Abogados Parte Peticionaria: LCDO. ENRIQUE R. ADAMES SOTO

LCDO. JOHN M. GARCIA

Abogados Parte Recurrida: LCDO. PEDRO J. SAADE LLORENS

Abogado Junta de Planificación: HON. CARLOS LUGO FIOL, PROCURADOR GENERAL

Agencia: JUNTA DE PLANIFICACION

Tribunal de Circuito de Apelaciones: CIRCUITO REGIONAL I

Panel integrado por su Presidenta, Jueza Fiol Matta, la Jueza Rodríguez de Oronoz y el Juez Gierbolini

Juez Ponente: HON. LIANA FIOL MATTA

Fecha: 7/30/1998

En San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 1998.

Nos corresponde considerar, en primer lugar, la constitucionalidad de la Ley Núm. 19 de 12 de junio de 1997, la cual autorizó a la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados a continuar con la construcción del Superacueducto de la Costa Norte, luego de que el Tribunal de Circuito de Apelaciones dictara sentencia el 20 de mayo de 1997 revocando la resolución de la Junta de Planificación de Puerto Rico, fechada en 5 de julio de 1996, mediante la cual aprobó la consulta de ubicación del proyecto. En segundo lugar, debemos examinar la corrección de la referida sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones.

Resolvemos que la Ley 19 de 12 de junio de 1997 es inconstitucional, en cuanto violenta el principio de separación de poderes contenido en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y revocamos la mencionada sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones.

I

La Junta celebró audiencias públicas los días 18, 19, 22 y 26 de diciembre de 1995 y, el 5 de julio de 1996, aprobó la consulta mediante una resolución que les fue notificada a las partes el 18 de julio siguiente. Varios interventores le solicitaron a la Junta que reconsiderara su determinación, a lo cual ésta se negó mediante una resolución notificada a las partes el 30 de agosto de 1996.

El 27 de septiembre de 1996, Misión Industrial de Puerto Rico, Inc. y otros, recurridos aquí, presentaron un recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Tanto la Junta como la Autoridad se opusieron a la expedición del auto. El 20 de diciembre de 1996, pendiente la consideración del recurso ante el Tribunal de Circuito, los recurridos presentaron una moción en auxilio de jurisdicción ante ese foro solicitando que se paralizara la construcción del SAN.

El 28 de febrero de 1997, el Tribunal de Circuito emitió una resolución expidiendo el auto de revisión, la cual tuvo el efecto de paralizar automáticamente la construcción del proyecto. De esta resolución recurrieron la peticionaria y la Junta el 7 de marzo de 1997, mediante sendas peticiones de certiorari ante esta Corte. Ambas señalaron que el Tribunal de Apelaciones había incidido al expedir el auto de revisión e impugnaron su determinación de mantener el efecto de la expedición en cuanto a la paralización del proyecto. Atendidos los planteamientos de las partes, expedimos los autos solicitados y confirmamos la resolución del Tribunal de Circuito en cuanto a la expedición del auto de revisión. Dictamos, no obstante, una orden de remedio provisional autorizando a la peticionaria a continuar parcialmente con la construcción del proyecto. Véase, Misión Industrial de P.R., Inc. v. Junta de Planificación de P.R., op. de 21 de marzo de 1997, 97 J.T.S. 34 [en lo sucesivo, Misión Industrial v. Junta de Planificación I].

Primero, la Junta "carece de facultad para autorizar, mediante consulta de ubicación, un proyecto cuyo propósito es extraer cantidades significativas de agua del cauce natural del Río Grande de Arecibo, en ausencia de una determinación inicial del Departamento de Recursos Naturales, a quien la Ley de Aguas de Puerto Rico facultó para determinar todo lo relativo al uso y aprovechamiento de las aguas de Puerto Rico". Sentencia, en las págs. 212-13.

Segundo, "en el proceso decisional de aprobación de la consulta de ubicación, la Junta no cumplió con los requisitos de ley esenciales a la aprobación de una consulta de ubicación de terrenos, aprobándose unos usos de terrenos antes de que se identificaran en su totalidad los terrenos para los que se estaba autorizando el uso". Id., en la pág. 213.

Tercero, la Junta "no cumplió con el requisito de notificación adecuada a los propietarios afectados por la acción administrativa, requisito indispensable para la validez del procedimiento adjudicativo ante la Junta, violentándose el imperativo constitucional del debido proceso de ley que incluye el derecho a ser oído". Id.

Cuarto, la Junta aprobó "la construcción de un elemento o componente del Superacueducto, la laguna de retención, en una Zona 1 susceptible a inundaciones, sin un estudio hidrológico-hidráulico y sin siquiera considerar la condición de inundabilidad de los terrenos, en violación a las normas legales contenidas en sus propias leyes y reglamentos sobre zonas inundables". Id., en las págs. 213-14.

Quinto, la Junta aprobó implícitamente "el uso de terrenos agrícolas de alta productividad en una actividad no agrícola sin prueba ni determinación alguna que justifique el cambio de uso de los terrenos afectados, según se requiere por la ley y la reglamentación propia[s] de la... [agencia]". Id., en la pág. 214.

Sexto, la Junta no resolvió "las controversias sobre posibles impactos ambientales del proyecto, planteadas por la Declaración de Impacto Ambiental Final, por agencias estatales y federales y por la ciudadanía, según se requiere por las disposiciones de la Ley sobre Política Pública Ambiental". Id.

Consecuentemente, el tribunal ordenó la paralización total de las obras iniciadas al amparo de la resolución revocada, hasta tanto se cumpliera cabalmente con la legislación y la reglamentación aplicables.

El 26 de junio de 1997, los recurridos presentaron una moción en auxilio de nuestra jurisdicción solicitándonos una orden para detener la construcción del SAN reiniciada al amparo de la nueva legislación. Nos solicitaron, además, que pospusiéramos la decisión en cuanto a la expedición del auto de certiorari solicitado por la peticionaria, hasta tanto hubiéramos considerado la validez constitucional de la Ley 19, la cual ellos impugnan.

El pasado de 30 junio dictamos una resolución concediéndoles un término a las partes para que se expresaran en torno a la validez constitucional de la Ley 19 y la posible academicidad del presente recurso. Igual término le concedimos al Secretario de Justicia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, según lo exige la Regla 21.3 de las de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. ap. III (1983). Véase, Misión Industrial de P.R., Inc. v. Junta de Planificación, res. de 30 de junio de 1997, 97 J.T.S. 113.

Las partes han comparecido. Estando en posición para ello expedimos el auto solicitado y, sin procedimientos ulteriores, procedemos a resolver las controversias planteadas. Véanse, Regla 50 del Reglamento de Tribunal Supremo, aprobado el 25 de abril de 1996, 4 L.P.R.A. ap. XXI-A, R. 50 (Supl. 1997); Bacardí Corp. v. Congreso de Uniones Industriales, op. de 19 de junio de 1996, 96 J.T.S. 94, en la pág. 1291; Nieves Vélez v. Bansander Leasing Co., op. de 2 de septiembre de 1994, 94 J.T.S. 115, en la pág. 101; Rivera Pérez v. Carlo Aymat, 104 D.P.R. 693, 694 (1976).

Por tratarse de una cuestión de justiciabilidad, atendemos primero lo relativo a la posible academicidad del presente recurso. Véanse, Comisión Estatal de Elecciones v. Depto. de Estado, op. de 16 de diciembre de 1993, 93 J.T.S. 163, en la pág. 11376; Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, op. de 18 de marzo de 1994, 94 J.T.S. 35, en la pág. 11649.

II

A

Los recurridos argumentan, sin embargo, que la Ley 19 es inconstitucional, entre otras razones, porque contraviene el principio de separación de poderes y, por lo tanto, no se debe aplicar en la solución del presente recurso. Ante esta circunstancia debemos determinar primero, como cuestión de umbral, si el recurso ante nuestra consideración es justiciable. Véanse, Comisión Estatal de Elecciones v. Dpto. de Estado, supra, en la pág. 11376; Asoc. de Periodistas v. González, 127 D.P.R. 704, 717 (1991); E.L.A. v. Aguayo, supra, en las págs. 558-59.

Al emprender esta tarea reafirmamos nuestra obligación de esforzarnos por lograr una interpretación congruente y compatible con el mantenimiento de la constitucionalidad de una ley, por deferencia a la interpretación inicial que de la Constitución hacen las ramas políticas del gobierno. Véanse, Partido Popular Democrático v. Rosselló González, supra, en la pág. 442; Pueblo v. Santiago Feliciano, op. de 9 de noviembre de 1995, 95 J.T.S. 154, en las págs. 291-92; Pueblo v. Rivera Morales, op. de 26 de mayo de 1993, 93 J.T.S. 83, en la pág. 10743; Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405, 412 (1991) [en lo sucesivo, Nogueras v. Hernández Colón I]; Banco Popular v. Mun. de Mayagüez, 126 D.P.R. 653, 661 (1990); Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 55 (1990); Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 D.P.R. 610, 619 (1981).

B

La Asamblea Legislativa aprobó la Ley 19 amparándose en su poder de reglamentación y en virtud de la facultad que le confiere la Sección 19 del Artículo II de la Constitución, para legislar "en protección de la vida, la salud y el bienestar del pueblo". Su actuación respondió, de acuerdo con la exposición de motivos y la declaración de propósitos contenida en el artículo 2 de la ley, a la obligación de atender la falta apremiante de un abasto de agua suficiente en Puerto Rico.

La exposición de motivos de la Ley 19 asevera efectivamente que existe un estado de emergencia en relación con los abastos de agua potable en la costa norte del país y afirma que el SAN es la alternativa más sensata para remediarlo. Declara, además, que "[l]a tramitación de este proyecto en su fase administrativa fue correcta, habiéndose cumplido cabalmente con la política pública, las leyes y los reglamentos vigentes". Consigna, por último, que la Ley 19 pretende establecer "un mecanismo ágil y expedito" que permita completar e implantar el proyecto del SAN, a la vez que "provee los mecanismos efectivos" para que aquellas personas cuyos intereses pudieran ser afectados por el proyecto puedan reclamar sus derechos en los tribunales.

El artículo 1 establece que la exposición de motivos de la ley "constituye la expresión exclusiva de la intención legislativa, a los fines de la interpretación de la misma".

El artículo 2 contiene una declaración de propósitos que reitera lo expresado en la exposición de motivos y declara, nuevamente, que la tramitación administrativa del proyecto fue correcta. Afirma, además, que la Ley 19 "está a tono y cumple con el mandato constitucional esbozado en la Sección 19 del Artículo VI de la Constitución de conservar nuestros recursos naturales".

El artículo 3 le "autoriza y ordena a la... [peticionaria] a que, una vez cumpla con los requisitos y trámites establecidos en el Artículo 4... y se emita la autorización de obra, continúe de forma ininterrumpida y diligente con el diseño y la construcción del... [SAN] hasta la culminación de la obra".

El artículo 4 le exige a la peticionaria presentar los siguientes documentos ante la Administración de Reglamentos y Permisos (en lo sucesivo, "ARPE"):

1. permiso del Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos, para cumplir con la sección 404 del "Clean Water Act", 33 U.S.C. § 1344 (1997),

2. certificado de calidad de agua que emite la Junta de Calidad Ambiental,

3. certificación de cumplimiento con el artículo 4(c) de la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, 12 L.P.R.A. §§ 1121-1142 (1997) (en lo sucesivo, la "Ley sobre Política Pública Ambiental"), y

4. permiso de construcción de la toma de agua emitido por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en lo sucesivo, el "DRNA") el 18 de septiembre de 1996, conforme con la Ley para la Conservación, el Desarrollo y Uso de los Recursos de Agua de Puerto Rico, Ley Núm. 136 de 3 de junio de 1976, según enmendada, 12 L.P.R.A. §§ 1501-1560 (1997) (en lo sucesivo, la "Ley de Aguas"), independientemente de que éste no sea final y firme.

Este artículo le ordena también a ARPE expedir la autorización de obra correspondiente inmediatamente después que la peticionaria presente los documentos mencionados.

El artículo 5 de la ley le ordena al DRNA "continuar con el trámite administrativo que determine necesario para... [el otorgamiento] final de la franquicia de agua dentro del cual verificará el cumplimiento con los términos y condiciones del permiso de construcción [de toma de agua] otorgado". Establece, además, que la revisión judicial de la determinación administrativa respecto a estos permisos, así como de la autorización de obra de ARPE, se deberá solicitar de acuerdo con el mecanismo establecido en el artículo 7 de la ley. Por último, le ordena a la peticionaria cumplir con las condiciones establecidas en el permiso de construcción de toma de agua y la franquicia final de agua, documentos que, según la Ley 19, "están en armonía con la conservación y protección de los recursos naturales y el medio ambiente".

El artículo 6 exime las determinaciones administrativas respecto a los documentos relacionados en el artículo 4 de las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, con excepción de los términos que hubieran expirado antes de la vigencia de la Ley 19. Este artículo declara, además, que "[t]odos aquellos permisos, endosos, certificaciones, contratos, subastas y los procedimientos administrativos, incluyendo los de notificación, consultas públicas y de ubicación, que hayan sido obtenidos o realizados administrativamente para el desarrollo del... [SAN] con anterioridad a la vigencia de... [la Ley 19], se entenderán vigentes y conformes a la política pública por la presente adoptada, por la urgente necesidad de agua potable en aras de garantizar la vida, la salud y el bienestar general".

El artículo 7 establece un mecanismo particular para la revisión judicial de las decisiones administrativas relacionadas con los documentos detallados en los artículos 4 y 5 de la ley. Establece que la expedición de un auto de revisión no tendrá el efecto de paralizar trámite alguno relacionado con la construcción del proyecto del SAN, a menos que medie una orden expresa del tribunal para evitar un daño irreparable. También consigna los requisitos que debe satisfacer la parte recurrente para que el tribunal pueda emitir una orden de paralización. Establece, sin embargo, que una orden a tales efectos sólo "podrá afectar aquel componente o componentes del proyecto que sean objeto de controversia en el caso y en donde esté envuelto un daño sustancial". El artículo 7 preceptúa que "[n]o procederá ningún otro tipo de demanda, acción, procedimiento o recurso en ningún tribunal que no sean los dispuestos en este Artículo, excepto aquellos que configuren un reclamo por daños y perjuicios conforme la Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955, según enmendada, conocida como 'Ley de Pleitos contra el Estado', o procedimientos de expropiación forzosa".

El artículo 8 establece que las disposiciones de la Ley 19 "prevalecerán sobre cualquier disposición de ley o reglamento inconsistente con las mismas".

El artículo 9 establece la separabilidad de las disposiciones de la ley y limita la declaración de inconstitucionalidad de cualesquiera de ellas, disponiendo que la decisión judicial correspondiente no "proveerá para que se detenga la construcción del... [SAN] o ninguno de sus componentes".

El artículo 10 le ordena al Concilio de Infraestructura divulgar el contenido de la ley.

El artículo 11, por último, establece la vigencia inmediata de la ley.

Así pues, a partir del 12 de junio de 1997, fecha en que comenzó la vigencia de la Ley 19, entró en vigor un procedimiento particular para la tramitación del SAN.

C

El principio constitucional de separación de poderes representa la expresión jurídica de la teoría de gobierno que pretende evitar la tiranía - la concentración indebida del poder en una misma fuente - mediante la distribución tripartita del poder estatal. Véase, P.P.D. v. Ferré, 98 D.P.R. 338, 453 (Rigau, J., op. disidente). En el ordenamiento jurídico puertorriqueño, el principio de separación de poderes emana de la Sección 2 del Artículo I de la Constitución, la cual establece la forma republicana de gobierno para el Estado Libre Asociado.

Así pues, al adjudicar controversias sobre separación de poderes debemos reconocer que "[l]a relación entre las ramas está sujeta a alteraciones que dependen de las necesidades de los tiempos y la índole del poder de que se trate". In re Rodríguez Torres, 106 D.P.R. 698, 709 (1978) (Trías Monge, J. Pres., op. particular). Debemos distinguir "entre facultades que integran la entraña misma del sistema y poderes trasladables, por razones de peso, a otras ramas", id., y, "a la luz de las circunstancias históricas prevalecientes, delimitar los contornos de los poderes públicos para evitar la concentración indebida de poderes y promover el más eficiente funcionamiento del sistema". Nogueras v. Hernández Colón I, supra, en las págs. 426-27.

Nuestra jurisprudencia sobre separación de poderes refleja esa preocupación por mantener un equilibrio adecuado entre las ramas que integran nuestro sistema de gobierno. En unos casos hemos atendido la situación en la que una rama interfiere con otra debilitando su autoridad o independencia.

Así, por ejemplo, en Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 638, 651 (1991) [en lo sucesivo, Nogueras v. Hernández Colón II], resolvimos que mantener indefinidamente en sus puestos a jueces con nombramientos vencidos que continuaban su incumbencia en virtud de la cláusula de continuidad contenida en las anteriores leyes números 11 de 24 de julio de 1952 (Ley de la Judicatura) y 7 de 8 de agosto de 1974 (Ley sobre Jueces Municipales), violentaba "el equilibrio que intenta mantener la Constitución en lo que respecta al ejercicio de nombramiento compartido entre la Rama Ejecutiva y la Legislativa". En Pueblo v. González Malavé, 116 D.P.R. 578, 587-88 (1985), le negamos al Senado de Puerto Rico intervenir como amigo de la corte en un recurso sobre la procedencia de ciertas denuncias por perjurio presentadas por el Fiscal Especial Independiente contra varias personas que testificaron ante la Comisión de lo Jurídico del Senado, en la investigación de los hechos ocurridos en el Cerro Maravilla el 25 de julio de 1978. Nuestra decisión se basó, en parte, en que la comparecencia del Senado, de ser admitida, habría interferido con el ejercicio de nuestra discreción. En Hernández Agosto v. López Nieves, supra, en la pág. 620, resolvimos que los cargos que requieren el consejo y consentimiento del Senado no pueden ser ocupados interinamente de forma indefinida, pues, de lo contrario, "podría evadirse con facilidad el poder de confirmación del Senado, inclinarse pesadamente la balanza del lado de la Rama Ejecutiva y romperse el equilibrio que persigue la cláusula de separación de poderes".

No obstante, en Nogueras v. Hernández Colón I, supra, en la pág. 427, resolvimos que la creación de una doble sesión ordinaria por parte de la Legislatura no interfiere indebidamente con el poder ejecutivo, ya que el Gobernador aún conserva sus facultades constitucionales para convocar a la Asamblea Legislativa a sesión extraordinaria, hacer nombramientos de receso y efectuar vetos de bolsillo. Y, en Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407, 428 (1982), resolvimos que un gobernador reelecto no interfiere con la función constitucional del Senado de impartirles su consejo y consentimiento a los nombramientos de los secretarios de gobierno, al no enviar a ese cuerpo las nominaciones de aquellos secretarios nombrados en un cuatrienio anterior que desee retener en sus cargos durante el nuevo cuatrienio.

En otros casos hemos considerado la situación en la que una rama de gobierno asume una función que le ha sido atribuida a otra. En Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, supra, por ejemplo, declaramos inconstitucionales ciertas resoluciones de la Asamblea Legislativa que le asignaban una cantidad global de fondos públicos a la Administración de Servicios Municipales, para que ésta los distribuyera en cada distrito, de acuerdo con el juicio particular de su respectivo senador o representante. Concluimos que tales resoluciones, por carecer de guías específicas para la distribución de los fondos asignados, les concedían a los legisladores la "autoridad última" para disponer de fondos públicos, permitiéndoles ejercer la función de hacer cumplir las leyes. Id., en la pág. 11662. En Pueblo v. González Malavé, supra, además de resolver, como comentamos anteriormente, que autorizar la intervención del Senado como amigo de la corte en el recurso sobre la procedencia de las denuncias por perjurio presentadas por el Fiscal Especial Independiente podía interferir con el ejercicio de nuestra función, resolvimos que admitir esa comparecencia le permitiría al poder legislativo ejercer la función acusatoria que le corresponde propiamente al poder ejecutivo en su función de hacer cumplir las leyes. Véase id., en las págs. 582-83.

En Pueblo v. Santiago Feliciano, supra, en la pág. 289, sin embargo, resolvimos que no viola el principio de separación de poderes la determinación preliminar de causa probable que hace el Secretario de Justicia en una petición para grabar una comunicación oral no telefónica en virtud de la sección 6 del artículo 18 de la Ley Contra el Crimen Organizado y Lavado de Dinero del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 33 de 13 de julio de 1978, según enmendada, 25 L.P.R.A. § 971q (Supl. 1997). Concluimos que esta determinación preliminar no implica el ejercicio de la facultad constitucional que le compete exclusivamente al poder judicial para expedir órdenes de registro o allanamiento.

D

La Ley 19 plantea la situación específica de una intromisión de la Asamblea Legislativa, en su función de legislar, con el ejercicio de la función judicial. Nuestras decisiones han señalado hasta ahora varios tipos de legislación que interfieren indebidamente con el poder judicial.

La Ley 19, sin embargo, no contraviene las normas establecidas en la jurisprudencia citada. No fue aprobada con el único propósito de ordenar el incumplimiento de una sentencia judicial, P.R. Tobacco v. Buscaglia, supra; no sujeta el valor de una sentencia a la determinación de otra rama, Torres v. Castillo Alicea, supra; y no contraviene el principio de jurisdicción unificada, Ramírez v. Registrador, supra. Tampoco presenta una controversia comparable con la adjudicada en Vélez Ruiz v. E.L.A., supra. Hasta ahora, sólo en dos ocasiones hemos considerado específicamente si el poder legislativo interfiere indebidamente con la función judicial al aprobar legislación que afecte un pleito pendiente.

En Sunland Biscuit Co. v. Junta de Salario Mínimo, 68 D.P.R. 371 (1948) (en reconsideración), resolvimos una controversia relacionada con una legislación que tuvo el efecto de convalidar un decreto mandatorio de la Junta de Salario Mínimo. En revisión, la recurrente, Sunland Biscuit Co., argumentó ante este Tribunal que la Junta había actuado sin autoridad y en exceso de sus poderes al promulgar el decreto, en esencia, por que éste tenía un efecto discriminatorio sobre su negocio. Antes de que emitiéramos nuestra decisión, la Legislatura aprobó la Ley Núm. 451 de 14 de mayo de 1947 (en lo sucesivo, la "Ley 451"), la cual tuvo el efecto de convalidar el decreto impugnado. El 25 de junio de 1947, emitimos una sentencia anulando el decreto mandatorio. En reconsideración, sin embargo, dejamos sin efecto nuestra sentencia al resolver que la Ley 451, la cual entró en vigor el 1ro de julio de 1947, había convalidado y ratificado las actuaciones de la Junta de Salario Mínimo al emitir el decreto en controversia. Véase, Sunland Biscuit Co. v. Junta de Salario Mímino, supra, en la pág. 379. Concluimos que "[a pesar de que] nuestra sentencia se dictó en 25 de junio de 1947,... la misma no había creado aún ningún derecho a favor de la recurrente. Además,... la Ley [451]... específicamente hac[ía] referencia a decretos emitidos con anterioridad a... [su] aprobación... y ésta lo fu[e] en 14 de mayo de 1947,... fecha anterior a aquélla en que se dictó la sentencia de este Tribunal. Bajo estas condiciones el estatuto curativo resultó completamente válido y constitucional". Id. en la pág. 379.

Es pertinente consignar, por último, que en Banco Popular v. Corte, supra, en la pág. 82, en el contexto de una controversia relacionada con la radicación de un informe de una comisión legislativa en un tribunal en el que se celebraba un procedimiento de liquidación de cierta entidad bancaria, expresamos que "el permitir que la legislatura o una comisión de una de sus cámaras dicte a una corte el resultado a que deba llegar al decidir cuestiones específicas ante la corte en cualquier etapa de la liquidación..., sería permitir a la legislatura usurpar una función que ha sido otorgada a las cortes".

E

En Estados Unidos, el Tribunal Supremo federal ha tenido en varias ocasiones la oportunidad de considerar si la aplicación de una ley a una controversia pendiente contraviene el principio de separación de poderes.

Así, por ejemplo, en United States v. Schooner Peggy, 5 U.S. (1 Cranch) 103, 110 (1801), la Corte resolvió que en ausencia de algún impedimento constitucional, un tribunal apelativo debe aplicar la ley según vigente al momento de resolver, aun cuando ello tenga el efecto de anular el fallo del tribunal recurrido.

En Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co., 59 U.S. (18 How.) 421 (1855) [en lo sucesivo, Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co. II], la controversia giró en torno a la constitucionalidad de una ley del Congreso que tuvo el efecto de anular una decisión del Tribunal Supremo. En este caso, el estado de Pennsylvania instó una acción en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos solicitando un interdicto en contra de la compañía Wheeling and Belmont Bridge. Alegó que la compañía había construido un puente cuya elevación obstruía la navegación del río Ohio, causándole daños irreparables.

En 1789, el estado de Virginia había consentido el establecimiento del estado de Kentucky en una parte de su territorio. Ambos estados acordaron mantener libres el uso y la navegación del río Ohio. El Congreso sancionó este acuerdo al admitir a Kentucky en la Unión. Véase, Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co., 54 U.S. (13 How.) 518, 561, 564 (1852) [en lo sucesivo, Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co. I].

Posteriormente, Virginia aprobó una ley para autorizar la construcción del puente que provocó la controversia, sujeto al ejercicio del poder del Congreso para reglamentar el comercio. El estatuto dispuso que la estructura no debía obstruir la navegación del río y que, si lo hacía, sería considerada un estorbo público. La compañía demandada argumentó que había construido el puente en virtud de la facultad que le fue conferida por esta ley. Argumentó, además, que debido a la ausencia de reglamentación congresional respecto a la navegación del río Ohio, el estado de Virginia tenía completa discreción para autorizar la construcción del puente. Véase, Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co. I, supra, en la pág. 564.

La Corte entendió, sin embargo, que el acuerdo entre Virginia y Kentucky, por haber sido sancionado por el Congreso, se había convertido en ley para toda la nación. Determinó, además, que el Congreso sí había reglamentado la navegación del río mediante el licenciamiento de embarcaciones, el establecimiento de puertos de entrada y otros actos similares. Por lo tanto, la facultad conferida por la legislación de Virginia para la construcción del puente no podía contravenir el derecho de libre navegación reconocido por el acuerdo entre Virginia y Kentucky, según sancionado por el Congreso. Tampoco podía menoscabar el uso de las licencias concedidas por el Congreso. Véase id., en la pág. 565.

La evidencia presentada demostró que la elevación del puente obstruía el paso de cierto tipo de embarcaciones. Consecuentemente, la Corte resolvió que el puente constituía un estorbo y que Pennsylvania tenía derecho a que se liberara la navegación del río, mediante el cese del estorbo, removiendo o alterando la estructura. La Corte le ordenó a la demandada que realizara ciertas modificaciones en el puente y le impuso el pago de las costas del litigio. Véase id., en las págs. 625-28. Esta decisión fue dictada en 1852.

La compañía, sin embargo, en lugar de cumplir la orden, recabó la intervención del Congreso, véase, Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co. II, supra, 421, 439 (McLean, J., op. disidente), quien ese mismo año aprobó una ley declarando el puente una estructura legal, según su construcción y elevación originales, e instituyéndolo una vía de correos. Véase id., en la pág. 429.

En 1854, una tormenta destruyó el puente y la compañía comenzó a reconstruirlo según el diseño original. Ante esta situación, Pennsylvania solicitó y obtuvo de uno de los jueces del Tribunal Supremo un interdicto ordenando a la compañía detener la construcción en virtud de la decisión de 1852. No obstante, la compañía continuó con la construcción hasta completar la obra. Pennsylvania solicitó entonces, entre otros remedios, una orden de embargo contra la compañía y sus oficiales por éstos haber desacatado la orden de interdicto. Solicitó, además, el cobro de las costas concedidas en el litigio anterior. Véase id., en las págs. 421-27. La compañía apoyó su actuación en la legislación posterior. Argumentó que la ley del Congreso había autorizado la construcción del puente según el diseño original, anulando así la decisión emitida en 1852. Pennsylvania, por su parte, planteó que el estatuto era inconstitucional. Vease id., en la pág. 429.

La Corte delimitó la controversia en términos del poder del Congreso para reglamentar el comercio. Para ello se refirió a su decisión anterior. Según la Corte:

Id., en la pág. 430 (traducción nuestra).

La Corte reconoció efectivamente que la ley que legalizó el puente había anulado la sentencia de 1852 en cuanto al cese del estorbo, no así en cuanto a las costas concedidas. Según explicó la Corte:

Id., en las págs. 431-32 (traducción nuestra).

Con estos precedentes, la Corte resolvió United States v. Klein, 80 U.S. (13 Wall.) 128 (1872). Durante la guerra civil el Congreso de los Estados Unidos aprobó varios estatutos relacionados con las propiedades de los enemigos no combatientes. Uno de estos estatutos, el "Abandoned and Captured Property Act", 12 Stat. 820 (1863), les autorizó a ciertos agentes del Tesoro de Estados Unidos a vender toda propiedad abandonada o capturada que hubieran recibido o recaudado en cualquier estado o territorio insurrecto, y a depositar el producto de la venta en el tesoro federal. El estatuto creó, además, una causa de acción para permitirles a ciertas personas reclamar el producto de la venta de sus propiedades. Para poder ejercer esta acción, los propietarios debían demostrar que habían mantenido su lealtad hacia el gobierno, mediante prueba de que no habían coadyuvado en la rebelión. Posteriormente, el presidente Lincoln emitió una proclama declarando la concesión de un perdón, con el restablecimiento de derechos propietarios, a quienes hubieran participado en la rebelión, bajo la condición de hacer y mantener un juramento de fidelidad al gobierno de Estados Unidos.

Un tal V.F. Wilson obtuvo este perdón. Luego de su muerte, Klein, su albacea, instó una acción para reclamar el producto de la venta de cierta propiedad de Wilson. La corte de reclamaciones - establecida para conocer estos casos - adjudicó la reclamación a favor de Klein. El gobierno apeló ante el Tribunal Supremo.

Poco antes del caso de Klein, la corte de reclamaciones había resuelto otro muy similar. La decisión en ese caso fue confirmada por el Tribunal Supremo, al resolver que la concesión de un perdón purgaba las ofensas de una persona que hubiera participado en la rebelión, liberándola de toda penalidad. Así pues, la persona concesionaria del perdón era considerada como si nunca hubiera participado en la rebelión. Véase, United States v. Padelford, 76 U.S. (9 Wall.) 531, 543 (1870).

Luego de la decisión en United States v. Padelford, supra, y estando pendiente ante el Tribunal Supremo el caso de Klein, el Congreso aprobó una legislación que establecía que ningún perdón o amnistía concedida por el presidente sería admisible en evidencia en favor de un reclamante para probar el requisito de lealtad exigido por el "Abandoned and Captured Property Act". La cláusula, además, eliminaba la jurisdicción apelativa del Tribunal Supremo sobre cualquier sentencia de la corte de reclamaciones a favor de un reclamante que hubiera establecido su lealtad mediante un perdón presidencial. En estos casos se le ordenaba al Tribunal Supremo desestimar por falta de jurisdicción. Por último, la cláusula establecía que, en cualquier reclamación en virtud del "Abandoned and Captured Property Act" ante la corte de reclamaciones, la aceptación sin reserva de un perdón presidencial por parte del reclamante, debía tenerse como prueba definitiva de la participación del reclamante en la rebelión, así como de su falta de fidelidad hacia el gobierno de Estados Unidos. Admitida esta prueba, la corte de reclamaciones tenía que desestimar la reclamación por falta de jurisdicción. La ley se aprobó el 12 de julio de 1870. El gobierno, apoyándose en ella, solicitó la desestimación del caso de Klein.

La controversia ante la Corte exigía, pues, determinar si la disposición aprobada le impedía a Klein recobrar las cantidades reclamadas. La Corte resolvió que la disposición era inconstitucional porque violaba el principio de separación de poderes. Primero, la cláusula interfería con el poder judicial dictándole la norma decisoria en un caso pendiente y, segundo, incidía sobre el poder ejecutivo menoscabando el efecto de un perdón presidencial. Véase, Unites States v. Klein, supra, en las págs. 146-48.

La Corte distinguió la situación ante su consideración de la adjudicada en Pennsylvania v. Wheeling Brige Co. II, supra, precisando que, en ese caso, la legislación en controversia no pautó una norma decisoria arbitraria, sino que le permitió a la Corte aplicar libremente sus normas a las circunstancias creadas por el nuevo estatuto. En el caso ante su consideración, sin embargo, la disposición impugnada no había creado circunstancias nuevas. Aún así, le prohibía a la Corte darle a cierta prueba - el perdón presidencial - el efecto evidenciario que a su juicio debía tener, ordenándole que le diera un efecto contrario. Véase, United States v. Klein, supra, en las págs. 146-47.

F

Los recurridos admiten que la Legislatura, en el ejercicio de su poder inherente, puede afectar litigios pendientes sin contravenir el principio de separación de poderes, "siempre que lo haga en el marco de la enunciación de una nueva norma de derecho y no meramente de la adjudicación de una controversia específica". Réplica a memorando de Derecho de las partes recurrentes, en la pág. 7 (énfasis omitido). Éstos argumentan, no obstante, que la Ley 19 no creó un estado de derecho para la construcción del SAN distinto del vigente cuando el Tribunal de Circuito adjudicó las controversias en su sentencia. Véanse, Memorando de Derecho de la parte recurrida, en las págs. 37-38; Réplica a memorandos de Derecho de las partes recurrentes, en las págs. 2, 11.

La controversia que el Tribunal de Circuito resolvió en la sentencia que nos corresponde revisar a través del presente recurso fue precisamente si la consulta de ubicación se otorgó conforme a derecho. La Ley 19 pretende ejercer indirectamente esa función revisora sobre la sentencia recurrida, dictando así el resultado del caso ante nuestra consideración, sin modificar en forma alguna el derecho aplicable.

El poder de revisar una sentencia le corresponde a la rama judicial. Es una facultad que integra la entraña misma del poder que la Sección 1 del Artículo V de la Constitución les asigna exclusivamente a los tribunales. No es una facultad compartida con el poder legislativo, ni trasladable a éste por razón alguna. Si bien es cierto que el principio de separación de poderes debe ser aplicado flexiblemente, esa flexibilidad "no significa que lo que es la esencia de la función judicial pueda ser destruido, convirtiendo el poder para decidir en una débil oportunidad para consultar y recomendar". Banco Popular v. Corte, supra, en la pág. 76.

Resolvemos, por lo tanto, que los párrafos antepenúltimo y segundo de los artículos 2 y 6, respectivamente, de la Ley 19 son inconstitucionales porque contravienen el principio de separación de poderes interfiriendo de manera no permisible con el ejercicio del poder judicial.

Nos corresponde determinar ahora si se deben mantener los restantes artículos del estatuto impugnado, o si lo declaramos nulo en su totalidad.

G

En Tugwell v. Corte, 64 D.P.R. 220, 226 (1944), adoptamos una fórmula bipartita para solucionar problemas relacionados con la nulidad total o parcial de una ley. La primera parte de esta fórmula consiste en determinar si la ley es capaz de ser separada y, la segunda, en auscultar si la Legislatura tuvo en mente la separabilidad de las distintas disposiciones de la ley. Recientemente reiteramos la vigencia de esta fórmula en Berríos Martínez v. Rosselló González, op. de 30 de septiembre de 1994, 94 J.T.S. 127, estableciendo que es necesario, en primer lugar, "determinar si la ley es susceptible de mantenerse en vigor una vez se eliminan las cláusulas inconstitucionales". Id., en la pág. 277. En segundo lugar "se debe evaluar si la Legislatura hubiera aprobado la ley sin tales disposiciones". Id., en las págs. 277-78. No obstante, cuando una ley preceptúa la separabilidad de sus disposiciones, el análisis debe comenzar presumiendo que la Asamblea Legislativa interesaba que el resto de la ley se mantuviera en vigor si un tribunal llegara a declararla parcialmente inconstitucional. Véase id., en la pág. 278. Véase además, Asociación de Maestros de Puerto Rico v. Torres, op. de 30 de noviembre de 1994, 94 J.T.S. 145, en la pág. 452 n.2. En este caso, partimos de tal presunción en virtud de la cláusula de separabilidad que establece el artículo 9 de la ley. Al hacer la primera parte del análisis, sin embargo, resulta que las restantes disposiciones de la Ley 19 dependen de las declaradas inconstitucionales; todas están íntimamente relacionadas entre sí. No es necesario, pues, hacer la segunda parte del análisis y procede, por lo tanto, declarar el estatuto nulo en su totalidad. Véase, P.R. Tobacco Corp. v. Buscaglia, supra, en la pág. 829.

Reconocemos que la Legislatura aprobó la Ley 19 respondiendo a la preocupación legítima de atender la falta apremiante de un abasto de agua suficiente en el país. No importa, sin embargo, el grado de legitimidad de dicha preocupación, o que el motivo de la Asamblea Legislativa haya sido uno laudable; ello no es suficiente para sostener la constitucionalidad de una ley. Véanse, Alicea v. Córdova, 117 D.P.R. 676, 693 n.13 (1986); Torres v. Castillo Alicea, supra, en la pág. 801; Durand v. Sancho Bonet, 50 D.P.R. 940, 943 (1937). Como expresó el delegado Miguel Ángel García Méndez en la Convención Constituyente, citando a James Madison sobre el principio de separación de poderes: "[E]l peligro en la [Asamblea] Legislativa está cuando se le dan excesivos poderes, precisamente en que, porque está[] sostenid[a] por la defensa de que... [es la] representante[] [directa] del pueblo, el propio concepto se confunde". 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1043 (1951).

Por último, los recurridos argumentan que la Ley 19 es inconstitucional, además, porque, viola el debido procedimiento de ley, la igual protección de las leyes y la Sección 19 de los Artículos II y VI de la Constitución del Estado Libre Asociado. Por cuanto nos limitamos a resolver que la Ley 19 viola el principio de separación de poderes no expresamos opinión alguna respecto a estos planteamientos.

Habiendo resuelto que la Ley 19 es inconstitucional, ésta no hace académica la consideración del recurso presentado por la peticionaria. Pasamos, por lo tanto, a considerar sus planteamientos.

III