A

En cuanto al primer señalamiento de error, la peticionaria alega que el Tribunal de Circuito incidió al dictar sentencia sin tener jurisdicción para ello, pues entiende que los recurridos presentaron el recurso de revisión luego de transcurrido el término de treinta días que establece la sección 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, según enmendada, 3 L.P.R.A. § 2172 (Supl. 1997) (en lo sucesivo, la "LPAU"), para la revisión judicial de las decisiones finales de las agencias administrativas.

La Junta emitió su resolución aprobando la consulta de ubicación del SAN el 5 de julio de 1996 y la notificó a las partes el 18 de julio siguiente. Los recurridos presentaron oportunamente una solicitud de reconsideración, la cual fue denegada por la Junta mediante una resolución fechada en 7 y 13 de agosto de 1996. La copia de la notificación de esta resolución fue archivada en autos el 30 de agosto siguiente. El 27 de septiembre de 1996 los recurridos acudieron en revisión ante el Tribunal de Circuito.

La sección 4.2 de la LPAU establece un término de treinta días para solicitar la revisión judicial de una decisión final de una agencia. Véase, 3 L.P.R.A. § 2172 (Supl. 1997). Este plazo comienza a contar a partir de la fecha de archivo en autos de la notificación de la decisión administrativa, o a partir de la fecha aplicable preceptuada en la sección 3.15 de la ley, cuando el término es interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración. Véase id., § 2172. De acuerdo con la sección 3.15, cuando se presenta una moción de reconsideración la agencia tiene un término quince días para tomar alguna determinación en su consideración, en cuyo caso el término para solicitar la revisión judicial comienza a contar a partir de la fecha en que se archiva en autos una copia de la notificación de la decisión de la agencia resolviendo definitivamente la moción de reconsideración. Véase id., § 2165. Sin embargo, cuando la agencia rechaza de plano la moción de reconsideración - es decir, la deniega sumariamente -, o no actúa dentro de los quince días estatutarios, el término para recurrir judicialmente comienza a contar desde que se notifica la denegación, o desde que expira el plazo de quince días sin que la agencia haya actuado, según sea el caso. Véase id.

Mediante resolución y sentencia en Rivera Rivera v. Municipio de Carolina, res. de 6 de marzo de 1996, 96 J.T.S. 28, en la pág. 751, una mayoría de este Tribunal interpretó la sección 3.15 en el sentido de que si dentro del plazo de quince días la agencia rechaza de plano la moción de reconsideración, el término para solicitar la revisión judicial comienza a contar a partir de la fecha de la notificación de la decisión administrativa, no a partir de la expiración del plazo de quince días. Esa mayoría interpretó, además, que es sólo cuando la agencia no actúa en forma alguna respecto a la moción de reconsideración que el término para recurrir judicialmente comienza a contar a partir de la expiración del referido plazo de quince días, rechazando así la interpretación de que la sección 3.15 exige el archivo en autos, dentro del término de quince días, de una copia de la notificación de la decisión administrativa denegando la moción de reconsideración, para interrumpir el término para solicitar la revisión judicial.

En el presente caso la Junta resolvió definitivamente la solicitud de reconsideración presentada por los recurridos dentro del término de quince días que establece la sección 3.15 de la LPAU, aunque no fue sino hasta después de que hubiera expirado este plazo que se archivó en autos copia de la notificación de la decisión. Adoptando la interpretación intimada en Rivera Rivera v. Municipio de Carolina, supra, resolvemos que el término de treinta días para recurrir judicialmente de la resolución de la Junta aprobando la consulta de ubicación del proyecto no había expirado aún cuando los recurridos presentaron su recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito el 27 de septiembre de 1996. El primer error, por lo tanto, no fue cometido.

La adecuada dilucidación de los demás señalamientos de error requiere precisar primero la naturaleza de la consulta de ubicación y las disposiciones estatutarias y reglamentarias que la gobiernan.

B

Todo proyecto para la realización de una mejora pública, tanto en área zonificada como no zonificada, que no haya sido exento expresamente mediante resolución de la Junta, requiere la radicación de una consulta. Véase id., §§ 650.228, 650.231. Constituye una mejora pública "[t]oda mejora permanente, toda nueva construcción... de obra pública autorizada, pagada, supervisada, dirigida, emprendida o controlada por cualquier organismo gubernamental". Id., § 650.225(14). La Junta clasificó el SAN como una mejora pública. Véase, Resolución, supra, conclusión de derecho número 1.

El artículo 21 de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación dispone, por su parte, que no se podrá autorizar, ayudar o emprender ninguna mejora o cambio en los usos de terrenos que esté en conflicto con el Plan de Desarrollo Integral, el Programa de Inversiones de Cuatro Años o los planes de usos de terrenos de Puerto Rico. Este artículo preceptúa, además, que "no se hará o se ordenará que se hagan planos de construcción o de emplazamiento por ningún funcionario del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico sin antes haber sido autorizada su preparación por la Junta, mediante la radicación de una consulta...". 23 L.P.R.A. § 62t (1987).

El Reglamento de Adjudicación establece también los elementos que la Junta debe considerar en la disposición de una consulta de ubicación. La sección 7.01 establece, en la parte pertinente, que:

23 R.P.R. § 650.234 (1997).

Es discreción del gobernador autorizar el desarrollo de una mejora permanente que no esté contemplada en el Programa de Inversiones de Cuatro Años. Véanse id., § 650.231; Ley Orgánica de la Junta de Planificación, art. 15, 23 L.P.R.A. § 62n (1987). Luego de que la consulta aprobada por la Junta adviene final y firme, le corresponde a la parte proponente radicarla ante ARPE para que esta agencia continúe con los trámites correspondientes. Véase, Reglamento de Adjudicación, secs. 4.3, 10.00, 23 R.P.R. §§ 650.231, 650.238 (1997).

Si fuera necesario hacer cambios al proyecto que alteren la consulta según fue aprobada, la parte proponente debe presentar una solicitud de enmienda debidamente fundamentada y documentada. La Junta podrá exigir la radicación de una nueva consulta dependiendo de la naturaleza y magnitud de los cambios propuestos en relación con la consulta original. La radicación de una solicitud de enmienda antes de que la Junta resuelva la consulta original pudiera tener el efecto de reiniciar cualquier trámite interagencial. Véase id., Reglamento de Adjudicación, sec. 7.02, 23 R.P.R. § 650.235 (1997).

C

En el presente caso hay que considerar, además, la Resolución de la Junta de Planificación Núm. JPE-14 de 28 de octubre de 1966 (en lo sucesivo, la "Resolución JPE-14") y sus extensiones. Mediante esta resolución, la Junta eximió a la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados de tener que presentar los planos de construcción de acueductos rurales y los proyectos de adquisición de los terrenos necesarios para la construcción de tales proyectos, sujeto al cumplimiento de ciertas condiciones. La Junta eximió asimismo a la Autoridad de cumplir con el reglamento sobre lotificación y urbanización, en cuanto a las segregaciones correspondientes. Véase, Resolución JPE-14, supra.

El 30 de agosto de 1973, la Junta acordó extender esta exención, sujeto a ciertas condiciones, a otros tipos de proyectos. Véase, Primera Extensión a Resolución JPE-14 (30 de agosto de 1973).

El 2 de marzo de 1983, bajo la vigente ley orgánica, la Junta aprobó una segunda extensión en la cual reiteró las exenciones anteriores y aclaró que la Autoridad no tiene que obtener la aprobación de las segregaciones correspondientes, "bastando con someter únicamente el plano de mensura para su presentación al Registrador de la Propiedad... para que [éste]... pueda inscribir las lotificaciones resultantes". Segunda Extensión a la Resolución JPE-14 (2 de marzo de 1983). El plano de mensura "no tiene que ser certificado por... [ARPE] para tener entrada al Registro de la Propiedad[,] y las segregaciones que se efectúen para estos proyectos tampoco requerirán la previa aprobación de dicha agencia". Id.

El Tribunal de Circuito, sin embargo, resolvió que la Resolución JPE-14 y sus extensiones no están vigentes porque no gozan del privilegio de sucesión que establece el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación. El inciso (d) de este artículo confirma la vigencia de, entre otras actuaciones, aquellas resoluciones adoptadas por la Junta bajo la Ley Orgánica de 1942 que sean compatibles con la nueva ley orgánica, hasta tanto sean enmendadas o derogadas. Véase, 23 L.P.R.A. § 63e(d) (1987). Según el Tribunal de Circuito, la Resolución JPE-14 y sus extensiones no se ajustan a los criterios que rigen la facultad de la Junta para conceder exenciones establecidos en su vigente ley orgánica. El artículo 21 dispone que la Junta debe considerar el costo, la magnitud o tamaño y el impacto de una obra al establecer normas de exención respecto a las obras públicas municipales. Véase, Ley Orgánica de la Junta de Planificación, art. 21, 23 L.P.R.A. § 62t (1987). Estos criterios, según concluyó el Tribunal de Circuito, representan el mínimo necesario para evitar que la Junta actúe irrazonable o arbitrariamente al hacer cualquier determinación sobre la concesión de una exención, en ausencia de normas generales aplicables a la consideración de exenciones en casos de obras estatales. Véase, Sentencia, en las págs. 134-37.

El Tribunal de Circuito determinó, no obstante, que aun bajo el supuesto de que las exenciones concedidas fueran válidas, éstas no comprenden proyectos como la laguna de retención que forma parte del proyecto del SAN. El texto de la Primera Extensión a la Resolución JPE-14 contradice esta conclusión. Refiriéndose a otros tipos de proyectos, adicionales a los acueductos rurales, a los cuales extender la aplicación de la Resolución JPE-14, la Junta consignó que, "[e]ntre otros figuran los siguientes: plantas de filtración, presas, líneas de transmisión, descargas sanitarias, estaciones de bombas y eyectores neumáticos". Primera Extensión, supra (énfasis suplido). Como se puede apreciar, la lista de proyectos mencionados no pretende ser exhaustiva, sino demostrativa.

D

El Tribunal de Circuito resolvió en su sentencia que la Junta actuó en forma ilegal y ultra vires al emitir la resolución aprobando el SAN, debido a que esa agencia no está facultada para aprobar, mediante consulta de ubicación, un proyecto cuyo propósito principal es el aprovechamiento de cantidades significativas de agua, antes de que el DRNA apruebe preliminarmente la franquicia correspondiente. Según concluyó ese foro, la determinación preliminar respecto a la franquicia que debe hacer el secretario del DRNA, "no es una superficial ni pro forma y[,]... como 'determinación' sujeta a la posibilidad de vista administrativa..., debe constar por escrito, previo a la concesión del permiso de construcción [de toma de agua]". Sentencia, en la pág. 77.

La Ley de Aguas dispone en su artículo 8 que "[n]inguna persona podrá construir, establecer u operar un sistema de toma de agua, ni usar o aprovechar las aguas y los cuerpos de agua de Puerto Rico sin el correspondiente permiso o franquicia expedido por el Secretario" del DRNA. 12 L.P.R.A. § 1508 (1997). El artículo 9 establece algunos de los factores que debe considerar el secretario al evaluar una propuesta de uso o aprovechamiento particular de los recursos de agua, así como las exigencias y características mínimas relacionadas con los permisos y franquicias correspondientes. Véase id., § 1509.

Este curso procesal preocupó, comprensiblemente, al Tribunal de Circuito desde una perspectiva de política pública, por la posibilidad de que el DRNA no autorizara el proyecto según concebido, con la consecuente pérdida de los fondos públicos invertidos en su construcción y el menoscabo de su viabilidad y utilidad. Véase, Sentencia, en la pág. 50.

La Junta, por otro lado, no se extralimitó en el ejercicio de sus poderes delegados invadiendo la jurisdicción del DRNA al aprobar la consulta de ubicación del SAN. La aprobación de la consulta de ubicación no constituye una adjudicación sobre el uso o aprovechamiento de los recursos de agua, sino una autorización para el uso de unos terrenos. Véase id.

El Tribunal de Circuito, por lo tanto, incidió al resolver que la Junta actuó ilegalmente y en exceso de sus facultades al emitir la resolución aprobando el SAN, antes de que el DRNA hubiera aprobado preliminarmente la franquicia de agua. Consecuentemente, es innecesario resolver si la determinación preliminar respecto a la franquicia que debe hacer el secretario del DRNA debe constar por escrito.

E

Al considerar y resolver una consulta de ubicación, según se puede inferir de su ley orgánica y del Reglamento de Adjudicación, la Junta ejerce una función de naturaleza adjudicativa. Véanse, e.g., Ley Orgánica de la Junta de Planificación, arts. 27, 32(c), 23 L.P.R.A. §§ 62z, 63d(c) (1987); Reglamento de Adjudicación, secs. 1.04, 2.00(1), (6), (27), 9.00, 23 R.P.R. §§ 650.221, 650.225(1), (6), (27), 650.237 (1997). En efecto, así lo hemos resuelto anteriormente. Véanse, Montalvo v. Municipio de Sabana Grande, op. de 10 de mayo de 1995, 95 J.T.S. 60, en la pág. 893; Luan Investment Corp. v. Román, 125 D.P.R. 533, 547 n.2 (1990).

De acuerdo con la sección 9.00 del Reglamento de Adjudicación, la Junta debe decidir una consulta de ubicación basándose en la totalidad del expediente, mediante una resolución que incluya las determinaciones de hechos y conclusiones de derecho en las que se fundamente. Véase, 23 R.P.R. § 650.237 (1997). Iguales requisitos imponen, en forma general, las secciones 3.1(d) y 3.14 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. §§ 2151(d), 2164 (1992), para la adjudicación formal de controversias. La revisión de una resolución sobre consulta de ubicación está delimitada por la sección 4.5 de la LPAU, 3 L.P.R.A. § 2175 (1992), la cual establece el alcance de la revisión judicial de las decisiones de los organismos administrativos. Véanse, Metropolitana, S.E. v. Administración de Reglamentos y Permisos, op. de 10 de abril de 1995, 95 J.T.S. 39, en la pág. 767; Hernández v. Golden Tower Development Corp., 125 D.P.R. 744, 748 (1990).

Al ejercer su función, el tribunal debe examinar primero si la actuación del organismo administrativo se ajusta al poder que le ha sido delegado, cf., Viajes Gallardo v. Clavell, op. de 30 de junio de 1992, 92 J.T.S. 90, en las págs. 9683-84; Hernández Denton v. Quiñones Desdier, 102 D.P.R. 218, 223-24 (1974), pues de lo contrario su actuación sería ultra vires y, como consecuencia, nula. Véanse, Fuertes v. Administración de Reglamentos y Permisos, op. de 17 de diciembre de 1993, 93 J.T.S. 165, en la pág. 11386; P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 409 (1980); Del Rey v. J.A.C.L., 107 D.P.R. 348, 355 (1978); E.L.A. v. Rivera, 88 D.P.R. 196, 199 (1963); Infante v. Tribunal Examinador Médicos, 84 D.P.R. 308, 314 n.5 (1961).

En relación con las determinaciones de hechos de la agencia, la sección 4.5 de la LPAU preceptúa que éstas deben ser sostenidas por el tribunal revisor siempre que estén basadas en "evidencia sustancial" contenida en el expediente administrativo. 3 L.P.R.A. § 2175 (1992); véase, además, Metropolitana, S.E. v. Administración de Reglamentos y Permisos, supra, en la pág. 767. Esta disposición recoge estatutariamente la norma jurisprudencial que establece que, de ordinario, los tribunales no deben intervenir con las determinaciones de hechos de un organismo administrativo si éstas se apoyan en prueba suficiente que surja del récord considerado en su totalidad. Véanse, Metropolitana, S.E. v. Administración de Reglamentos y Permisos, supra, en la pág. 767; Facultad para las Ciencias Sociales Aplicadas, Inc. v. Consejo de Educación Superior, supra, en la pág. 10783; Rodrigo v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 151, 154 (1973); López v. Junta de Planificación, 80 D.P.R. 646, 673 (1958); Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670, 686-87 (1953). El propósito de la regla de evidencia sustancial aplicable a las determinaciones de hechos es "evitar la sustitución del criterio del organismo administrativo en materia especializada por el criterio del tribunal revisor". Reyes Salcedo v. Policía de Puerto Rico, supra, en la pág. 959; véanse además, López v. Junta de Planificación, supra, en la pág. 673 (1958); Ledesma v. Tribunal de Distrito, 73 D.P.R. 396, 401 (1952). Evidencia sustancial, según la hemos definido anteriormente, "es aquella evidencia relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una conclusión". Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, supra, en la pág. 687. Consecuentemente, para convencer al tribunal de que la evidencia en la cual se basó la agencia para formular una determinación de hecho no es sustancial, la parte afectada debe demostrar que existe otra prueba en el récord que reduzca o menoscabe el valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta el punto de que no se pueda concluir que la determinación de la agencia fue razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba que tuvo ante su consideración. Cf., Metropolitana, S.E. v. Administración de Reglamentos y Permisos, supra, en las págs. 767-68; Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, supra, en la pág. 686. No obstante, el tribunal debe sostener la resolución de un conflicto probatorio por parte de la agencia, siempre que ésta se haya apoyado en una base racional. Véanse, Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, supra, en las págs. 686-87, 689; J.R.T. v. Línea Suprema, Inc., 89 D.P.R. 840, 849 (1964).

Las conclusiones de derecho de la agencia, distinto de las determinaciones de hechos, pueden ser revisadas "en todos sus aspectos por el tribunal", LPAU, sec. 4.5, 3 L.P.R.A. § 2175 (1992), sin sujeción a norma o criterio alguno. Véase, Miranda v. Comisión Estatal de Elecciones, supra, en la pág. 236 (citando a Fernández Quiñones, supra, § 9.4C, en la pág. 545). Esto no significa, sin embargo, que al ejercer su función revisora, el tribunal pueda descartar libremente las conclusiones e interpretaciones de la agencia, sustituyendo el criterio de ésta por el propio. Al contrario, hemos reiterado consistentemente - antes y después de la vigencia de la LPAU - que, de ordinario, los tribunales deben deferir a las interpretaciones y conclusiones de los organismos administrativos. Véanse, e.g., Metropolitana, S.E. v. Administración de Reglamentos y Permisos, supra, en la pág. 767; Facultad para Las Ciencias Sociales Aplicadas, Inc. v. Consejo de Educación Superior, supra, en la pág. 10783; Fuertes v. Administración de Reglamentos y Permisos, supra, en la pág. 11385; Viajes Gallardo v. Clavell, supra, en la pág. 9685; Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513, 523-24 (1991); A.R.P.E. v. J.A.C.L., 124 D.P.R. 858, 864 (1989); M & V Orthodontics v. Negdo. Seg. Empleo, 115 D.P.R. 183, 189 (1984); Rubin Ramírez v. Trías Monge, 111 D.P.R. 481, 484-85 (1981); Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, supra, en la pág. 699; Quevedo Segarra v. J.A.C.L., 102 D.P.R. 87, 96 (1974); Román v. Superintendente de la Policía, 93 D.P.R. 685, 690 (1966); Reyes v. Junta de Planificación, 79 D.P.R. 620, 629 (1956); Ledesma v. Tribunal de Distrito, supra, en la pág. 401. Esta deferencia responde al reconocimiento de que "las agencias administrativas son instrumentos necesarios para la interpretación de la ley". Miranda v. Comisión Estatal de Elecciones, supra, en la pág. 236.

El criterio de revisión que el tribunal debe aplicar es, pues, el de razonabilidad, sosteniendo las conclusiones e interpretaciones administrativas siempre que la agencia no haya actuado arbitraria o ilegalmente, o en abuso de su discreción. Véanse, e.g., Quiñones Irizarry v. San Rafael Estates, S.E., op. de 30 de junio de 1997, 97 J.T.S. 109, en la pág. 1329; Misión Industrial v. Junta de Planificación I, supra, en las págs. 728-29; Álvarez Cintrón v. Junta de Directores del Condominio Villa Caparra Executive, supra, en la pág. 1126; Fuertes v. Administración de Reglamentos y Permisos, supra, en la pág. 11385; Facultad para las Ciencias Sociales Aplicadas, Inc. v. Consejo de Educación Superior, supra, en la pág. 10783; Viajes Gallardo v. Clavell, supra, en la pág. 9685; Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, supra, en la pág. 699. Al hacer esta determinación, el tribunal debe considerar, además, la experiencia y los conocimientos especializados que tenga el organismo administrativo sobre los asuntos que le han sido encomendados, véanse, e.g., García Oyola v. Junta de Calidad Ambiental, op. de 21 de febrero de 1997, 97 J.T.S. 25, en la pág. 662; M & V Orthodontics v. Negdo. Seg. Empleo, supra, en la pág. 189, distinguiendo entre "cuestiones de interpretación estatutaria, en las que los tribunales son especialistas, y cuestiones propias para la discreción o pericia administrativa". Adorno Quiles v. Hernández, 126 D.P.R. 191, 195 (1990) (citando a Febres v. Feijoó, 106 D.P.R. 676 (1978); véanse además, Reyes Salcedo v. Policía de Puerto Rico, supra, en la pág. 959; Miranda v. Comisión Estatal de Elecciones, supra, en la pág. 236.

Al revisar las interpretaciones y conclusiones administrativas, el tribunal debe hacer una evaluación independiente sobre la aplicación del derecho a los hechos que la agencia estimó pertinentes. Confrontado con un resultado distinto del obtenido por la agencia, el tribunal debe determinar si la divergencia responde un ejercicio razonable de la discreción administrativa fundamentado, por ejemplo, en una pericia particular, consideraciones de política pública, o la apreciación de la prueba que tuvo ante su consideración. El tribunal podrá sustituir el criterio de la agencia por el propio sólo cuando no pueda hallar una base racional para explicar la decisión administrativa.

La revisión judicial de las decisiones administrativas está delimitada, además, por lo incluido en el récord o expediente administrativo. Así lo establece la sección 3.18 de la LPAU disponiendo que "[e]l expediente de la agencia constituirá la base exclusiva para la acción de la agencia en un procedimiento adjudicativo... y para la revisión judicial ulterior". 3 L.P.R.A. § 2168 (1992).

Respecto al caso ante nuestra consideración, la Ley Orgánica de la Junta establece específicamente que la revisión de las decisiones de la Junta "se limitará exclusivamente a cuestiones de derecho". Ley Orgánica de la Junta de Planificación, art. 32(a), 23 L.P.R.A. § 63d(a) (1992). Aun cuando en Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, supra, en la pág. 685, expresamos que la revisión judicial de las decisiones administrativas depende "del estatuto específico envuelto en cada caso", lo cierto es que tanto la apreciación arbitraria de la prueba por parte del organismo administrativo como la determinación sobre si las conclusiones de hechos que sirven de base a su decisión están sostenidas por evidencia sustancial, constituyen una cuestión de derecho. Véanse, López v. Junta de Planificación, supra, en la pág. 672; Fuertes v. Junta de Planificación, 76 D.P.R. 644, 648 (1954); Eastern Sugar Associates v. Junta Azucarera, 71 D.P.R. 358, 386 (1954); Acosta v. Junta de Planificación, 71 D.P.R. 578, 581 (1950); cf. además, Chase Manhattan v. Emmanuelli Bauzá, 111 D.P.R. 705, 712 (1981).

La revisión de la resolución de la Junta aprobando el proyecto del SAN se debió sujetar a los parámetros expuestos. El Tribunal de Circuito, sin embargo, estimó que en este caso procedía, "como cuestión de derecho", aplicar un criterio de revisión más estricto. Véase, Sentencia, en la pág. 46. Al hacerlo, erró. Esto, sin embargo, no dispone del presente recurso.

El Tribunal de Circuito resolvió que aun bajo el supuesto de que no fuera necesaria una determinación inicial del DRNA sobre la franquicia de agua para adjudicar la consulta de ubicación, ésta debía ser revocada porque la Junta violó su propia ley orgánica y sus reglamentos al aprobar la consulta de ubicación del SAN. Concluyó asimismo, que la Junta violó el debido proceso de ley de las personas que serían afectadas por su actuación y no cumplió con las disposiciones aplicables de la Ley sobre Política Pública Ambiental.

F

El Tribunal de Circuito determinó que la peticionaria incumplió los requisitos de notificación y titularidad o autorización que establece la sección 4.03 del Reglamento de Adjudicación, 23 R.P.R. § 650.231 (1997), ya que no presentó evidencia de que hubiera notificado a algunos de los propietarios cuyos terrenos serían afectados por el proyecto, ni de que fuera titular de los terrenos públicos que serían utilizados, o de que tuviera la autorización correspondiente de las agencias dueñas. Ambas faltas, concluyó el foro apelativo, viciaron la radicación de la consulta. Un análisis del trámite seguido, sin embargo, demuestra que no fue así.

El 20 de julio de 1995, la Junta emitió una resolución mediante la cual dejó en suspenso la consideración de la consulta de ubicación radicada por la peticionaria, hasta que ésta presentara evidencia de haber notificado a los propietarios de terrenos privados y la autorización correspondiente de los titulares de terrenos públicos.

El 1ro de diciembre siguiente, la peticionaria le sometió a la Junta una lista con el número de catastro de las propiedades que serían afectadas por el proyecto, incluyendo copia de la notificación que les había enviado el día antes a los respectivos titulares. Tanto el número de catastro como los nombres y las direcciones correspondientes fueron obtenidos de los expedientes del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (en lo sucesivo, el "CRIM"). La peticionaria indicó, sin embargo, que no había podido obtener el nombre y la dirección de varios de los titulares cuyas propiedades serían afectadas, ya que esta información no estaba disponible en el CRIM y tampoco la había podido obtener mediante visitas de campo. Para subsanar esta deficiencia, el 16 de diciembre de 1995, la peticionaria publicó en la prensa un aviso informando acerca de la radicación de la consulta, en el que incluyó el número de catastro de las propiedades para las cuales no había podido obtener el nombre y la dirección del titular. Mediante este aviso notificó, además, a varios dueños a quienes había notificado anteriormente sin éxito porque las cartas correspondientes le fueron devueltas.

El Tribunal de Circuito también resolvió que la notificación fue inoportuna, ya que, según interpretó, ésta se tiene que hacer simultánea o coetáneamente con la radicación de una consulta. Concluyó que la tardanza incurrida por la peticionaria en notificar la radicación de la consulta impidió que las personas afectadas pudieran expresarse en torno a la misma, lo que constituyó una violación del debido procedimiento de ley.

La sección 4.03 del Reglamento de Adjudicación dispone efectivamente que, como parte de los requisitos de radicación, la parte proponente de una consulta sobre mejora pública debe presentar evidencia de que notificó a los titulares de terrenos privados. Esta sección dispone, además, que "[t]oda persona notificada sobre la radicación de una consulta o proyecto de mejora pública podrá someter a la Junta, con copia a la parte proponente, sus puntos de vista dentro del término de diez (10) días contados a partir del recibo de la notificación". 23 R.P.R. § 650.234 (1997).

Como mencionamos anteriormente, mediante resolución de 20 de julio de 1995, la Junta dejó en suspenso la consulta presentada por la peticionaria hasta que ésta evidenciara - como lo hizo posteriormente - haber cumplido con el requisito de notificación. Determinar cuándo fue, en la cronología del trámite administrativo, que la Junta dio por radicada finalmente la consulta - si antes o después de que la peticionaria le presentara las copias de las notificaciones enviadas y el aviso publicado - nos parece una tarea innecesaria. Aun cuando el Reglamento de Adjudicación le confiere a toda persona notificada de la radicación de una consulta el derecho a presentar sus comentarios dentro de los diez días siguientes a la notificación, la Junta puede tramitar una consulta sin que haya transcurrido este término, "cuando el interés público... así lo justifique". Reglamento de Adjudicación, sec. 4.03, 23 R.P.R. § 650.234 (1997). La urgencia de atender la deficiencia en el abasto de agua potable en el país ciertamente constituye un interés público suficiente para justificar la manera de proceder de la Junta en cuanto a este aspecto.

En cuanto a la presentación de autorización de los dueños de terrenos públicos, constan en el expediente administrativo las autorizaciones de los departamentos de Transportación y Obras Públicas, Agricultura, Recreación y Deportes y de la Vivienda. No consta, sin embargo, la autorización expresa de la Autoridad de Tierras para la construcción de dos de los elementos del SAN en sus terrenos. La Junta, no obstante, tiene la facultad de "[d]ispensar del cumplimiento de uno o varios requisitos reglamentarios con el propósito de lograr la utilización óptima de los terrenos...". Ley Orgánica de la Junta de Planificación, art. 11(7), 23 L.P.R.A. § 62j(7) (1987). Considerando que de la resolución aprobando la consulta surge que peticionaria tenía un plan para adquirir los terrenos de la Autoridad de Tierras, y considerando que esta agencia nunca ha comparecido objetando la utilización de su propiedad para la construcción del proyecto, tampoco nos parece que la Junta haya actuado ilegal, arbitraria o caprichosamente al dar por radicada la consulta de ubicación en cuanto a este extremo.

El Tribunal de Circuito resolvió, además, que tanto la notificación de las vistas públicas para considerar la consulta como la notificación de la resolución aprobándola fueron defectuosas y contrarias al debido procedimiento de ley, debido a la ausencia de prueba en el expediente administrativo sobre la notificación adecuada a varios de los propietarios cuyos terrenos podrían ser afectados por la construcción del SAN.

El Reglamento de Adjudicación contempla dos tipos de vistas, el primero, vistas de carácter administrativo y, el segundo, vistas de carácter público. Son "vistas administrativas" las "ordenadas por la Junta para oír a partes interesadas, identificadas de antemano, sobre un asunto en particular" y "públicas", las ordenadas "para considerar consultas de ubicación u otra acción adjudicativa de la Junta en todos los casos en que se disponga por ley o reglamentación[,] o en que la Junta lo estime pertinente". Sec. 2.00(26) y (27), respectivamente, 23 R.P.R. § 650.225(26), (27) (1997). La celebración de vistas, tanto administrativas como públicas, es una facultad discrecional de la Junta. El ejercicio de esta discreción, sin embargo, está limitado por el debido procedimiento de ley. Véase, López v. Junta de Planificación, supra, en la pág. 667.

En cuanto a la notificación de vistas, la sección 8.01 del Reglamento de Adjudicación dispone:

23 R.P.R. § 650.236 (1997).

Aun cuando esta sección no hace referencia a vistas administrativas, del texto se puede interpretar - haciendo referencia también al inciso (26) de la sección 2.00, 23 R.P.R. § 650.225(26) (1997), el cual define vista administrativa - que no obstante la caracterización de la vista, la Junta tiene la obligación de notificar individualmente a todas las partes identificadas previamente que tengan un interés particular en la adjudicación del asunto ante su consideración. Es decir, en el presente caso, aun cuando la Junta caracterizó de públicas las vistas convocadas durante la consideración de la consulta de ubicación del SAN, su obligación era, para cumplir con el debido procedimiento de ley, notificar individualmente a los propietarios cuyos terrenos serían afectados por la construcción del proyecto. Al contrario, al resto de la ciudadanía le podía informar de la celebración de las vistas mediante la publicación de un aviso de prensa, según lo establece el último párrafo de la sección 8.01 del Reglamento de Adjudicación, 23 R.P.R. § 650.236 (1997).

En la resolución de 20 de julio de 1995, la Junta le indicó a la peticionaria su intención de celebrar vistas públicas en relación con la consulta de ubicación presentada. A esos efectos, la Junta le requirió a la peticionaria, entre otra, la siguiente información:

1. Lista de direcciones postales de:

1. Todos los dueños de propiedades que radican dentro de una distancia de cien (100) metros, medidos desde todos los límites del solar o parcela objeto de la consulta hasta los límites de cualquier solar o parcela que radique dentro de la distancia antes señalada.
2. Si dentro de la distancia de cien (100) metros, indicada en el apartado (a) anterior, no existieren veinte (20) propiedades, deberá ampliar la distancia de los cien (100) metros, en todas las direcciones, hasta incluir un mínimo de veinte (20) propiedades. No obstante, deberá incluir todas las propiedades que existen dentro de la distancia ampliada determinada.

1. Identificar, en un plano, las propiedades incluidas en el listado con el número correspondiente al mismo y marcar la distancia de cien (100) metros o la distancia ampliada determinada.

La peticionaria respondió el 29 de noviembre de 1995, mediante una carta en la que le solicitó a la Junta que la eximiera de tener que notificar individualmente a los propietarios de los terrenos ubicados dentro del radio de cien metros indicado. Como mecanismo alterno, la agencia propuso la publicación de anuncios en los principales diarios del país y su difusión a través de la radio y la televisión. La Junta aprobó esta alternativa mediante resolución de 30 de noviembre de 1995, a la cual no se opusieron los recurridos. Los avisos se publicaron en la prensa los días 2, 3 y 16 de diciembre siguientes.

El 1ro de diciembre de 1995, la Junta notificó individualmente a los propietarios incluidos en la lista que le había provisto la peticionaria y que ésta había utilizado para notificar la radicación de la consulta. El Tribunal de Circuito encontró que hubo varias personas que no fueron notificadas adecuadamente. Los problemas que confrontó la Junta al hacer esta notificación fueron los mismos que confrontó la peticionaria al notificar la radicación de la consulta; es decir, la imposibilidad de obtener el nombre y la dirección de algunos de los titulares debido a la ausencia de esta información en los archivos del CRIM, el resultado infructuoso de las visitas de campo realizadas y la devolución de algunas de las cartas de notificación enviadas.

En cuanto a la notificación de la resolución aprobando la consulta de ubicación, la sección 9.00 del Reglamento de Adjudicación establece que todas las resoluciones en casos adjudicativos sobre consultas de ubicación las notificará por correo la Oficina del Secretario de la Junta "a todas las partes cuyas direcciones obren en el expediente de la consulta". 23 R.P.R. § 650.237 (1997). Esto fue lo que hizo la Junta en el presente caso. Debemos señalar, no obstante, que nuestra determinación en cuanto a los procedimiento de notificación en esta opinión no les impide a quienes pudieran haber sido afectados por la actuación de la Junta presentar las acciones independientes que correspondan.

G

Si las variaciones del concepto original del proyecto hacían necesaria la presentación de una solicitud de enmienda era una cuestión que dependía de los conocimientos especializados tanto de la peticionaria como de la Junta. La ausencia de un requerimiento a estos efectos por parte de la Junta tiene a su favor la presunción de legalidad y corrección de que son acreedoras las decisiones administrativas. Véase, e.g., Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, supra, en la pág. 699. El Tribunal de Circuito debió respetar esta presunción ante la falta de impugnación por parte de los recurridos. Véanse, Catalytic Ind. Maint. v. F.S.E., supra, en las págs. 101-02; Henríquez v. Consejo de Educación Superior, supra, en la pág. 210; M. & B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, supra, en la pág. 331. En cuanto a este asunto, el Tribunal de Circuito no debió apartarse de la norma general de abstenerse de resolver cuestiones no planteadas por las partes. Véanse, Trabal Morales v. Ruiz Rodríguez, 125 D.P.R. 340, 351 (1990); Murcelo v. H.I. Hettinger & Co., 92 D.P.R. 411, 426 (1965); Garaje Rubén, Inc., v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 236, 242 (1973); Autoridad sobre Hogares v. Sagastivelza, 71 D.P.R. 436, 439 (1950); Banco Territorial y Agrícola v. Vidal, 42 D.P.R. 869, 872 (1931).

H

El Tribunal de Circuito también determinó que la Junta impidió la participación efectiva de la ciudadanía durante las vistas públicas al permitir que la peticionaria presentara elementos adicionales del proyecto, sin conceder tiempo suficiente para considerarlos y reaccionar a éstos. Ello, según concluyó el foro apelativo, vició el procedimiento de vistas públicas y constituyó una violación del debido procedimiento de ley.

I

El Tribunal de Circuito determinó además que: (1) la Junta había iniciado la evaluación del proyecto - en particular, que estaba celebrando las vistas públicas correspondientes - sin que hubiera concluido el proceso de evaluación ambiental ante la Junta de Calidad Ambiental, (2) algunas de las copias de la declaración de impacto ambiental preliminar (en lo sucesivo, la "DIA-P") contenían anejos en inglés y (3) el expediente administrativo no estuvo disponible en el lugar indicado en los avisos de prensa. Estas circunstancias, concluyó, constituyeron deficiencias en la divulgación del proyecto que coartaron la participación efectiva de la ciudadanía durante las vistas públicas.

J

El Tribunal de Circuito determinó que la peticionaria no demostró que el proyecto del SAN estuviera conforme con la política pública expresada en los instrumentos de planificación de la Junta, según lo establece la sección 4.03 del Reglamento de Adjudicación:

23 R.P.R. § 650.232 (1997).

K

El Tribunal de Circuito resolvió, además, que la resolución aprobando la consulta de ubicación era nula por carecer de determinaciones de hechos y conclusiones de derecho sobre los siguientes aspectos: (1) escasez y calidad de agua en Arecibo, (2) costo y financiamiento del proyecto, (3) posibles conflictos entre el proyecto y las obras de otros organismos gubernamentales, (4) efecto del proyecto en las zonas arqueológicas de Vega Baja, Arecibo y Manatí, (5) efecto del proyecto en la canalización del Río Manatí, la represa de Ciales y la construcción del Lago Manatí, (6) efecto de la laguna de retención en la canalización del Río Grande de Arecibo, (7) ubicación de la laguna de retención en zonas inundables y de alta productividad agrícola, y (8) descripción de los terrenos que serían desarrollados.

Hemos subrayado reiteradamente la importancia de las determinaciones de hechos y las conclusiones de derecho administrativas para el adecuado ejercicio de la revisión judicial. Este requisito persigue varios objetivos:

Rivera Santiago v. Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265, 276-78 (1987) (citas omitidas). Las determinaciones de hecho "deben ser lo suficientemente definidas para poner a las cortes en posición de revisar inteligentemente la decisión [del organismo administrativo] y determinar si los hechos tal y como [éste] los encontró probados... ofrecen una base razonable para [su decisión]". Godreau & Co. v. Com. Servicio Público, 71 D.P.R. 649, 655-56 (1950); véase además, López v. Junta de Planificación, supra, en la pág. 668. Así pues, en su decisión, la agencia debe "exponer los fundamentos de hecho, refiriéndose tanto a los hechos básicos que estimó probados, luego de resolver cualesquier conflictos en la prueba, como a las inferencias de hecho que en última instancia creyó justificadas". López v. Junta de Planificación, supra, en la pág. 667. "Lo importante es que las determinaciones se refieran a los hechos básicos, sin que... [la agencia] tenga que... 'anotar' cada conclusión con la evidencia específica presentada." Hilton Hotels v. Junta de Planificación, supra, en la pág. 684. En cuanto a las conclusiones de derecho, la agencia "no puede limitarse a 'recitar' o a repetir frases generales que aparecen en [sus reglamentos o en su ley orgánica] como único fundamento para su decisión". Id. en la pág. 669. Las determinaciones de hechos y las conclusiones de derecho, por lo tanto, no pueden ser "pro forma". Véase, Rivera Santiago v. Srio. de Hacienda, supra, en la pág. 278.

Por otro lado, la Junta sí consideró la calidad de las aguas de las cuales se alimentaría el sistema del SAN. En la sección 3.3 de la declaración de impacto ambiental final (en lo sucesivo, la "DIA-F"), la cual forma parte del expediente administrativo, se asevera que "[l]a calidad del agua de los principales tributarios del sistema del Río Grande de Arecibo, incluyendo el sistema de Caonillas[-]Dos Bocas[,] fue determinada como parte de las investigaciones ambientales". Se consigna además que "[s]e llevó a cabo una evaluación de las condiciones de la calidad del agua superficial en la cuenca hidrol[ó]gica del Río Grande de Arecibo[, y que, debido a que] la localización propuesta para la toma de agua captura las aguas provenientes del Río Grande de Arecibo antes de su confluencia con el Río Tanamá[, i]nformes históricos y pruebas específicas para el Proyecto del S[A]N han demostrado que las aguas de esta fuente son considerablemente más limpias que las aguas que están luego de la interacción con el Río Tanamá". Véase además, DIA-F, supra, vol. II, ap. B6 (Condiciones de la calidad del agua superficial de la cuenca hidrográfica del Río Grande de Arecibo (23 de mayo de 1995)). Esta información fue, en esencia, la misma que se consignó en la DIA-P. Véase, DIA-P, sec. 3.3, en la pág. 3-20 (junio 1995).

El impacto del proyecto sobre los yacimientos arqueológicos es un tema que fue atendido en varias instancias. En la vista celebrada el 18 de diciembre en Bayamón, el ingeniero Ferdinad Quiñones, una de las personas que trabajó en el diseño del proyecto, explicó que se había realizado "un estudio arqueológico intenso en el corredor para asegurarse de que si hay depósitos culturales o estructurales no se afecta[n], y si se afectan... se mitiguen. [S]e utilizaron sistemas de información geográfic[a] para asegurarse de que se analizaba correctamente toda... [la] información". Transcripción, en la pág. 44. Respondiendo directamente a los comentarios de la senadora Carranza sobre este asunto, el ingeniero Quiñones explicó:

arqueológicos y culturales, y evitar que se impacten de alguna manera[;] de no ser posible se mitigarán los efectos negativos, si alguno". En la determinación de hecho número 36 se comenta:

En el inciso (f) de la determinación de hecho número 53 se comenta que "[e]l Instituto de Cultura Puertorriqueña aprobó la parte de la DIA-P sometida por... [la peticionaria] que propone la realización de los estudios arqueológicos Fase IB que se requieren para todo proyecto como resultado de la Fase IA". En la conclusión de derecho número 9 se establece que:

Por último, la resolución también contempla la posibilidad de tener que reubicar la línea de transmisión debido al hallazgo de yacimientos arqueológicos durante la construcción del proyecto y preceptúa en la condición número 2 que "[c]ualquier variación en la alineación de la tubería deberá permanecer dentro de los límites del corredor evaluado en la Declaración de Impacto Ambiental". La Junta, pues, tuvo ante sí evidencia sustancial - la cual obra en el récord administrativo - que sustenta sus determinaciones y conclusiones. Véase, e.g., Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, supra, en la pág. 687. Los recurridos, por su parte, no señalaron la existencia de otra prueba en el récord que pudiera reducir o menoscabar el valor probatorio de la evidencia que tuvo ante sí la Junta, hasta el punto de que no fuera posible concluir que la determinación de la agencia fue razonable. Cf., Metropolitana, S.E. v. Administración de Reglamentos y Permisos, supra, en las págs. 767-68; Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, supra, en la pág. 686. Las determinaciones de la Junta en cuanto al impacto del proyecto sobre los recursos culturales, por lo tanto, debieron prevalecer. Véanse, Henríquez v. Consejo de Educación Superior, supra, en la pág. 210; Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, supra en la pág. 699.

Otro asunto que según el Tribunal de Circuito recibió un tratamiento inadecuado por parte de la Junta fue el relacionado con el costo y financiamiento del proyecto. Tanto la Ley Orgánica de la Junta como el Reglamento de Adjudicación establecen que no se podrá autorizar una mejora pública que no esté contemplada en el Programa de Inversiones de Cuatro Años, a menos que el gobernador la apruebe. Véanse, Ley Orgánica de la Junta de Planificación, art. 15, 23 L.P.R.A. § 62n (1987); Reglamento de Adjudicación, sec. 4.03, 23 R.P.R. § 650.232 (1997).

Aun cuando el SAN no aparece contemplado en el Programa de Inversiones de Cuatro Años correspondiente al cuatrienio de 1994-95 a 1997-98, y no hay en la resolución de la Junta una referencia a la autorización del Gobernador, encontramos que el SAN sí fue debidamente considerado entre los proyectos gubernamentales que serían desarrollados a partir de 1995 con el aval del gobernador. Véanse, e.g., Oficina de Gerencia y Presupuesto del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Presupuesto aprobado año fiscal 1995-96, en la pág. V.134; Junta de Planificación, Proyecciones económicas a largo plazo: años fiscales 1995 al 2000, en la pág. 24 (diciembre 1995); Mensaje del Gobernador Pedro Rosselló ante la quinta sesión ordinaria de la decimosegunda Asamblea Legislativa, 24 de enero de 1995, en la pág. 31; Mensaje del Gobernador Pedro Rosselló ante la séptima sesión ordinaria de la decimosegunda Asamblea Legislativa, 23 de enero de 1996, en la pág. 29. Todos estos documentos demuestran que el Gobernador había autorizado la construcción del proyecto.