenes ejecutivas responde a una actuación consustancial a las facultades delegadas por la Constitución de Puerto Rico al Poder Ejecutivo. Hernández, Romero v. Pol. de P.R., 177 DPR 121, 138 (2009); Otero De Ramos v. Srio. De Hacienda, 156 DPR 876, 892 (2002). Como resultado, el Gobernador tiene el poder de emitir órdenes ejecutivas y estas tendrán fuerza de ley siempre que su promulgación sea a tenor con los poderes explícitos conferidos por la Constitución o por un poder delegado por la Asamblea Legislativa mediante una ley.[10] Rodríguez Ramos et al. v. ELA et al., 190 DPR 448, 463-464 (2014); Otero de Ramos v. Srio. de Hacienda, 156 DPR 876, 892 (2002).

En otras palabras, el Gobernador puede dictar órdenes ejecutivas tanto para ejercer algún poder cuasi-legislativo debidamente delegado por la Asamblea Legislativa como para ejercer sus poderes de naturaleza ejecutiva. J.M. Farinacci Fernós, Las órdenes Ejecutivas, el poder legislativo y las emergencias, 3 Amicus, Rev. Pol. Púb. y Leg. UIPR, (2020), pág. 3 (citas omitidas).

Como norma general, las órdenes ejecutivas solo aplican a los componentes de la Rama Ejecutiva, es decir, no le aplican a la ciudadanía en general. W. Vázquez Irizarry, op. cit., págs. 1029-1030. En vista de lo anterior, para que una orden ejecutiva pueda tener fuerza de ley, aplicar de forma general a la ciudadanía y tener efecto normativo, “debe tratarse del ejercicio de algún poder cuasi-legislativo debidamente delegado por la Asamblea Legislativa. De lo contrario, estaríamos ante un acto patentemente inconstitucional, por violar el principio de separación de poderes”. J.M. Farinacci Fernós, op. cit., pág.­­­­3.

En ese contexto, surgirán controversias jurídicas como la de autos en la que se procure examinar si la orden ejecutiva emitida por el Poder Ejecutivo está usurpando el poder de legislar de la Asamblea Legislativa. Así, por ejemplo, se podría alegar que la orden ejecutiva es inválida o inconstitucional por el Gobernador carecer de poder para emitirla, que es inconstitucional por infringir alguna disposición de la Constitución o que es inválida por ser contraria a alguna ley. Véanse, W. Vázquez Irizarry, op. cit., pág. 1057. A causa de ello, la orden ejecutiva impugnada estará sujeta a revisión judicial y podría ser declarada inválida o inconstitucional. Véanse, W. Vázquez Irizarry, op. cit., págs. 1061-1062[11]; Regla 21.3 de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. VI.

Sin embargo, han sido pocas las ocasiones en que la jurisprudencia de este Tribunal ha tenido ante sí o mencionado órdenes ejecutivas específicas en circunstancias que no presentan problemas de separación de poderes por existir una delegación legislativa o por canalizar el ejercicio de poder que la Constitución le brinda al Primer Ejecutivo. J. J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, Tomo 1, 2009, pág. 257 (citas omitidas).

Por ello, cuando se discute la impugnación de una orden ejecutiva es conveniente recurrir de modo ilustrativo a la esfera federal, en particular a lo resuelto por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en el caso normativo Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 US 579 (1952). En apretada síntesis, tal caso tuvo su génesis cuando el Congreso cuestionó si el entonces presidente Truman tenía el poder constitucional como primer ejecutivo de la Nación y comandante en jefe de las fuerzas armadas para emitir la Orden Ejecutiva núm. 10340. En esta, se instruyó al Secretario de Comercio a incautar las fábricas de acero del país con el propósito de asegurar la producción de armamentos y municiones para la Guerra de Corea (dado el inminente aviso de huelga de los trabajadores unionados). Las compañías de acero impugnaron la orden ejecutiva y, en una votación de seis (6) a tres (3) con siete (7) opiniones distintas, el alto foro federal declaró la orden inconstitucional por violar el principio de separación de poderes, en particular por haber constituido un acto legislativo no autorizado ni constitucional ni estatutariamente. En concreto, determinó que:

The President's power, if any, to issue the order must stem either from an act of Congress or from the Constitution itself. There is no statute that expressly authorizes the President to take possession of property as he did here. Nor is there any act of Congress to which our attention has been directed from which such a power can fairly be implied. Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, pág. 585.

 

En lo aquí material, la opinión concurrente del Juez Asociado Robert Jackson elaboró un análisis de tres (3) escenarios prácticos para determinar la validez de la actuación del ejecutivo y con ello distinguir entre las posibles consecuencias legales. En el primer escenario, que veremos es el mismo que se presenta en el caso ante nos, el presidente actúa conforme a una autorización expresa o implícita del Congreso. Íd., pág. 635. Bajo este escenario, la autoridad del primer ejecutivo es máxima, pues incluye la suma del poder que posee por sí mismo como presidente más todo aquel que el Congreso le pueda delegar. De esta forma, una actuación bajo este escenario gozaría de una presunción sólida y una amplia libertad de interpretación judicial, y la carga de persuadir recaería pesadamente sobre aquel que intente atacarla. Íd., págs. 636-637.[12]

En el segundo supuesto, el presidente actúa en ausencia de autorización o prohibición del Congreso y solo se fundamenta en sus poderes inherentes. Aquí se crea un área de penumbra, puesto que tanto el presidente como el Congreso pudieran tener autoridad concurrente o la distribución entre ambos pudiera ser incierta. Íd. En este escenario, será una cuestión práctica evaluar la inercia, indiferencia o la quietud del Congreso en cuanto a si permitieron o invitaron a la actuación presidencial.

Por último, en el tercero de los escenarios, el presidente actúa tomando medidas que son contrarias a la voluntad legislativa expresa o implícita. Aquí su autoridad está en el punto más bajo porque solo depende de sus propios poderes constitucionales en contraposición a los poderes del Congreso sobre el asunto. Un reclamo presidencial en este escenario requiere un escrutinio cuidadoso porque lo que está en juego es el equilibrio del sistema constitucional. Íd., pág. 637-368.[13]

Según adelantado, comenta el Profesor constitucionalista J.J. Álvarez González que la jurisprudencia puertorriqueña está prácticamente huérfana de análisis sobre las fronteras entre aquellos asuntos que son competencia del poder ejecutivo y aquellos que requieren actuación legislativa, toda vez que no tenemos en nuestro ordenamiento jurídico una decisión análoga a Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra. J. J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, Tomo 1, 2009, pág. 256.  

Si bien el marco de análisis de Youngstown aún no ha sido aplicado de forma expresa por este Tribunal, sí ha sido empleado por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos y algunas cortes inferiores en instancias donde resultó necesario analizar si el Presidente tenía el poder para actuar cuando la autoridad constitucional entre este y el Congreso estaba en disputa. Véase, A. A. Graber, Executive Orders: An Introduction, U.S. Congressional Research Service, (R46738, Mar. 29, 2021), pág. 8.[14] Del mismo modo, se debe tener presente que, aunque este modelo de Youngstown es práctico y conveniente para evaluar la delegación de poderes constitucionales entre el Congreso y el Presidente, existen limitaciones adicionales a la acción del primer ejecutivo como, por ejemplo, que este no podría ejercer una acción patentemente inconstitucional aun cuando el Congreso le autorizara a realizarla. A. A. Graber, supra, pág. 11 citando a Clinton v. New York, 524 U.S. 417, 436 (1998).

En ese sentido, debo advertir que este no es el único modelo de análisis existente al cual los tribunales podemos recurrir al momento de revisar una actuación ejecutiva.[15]

Ahora bien, según se adelantado, soy del criterio que este pleito se enmarca en el primero de los escenarios del esquema de Youngstown, en el cual existe una delegación estatutaria al poder ejecutivo. Ante ello, debemos evaluar, además, el alcance de dicha delegación estatutaria y el alcance de la orden ejecutiva impugnada. En la esfera federal para este análisis, los tribunales generalmente pudieran: (1) evaluar el texto del estatuto para determinar el alcance de la delegación de poder; (2) considerar la cantidad de poder que normalmente se le otorga al poder ejecutivo en la materia en cuestión, y (3) considerar si el poder legislativo no ha actuado después de acciones ejecutivas tomadas conforme al estatuto (la acción o inacción para concluir si hubo aceptación al poder conferido).[16] A. A. Graber, supra., pág. 12 (citas omitidas).[17]

En síntesis, ante una controversia como la de autos, el Tribunal evaluará si la actuación ejecutiva, como la aquí impugnada, constituye un ejercicio legítimo de poder por existir una delegación con base legal al amparo del esquema constitucional que sustente la facultad o prerrogativa pretendida, o si, por el contrario, representa una usurpación de las facultades legislativas. Indistintamente del modelo de análisis, ello sin duda alguna requiere una evaluación e interpretación judicial tanto del texto del estatuto como de la actuación del Primer Ejecutivo, todo esto enmarcado en nuestro ordenamiento constitucional y en la doctrina de delegación de poderes.

V

Así las cosas, la controversia se circunscribe a revisar judicialmente la validez de la Ley Núm. 165-2020 y de la OE-2024-016 bajo el principio de separación de poderes y la doctrina de delegación de poderes. Para esto, como punto de partida, es necesario examinar tanto el texto de la Ley Núm. 165-2020, por tratarse del estatuto en el que el Gobernador sustenta el ejercicio de su autoridad, así como de la OE-2024-016 y la Proclama del Gobernador Boletín Administrativo Núm.: P.2024-277 del 1 de julio de 2024, por constituir la acción ejecutiva impugnada. Veamos.

 La Ley Núm. 165-2020 reconoció como política pública del Gobierno de Puerto Rico lo siguiente:

Conforme a la Ley 51-2020, conocida como “Ley para la Definición Final del Estatus Político de Puerto Rico”, y los resultados del Plebiscito de Estadidad Sí o No que por virtud de dicha ley se realizó el 3 de noviembre de 2020, una mayoría absoluta de los electores reclamó la igualdad de deberes y derechos como ciudadanos americanos con la estadidad. Este reclamo electoral del pueblo de Puerto Rico constituye un mandato a su gobierno y un fin público con la más alta prioridad. 

 

[…]

 

Esta Ley [165-2020] dispone los procedimientos y los parámetros que regirán la celebración de toda consulta electoral cuyo propósito sea hacer valer la voluntad electoral de la mayoría absoluta de los electores en el plebiscito de 3 de noviembre de 2020, incluyendo cualquier petición, propuesta, respuesta o ratificación electoral relacionada con el estatus político de Puerto Rico que sea presentada o solicitada por una o ambas cámaras legislativas del Congreso, el Presidente de Estados Unidos de América o ambos. 

 

En Orlando José Aponte Rosario v. Presidente Comisión Estatal de Elecciones (2020 TSPR 119) el Tribunal Supremo de Puerto Rico resolvió que la Asamblea Legislativa tiene la facultad de escoger mecanismos legítimos para adelantar su objetivo y registrar la expresión del pueblo. La sabiduría o conveniencia de esa determinación legislativa es una cuestión política no justiciable. Por lo tanto, conforme al mandato del pueblo, en los plebiscitos de 2012 y 2017, el Subcapítulo VII-B de la Ley 58-2020, conocida como Código Electoral de Puerto Rico de 2020 y la Ley 51-2020, conocida como la Ley para la Definición Final del Estatus Político de Puerto Rico tienen un fin público conforme al Sec. 9 del Art. VI de la Constitución de Puerto Rico.[18] 

 

Esta Ley, por lo tanto, cumple cabalmente en todos sus alcances y propósitos con el principio de “fin público” dispuesto en nuestra Constitución y con las interpretaciones del Tribunal Supremo. (Negrillas suplidas) Artículo 1.3 de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 977a.

 

Nótese que la Ley Núm. 165-2020 constituyó un ejercicio del Poder Legislativo para institucionalizar como política pública el mandato del pueblo reiterado consistentemente en las tres (3) últimas consultas de estatus político (2012, 2017 y 2020). Como reconocimos en Aponte Nazario, “[e]xiste un fin público en la legislación aprobada por mandato de los electores de Puerto Rico para ejercer su derecho de autodeterminación.” Aponte Nazario v. Presidente Comisión Estatal de Elecciones, supra, pág. 422.  

En lo aquí pertinente, y relacionado con nuestra discusión previa sobre la formulación del principio de inteligibilidad, el estatuto enumeró en su Exposición de Motivos seis (6) propósitos principales:

1.      Establecer que las acciones y las gestiones dirigidas a hacer valer la petición de la estadidad por la mayoría absoluta de los electores en el Plebiscito de 3 de noviembre de 2020, constituye un fin público de la más alta prioridad y también un mandato del pueblo a su gobierno.

 

2.      Garantizar la protección del derecho fundamental protegido por la Primera Enmienda de la Constitución federal que tienen los ciudadanos americanos de Puerto Rico para reclamar al Gobierno federal la reparación del agravio que representa la actual condición territorial establecida hace 122 años.

 

3.      Autorizar al Gobernador a tomar las medidas que sean necesarias dentro del marco de un “fin público” para hacer valer la voluntad electoral mayoritaria del Plebiscito de 2020.

 

4.      Implementar y apoyar los propósitos de la Ley 51-2020, conocida como “Ley para la Definición Final del Estatus Político de Puerto Rico”, incluyendo la coordinación y la ejecución de la transición a la estadidad ordenada en esta.

 

5.      Fortalecer a la Comisión para la Igualdad de Puerto Rico, creada por la Ley 30-2017, según enmendada, a los fines de facilitar el cumplimiento de sus funciones y deberes legales.

 

6.      Establecer las reglas para agilizar y garantizar que el pueblo de Puerto Rico pueda volver a votar, en caso de ser necesario, para hacer valer su voluntad electoral expresada en el Plebiscito de 2020, incluyendo cualquier votación que sea necesaria para responder a cualquier petición, propuesta, respuesta o ratificación electoral relacionada con el estatus político de Puerto Rico que sea planteada o solicitada por una o ambas cámaras legislativas del Congreso, el Presidente de Estados Unidos de América o ambos. (Negrillas suplidas). Íd., Exposición de Motivos.

 

Obsérvese que, desde la Exposición de Motivos, se reconoce que el Gobernador posee poderes amplios delegados para implementar la política pública, lo que incluye tomar aquellas medidas que la adelanten y que se enmarquen en un fin público. Cónsono con ello y lo enunciado en el tercero de los propósitos, el estatuto define al “Gobernador” como la persona autorizada por esta Ley para:

tomar las medidas que sean necesarias dentro del marco de un “fin público”, como contratar, asignar, reasignar, obligar o dedicar recursos públicos para hacer valer, dentro o fuera de Puerto Rico, la voluntad electoral mayoritaria del Plebiscito de 3 de noviembre de 2020; incluyendo convocar las votaciones que sean necesarias para hacer valer esa voluntad electoral”. (Negrillas suplidas). Artículo 1.4(o) de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 977b.

 

Similarmente, mediante el Artículo 8.3, siendo este el origen de este pleito, se dispuso expresamente que

[l]a Asamblea Legislativa faculta al Gobernador de Puerto Rico para hacer cumplir todos los propósitos de esta Ley mediante Orden Ejecutiva.

 

Esta facultad discrecional que se le confiere al Gobernador, siempre se ejercerá haciendo prevalecer la voluntad electoral de la mayoría absoluta de los ciudadanos americanos de Puerto Rico en favor de la igualdad con la estadidad, según expresada en el plebiscito de 3 de noviembre de 2020. (Negrillas suplidas). Artículo 8.3 de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 984b.

 

Consecuente con dicha facultad delegada, y muy similarmente a lo que serían las Proclamas de otros eventos electorales, el Artículo 2.1 a su vez delimitó los principios o parámetros de la actuación autorizada al Gobernador al específicamente facultarle a convocar mediante orden ejecutiva, cuando lo considere necesario:

a.       Una votación o proceso electoral para hacer valer la voluntad electoral de la mayoría absoluta de los ciudadanos americanos de Puerto Rico en favor de la estadidad, según los resultados del Plebiscito de 3 de noviembre de 2020.

 

b.      Esa facultad del Gobernador también podrá ser ejercida para convocar e instrumentar una votación cuando medie alguna petición, propuesta, respuesta o ratificación electoral relacionada con el estatus político de Puerto Rico que sea presentada o solicitada por una o ambas cámaras legislativas del Congreso, el Presidente de Estados Unidos de América o ambos.

 

c.       El Gobernador podrá llevar a cabo una consulta electoral con una papeleta avalada por el Departamento de Justicia Federal conforme a la P.L. 113-76.

 

d.      Una consulta para una ratificación de la voluntad del Pueblo de Puerto Rico.

 

e.       Una votación para resolver el estatus político futuro de Puerto Rico. (Negrillas suplidas) Artículo 2.1 de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 978.

 

Ahora bien, esta autorización al Gobernador para dictar una Proclama de convocatoria para cada votación que convoque por virtud de la Ley Núm. 165-2020 debe circunscribirse a ciertos criterios de forma y notificación muy puntuales.[19] Íd., Artículo 2.2, infra. Precisamente, el Artículo 2.2 dispone tanto de elementos procesales como sustantivos que deberán incluirse en la Proclama en conjunto con aquellas facultades cuasi-legislativas delegadas al Gobernador. Al respecto, de manera detallada se establece: el horario de la votación; el proceso para certificar los resultados conforme a la doctrina de Suarez Cáceres v. Com. Estatal de Elecciones, 176 DPR 31 (2009); el sistema de escrutinio a utilizarse por la Comisión Estatal de Elecciones; el proceso para identificar a los electores calificados; la garantía del derecho al voto, incluyendo el voto ausente y adelantado; los mecanismos de educación y divulgación al electorado; y el reconocimiento a las leyes supletorias aplicables en todo aquello que no contradiga la Ley Núm. 165-2020 (incluyendo el Código Electoral de 2020). Véase, Artículo 2.2 de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 978a. Del mismo modo, el contenido sustantivo de todos esos temas también se elabora en los capítulos y artículos subsiguientes de la Ley Núm. 165-2020. Véanse los Capítulos II en adelante de la Ley Núm. 165-2020.

Además, el Artículo 2.2 también particulariza aquellas prerrogativas delegadas exclusivamente al Primer Ejecutivo “en el ejercicio de las facultades y los deberes que esta Ley le confiere al Gobernador”. Íd. Así, sobre la convocatoria, se reconoce que el Gobernador determinará en su Proclama: (1) la fecha de la votación convocada,[20] (2) las alternativas que se le presentarán a los electores en la papeleta de votación y la pregunta, si alguna, que se les planteará a los electores en la misma papeleta, y (3) el significado de cada alternativa impresa en la papeleta que se le presentarán a los electores. Íd., 16 LPRA sec. 978a.

Con relación a la fecha de la consulta, el propio estatuto reconoce que la selección de la fecha de la votación pudiese “coincidir en fecha con eventos electorales convocados por otras leyes, e incluso con las elecciones generales”. Artículo, 2.1 de la Ley Núm. 165-2020, supra. Ello precisamente fue lo que ocurrió aquí, pues surge tanto de la OE-2024-016 como de la Proclama en controversia que el Gobernador seleccionó el 5 de noviembre de 2024 como la fecha del plebiscito, misma fecha de las elecciones generales. Véase, Proclama del Gobernador Boletín Administrativo Núm.: P.2024-277 del 1 de julio de 2024, pág. 2.

Por otro lado, en cuanto a las alternativas que se les presentarán a los electores y su significado, adviértase que el Artículo 4.1 delimita el alcance de esta facultad. Artículo 4.1 de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 980. Asimismo, conviene recordar que, en virtud de la doctrina de delegación de poderes, los criterios, pautas y principios no tienen que ser expresos, pues como vimos, podrían ser amplios y generales y si tienen un fin o interés público, por lo general será suficiente justificación para sostener la delegación. (Negrillas suplidas). Domínguez Castro v. ELA, supra, pág. 93 (citas omitidas); Rodríguez Román v. Bco. Gub. De Fom., supra, pág. 400.

De esta forma, la Asamblea Legislativa facultó al Gobernador, como en efecto ocurrió, a identificar y definir las alternativas. Claramente, estas alternativas tendrían que guiarse y ser consistentes con el propósito e interés público primordial de la Ley Núm. 165-2020, que es, entre otras, la celebración de toda consulta electoral o votación cuyo propósito sea hacer valer la voluntad electoral de la mayoría absoluta de los electores, reiterada en los pasados plebiscitos de 2020, 2017 y 2012.

Dicho esto, aunque la Ley Núm. 165-2020 confiere al Gobernador el poder cuasi-legislativo de identificar y definir las alternativas o pregunta de estatus político que se incluirán en la papeleta, -lo que a todas luces implica una delegación amplia y general sobre las opciones de la consulta-, la propia ley establece ciertos parámetros al ejercicio de la discreción y potestad que pueda tener el Gobernador sobre el asunto. Ciertamente, esta discreción cedería ante la eventualidad de que fuese el gobierno federal de los Estados Unidos el que estableciera la pregunta que se les hará a los electores, si alguna, y las alternativas a incluirse en la papeleta de votación. Obsérvese que tal excepción no ocurrió en este caso.

Sin embargo, se desprenden tanto de la OE-2024-016 como de la Proclama del Gobernador las tres (3) alternativas identificadas para la consulta plebiscitaria, a saber: la independencia, la soberanía en libre asociación con los Estados Unidos o la estadidad, así como las definiciones de cada una de estas opciones según surgieron del texto propuesto por la Cámara de Representantes de los Estados Unidos para el proyecto de ley “Puerto Rico Status Act, H.R. 8393”.[21]

Ante este panorama, opino que muy difícilmente podría sostenerse con éxito que las alternativas seleccionadas y definidas en virtud del poder cuasi-legislativo delegado por la Ley Núm. 165-2020 y su política pública son arbitrarias, caprichosas, irrazonables o representan una usurpación a la facultad de la Asamblea Legislativa de legislar. Por el contrario, sostengo que tienen apoyo en una base de razonabilidad y en el ámbito de discreción y autoridad delegada estatutariamente al Primer Ejecutivo.

Similarmente, relacionado con los límites del poder delegado, es pertinente clarificar que la Ley Núm. 165-2020 también le reconoce un rol concomitante a la Comisión Estatal de Elecciones. A causa de ello, y cónsono con nuestro Código Electoral de 2020, infra, la identifica como la agencia con la obligación primaria de planificar, coordinar y realizar toda votación o proceso electoral autorizado por virtud de dicha Ley, como lo sería el plebiscito aquí impugnado, incluyendo el escrutinio general y la certificación de sus resultados. Artículo 1.5 de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 977c. Véase, además, los Artículos 5.11 y 5.12, de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 981j-981k.

Por ejemplo, en el Capítulo III de la Ley Núm. 165-2020 se especifican los trámites requeridos por la Presidenta de la Comisión Estatal de Elecciones (C.E.E.) previo a la votación; en el Capítulo IV se detallan las instrucciones a los electores que deben incluirse en las papeletas de votación y la campaña de educación que deberá llevar a cabo la C.E.E.; en el Capítulo V, entre varios asuntos, se incluye una lista de los deberes específicos de la C.E.E. para la votación; en el Capítulo VI se aborda el procedimiento para certificar como representantes de las alternativas de las papeletas, entre otras disposiciones que limitan el alcance de la delegación de poder. Ley Núm. 165-2020, supra.

Adviértase que ello es consistente con el Capítulo XI del Código Electoral de Puerto Rico relacionado con el rol de la C.E.E. ante un referéndum, consulta o plebiscito en virtud de la ley habilitadora que lo instrumente. Artículos 11.1-11.11 de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 4781-4791. Además, recuérdese que nos encontramos ante una ley especial y, por reconocimiento expreso, el Código Electoral de 2020 aplica supletoriamente en todo aquello que no fuese campo ocupado o le contradiga. Artículo 1.6 de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPR A sec. 977d.[22]

VI

Hasta este punto queda claro que, a través de la Ley Núm. 165-2020, la Asamblea Legislativa delegó en el Gobernador la facultad discrecional de convocar, mediante orden ejecutiva y proclama, una votación o proceso electoral para hacer valer la voluntad de la mayoría absoluta de los ciudadanos de Puerto Rico, según los resultados del Plebiscito del 3 de noviembre de 2020 como pleno ejercicio del derecho a la autodeterminación.

Como resultado, el plebiscito convocado para el 5 de noviembre de 2024 constituye una implementación de la delegación de poderes cuasi-legislativos expresamente conferidos al Gobernador por la Ley Núm. 165-2020. Por ello, al dictar la referida orden ejecutiva, el Gobernador se circunscribió a un poder expresamente delegado por virtud de ley.

Por demás, el Gobernador está ejerciendo simultáneamente su función constitucional de cumplir y hacer cumplir las leyes y aquellos deberes que se le señalen mediante ley. Art. IV, Secc. 4, Const. PR, LPRA, Tomo 1. En ese escenario, y según la normativa antes reseñada, la OE-2024-016 tiene fuerza de ley, pues su base legal está arraigada en la autoridad y en los parámetros conferidos estatutariamente.

En consecuencia, al considerar los escenarios planteados en Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, la actuación del Gobernador se enmarca en el primer escenario. Es evidente que, al dictar la OE-2024-016, el Gobernador actuó conforme a una autorización expresa de la Asamblea Legislativa. A tales efectos, su autoridad es máxima, ya que incluye la suma del poder que posee por su rol como Primer Ejecutivo más todo aquel que la Asamblea Legislativa le delegó. De esta forma, su actuación bajo este escenario goza de una presunción sólida que merece una amplia libertad de interpretación judicial y, por ende, la carga de persuadir recae pesadamente sobre aquella parte que pretende atacarla. Véase, Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra (Op. concurrente del Juez Jackson).

Igualmente importante, la Constitución de Puerto Rico no presenta algún impedimento ni limita la delegación de poder que la Asamblea Legislativa otorgó al Gobernador para convocar e instrumentar un plebiscito conforme a la política pública establecida en la Ley Núm. 165-2020. Por el contrario, la propia Constitución de Puerto Rico establece que se dispondrá por ley todo lo concerniente al proceso electoral, tal como ocurrió aquí. Véase, Art. VI, Sec. 4, Const. P.R. LPRA, Tomo 1. Así, en asuntos de materia electoral, la Asamblea Legislativa posee un amplio margen de autoridad para legislar. P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, 110 DPR 248, 256 (1980).

En el contexto de una controversia sobre la separación de poderes, donde la adjudicación se centra en el derecho al voto como herramienta para reclamar la reparación de agravios al Gobierno federal, y con el fin de obtener una solución acerca del estatus jurídico-político de Puerto Rico, es pertinente recordar las palabras del Delegado Figueroa en la Asamblea Constituyente:

“Vamos a llevar principios a la constitución. Acordémonos que la constitución en su parte dogmática garantiza los derechos del ciudadano. Y acordémonos también que en su parte orgánica debe establecer el funcionamiento de los tres poderes del gobierno dentro del equilibrio balanceado que ha establecido como una norma brillante y admirable la nación americana.”  Diario de Sesiones de la Convención Constituyen, pág. 1299.

Precisamente, el balance requerido en nuestro ordenamiento constitucional exige reconocer que la Asamblea Legislativa delineó una política pública que es válidamente ejecutable por las acciones administrativas de diversos componentes del Poder Ejecutivo. La separación de poderes busca el balance adecuado para que, primordialmente, no se vulneren los derechos de la ciudadanía. Sin embargo, la parte demandante nos invita a una interpretación del concepto de separación de poderes que establecería una independencia formalista y rígida entre poderes que, a fin de cuentas, provocaría un obstáculo mayor a la expresión del Pueblo de Puerto Rico a través del ejercicio democrático del derecho al voto. 

Por lo tanto, contrario a lo alegado por los demandantes peticionarios, no nos hallamos ante una delegación de poder irrestricta ni ante una actuación unilateral del Gobernador que viole el principio de separación de poderes. Esta delegación al Poder Ejecutivo no constituye, por sí sola, un menoscabo a las facultades legislativas. La OE-2024-016 no representa una acción arbitraria o caprichosa por parte del Gobernador, sino que tiene base en la Ley Núm. 165-2020 y su alcance se circunscribe al poder cuasi-legislativo delegado.

VII

Dicho todo esto, me es preciso señalar que tampoco tiene méritos el reclamo de los demandantes peticionarios de que tanto la Ley Núm. 165-2020 como la OE-2024-016 violan el derecho a la libertad de expresión en su modalidad de reglamentación de contenido y que, por ello, se infringe la cláusula constitucional de igual protección de las leyes.[23] Para resolver esto, conviene reseñar la normativa y estándar aplicable ante un reclamo de violación constitucional por control gubernamental en el contenido de la expresión.   

A.

La Sección Cuarta de la Carta de Derechos de la Constitución de Puerto Rico consagra el derecho fundamental de los ciudadanos a la libertad de expresión como uno de los valores de más alta jerarquía constitucional, al disponer que “[n]o se aprobará ley alguna que restrinja la libertad de palabra o de prensa o el derecho del pueblo a reunirse en asamblea pacífica y a pedir al gobierno la reparación de agravios”. Art. II, Sec. 4, Const. P.R. LPRA, Tomo 1. ELA v. Northwestern Selecta, 185 DPR 40 (2012); Vigoreaux Lorenzana v. Quizno’s, 173 DPR 254 (2008); Muñiz v. Admor. Deporte Hípico, 156 DPR 18 (2002).[24]

El derecho a la libertad de expresión abarca el ámbito general de la libertad de conciencia, de pensamiento, de expresión y las actividades propias para ejercitar a plenitud dentro de la más dilatada libertad la totalidad de esos derechos. Oficina del Comisionado de Seguros de P.R. v. Point Guard Ins. Co. Inc., 205 DPR 1005, 1018 (2020); U.P.R. v. Laborde Torres, 180 DPR 253, 286 (2010); Muñiz v. Admor. Deporte Hípico, supra, pág. 23 (citando a 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2564 (1951)).

Este derecho fue concebido no solamente como una garantía de la expresión política, sino también para facilitar el desarrollo pleno del individuo y estimular el libre intercambio y la diversidad de ideas, elementos vitales del proceso democrático. Izquierdo II v. Cruz, 2024 TSPR 20 (2024); U.P.R. v. Laborde Torres, supra, pág. 286; Velázquez Pagán v. A.M.A., 131 DPR 568, 576 (1992). En vista de ello, esta garantía constitucional es raíz indiscutible de nuestro sistema democrático de gobierno y, en consecuencia, los tribunales estamos llamados a su más cautelosa protección. U.P.R. v. Laborde, supra, págs. 286-87; Vigoreaux Lorenzana v. Quizno’s, supra, pág. 260.

En lo aquí material, esta garantía constitucional a la libertad de expresión no constituye un derecho absoluto, pues puede subordinarse a otros intereses cuando la necesidad y conveniencia pública lo requieran. Oficina del Comisionado de Seguros de P.R. v. Point Guard Ins. Co. Inc., supra, pág. 1019; U.P.R. v. Laborde, supra; Asoc. de Maestros v. Srio. de Educación, supra, pág. 768; Mari Brás v. Casañas, 96 DPR 15, 20-21 (1968). En consecuencia, es norma reiterada que este derecho está sujeto a la imposición de limitaciones, siempre y cuando las mismas sean interpretadas restrictivamente, de manera que no abarquen más de lo necesario. Oficina del Comisionado de Seguros de P.R. v. Point Guard Ins. Co. Inc., supra, pág. 1019; U.P.R. v. Laborde Torres, supra; Muñiz v. Admor. Deporte Hípico, supra, pág. 24; Velázquez Pagán v. A.M.A., 131 DPR 568, 577 (1992).

La precitada Sección Cuarta de nuestra Carta de Derechos tiene su origen en la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos. Emda. I, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1. Véase, U.P.R. v. Laborde Torres, supra, (citando a J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, San Juan, Ed. U.P.R., 1982, T. 3, pág. 181).[25] Por esa razón, en nuestro ordenamiento jurídico hemos adoptado el análisis utilizado por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos al momento de resolver controversias que involucren el derecho a la libertad de expresión, entiéndase, la distinción entre la reglamentación gubernamental del contenido de la expresión vis a vis la reglamentación gubernamental del tiempo, lugar y manera de la expresión. Íd. en la pág. 288; Muñiz v. Admor. Deporte Hípico, supra, (citando a R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan. Ed. C. Abo. P.R., 1988, Vol. II, pág. 1278); Asoc. de Maestros v. Srio. de Educación, supra, pág. 769.

En lo que aquí nos concierne, las reglamentaciones de contenido son especialmente desfavorecidas y suelen someterse a un escrutinio estricto, el cual requiere que exista un propósito gubernamental apremiante y que la medida sea necesaria para alcanzarlo. J. J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, Tomo 1, 2009, pág. 972. Sin embargo, “algunas reglamentaciones de contenido se permiten cuando conciernen a ciertos tipos de contenido que no se consideran protegidos por la libertad de expresión o cuya protección es de menor grado”. Íd.

Ante una controversia donde se alegue una intervención gubernamental con el contenido de cierta expresión, el tribunal tendrá que determinar si la reglamentación impugnada es neutral o no en cuanto al contenido de la expresión que se pretende prohibir o restringir, indistintamente del foro donde se haya realizado la expresión. Asoc. de Maestros v. Srio. de Educación, supra, pág. 769; Muñiz v. Admor. Deporte Hípico, supra, pág. 25. En cuanto esto último, se entenderá que una medida procura limitar el contenido de una expresión cuando la prohibición va dirigida precisamente a las ideas o a la información que se quiere diseminar, por el mensaje o punto de vista específico de la expresión, o por el efecto que esa información o idea pueda tener. Íd. Ante ello, como norma general, una reglamentación limita el contenido de una expresión cuando favorece cierta expresión sobre otra, por las ideas o los puntos de vista que se transmiten. Asoc. De Maestros v. Srio. De Educación, supra, pág. 769 citando a Turner Broadcasting System Inc. v. FCC, 512 U.S. 622 (1994). Asimismo, se entiende que el propósito es restringir el contenido de la expresión si la reglamentación no puede justificarse sin hacer referencia a este. Íd., citando a Bartnicki v. Vopper, 532 U.S. 514 (2001).

B.

En lo pertinente, los Artículos 6.1 y 6.2 de la Ley Núm. 165-2020 establecen los requisitos para certificarse como representante de una de las alternativas que se presentarán a la consideración de los electores en el plebiscito. De entrada, se indica que no se certificará a organización alguna que incumpla con los requisitos allí dispuestos, con los de la C.E.E. o los de la Ley Núm. 222-2011, conocida como Ley para la Fiscalización del Financiamiento de Campañas Políticas en Puerto Rico, (Ley Núm. 222-2011) 16 LPRA secs. 621 et seq. Artículo 6.1(a) de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 982ª.

Por ello, previo a la certificación, el partido político, la agrupación de ciudadanos o el comité de acción deberán demostrar que están registrados según lo requerido por la Ley Núm. 222-2011, independientemente de que su participación sea individual, en alianza o coalición. Artículo 6.2(a) de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 982ª. El siguiente inciso añade, entre varios asuntos, que al presentar su solicitud también deberán informar a la C.E.E. si su certificación tiene el propósito de solo favorecer u oponerse a alguna de las alternativas impresas en las papeletas de votación, promover la abstención electoral, alguna modalidad de expresión electoral u otra alternativa. (Negrillas suplidas). Íd., (b). En lo aquí material, el Artículo 6.1(f) dispone que:

Todo partido político, por petición, agrupación de ciudadanos, comité de acción política y persona natural o jurídica que sea certificado como representante de alguna de las alternativas impresas en la papeleta de votación, y que reciba o utilice donaciones, incurra en recaudaciones y/o gastos de campaña en medios publicitarios o cualquier tipo de actividad proselitista para favorecer u oponerse a alguna de las alternativas; incluyendo promover la abstención electoral o alguna modalidad de expresión electoral u otra alternativa de estatus político, deberá cumplir con los requisitos de registro y certificación en la Oficina del Contralor Electoral como requisito previo a sus actividades proselitistas o su certificación en la Comisión. Artículo 6.1(f) de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 982ª

 

En lo que concierne a la penalidad por incumplimiento, tanto el Artículo 6.1(h) como el 6.2(d) reconocen que toda persona natural o jurídica que, fraudulentamente, obrare en contravención a cualesquiera de las disposiciones de esta sección o que, teniendo una obligación impuesta por éste, voluntariamente dejare de cumplirla, o se negare a ello, será culpable de delito electoral y, convicta, será sancionada con pena de reclusión que no excederá de dos (2) años o multa que no excederá de diez mil dólares ($10,000) por cada infracción, o ambas penas a discreción del tribunal. Íd.

Los demandantes sostienen que el precitado Artículo 6.1(f) no deja claro si el requisito de certificación es aplicable a personas o entidades que no han solicitado representar una de las alternativas de la papeleta o si incurren en gastos con fondos propios no solicitados mediante recaudos. Sostienen que el Artículo provoca ambigüedad ya que, si una persona, grupo o partido realiza actividades en el ejercicio de su libertad de palabra en relación con la votación, lo haría sin tener claro si incurrirá o no en la conducta punible penalmente, lo que sería contrario a su derecho a la libertad de palabra y al voto. Argumentan que la ley discrimina por razón del contenido de la expresión al requerir que la persona o entidad a certificarse “tiene que certificar que no va a promover abstención electoral. Si no lo hace, no puede obtener su certificación”.[26] Además, sostienen que discrimina entre las personas que interesan promover las alternativas y aquellas que no están de acuerdo con alguna o que desean ejercer su derecho al voto para hacer constar su oposición, lo que constituye una violación a la igual protección de las leyes. No les asiste la razón.

Ante el planteamiento de los demandantes peticionarios, debemos responder si el Artículo 6.1(f)-(h) y el Artículo 6.2(d) contienen disposiciones estrictamente necesarias para adelantar un interés gubernamental apremiante. Ciertamente, el interés apremiante del Estado es proteger la pureza e integridad de los procesos electorales y su adecuada fiscalización, todo esto de conformidad con la propia Ley Núm. 222-2011. En esencia, dicho cuerpo estatutario establece el marco regulatorio para el financiamiento de las campañas políticas, incluyendo aquellos provenientes del Fondo Especial para el Financiamiento de Campañas y el Manejo de las Donaciones y Aportaciones.

Esta ley procura que nuestro sistema electoral se fundamente en guías y procedimientos que estimulen el ejercicio del derecho al voto y donde cada elector tenga la seguridad de que existen unas reglas uniformes que serán implementadas de manera equitativa a todos los participantes de cada evento. Exposición de motivos, Ley Núm. 222-2011. Esto es particularmente importante cuando el sistema electoral conlleva el financiamiento de campañas políticas y el manejo de donativos y gastos de campaña. En lo aquí material, se dispone que:

Los donativos y gastos con fines electorales componen una parte esencial del complejo aparato electoral. Estos conceptos operan en una zona constitucionalmente sensitiva de principios y derechos fundamentales de expresión y de asociación. Coinciden con esos derechos el interés gubernamental de carácter apremiante, de proteger la integridad del proceso electoral. A través de los años, este balance ha sido objeto de evaluación legislativa, lo que ha resultado en medidas diseñadas para mantener un sistema electoral íntegro y responsivo a las necesidades institucionales del Pueblo, de forma consistente con los imperativos constitucionales que le guían y sirven de referencia.

 

[…]

 

La ciudadanía tiene un interés particular en conocer quién contribuye a las campañas electorales, y el Estado tiene un interés apremiante en asegurarse que dicha libertad de expresión sea debidamente reconocida, respetada, canalizada y protegida. De esta manera, se alerta y previene contra la corrupción e ilegalidades que en algunos momentos han flagelado al sistema electoral, promoviendo decisiones informadas para el beneficio de presentes y futuras generaciones. Esta legislación le brindará al sistema electoral de Puerto Rico la transparencia que requiere. Es menester que el sistema electoral de Puerto Rico tenga las guías y requisitos necesarios para asegurar que el pueblo conozca quién financia las expresiones que intentan influenciarlo mediante actividades y anuncios de campaña. (Negrillas suplidas). Exposición de motivos, Ley Núm. 222-2011.

 

Para lograr este propósito, y cumplir con la política pública de transparencia y fiscalización de las campañas políticas, la Ley Núm. 222-2011 creó la Oficina del Contralor Electoral como la entidad a cargo de velar por su cumplimiento.[27] Para ello, esta ley le es aplicable a toda persona, natural o jurídica, que recaude, gaste, contribuya o de alguna forma reciba recaudos o donativos o participe en el financiamiento de una campaña eleccionaria relacionada con puestos electivos, fórmulas de estatus, o alternativas para la evaluación y selección de los electores en un referéndum, plebiscito o consultas que se establezcan a través de legislación a tales fines. (Negrillas suplidas). Artículo 2.002 de la Ley Núm. 222-2011, 16 LPRA sec. 621 nota. 

Así, por ejemplo, el mencionado estatuto exige a los distintos comités (de campaña, de acción política, autorizado o de partido político) presentar una declaración de organización ante la Oficina del Contralor Electoral (Registro de Comités) y radicar informes trimestrales donde detallen la contabilidad de todo donativo o contribución recibida y de todo gasto incurrido, incluyendo aquellos con cargo al Fondo Especial para el Financiamiento de Campañas Electorales (entre estos informes se incluyen los de ingresos y gastos, donativos tardíos, usos de medios de difusión, divulgación de comunicaciones electorales,[28] recaudos, entre otros). Véase el Capítulo VII de la Ley Núm. 222-2011; Artículo 7.000, 16 LPRA sec. 627.

Retomando el texto del Artículo 6.1 (f) de la Ley Núm. 165-2020, adviértase que lo único que requiere es que todo partido político, persona (natural o jurídica) o comité de acción política que fuese certificado como representante de una de las alternativas y reciba o utilice donaciones, o lleve a cabo recaudaciones y/o gastos de campaña en medios publicitarios o cualquier actividad proselitista (sea para favorecer u oponerse a alguna de las alternativas, incluyendo la abstención electoral o alguna modalidad de alternativa de estatus político), deberá cumplir con el requisito de registro en la Oficina del Contralor Electoral, previo a incurrir en dichas actividades proselitistas. En otras palabras, tanto los favorecedores como los detractores de las alternativas de consulta que incurran en gastos de campaña deberán registrarse en la Oficina del Contralor Electoral. Tal cuestión es la norma en todos los eventos electorales de nuestra historia moderna.

Nótese que contrario a lo alegado, el texto de esta disposición no le niega a persona o entidad alguna el derecho a la libertad de expresión por tener que confirmar que no promoverá la abstención electoral como requisito para ser certificada por la C.E.E. como representante de una de las alternativas. Su único alcance se circunscribe a procurar que se cumpla con la Ley Núm. 222-2011 y la política pública de transparencia y fiscalización de los donativos políticos, el financiamiento y los gastos de campaña, aunque se trate de un plebiscito.[29] Esta disposición no está favoreciendo una expresión sobre otra.

Por lo tanto, su aplicabilidad es neutral y responde estrictamente a la necesidad de proteger un interés público apremiante. Por ello, no constituye una reglamentación discriminatoria en el contenido de su expresión. Véase, Asoc. de Maestros v. Srio. de Educación, supra, pág. 770; Muñiz v. Admor. Deporte Hípico, supra, pág. 26.

A su vez, los peticionarios parecen pasar por alto que en el Capítulo 7, que trata de las recaudaciones y gastos de campaña, el Artículo 7.1 de la Ley Núm. 165-2020 vuelve a clarificar el requisito de cumplir con la presentación de los informes ante la Oficina del Contralor cuando se soliciten, reciban o utilicen donaciones, se incurran en recaudaciones y/o gastos de campaña en medios publicitarios o en cualquier tipo de actividad proselitista para favorecer u oponerse a alguna de las alternativas en la papeleta. En específico, que:

Cada partido político, por petición, agrupación de ciudadanos, comité de acción política y persona natural o jurídica que participe en actividades proselitistas durante la campaña de alguna de las votaciones autorizadas por este capítulo, deberá sufragar sus gastos de campaña con sus propios recursos económicos. No obstante, si éstos solicitan, reciben o utilizan donaciones, incurren en recaudaciones y/o gastos de campaña en medios publicitarios o en cualquier tipo de actividad proselitista para favorecer u oponerse a alguna de las alternativas en la papeleta; incluyendo promover la abstención electoral o alguna modalidad de expresión electoral u otra alternativa, tendrán que cumplir con la presentación de los informes financieros que le requiera la Oficina del Contralor Electoral por virtud de este capítulo y de las secs. 621 et seq. de este título, conocidas como ‘Ley para la Fiscalización del Financiamiento de Campañas Políticas en Puerto Rico.[…] (Negrillas suplidas). Artículo 7.1 de la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 983.

 

En fin, es evidente que el propósito ulterior de las disposiciones aquí impugnadas es prevenir la corrupción y las ilegalidades en el sistema electoral y a su vez promover las decisiones electorales informadas. Véase, Exposición de Motivos, Ley Núm. 222-2011. Así las cosas, se trata de un balance entre el interés en la fiscalización y la prevención de la corrupción mediante restricciones razonables y adecuadas, sin que estas representen una limitación a los derechos constitucionales de libertad de expresión y derecho al voto.

Precisamente, tanto la Constitución de los Estados Unidos de América como la Constitución de Puerto Rico consagran como garantía fundamental el derecho al voto. Rodríguez Ramos v. Comisión Estatal de Elecciones, 205 DPR 16, 54 (2021) (Op. de conformidad el Juez Asociado señor Estrella Martínez). Como muestra del arraigo de estos preceptos, la Constitución de Puerto Rico impuso una restricción a la intervención de este derecho al establecer que las leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa siempre “garantizarán la expresión de la voluntad del [P]ueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral”. Art. II, Sec. 2, Const. PR, LPRA, Tomo 1.

En ese sentido, la Constitución facultó a la Asamblea Legislativa a regular todo lo concerniente a nuestro ordenamiento electoral, teniendo en cuenta la ineludible dimensión constitucional de la cual goza el derecho al voto. Art. VI, Sec. 4, Const. PR, supra; Pierluisi et al. v. C.E.E. et al., supra, pág. 855 (citando a McClintock v. Rivera Schatz, 171 DPR 584, 597 (2007)). En atención a esto, el Código Electoral de 2020 reconoce a los Electores ciertos derechos y prerrogativas individuales, a saber:

(2)  La supremacía de los derechos electorales individuales del ciudadano sobre los derechos y las prerrogativas de todos los Partidos, Candidatos Independientes y agrupaciones políticas;

(3) La administración de los organismos electorales de Puerto Rico dentro de un marco de estricta imparcialidad, uniformidad, pureza, transparencia y justicia.

[…]

(9)  El derecho del Elector a participar y votar hasta resolver de manera final y concluyente el estatus jurídico-político de Puerto Rico. (Negrillas suplidas). Artículo 5.1 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec 4561. 

 

VII

 

     Ante este panorama, queda claro que mediante la Ley Núm. 165-2020 no hubo una indebida delegación de poder al Poder Ejecutivo, por lo que no se incurrió en una violación al principio constitucional de separación de poderes. Esta delegación tiene un fin e interés público bien delimitado, fundamentado en cumplir la política pública reiterada por la mayoría de los electores en las pasadas consultas de estatus. Como señalamos, ese interés público es suficiente para sostener la delegación. Además, la delegación de poder que realizó la Asamblea Legislativa es constitucionalmente válida al proveer unas guías adecuadas que orientaron la utilización de ese poder.     

Ciertamente, el mecanismo de una consulta a través de un plebiscito es uno de los pasos permitidos por el ordenamiento jurídico de los Estados Unidos para que un territorio reclame salir de las garras de la cláusula territorial y solicite al Congreso ser admitido como Estado. Por otra parte, los que se opongan a ello tendrán la opción de votar por otras fórmulas descolonizadoras.  En su vertiente más participativa, esa determinación debe recaer en el voto directo del Pueblo para atender su estatus político.

En ese sentido, no podemos adscribirles a los pasados eventos electorales de estatus una especie de cosa juzgada que impida que el Pueblo nuevamente ejerza su libertad de expresión. Realmente, hasta que la descolonización de Puerto Rico no sea una realidad, el asunto de su estatus político será juzgado por el Pueblo de Puerto Rico, y el foro más democrático, pacífico y adecuado para ello son las urnas electorales. El reclamo repetitivo de un Pueblo no se considera cosa juzgada hasta que se vea el fruto de la justicia descolonizadora. Por ello, sostengo que, contrario a la posición de los demandantes-peticionarios, ni la Ley Núm. 165-2020 ni la OE-2024-016 inciden sobre sus derechos individuales, por lo que procede en Derecho declarar no ha lugar la demanda.

Luis F. Estrella Martínez

Juez Asociado