2024 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2024

2024 DTS 095 DALMAU RAMIREZ Y OTROS V. E.L.A., GOBERNADOR Y OTROS, 2024TSPR095 

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lcdo. Juan Dalmau Ramírez, como Secretario General y en representación del Partido Independentista Puertorriqueño (PIP) y sus miembros individuales; Hon. María De Lourdes Santiago Negrón, Senadora y Portavoz del PIP en el Senado; Hon. Denis Márquez Lebrón, Representante y Portavoz del PIP, Cámara de Representantes; Roberto Iván Aponte Berríos, Comisionado Electoral del PIP

Peticionarios

v.

Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, Gobernador de Puerto Rico; Comisión Estatal de Elecciones (CEE); Hon. Jessika D. Padilla Rivera, Presidenta Interina de la CEE; Lcdo. Aníbal Vega Borges, Comisionado Electoral del Partido Nuevo Progresista (PNP); Lcda. Karla Angleró González, Comisionada Electoral del Partido Popular Democrático (PPD); Lillian Aponte Dones, Comisionada Electoral del Movimiento Victoria Ciudadana (MVC); Lcdo. Juan Manuel Frontera Suau, Comisionado Electoral del Proyecto Dignidad (PD); Hon. Nelson Pérez Méndez, Secretario del Departamento de Hacienda; Lcdo. Juan Carlos Blanco Urrutia, Director de la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP)

Demandados

2024 TSPR 95

214 DPR ___, (2024)

214 D.P.R. ___, (2024)

2024 DTS 95, (2024)

Número del Caso:  MC-2024-0035

Fecha:  28 de agosto de 2024

 

Véase Opinión del Tribunal

 

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.

                                   

En San Juan, Puerto Rico, a 28 de agosto de 2024.

            Por encontrarnos ante unas actuaciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo sustantiva y procesalmente disparatadas, las cuales entran en conflicto con los más elementales principios del derecho constitucional estadounidense y puertorriqueño, enérgicamente disentimos del curso de acción seguido por una mayoría de mis compañeros y compañera de estrado en el presente caso. Estos últimos, en un acto de interpretación judicial totalmente acomodaticio, una vez más le dan la espalda al Pueblo de Puerto Rico y, al así hacerlo, permiten el uso ilegal e indiscriminado de fondos públicos para fines estrictamente político-partidistas. En esta ocasión, para la celebración de una nueva consulta plebiscitaria en el País, -- que tendrá lugar el próximo 5 de noviembre de 2024 --, la cual fue exclusivamente diseñada, mediante una Orden Ejecutiva, por el gobernante de turno, sin la participación de las distintas fuerzas políticas que aquí cohabitan; y cuya puesta en vigor en nada resolverá el déficit de democracia que afecta a nuestra isla, pues la misma no goza del aval del Congreso de los Estados Unidos de América, parte indispensable al tratar este tipo de asunto. Ello, -- el que este Tribunal dé paso a lo que a todas luces parece ser una encuesta de simpatías financiada con fondos del erario público --, como mínimo, “hiere la retina”. Veamos.

I.                    

El origen de esta controversia pudiera trazarse allá para el mes de diciembre de 2020, en las postrimerías de uno de los cuatrienios más convulsos y complejos en la historia reciente de Puerto Rico. Específicamente, el 30 de diciembre de 2020 la Asamblea Legislativa, entonces dominada por el Partido Nuevo Progresista (en adelante, “PNP”), aprobó la Ley Núm. 165-2020, infra, mejor conocida como la Ley para implementar la petición de estadidad del plebiscito de 2020 (en adelante, “Ley Núm. 165-2020”). La referida pieza legislativa fue aprobada con el velado propósito de convocar la celebración de un nuevo evento plebiscitario en la Isla que facilitara una supuesta transición hacia la estadidad.

Entre otras cosas, la Ley Núm. 165-2020, infra, concedió al Gobernador de Puerto Rico amplias facultades para decidir cuándo y cómo se realizaría la votación o proceso electoral al que hemos hecho referencia. Entre estas facultades, la Asamblea Legislativa cedió al Poder Ejecutivo la potestad para decidir y confeccionar: si se realizaría o no la consulta aludida, la fecha y horario de la mencionada votación, las alternativas de estatus que se presentarían a los electores, y el significado de estas alternativas.

Para poder iniciar el referido proceso plebiscitario se dispuso en la ley que, noventa (90) días antes de la fecha designada para su celebración, el Gobernador de Puerto Rico tendría que emitir una proclama mediante la cual anunciara al País su intención de convocar la consulta plebiscitaria en cuestión con todos los detalles y elementos necesarios para su realización. De igual manera, la referida pieza legislativa facultó al Primer Ejecutivo para adelantar los propósitos de la Ley Núm. 165-2020, infra, mediante el uso de órdenes ejecutivas. 

Así las cosas, el pasado 1 de julio de 2024 el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia (en adelante, “gobernador”, “Gobernador Pierluisi Urrutia” o “Primer Ejecutivo”), emitió la Orden Ejecutiva OE-2024-016, titulada “Orden Ejecutiva del Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro R. Pierluisi, para convocar la celebración de una consulta electoral a los fines de implementar la petición de estadidad del plebiscito de 2020”. En ésta, haciendo uso de las cuestionadas facultades que le cedió la Asamblea Legislativa mediante la Ley Núm. 165-2020, infra, el Primer Ejecutivo proclamó y reguló la celebración de una consulta plebiscitaria el día 5 de noviembre de 2024, misma fecha en que se celebrarán los comicios generales en el País.

Como si fuera poco, en virtud de los poderes ya aludidos, el Gobernador Pierluisi Urrutia determinó, unilateralmente, que en la consabida consulta plebiscitaria los votantes puertorriqueños tendrían la opción de escoger, únicamente, entre tres (3) opciones de estatus político, a saber: (a) Estadidad; (b) Independencia; o (c) Soberanía en Libre Asociación con los Estados Unidos. Adicionalmente, el Primer Ejecutivo, mediante la misma Orden Ejecutiva, adoptó, nuevamente de forma unilateral, las definiciones y explicaciones de cada una de las opciones de estatus político.

Asimismo, en la referida Orden Ejecutiva, y conforme a lo estatuido en la Ley Núm. 165-2020, infra, el Gobernador Pierluisi Urrutia reguló, entre otras cosas, todo lo relacionado a: (1) la certificación de los resultados del plebiscito, (2) la manera en que se contarían los votos, (3) la forma en que se podrían realizar actividades proselitistas a favor de una alternativa de estatus, y (4) el modo mediante el cual se presupuestaría la consulta. Sobre esto último, el Primer Ejecutivo ordenó al Director Ejecutivo de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, al Secretario de Hacienda y al Director de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal, para que priorizasen, identificasen e hicieran disponibles los fondos públicos necesarios para cumplir con la aludida orden ejecutiva.

Enterados de lo anterior, el 11 de julio de 2024 el Partido Independentista Puertorriqueño (en adelante, “PIP” o “los peticionarios”), representado por su Secretario General, el Lcdo. Juan Dalmau Ramírez y otros miembros de dicha colectividad,[1] presentaron ante este Tribunal una Demanda en jurisdicción original en contra del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, su Gobernador y varios funcionarios de la Comisión Estatal de Elecciones (en adelante, “CEE”), entre otros. En la misma, éstos solicitaron la concesión de una sentencia declaratoria e interdicto permanente mediante los cuales se declarase la inconstitucionalidad de la Ley Núm. 165-2020, infra, por diversos fundamentos, y, a su vez, se impidiese la celebración de la consulta plebiscitaria aquí en controversia.

A grandes rasgos, en su recurso legal el PIP sostiene que, –- en lo sustantivo --, la pieza legislativa objeto de estudio en el presente caso, es inconstitucional por violentar: (1) el principio de separación de poderes; (2) los derechos constitucionales a la libertad de expresión, la igual protección de las leyes y al voto, y (3) el requisito constitucional de que el título de toda ley debe reflejar el contenido de ésta. De igual manera, -- y en lo relacionado al aspecto procesal --, los peticionarios arguyen que el llamado a la celebración de una consulta plebiscitaria el próximo 5 de noviembre de 2024 mediante el mecanismo de la Orden Ejecutiva, -- en este caso la OE-2024-016 --, constituye una usurpación de determinadas facultades legislativas del Poder Legislativo y violenta, además, la facultad reglamentaria que, por ley, le ha sido delegada a la CEE.

Acogido por este Tribunal el antedicho recurso, emitimos una Resolución en la cual le concedimos, a todas las partes con interés en este litigio, un breve término para que expresaran su posición respecto a lo aquí peticionado por el PIP. Dicha Resolución fue oportunamente notificada a éstas últimas.

Así las cosas, y luego de que el PIP presentara su alegato, el 15 de agosto de 2024 compareció ante nos el Comisionado Electoral del PNP, Lcdo. Aníbal Vega Borges (en adelante, “Comisionado Vega Borges”), mediante dos escritos. En el primero de éstos, titulado Moción de desestimación por falta de jurisdicción, del demandado Comisionado Electoral del PNP, Lcdo. Aníbal Vega Borges, el referido Comisionado nos solicita que desestimemos el recurso presentado por el PIP, ya que, según alega, las controversias ahí planteadas no son justiciables por los peticionarios carecer de legitimación activa y por tratarse de un asunto que constituye una cuestión política.[2] A dicha moción, los peticionarios se opusieron mediante un escrito presentado el 26 de agosto de 2024.

En su segundo escrito, titulado Alegato en oposición, del demandado Comisionado Electoral del PNP, Lcdo. Aníbal Vega Borges, el referido Comisionado sostiene, a grandes rasgos, que los planteamientos de los peticionarios son inmeritorios y que tanto la Ley Núm. 165-2020, infra, como la Orden Ejecutiva OE-2024-016 son, respectivamente, actuaciones legislativas y ejecutivas, totalmente válidas. Por tanto, nos solicita que reconozcamos la constitucionalidad de la ley y orden ejecutiva aquí impugnadas y que deneguemos la sentencia declaratoria solicitada. Similar posición adoptó el Estado, representado por su Gobernador, la CEE, y otros funcionarios del Poder Ejecutivo.        

Por otro lado, el 16 de agosto de 2024 comparecieron ante nos, mediante sus correspondientes alegatos, las demás partes con interés en la presente causa, entiéndase los Comisionados Electorales del Partido Popular Democrático, del Movimiento Victoria Ciudadana y del Proyecto Dignidad. Estos, en apretada síntesis, nos solicitan que declaremos con lugar la demanda presentada por los peticionarios por, entre otros fundamentos, existir una flagrante violación a la doctrina de separación de poderes en la Ley Núm. 165-2020, infra, y la acción ejecutiva aquí impugnadas.

Así pues, atendida la controversia presentada ante nos,  una mayoría de mis compañeros y compañera de estrado, como ya mencionamos, valida una actuación del Poder Ejecutivo totalmente antidemocrática y procesalmente disparatada, la cual choca frontalmente con la doctrina de separación de poderes, y cuya puesta en vigor en nada resuelve el déficit de democracia que afecta a nuestro País, y mucho menos vincula al Congreso de los Estados Unidos de América, parte indispensable en el asunto que hoy nos ocupa. A tan leniente trato, -- a lo que consideramos un proceder totalmente contrario a los más nobles postulados que engalanan nuestra Carta Magna --, no podemos imprimirle nuestra aprobación. Es por ello que, como ya mencionamos, enérgicamente disentimos del curso de acción seguido por la mayoría de esta Curia. Explicamos por qué.

II.                 

A.                 

Como es sabido, allá para el 25 de julio de 1952, en nuestra jurisdicción, entró en vigor la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, uno de los documentos más importantes en nuestra vida como colectivo. Desde entonces, y dada la manifiesta voluntad del Pueblo que así la adoptó en las urnas, ha imperado en nuestro País un sistema republicano de gobierno divido en tres grandes poderes: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Art. I, Sec. 2, Const. ELA, LPRA, Tomo 1.

Es, precisamente, de esta organización estructural de nuestro gobierno de donde surge lo que los juristas conocemos como la doctrina constitucional de separación de poderes; figura jurídica que, desde hace casi un siglo, ha gobernado el funcionamiento de nuestro aparato gubernamental. Véase, Córdova y otros v. Cámara de Representantes, 171 DPR 789, 799-800 (2007); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407, 427 (1982). Mediante la aludida doctrina de estirpe constitucional, se persigue evitar la concentración indebida de poder en una misma rama de gobierno a través de la distribución de poderes y facultades complementarias entre las otras ramas, Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR 64, 88 (1998); Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 458-459 (1994); Silva v. Hernández Agosto, 118 DPR 45, 57 (1986), procurando, a su vez, el cerrarle las puertas a la tiranía que pudiera engendrar la concentración de poderes en una sola de las ramas de gobierno, a expensas de las demás. Clases A, B y C v. PRTC, 183 DPR 666, 681 (2011); Colón Cortés v. Pesquera, 150 DPR 724, 750 (2000); Nogueras v. Hernández Colón I, 127 DPR 405, 426 (1990).

Así pues, nuestro sistema de gobierno está fundado en el reconocimiento de la interrelación o interdependencia entre las funciones de cada poder. Córdova y otros v. Cámara de Representantes, supra, pág. 800; Sánchez et al. v. Secretario de Justicia, 157 DPR 360, 386 (2002); Silva v. Hernández Agosto, supra, pág. 57. Para lograr lo anterior, las y los miembros de nuestra Convención Constituyente concibieron un complejo sistema de pesos y contrapesos que evita que las actuaciones de un poder de gobierno causen detrimento o vulneren las prerrogativas constitucionalmente asignadas a otro de los poderes. Senado v. Tribunal Supremo y otros, 208 DPR 115, 135 (2021); Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97, 110 (2014); Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 459. Véase, también, A. Acevedo Vilá, Separación de Poderes: entre la teoría y práctica, 2ª ed., San Juan, Ediciones SITUM, 2023, págs. 35-36.

Esta interacción que nuestra Carta Magna establece entre las distintas ramas de gobierno promueve que, dentro del aparato gubernamental, se “gene[re] un equilibrio dinámico entre poderes coordinados y de igual rango, [para] evitar así que ninguno de éstos amplíe su autoridad a expensas de otro”. Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, pág. 89. Lo anterior, claro está, no supone una enajenación total entre los tres poderes de gobierno, sino que instaura en nuestra estructura de gobierno un sistema de colaboración y de supervisión tripartita entre los mismos.

Dicho ello, conviene recordar aquí que, en el ejercicio de delimitar el alcance de la doctrina de separación de poderes, este Tribunal ha sido enfático en que no permitirá “que [los poderes políticos] del Gobierno se conviertan en árbitros de sus propios actos”. Silva v. Hernández Agosto, supra, pág. 55. Conforme a ello, cuando surjan conflictos o choques constitucionales entre las referidas ramas de gobierno, le corresponderá al Poder Judicial resolver las controversias habidas entre estas. Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 883 (2005); Silva v. Hernández Agosto, supra, pág. 55. Esto, en virtud de su función y facultad de ser el último intérprete de la ley y de la constitución. Acevedo Vilá v. Meléndez, supra, pág. 883; Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 DPR 497, 516 (1994); Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 DPR 576, 591 (1983).

B.                  

Establecido lo anterior, precisa señalar también que, en virtud de la doctrina de separación de poderes antes aludida, en nuestra jurisdicción se instauró un Poder Ejecutivo facultado para, entre otras determinadas cosas, cumplir y hacer cumplir las leyes y ejercer cualquier otra facultad o atribución que se le señale por la Constitución o por ley. Art. IV, Sec. 4, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. Véase, además, Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28, 48 (2005); Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 458. El Poder Ejecutivo, por mandato constitucional, lo ejerce el Gobernador quien es elegido por el voto directo en cada elección general. Art. IV, Sec. 1, Const. ELA, LPRA, Tomo 1.

Así las cosas, y en aras de que el Gobernador de Puerto Rico pueda ejercer adecuadamente sus funciones, en el pasado hemos sentenciado que ello requiere, como mínimo, que “el Primer Ejecutivo tenga la autoridad legal para impartir instrucciones u órdenes de carácter obligatorio a los funcionarios de la Rama Ejecutiva […] para que se tomen las medidas que, a su juicio, adelanten la política pública del Gobierno”. Santana v. Gobernadora, supra, pág. 47. Para ello, el Gobernador puede valerse de diversos documentos como lo son las proclamas, los memorandos y las órdenes ejecutivas. Amadeo Ocasio et al. v. Gobernador et al., 211 DPR 278, 361 (2023) (Colón Pérez, Opinión de conformidad) (citando a J.M. Gaffney, Executive Order An Introduction, U.S. Congressional Research Service, (R46738, March, 29, 2021), pág. 1).

Sobre estas últimas, -- entiéndase, las órdenes ejecutivas --, hemos reconocido que las mismas constituyen una actuación consustancial a las facultades del Gobernador como autoridad máxima del Poder Ejecutivo que lidera, las cuales, de ordinario, tienen el propósito de hacer valer sus designios como administrador de dicho poder de gobierno. W. Vázquez Irizarry, Los poderes del gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutivas, 76 Rev. Jur. UPR 951, 988 (2007). Véase, además, Amadeo Ocasio et al. v. Gobernador et al., supra, pág. 361 (Colón Pérez, Opinión de conformidad); Hernández, Romero v. Pol. de P.R., 177 DPR 121, 138 (2009). Por lo tanto, y como regla general, las órdenes ejecutivas carecen de fuerza de ley ya que se limitan a regular determinados asuntos atinentes exclusivamente al Poder Ejecutivo como ente administrativo. W. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1029. Véase, además, Guzmán v. Calderón, 164 DPR 220, 266 (2005) (Rivera Pérez, Opinión de conformidad).

Empero, existen circunstancias en las que las órdenes ejecutivas emitidas por el Gobernador de Puerto Rico sí podrían tener fuerza de ley. Para que esto sea posible, la directriz emitida por el Primer Ejecutivo debe descansar en la autoridad conferida a éste ya sea por medio de la Constitución o por alguna ley mediante la cual la Asamblea Legislativa le haya delegado el poder para ello. Amadeo Ocasio et al. v. Gobernador et al., supra, pág. 362. Véase, además, W. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1029.

En ese sentido, y según ya hemos visto, si bien las órdenes ejecutivas pueden servir al Gobernador de Puerto Rico para ejercer sus prerrogativas como Primer Ejecutivo y jefe de la Rama Ejecutiva, también pueden servirle para ejercer aquellas facultades que le sean delegadas por la Asamblea Legislativa. J.M. Farinacci Fernós, Las órdenes ejecutivas y las emergencias, 3 (Núm. 2) AMICUS, Rev. Leg. & Pol. Púb. UIPR 190, 192-193 (2020). Cuando esto último sucede, es preciso que el Gobernador haga referencia expresa al estatuto que autoriza dicho ejercicio. J.M. Farinacci Fernós, supra, pág. 193; W. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1024.

Sin embargo, lo anterior no es suficiente. Sobre el particular, y como bien señala el profesor Jorge M. Farinacci Fernós, “el o la Gobernador(a) solamente puede utilizar una orden ejecutiva para adoptar medidas de naturaleza legislativa si la Asamblea Legislativa en efecto así se lo ha delegado, mediante un estatuto que cumpla con las exigencias constitucionales correspondientes”. (Énfasis suplido). J.M. Farinacci Fernós, supra, pág. 193. Por lo tanto, es necesario que la delegación de poderes o facultades hechas por el Poder Legislativo sea una igualmente válida.

En esa dirección, y para que así sea, la aludida delegación debe cumplir con ciertas exigencias entre las cuales, en lo pertinente, podemos mencionar las siguientes:

(1)   que se trate de un poder delegable

(2)   que, en efecto, se haya llevado a cabo la delegación

(3)   que se acompañen suficientes principios inteligibles para guiar el ejercicio del poder cuasi-legislativo delegado

(4)   que la entidad a la que se le otorga el poder actúe dentro de los límites establecidos por la ley; y

(5)   que el ejercicio de dicho poder no sea arbitrario o caprichoso. (Énfasis suplido). J.M. Farinacci Fernós, supra, págs. 192 y 195. Véase, además, Domínguez Castro v. ELA, 178 DPR 1, 92-93 (2010).

 

Por lo tanto, aun cuando el Primer Ejecutivo tenga la facultad para emitir órdenes ejecutivas bajo el supuesto de un poder delegado por la Asamblea Legislativa, su actuación pudiera ser contraria a derecho si la delegación del referido poder no cuenta con “suficientes principios inteligibles para guiar el ejercicio de [los] poderes cuasi-legislativos” delegados. (Énfasis suplido). J.M. Farinacci Fernós, supra, pág. 195. Véase, además, J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos: casos y materiales, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 245. Ello fue, precisamente, lo que sucedió aquí.

Al respecto, en el normativo caso de Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 US 579 (1952), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América, confrontado con una controversia de esta índole, invalidó una orden ejecutiva emitida por el Presidente de ese país debido a que, entre otras razones, ésta no pretendía ejecutar un mandato legislativo de la forma que lo había prescrito el Congreso, -- como cuestión de hecho, no había actuación legislativa alguna que delegara al Primer Ejecutivo el poder que pretendió accionar --, sino que buscaba ejecutar una política ejecutiva de aplicación general creada y delineada por él mismo. Íd., pág. 588. (“The President's order does not direct that a congressional policy be executed in a manner prescribed by Congress—it directs that a presidential policy be executed in a manner prescribed by the President”).

En ese mismo caso, -- y de particular importancia para un cabal entendimiento de la controversia ante nuestra consideración --, el Juez Jackson emitió una reconocida Opinión Concurrente en la que propuso un esquema de análisis para evaluar la constitucionalidad de las órdenes ejecutivas emitidas por el Presidente de los Estados Unidos de América cuando el Primer Ejecutivo actúa en tres distintos escenarios, a saber: (1) por virtud de una autorización legislativa expresa o implícita; (2) en ausencia de autorización o prohibición estatutaria y alude a sus poderes constitucionales independientes; o (3) de forma contraria a la voluntad legislativa expresa o implícita. Amadeo Ocasio et al. v. Gobernador et al., supra, pág. 377 (Colón Pérez, Opinión de conformidad) (citando a Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, págs. 635-638). Es al primero de esos escenarios al que en este escrito le prestaremos particular atención.

Sobre el primer escenario, -- a saber, cuando el gobernante actúa en virtud de una autorización legislativa expresa o implícita, como alegadamente sucedió en la causa de epígrafe --, el Juez Jackson concluyó que la autoridad del Primer Ejecutivo “está en su máxima expresión pues [ésta] incluye atribuciones que posee por sí mismo, así como las delegadas por el Congreso. En [ese] escenario las cortes deben presumir que el poder existe y el peso de la prueba lo tiene quien impugna”.  W. Vázquez Irizarry, supra, pág. 967; véase, además, Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, págs. 635-646 (Juez Jackson, Opinión concurrente).

Ahora bien, aun cuando haya tal delegación expresa por parte de la Asamblea Legislativa, es de notar que existen escenarios en donde es posible cuestionar si la acción del Primer Ejecutivo está o no dentro del alcance del poder que se le ha conferido por ley y si dicha actuación viola o no lo dispuesto en la Constitución de los Estados Unidos de América o en la de Puerto Rico. Amadeo Ocasio et al. v. Gobernador et al., supra, págs. 381-381 (Colón Pérez, Opinión de conformidad); véase, además, J.M. Gaffney, supra, pág. 12.[3]  Y es que, después de todo, “el Primer Ejecutivo no puede incurrir en una acción inconstitucional a[u]n cuando el Poder Legislativo haya autorizado tal acción”. (Énfasis suplido). Amadeo Ocasio et al. v. Gobernador et al., supra, pág. 384, esc. 15. (Colón Pérez, Opinión de conformidad). Véase, además, Clinton v. New York, 524 US 417, 436 (198).

En esos casos, y como hemos sentenciado previamente, el análisis que vienen llamados a seguir los tribunales debe tener presente: “[(1)]el texto del estatuto o legislación que le delegó el poder al Presidente de los Estados Unidos [o al Gobernador]; [(2)] el alcance del poder delegado por el Congreso [o la Asamblea Legislativa] en dicho estatuto; [(3)] el poder que tradicionalmente ostenta el Presidente de los Estados Unidos [o el Gobernador] en el tema particular bajo estudio; y [(4)] la acción o inacción del Congreso [o la Asamblea Legislativa], tras un patrón prologado de la acción del Primer Ejecutivo ejercitada al amparo de determinado estatuto”. (Énfasis nuestro). Amadeo Ocasio et al. v. Gobernador et al., supra, pág. 381 (Colón Pérez, Opinión de conformidad). Véase, además, J.M. Gaffney, supra, pág. 12. Solo habiendo realizado dicho análisis estaríamos en posición de evaluar la corrección, o no, de las actuaciones del Presidente de los Estados Unidos o, como en este caso, las del Gobernador de Puerto Rico.

Examinado ya lo relacionado a la facultad del Primer Ejecutivo para dictar órdenes ejecutivas, así como los criterios a analizarse a la hora de sopesar su legalidad, pasemos ahora a estudiar aquello relacionado a las facultades del Poder Legislativo que aquí nos compete.

III.              

A.                 

En lo que a las referidas facultades se refiere, la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico dicta que el Poder Legislativo recaerá en una Asamblea Legislativa que se compondrá de dos cámaras: el Senado y la Cámara de Representantes. Art. III, Sec. 1, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. Asimismo, nuestra Carta Magna concede a la Asamblea Legislativa amplios poderes para aprobar leyes en protección de la vida, la salud y el bienestar del Pueblo, Art. II, Sec. 19, Const. ELA, supra. Véase, además, Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, págs. 84-85,[4]. Entre estos poderes, y en lo aquí pertinente, se encuentra el poder exclusivo de “regular todo lo concerniente al proceso electoral y de inscripción de electores, así como lo relativo a los partidos políticos y candidaturas”. (Énfasis suplido). (Citas omitidas). Rivera Segarra et al. v. Rivera Lassen et al., 2024 TSPR 60. (Colón Pérez, Opinión disidente). Véase, P.R.P. v. E.L.A., 115 DPR 631, 636 (1984). Véase, además, Art. VI, Sec. 4, Const. ELA, LPRA, Tomo 1.

Esta encomienda legislativa, -- la de regular mediante legislación todo lo concerniente a los procesos electorales que acontecen en la Isla --, constituye una delegación constitucional específica. De este modo, y en virtud del principio de separación de poderes, se “dispuso el ámbito de acción” de la Asamblea Legislativa en lo que respecta al proceso electoral puertorriqueño. Córdova y otros v. Cámara de Representantes, supra, pág. 799.[5]

B.                  

Por otro lado, -- y en otro renglón que impacta la correcta disposición de los asuntos que nos ocupan, por éstos conllevar la erogación de fondos públicos --, es menester señalar que la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico también dispone de la manera en que se atenderá la confección y aprobación del presupuesto del Gobierno de Puerto Rico. Art. III, Sec. 20; Art. IV, Sec. 4; y Art. VI Secs. 6-8, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. Sobre el particular, se ha reconocido que nuestra constitución provee un procedimiento de elaboración presupuestaria que contempla una estrecha interrelación, aunque flexible, entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Presidente de la Cámara v. Gobernador, 167 DPR 149, 179 (2006) (Rodríguez Rodríguez, Opinión disidente). Véase, además, A.L. Guzmán Santiago, Aspectos legales del proceso presupuestario del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 35 (Núm. 2) Rev. Jur. UPR, 291, 308 (1966).[6]

Es decir, si bien el Poder Ejecutivo goza de ciertas facultades que le confiere la Constitución en el proceso de adopción de un presupuesto, lo cierto es que el presupuesto, una vez aprobado por la Asamblea Legislativa y el Gobernador, constituye una Ley que solo puede ser enmendada mediante ulterior legislación a esos efectos. Véase, a modo ilustrativo, Op. Sec. Just., Núm. 1 de 1994 (suscrita por el entonces Secretario de Justicia, Pedro R. Pierluisi Urrutia). Por tanto, no existe autoridad legal para que el Gobernador, por encima de los poderes que la constitución confiere al Poder Legislativo, traspase, mediante orden ejecutiva, “fondos entre partidas asignadas en los presupuestos de dos organismos gubernamentales distintos y separados, siendo necesario para ello la acción legislativa a tal fin”. (Énfasis nuestro). Íd.

C.                  

Dicho ello, nos parece en extremo necesario aprovechar esta oportunidad para también expresarnos sobre otro asunto que está entrañablemente relacionado a la controversia que hoy atendemos. Se trata de la cesión de facultades constitucionalmente delegadas a una Asamblea Legislativa que comprometen el criterio y la facultad de actuar de una Asamblea Legislativa futura.

Sobre el particular, y a modo de ejemplo, basta con señalar que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América ha reiterado, en innumerables ocasiones, que un Congreso no puede limitar el poder o facultades de un Congreso posterior. Lockhart v. U.S., 546 US 699, 703 (2005); U.S. v. Winstar Corp., 518 US 839, 872 (1996) (citando con aprobación a W. Blackstone, Commentaries on the Laws of England 90 (1765)); Fletcher v. Peck, 10 US 87, 135 (1810) (“[t]he principle asserted is, that one legislature is competent to repeal any act which a former legislature was competent to pass: and that one legislature cannot abridge the powers of a succeeding legislature”). (Énfasis nuestro).

En igual dirección, este Tribunal, en Córdova y otros v. Cámara de Representantes, supra, págs. 808-809, resolvió, entre otras cosas, que la Ley Núm. 477 de 23 de septiembre de 2004 (mejor conocida como la Ley del referéndum sobre el sistema cameral de la Asamblea Legislativa), 16 LPRA ant. sec. 971 et seq., aprobada por la decimocuarta Asamblea Legislativa, era inconstitucional por cuanto obligaba a su homóloga decimoquinta a actuar de determinada manera en contravención de las funciones básicas de las que gozan los legisladores en su quehacer legislativo. Abundando en lo anterior, en una Opinión de Conformidad emitida por la entonces Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez en dicho caso, esta última expresó que “es inválido un mandato legislativo que comprometa los votos de una Asamblea Legislativa posterior y pretenda obligar a sus miembros a aprobar cierta legislación”. (Énfasis nuestro). Córdova y otros v. Cámara de Representantes, supra, pág. 808 (Rodríguez Rodríguez, Opinión de conformidad). Véase, además, Pueblo v. Tribunal de Distrito, 70 DPR 678, 681 (1966).

En ese asunto, tanto lo sentenciado por el Máximo Foro Judicial Federal, como por este Alto Foro, tiene una razón de ser. Y es que, como bien expresamos en el pasado, “[e]l despojo o la limitación de alguna de las funciones básicas de un parlamento socavaría la base misma de la democracia en el país”. (Énfasis suplido). Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115 DPR 368, 375-376 (1984). Todo lo anterior cobra mayor relevancia cuando se trata de facultades legislativas tan trascendentales como lo son la de decidir y regular todo lo concerniente a los procesos electorales que se celebran en nuestro País, y la de aprobar las partidas presupuestarias relacionadas con el mismo.

Evaluado lo anterior, entendemos necesario analizar aquella normativa constitucional que gobierna todo lo relacionado al uso de fondos públicos para fines privados y políticos.

IV.              

Sobre esto último, la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico claramente dispone que “[s]ólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos y para sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del estado, y en todo caso por autoridad de ley”. Art. VI, Sec. 9, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2023, pág. 450. Al analizar el alcance de la precitada disposición constitucional, este Tribunal ha manifestado que la misma no encierra enigma alguno y que su mandato es claro: todo uso del dinero del País debe ir destinado, únicamente a la consecución de una finalidad pública. Véase, Rosario Rodríguez v. Rosselló et al. II, 207 DPR 870, 884 (2021) (Colón Pérez, voto particular disidente); Báez Galib y otros v. C.E.E. II, 152 DPR 382, 395 (2000); P.I.P. v. C.E.E., 120 DPR 580, 606 (1988).

La determinación de qué constituye una finalidad pública, es una tarea que recae en la prudencia de las otras ramas de gobierno, y especialmente en la Asamblea Legislativa, quien “tiene la facultad de asignar fondos públicos -- ya sea a entidades públicas, semipúblicas o aun privadas -- siempre que cumplan con una función reconocidamente pública y cuando el propósito de estas sea colaborar en el desempeño de alguna labor gubernamental”. Aponte Rosario et al. v. Pres. CEE II, 205 DPR 407, 472 (2020) (Colón Pérez, Opinión disidente). Al ejercer tan delicada tarea hemos reconocido que “las opciones del legislador en este campo son amplias, siempre y cuando éste se mueva dentro del marco de la Constitución”. P.I.P. v. C.E.E., supra, pág. 608.

Sin embargo, la determinación de lo que constituye un fin público debe “resultar en el más razonable acomodo entre los diversos intereses particulares de la ciudadanía, y en ajuste a los tiempos”. Rosario Rodríguez v. Rosselló et al. II, supra, pág. 884 (Colón Pérez, voto particular disidente). Ello quiere decir que el concepto de fin público “está ligado al bienestar general y que tiene que ceñirse a las cambiantes condiciones sociales de una comunidad específica”. P.P.D. v. Gobernador I, 139 DPR 643, 686 (1995). Véase, además, P.R. Telephone Co. v. Tribl. Contribuciones, 81 DPR 982, 997 (1960).

Nótese que las expresiones de este Tribunal han aludido al vínculo entre finalidad pública y las cambiantes condiciones sociales del País, no a sus cambiantes circunstancias políticas, y, mucho menos, a las político-partidistas. En ese sentido, la utilización de fondos públicos para promover agendas político-partidistas está vedada por el Art. VI, Sec. 9, supra, de nuestra Constitución. Véase, P.P.D. v. Gobernador I, supra; Miranda v. C.E.E., 141 DPR 775 (1996).

Es por ello que, aunque de ordinario, la determinación inicial que tomen los poderes de gobierno aludidos sobre lo que constituye un fin público nos merece prudencia y deferencia, nada nos impide que, en el descargo de nuestra función revisora, podamos “evaluar si determinado uso de propiedad o fondos del Estado por parte de la Legislatura y el Ejecutivo constituye un uso para un fin público”. Báez Galib y otros v. C.E.E., supra, pág. 396. En otras palabras, la deferencia debida a las ramas hermanas, no puede llevarnos “al absurdo de que este Tribunal se cruce de brazos para permitir un uso de fondos públicos para un fin claramente contrario a nuestro ordenamiento constitucional”. Íd. Véase, además, Aponte Rosario et al. v. CEE II, supra, pág. 474 (Colón Pérez, Opinión disidente).[7]

Una vez examinado todo lo referente a aquellas disposiciones constitucionales que guardan relación con las controversias que hoy nos ocupan, pasamos, por último, a evaluar el contenido de la Ley Núm. 165-2020, infra, objeto del presente litigio, y de la OE-2024-016 que nace de la misma.

 

V.                 

A.                 

Según ya habíamos mencionado en la exposición fáctica que antecede, la Ley Núm. 165-2020, 16 LPRA sec. 977 et seq., -- disposición legal aquí bajo estudio --, fue aprobada en las postrimerías del cuatrienio pasado en un intento desesperado por conferir al gobernador electo para los próximos cuatro años, -- en este caso, el Gobernador Pierluisi Urrutia --, la facultad de poder realizar una consulta plebiscitaria en el momento y circunstancias que éste entendiera conveniente. Lo anterior, debido a que, como es sabido, a raíz del evento eleccionario de noviembre de 2020, el PNP había perdido el control del poder legislativo para el próximo cuatrienio.

Según el propio texto de la Ley Núm. 165-2020, supra, dicho estatuto lleva el nombre oficial de Ley para implementar la petición de estadidad del plebiscito de 2020. 16 LPRA sec. 977. Como parte de su declaración de política pública, la precitada disposición legal expresa:

Este capítulo dispone los procedimientos y los parámetros que regirán la celebración de toda consulta electoral cuyo propósito sea hacer valer la voluntad electoral de la mayoría absoluta de los electores en el plebiscito de 3 de noviembre de 2020, incluyendo cualquier petición, propuesta, respuesta o ratificación electoral relacionada con el estatus político de Puerto Rico que sea presentada o solicitada por una o ambas cámaras legislativas del Congreso, el Presidente de Estados Unidos de América o ambos. (Énfasis suplido). Art. 1.3, 16 LPRA sec. 977a.

 

Es decir, de una somera lectura del precitado texto surge diáfanamente que la celebración de una consulta electoral en virtud de la Ley Núm. 165-2020, supra, solo podrá realizarse: (1) si se tratase de una consulta que busca “hacer valer” la supuesta voluntad electoral de los puertorriqueños expresada en noviembre de 2020; o (2) si una o ambas cámaras del Congreso de los Estados Unidos de América o el Presidente del mismo País, o ambos poderes federales, solicitan o presentan a Puerto Rico la realización de una consulta electoral relacionada al estatus político de la Isla.

No obstante, en su Artículo 2.1, infra, y de forma contradictoria con la precitada declaración de política pública, la mencionada disposición legal facultó “al Gobernador de Puerto Rico para convocar, mediante Orden Ejecutiva, cuando así lo considere necesario: […] (d) una consulta para una ratificación de la voluntad del Pueblo de Puerto Rico; (e) una votación para resolver el estatus político futuro de Puerto Rico”. 16 LPRA sec. 978. Para poder ejercer esta supuesta facultad plebiscitaria, la Ley Núm. 165-2020, supra, mandata para que el Gobernador de Puerto Rico emita una proclama al menos noventa (90) días previos a la fecha seleccionada por él para la celebración de la consulta. Íd.

El texto de lo que debe contener la referida proclama se halla transcrito en el Artículo 2.2 de la mencionada disposición legal. 16 LPRA sec. 978a. Sin embargo, el mismo contiene ciertos espacios en blanco que tendrían que ser llenados por el Gobernador en virtud de las facultades que se le delegan.

En ese sentido, el Artículo 4.1 de la Ley Núm. 165-2020, supra, faculta al Gobernador de Puerto Rico para que, mediante Orden Ejecutiva y sin participación alguna de la Asamblea Legislativa, determine cuáles serán las alternativas que se le presentarán a los electores en la votación. 16 LPRA sec. 980. De igual modo, el texto de la proclama que se transcribe en la ley autoriza al Gobernador para definir, unilateralmente, cada una de las alternativas de estatus que vayan a aparecer en la papeleta de la consulta. Art. 2.2, 16 LPRA sec. 978a.

Por otro lado, la mencionada disposición legal también dispone en varias secciones que será el Presidente de la CEE, la persona encargada de entregar al Gobernador diversos borradores y proyectos necesarios para la votación. Véanse, Arts. 3.1, 3.2 y 4.4, 16 LPRA secs. 979, 979a y 980c. Esto, en aparente contradicción con la organización operativa de la CEE. A esos efectos, véase los Arts. 3.1(2) y 3.4 del Código Electoral de Puerto Rico. 16 LPRA secs. 4511 y 4514.[8]

 

B.                  

En virtud de lo anterior, y como ya habíamos reseñado, el 1 de julio de 2024, el Gobernador Pierluisi Urrutia emitió la Orden Ejecutiva OE-2024-016. Mediante ésta, el Primer Ejecutivo, “a los fines de hacer valer la voluntad electoral expresada en el Plebiscito 2020”, y de manera unilateral, ordenó la celebración de una nueva consulta plebiscitaria en el País para el próximo 5 de noviembre de 2024.

Asimismo, y mediante la aludida Orden Ejecutiva, el Primer Ejecutivo decidió, -- nuevamente a su exclusivo arbitrio --, que las tres alternativas a ser presentadas a las y los electores hábiles serían únicamente: (A) la Estadidad; (B) la Independencia; y (C)la Soberanía en Libre Asociación con los Estados Unidos de América.

Como si ello fuera poco, en la referida Orden Ejecutiva, el Gobernador Pierluisi Urrutia, sin consultar con nadie, se dio a la tarea de definir las mencionadas alternativas de estatus político, a su gusto y conveniencia. Para ello, y según indica la Opinión Mayoritaria en el presente caso, el Primer Ejecutivo se basó en las alternativas y definiciones contenidas en el proyecto de ley federal, Puerto Rico Status Act, HR 8393. Proyecto que, habiendo sido presentado ante la Cámara de Representantes federal durante el año 2022, no llegó a ser considerado por el Senado federal.

De igual forma, mediante la mencionada Orden Ejecutiva, y sobrepasando sus facultades constitucionales, el Primer Ejecutivo ordenó al Director Ejecutivo de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, al Secretario de Hacienda y el Director de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal, para que priorizasen, identificasen e hicieran disponibles los fondos públicos necesarios para cumplir con la aludida orden ejecutiva. Lo anterior, a pesar de que el presupuesto aprobado por la actual Asamblea Legislativa no contempla ninguna asignación para dicho fin.

Es, pues, a la luz de los hechos y el derecho antes expuestos que, -- desde la disidencia --, procedemos a disponer de los asuntos que nos ocupan.[9]

VI.              

Como mencionamos anteriormente, en el presente caso el PIP nos solicita que declaremos la inconstitucionalidad de la Ley Núm. 165-2020, supra, que delegó en el Gobernador de Puerto Rico la potestad para realizar, a su libre albedrío, una consulta plebiscitaria en el País; la que, como cuestión de hecho, ha sido pautada para el próximo 5 de noviembre de 2024. Lo anterior, por entender que, -- entre otras razones --, el referido estatuto violenta el principio de separación de poderes. A todas luces, les asiste la razón a los peticionarios.

Y es que, de conformidad con la normativa antes expuesta, ha quedado claramente demostrado aquí que:

1)      La Ley Núm. 165-2020, supra, choca frontalmente con la doctrina de separación de poderes en la medida en que ésta permite que el Gobernador de Puerto Rico, mediante orden ejecutiva, dé paso a un proceso electoral que, conforme a nuestra Constitución, debe ser exclusivamente determinado por ley.[10] Al así hacerse, también se  impuso, por parte de la Asamblea Legislativa que aprobó la mencionada disposición legal, una traba a la actual Asamblea Legislativa en el descargo de sus funciones constitucionales.[11]

 

2)      La Ley Núm. 165-2020, supra, vulnera aquellas disposiciones constitucionales que prohíben el uso de fondos públicos para sufragar asuntos estrictamente político-partidistas. A esos efectos, basta solo con acudir a la carta que, en el año 2020, y en un proceso plebiscitario muy similar al que hoy es objeto de estudio, el Departamento de Justicia federal remitió al entonces Presidente de la CEE, en la que dejaba entrever que aquella consulta adolecía de un claro elemento político-partidista.[12] Elemento que hoy, nuevamente, resurge al menor asomo.[13]

De otra parte, y relacionado al uso de fondos públicos, el referido estatuto también infringe los postulados de nuestra Constitución al permitir que, mediante Orden Ejecutiva, el Gobernador pudiese “enmendar” el presupuesto vigente aprobado por ley por la actual Asamblea Legislativa; poder  que el Primer Ejecutivo finalmente ejerció al instruir al Director Ejecutivo de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, al Secretario de Hacienda y el Director de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal, para que priorizasen, identificasen e hicieran disponibles los fondos públicos necesarios para cumplir con lo dispuesto en la aludida Orden Ejecutiva, en contravención de las asignaciones presupuestarias establecidas por ley.

 

En fin, como hemos podido apreciar, nos encontramos ante una pieza legislativa que dio paso a unas desacertadas actuaciones del Poder Ejecutivo, con serios visos de inconstitucionalidad. Sostener lo contrario y permitir que, -- en una clara violación al principio constitucional de separación de poderes, y a aquel que prohíbe el uso de fondos públicos para fines estrictamente político-partidistas --, se someta al País, por enésima vez, a una consulta plebiscitaria inconsecuente y hecha a la medida y antojo de cierto gobernante, resulta, sin más, un absurdo jurídico. Lo que está mal, está mal, sin importar las bondades que algunos miembros de esta Curia pudieran encontrarle al referido estatuto.

VII.           

Es pues, por los fundamentos antes expuestos que enérgicamente disentimos del curso de acción seguido por una mayoría de mis compañeros y compañera de estrado. En consecuencia, hubiésemos declarado la inconstitucionalidad de la Ley Núm. 165-2020, supra, y de la Orden Ejecutiva OE-2024-016.

Ángel Colón Pérez

Juez Asociado