CONTINUACION 1997 DTS 39 (1997) MISION INDUSTRIAL V. JUNTA DE PLANIFICACION, A.A.A. 142 D.P.R. … (1997)

CONTINUACION 1997 DTS 39 (1997) MISION INDUSTRIAL V. JUNTA DE PLANIFICACION, A.A.A. 142 D.P.R. … (1997)

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado SEÑOR HERNANDEZ DENTON

La protección del medio ambiente y de nuestros recursos naturales exige evaluar con cautela los procedimientos seguidos por las agencias administrativas en la aprobación de proyectos de la envergadura del que hoy tenemos ante nuestra consideración. Exige de los tribunales, además, que se aseguren de que el Estado cumpla estrictamente con las leyes y reglamentos que se han promulgado para asegurar la más eficaz conservación de los recursos naturales. En ocasiones, nuestra función revisora requiere que hagamos un cuidadoso balance entre el impacto ambiental generado por tales proyectos y las necesidades genuinas de los puertorriqueños. Ese es, una vez más, el dilema que tenemos ante nuestra consideración.

Por estimar que los intereses en pugna en la controversia específica que tenemos ante nos no son irreconciliables en esta etapa procesal del caso y que la Opinión del Tribunal refleja un adecuado balance entre éstos, estamos conformes.

El 21 de junio de 1995, la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados [en adelante la A.A.A.] presentó ante la Junta de Planificación de Puerto Rico [en adelante la Junta de Planificación] una solicitud de consulta de ubicación [Na 1] para la eventual construcción del proyecto llamado Superacueducto de la Costa Norte [en adelante S.A.N.]. El S.A.N. constituye un complejo proyecto promovido por la A.A.A. como respuesta al problema de abastos de agua que desde hace años ha padecido el área metropolitana. Su construcción, a un costo aproximado de 305 millones de dólares, requiere entre otras cosas, la excavación en los terrenos de ocho (8) municipios de la costa norte[Na 2] para la instalación del sistema de tuberías que transportará el agua a diversos municipios del área, así como la construcción de una laguna de retención de agua en el pueblo de Arecibo.

Como parte del proceso de evaluación de la consulta de ubicación, la Junta de Planificación consultó a los Departamentos de la Vivienda, Recreación y Deportes, Transportacióón y Obras Públicas, y Agricultura, así como al Instituto de Cultura, la Autoridad de Energía Eléctrica, y la Junta de Calidad Ambiental.

También celebró audiencias públicas los días 18, 19, 22 y 26 de diciembre de 1995. Concluido este proceso la Junta notificó la resolución en la que aprobó la consulta de ubicación el 18 de julio de 1996.[Na 3]

Inconformes con esta decisión, Misión Industrial de Puerto Rico, Inc., varias entidades cívicas y varias personas en su carácter individual [en adelante nos referiremos a todos ellos como Misión Industrial] presentaron solicitudes de reconsideración los días 5 y 7 de agosto de 1996 ante la propia agencia. El 30 de agosto de 1996, la Junta de Planificación notificó su negativa a la reconsideración presentada por dichos grupos.

En vista de esta decisión, Misión Industrial acudió el 27 de septiembre de 1996 al Tribunal de Circuito de Apelaciones para solicitar la revisión de la consulta de ubicación. En su escrito planteó cinco errores, los que en síntesis cuestionan la legalidad de la acción de la Junta de Planificación a la luz de las disposiciones de la Ley para la Conservación, el Desarrollo y Uso de los Recursos de Agua de Puerto Rico, Ley Núm. 136 de 3 de junio de 1976, 12 LPRA secs. 1501-1523, [en adelante Ley de Aguas] y la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, 12 LPRA sec. 1121 et seq.[Na 4]

Estando pendiente ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones la consideración de este recurso, Misión Industrial presentó una moción en auxilio de jurisdicción en la que solicitó a ese foro que paralizara la construcción del S.A.N.. En dicha solicitud, alegó que la A.A.A. había intensificado la construcción del proyecto "mediante la instalación de la tubería del mismo y el inicio de la construcción de una laguna de retención" en el pueblo de Arecibo. Apéndice de la Petición de Certiorari, a la pág.729. De igual forma, expuso que la instalación acelerada de la tubería del S.A.N. "acontece sin autorización alguna del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales [...] en abierta violación a la Ley Para la Conservación, el Desarrollo y Uso de los Recursos de Aguas de Puerto Rico, [...] y el Reglamento para el Aprovechamiento, Uso, Conservación y Administración de las Aguas de Puerto Rico, [...]". Id. a la pág. 730 (subrayado en el original).

Además, alegó que "las obras de construcción del S.A.N. se llevan a cabo en forma ilegal, no sólo porque se fundamentan en una decisión de la Junta recurrida que es ilegal, sino porque se llevan a cabo sin que hayan sido previamente autorizadas por el [Departamento de Recursos Naturales]". Apéndice de la Petición de Certiorari, a la pág. 731. Añadió también que, [l]a autorización que sí otorgó [el] Departamento [de Recursos Naturales] en cuanto [a] la ‘toma de agua’, no incluye el extenso sistema de tubería de unas 50 millas que se extendería desde Arecibo hasta las cercanías del Area Metropolitana y, además, dicha autorización tampoco incluyó la evaluación de los factores que, con respecto a una franquicia, exige la Ley de Aguas. Id. (notas al calce omitidas).

Para evaluar la solicitud de la paralización de la construcción del S.A.N., el Tribunal de Circuito de Apelaciones realizó una vista oral el 22 de enero de 1997. Posteriormente, Misión Industrial presentó un escrito de réplica a la oposición a la expedición del Auto de Revisión que la A.A.A. había sometido. En éste, reafirmó su posición de que la decisión de la Junta era ilegal.[Na 5]

Oportunamente, el Tribunal de Circuito de Apelaciones accedió a expedir el auto de revisión mediante resolución del 28 de febrero de 1997. A juicio de dicho foro, para adjudicar los méritos de los planteamientos de las partes era necesario "examinar con detenimiento el proceso seguido por la Autoridad para obtener la aprobación de las agencias pertinentes". Resolución del Tribunal de Circuito de Apelaciones, a la pág. 13. Además, catalogó ese proceso como un proceso fragmentado que, ha permitido que se dispense a la Autoridad de la aprobación de planos de construcción y adquisiciones de terrenos, así como de los permisos de remoción y extracción de corteza terrestre, para las diferentes etapas de la construcción. El resultado es que se ha comenzado a construir el Superacueducto, sin que se haya aprobado el proyecto en su totalidad, excepto como un "concepto", que según expuso la propia Junta en la vista oral, es el único alcance de la consulta de ubicación. Id. a la pág. 14.

A tenor con el Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones, esta expedición tuvo el efecto de detener automáticamente la construcción del S.A.N.. Véase Regla 61 (B) del Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones. No obstante, al así obrar, y con plena conciencia de las implicaciones que tendría la paralización de la construcción del proyecto como consecuencia de la expedición del auto de revisión, el foro apelativo fijó un itinerario que viabilizara la solución rápida del recurso que estaba ante su consideración.[Na 6]

De la determinación de expedir el auto y la consiguiente paralización de la construcción del S.A.N., la A. A. A . y la Junta de Planificación acudieron separadamente el 7 de marzo de 1996 ante este Tribunal mediante recursos de certiorari, los cuales vinieron acompañados de las correspondientes mociones en solicitud de auxilio de jurisdicción. Mediante resolución de 10 de marzo de 1997 consolidamos ambos recursos. Además, requerimos a las partes que expresaran sus respectivas posiciones por escrito y que comparecieran ante este Tribunal el viernes 14 de marzo de 1997 a una vista oral.

La vista oral fue celebrada de conformidad con nuestra orden. En ella, las partes tuvieron amplia oportunidad de expresar sus respectivas posiciones sobre la determinación del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Luego de ponderar lo argumentado por las partes, así como el contenido de los alegatos de las partes, una mayoría de este Tribunal ha decidido confirmar al Tribunal de Circuito de Apelaciones en cuanto estimó apropiado expedir el auto de revisión, y, además, emitir un remedio provisional extraordinario con el objetivo de permitir parcialmente la continuación de la construcción del S.A.N. a su vez que se mantiene en vigor la paralización de las mismas en aquellas áreas particularmente sensitivas, según las identificó Misión Industrial. Coincidimos en que este curso de acción es adecuado en esta etapa procesal del caso.

II.

Antes de entrar propiamente a la discusión del señalamiento de error planteado por las recurrentes, es preciso advertir que nuestra función revisora se limita a evaluar la corrección de la resolución de naturaleza interlocutoria que emitió el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Nada de lo expresado en la Opinión del Tribunal, o en esta Opinión de Conformidad, prejuzga los méritos de la revisión administrativa instada por Misión Industrial, asunto que aún resta por ser evaluado por el foro apelativo. Aclarado lo anterior, examinemos la controversia específica que tenemos ante nos.

Como es sabido, una parte agraviada por una determinación de una agencia administrativa en procesos de naturaleza adjudicativa, puede acudir a los tribunales para solicitar la revisión de la corrección de esa determinación. La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme así lo dispone expresamente. Véase Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1985, 3 LPRA sec. 2171. De conformidad con ese derecho que nuestro ordenamiento le confiere a la ciudadanía, Misión Industrial acudió ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones para revisar la resolución de la Junta de Planificación mediante la cual aprobó la consulta de ubicación del S.A.N.

Adquirida jurisdicción sobre el recurso, dicho foro apelativo inició el trámite para su adecuado perfeccionamiento y eventual adjudicación de la controversia. En ese proceso, el Tribunal de Circuito de Apelaciones posee amplia discreción para tramitar el recurso de forma rápida, económica y eficiente en atención al objetivo básico de hacer cumplida justicia. Véase Regla 1 de las de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. III, R. 1. Las múltiples situaciones que surgen en ese proceso requieren del foro apelativo remedios rápidos y creativos.

La determinación de expedir un auto o una orden de mostrar causa es una prerrogativa judicial, que si bien debe estar enmarcada dentro de los parámetros reglamentarios pertinentes, es en todo caso, un ejercicio discrecional del foro al que se acude. Esa discreción, sin embargo, no es absoluta. Debe ser ejercida de forma razonable en atención a las normas reglamentarias pertinentes y al postulado básico de hacer justicia.

De ordinario, al expedir un auto el Tribunal de Circuito no viene obligado a explicar o fundamentar su decisión. Esta es una acción judicial que guarda una presunción de validez y corrección que, como regla general, no debe ser revisada por este Tribunal. De lo contrario, cada vez que el Tribunal de Circuito de Apelaciones expide un auto de certiorari, la parte perjudicada por esta decisión recurriría ante esta Curia. Esto aumentaría los recursos ante nuestra consideración y atrasaría considerablemente la adjudicación de las controversias por parte del Tribunal de Circuito de Apelaciones.

En este extremo, coincidimos plenamente con la Opinión del Tribunal cuando afirma que la facultad del Tribunal de Circuito de Apelaciones de expedir un auto de revisión para revisar una determinación administrativa debe ser ejercida tomando en consideración "la importante función revisora que tiene el Tribunal de Circuito dentro del esquema gubernamental que entrelaza las Ramas Judicial y Ejecutiva....". Igualmente nos hacemos eco de lo expresado en la Opinión del Tribunal en términos de que al evaluar y corregir los errores cometidos por tribunales inferiores así como por las agencias administrativas, dicho foro, "juega un papel importante en la aplicación de la doctrina de los cuerpos legales y reglamentarios, según interpretados por el Tribunal Supremo".

En este contexto, la Regla 66 del Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones (mayo de 1996) señala varios criterios que deben ser considerados al evaluar si se expide o no un auto de revisión:

A. Si la regla o el reglamento, de su faz, incumplen las disposiciones de ley, o si se impugna el procedimiento seguido al adoptar dicha regla o reglamento.

B. Si el remedio y la disposición de la orden, resolución o decisión recurrida, a diferencia de sus fundamentos, son contrarios a derecho, o producto de una actuación arbitraria, ilegal o irrazonable.

C. Si la decisión recurrida no está apoyada por evidencia sustancial.

D. Si la expedición del auto o de la orden de mostrar causa evita el fracaso de la justicia.

Esta enumeración no es taxativa. Constituye meramente una guía para que el Tribunal de Circuito evalúe la procedencia de la expedición del auto.

Por otro lado, a tenor con la Regla 61(B) del Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones, la expedición de un auto, como el que nos ocupa, tiene como consecuencia inmediata la suspensión de los efectos de la regla, resolución u orden recurrida. Debido a que la mera expedición del auto tiene dicho efecto, se necesita una orden del Tribunal de Circuito de Apelaciones para evitar tal suspensión o paralización automática.

Esta orden, suspendiendo el efecto inmediato de paralizar la resolución recurrida, a su vez, tiene un efecto similar al que tiene la expedición de un interdicto preliminar por un tribunal. En todo caso constituye un remedio provisional extraordinario, cuya procedencia debe ser demostrada por la parte que lo solicita, en este caso, la Junta de Planificación y la A.A.A. Véase Regla 10(B) de las Reglas de Evidencia, 32 LPRA Ap. IV. De este modo, los requisitos que la jurisprudencia ha establecido para la determinación de si se expide o no un interdicto preliminar sirven para complementar el análisis del foro apelativo cuando una de las partes le solicita que deje sin efecto la paralización automática provista por el ordenamiento. Por ello, al hacer esta evaluación un tribunal puede examinar: (1) el grado de amenaza de daño irreparable al promovente de no dejar sin efecto la paralización; (2) el balance comparativo entre dicho daño y el que se le causará a la otra parte de dejar sin efecto la paralización; (3) la probabilidad de que el actor prevalezca en los méritos; y (4) el posible impacto sobre el interés público. P.R. TelePhone Co. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 200 (1975); véanse además, Municipio de Ponce, v. Rosselló, Opinión y Sentencia de 29 de agosto de 1994, 136 D.P.R. ___ (1994); Sistema de Puerto Rico, Inc. v. Interface International, Inc., 123 D.P.R. 379 (1989); A.P.P.R. v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 903 (1975).

Un análisis de estos criterios advierte que lo que en última instancia pretende la orden dejando sin efecto la paralización automática es evitar daños irreparables que puedan frustrar los fines de la justicia. No obstante, en todo caso, la expedición de esta orden descansa en la sana discreción del tribunal apelativo y tal determinación no debe ser revocada en apelación a menos que se demuestre que dicho foro abusó de su facultad. Cf. Delgado v. Cruz, 27 D.P.R. 877 (1919).

III.

En el caso de autos, el Tribunal de Circuito de Apelaciones estimó que la A.A.A. y la Junta de Planificación no lo convencieron de que debía alterar el curso ordinario de la expedición del auto de revisión administrativa y suspender los efectos de la decisión recurrida. Por ello, y por "la pérdida en la que incurriría el Pueblo de Puerto Rico si continúa la construcción del S.A.N., y hubiese que detener o cancelar posteriormente el proyecto", dicho foro expidió el auto.

Ante nos, la A.A.A. y la Junta de Planificación resaltan el alto costo que la paralización de la construcción representa para el erario público como fundamento para revocar la paralización de la construcción.[Na 7] Señalan, además, que la consulta de ubicación recurrida es enteramente válida, ya que se obtuvieron todos los permisos requeridos o las exenciones pertinentes, a excepción de la franquicia de toma de agua, la cual, expresan, no puede ser obtenida sino hasta que finalice la construcción y se presente ante el Departamento de Recursos Natural es el correspondiente informe de finalización de las obras.

Un análisis de la resolución del Tribunal de Circuito de Apelaciones advierte que la expedición del auto de revisión se basó en dos fundamentos: (1) la complejidad de los procesos de obtención de los permisos correspondientes en virtud del método "fast track" seguido, el cual, entiende, amerita un mayor análisis para la correcta solución del recurso; y (2) que en la eventualidad de que sea decretada la ilegalidad de la aprobación de la consulta de ubicación, ya el Estado habrá invertido una cuantiosa suma de dinero, que sería considerablemente mayor a las pérdidas que representaría la paralización inmediata de la obra. Además, por la rapidez con que se está construyendo el proyecto y la inversión millonaria de fondos públicos que ésta conlleva, la paralización de la obra evitaría que el recurso se torne académico.

Sobre el primer aspecto el Tribunal de Circuito expresa que la A.A.A. inició la construcción del S.A.N. antes de que el Departamento de Recursos Naturales tuviera "la oportunidad de expresarse en cuanto a la factibilidad de la extracción de agua propuesta." En efecto, mediante este proceso fragmentado se dispensó

a la Autoridad de la aprobación de planos de construcción y de adquisiciones de terrenos, así como de los permisos de remoción y extracción de corteza terrestre, para las diferentes etapas de la construcción. El resultado es que se ha comenzado a construir el Superacueducto, sin que se haya aprobado el proyecto en su totalidad. Resolución del Tribunal de Circuito de Apelaciones, a la pág. 14.

Además, como bien señala el foro apelativo:

[A]unque la Junta describe la consulta de ubicación como la fase conceptual del proyecto y argumenta que es sólo en la fase operacional o de construcción que se requerirán los diferentes permisos de construcción, incluyendo el de toma de agua y la franquicia de uso o aprovechamiento del recurso, la realidad es que a la fecha en que la Autoridad presenta ante el Departamento de Recursos Naturales la solicitud de franquicia y la solicitud de permiso de construcción de toma de agua, la fase de construcción del proyecto alcanzaba aproximadamente un siete por ciento (7%) o diecinueve (19) millones de dólares de erogación. Id. a las págs. 14-15 (énfasis suplido).

Para examinar la corrección de la interpretación del Tribunal de Circuito de Apelaciones, revisemos los deberes de la Junta de Planificación según están plasmados en su Ley Orgánica.

La Ley Orgánica de la Junta de Planificación, Ley Núm. 75 del 24 de junio de 1975, según enmendada, 23 LPRA sec. 62 et seq., y el Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación, según revisado al 21 de mayo de 1995, en su sección 7.01, imponen a este organismo la obligación de cumplir con diversos estatutos y reglamentos que complementan su función evaluativa de las diversas consultas de ubicación que le son presentadas. Al respecto, debe considerar, entre otras cosas, el Plan de Desarrollo Integral, los Planes de Usos de Terreno, la Ley de Municipios Autónomos, los Mapas de Zonificación, y los Planes Regionales adoptados por la Junta. Asimismo, la Junta debe evaluar la infraestructura física y social así como la situación ambiental en el área afectada por la consulta de ubicación.

La Junta de Planificación, como organismo especializado en la planificación urbana y desarrollo del país, debe además cumplir con la política pública ambiental, así como con aquellas leyes que protegen los recursos naturales del país. De este modo, las disposiciones de la Ley de Aguas complementan el análisis que debe hacer la Junta de Planificación, particularmente en un caso como el de autos en donde el proyecto propuesto compromete el uso de grandes cantidades del recurso agua.

La Junta de Planificación y la A.A.A. argumentan que el Tribunal de Circuito de Apelaciones erró al estimar que era necesario que el Departamento de Recursos NNaturales pasara juicio sobre la solicitud de franquicia de agua antes de que la Junta de Planificación evaluara la consulta de ubicación. Aducen que el Reglamento sobre Uso de Agua establece un procedimiento específico para obtener tal franquicia, según el cual, ésta sólo puede ser obtenida cuando finalice la construcción del S.A.N..

No albergamos duda de que el Reglamento aludido, en efecto, condiciona la concesión de la franquicia de agua a la presentación de un informe de terminación de la obra en cuestión. Sin embargo, la resolución del foro de apelaciones no está amparada en una interpretación errónea de este trámite. Su posición se fundamenta en el aparente choque de varias disposiciones legales que, a la luz del trámite tipo "fast track" seguido por la A.A.A., aparentan estar en conflicto. De este modo, el foro apelativo resalta que la aprobación de la consulta de ubicación, por parte de la Junta de Planificación, de un proyecto de la naturaleza y complejidad del S.A.N., cuya razón de ser es exclusivamente el uso del recurso agua, no contó con una rigurosa evaluación de la disponibilidad de ese recurso por parte de la agencia especializada, en este caso, el Departamento de Recursos Naturales.

A la luz de estos señalamientos, evaluemos el trámite seguido en la obtención de los permisos requeridos para la construcción del S.A.N.

De entrada, coincidimos con el Tribunal de Circuito en que el proceso acelerado y fragmentado de autorización que se ha seguido en este caso debe ser examinado con mucho cuidado por los Tribunales. Se trata de un proyecto de considerable envergadura que requerirá trabajos de construcción en al menos ocho (8) municipios del área norte del país y que además compromete el uso de grandes cantidades de agua.

Al evaluar el trámite seguido por la A.A.A. en la elaboración de este proyecto hemos examinado los flujogramas que ha provisto la Junta de Planificación en los escritos que ha sometido ante nos. En éstos la A.A.A. detalla el itinerario inicialmente contemplado para el proceso de desarrollo y obtención de permisos gubernamentales en relación al S.A.N. En el primero de éstos se establecía el 6 de septiembre de 1995 como la fecha en que estaría preparada la Declaración de Impacto Ambiental-Final. Para el 12 de agosto de 1995 se contemplaba la finalización del proceso ante la Junta de Planificación relativo a la consulta de ubicación. Para el 19 de diciembre de 1995, por su parte, se contemplaba que se obtendría el permiso de construcción de la toma de agua por parte del Departamento de Recursos Naturales. Finalmente, la A.A.A. señala en dicho flujograma que para el 2 de enero de 1996 iniciaría el t proceso de diseño y construcción del proyecto del S.A.N., el cual estaría precedido por el proceso de negociación con el contratista que comenzaría en septiembre de 1995 y finalizaría en diciembre de 1995.. Como puede apreciarse, la A.A.A. contemplaba que los permisos requeridos serían obtenidos antes de todo el proceso de diseño y construcción del proyecto.

Contrario a lo previsto, el contrato de construcción del S.A.N. con el consorcio Thames-Dick Superaqueduct Partners, Inc. fue formalizado el 31 de enero de 1996. En esa fecha aún no se había aprobado la consulta de ubicación por parte de la Junta de Planificación, no existía una Declaración de Impacto Ambiental-Final, no se había tan siquiera radicado la solicitud de permiso de construcción de la toma de agua ante el Departamento de Recursos Naturales, por lo que no se tenía el permiso de construcción correspondiente, y tampoco se había solicitado la franquicia de agua.

Por otro lado, según surge de los autos del caso, la Consulta de Ubicación fue aprobada por la Junta de Planificación, antes de que el Departamento de Recursos Naturales concediera el Permiso de Construcción de la toma de agua. En este sentido, la resolución recurrida fue notificada el 18 de julio de 1996, mientras que el Permiso de Construcción de la Toma de Agua fue otorgado el 18 de septiembre del mismo año, dos meses después de la notificación de la resolución recurrida. De igual modo, salió a relucir durante la vista oral realizada en este Tribunal, que la A.A.A. inició la construcción del S.A.N. el 6 de septiembre de 1996, esto es, antes de obtener el permiso de construcción de la toma de agua por parte del Departamento de Recursos Naturales y mientras se estaba impugnando en lo tribunales la consulta de ubicación.

Es sorprendente, además, que en la resolución en la cual se aprueba la consulta de ubicación, la Junta de Planificación ni siquiera le impuso a la A.A.A. la condición específica de obtener del Departamento de Recursos Naturales la franquicia de agua y el permiso de construcción requerido por la Ley de Aguas. De ordinario la consulta de ubicación está condicionada a que se obtengan unos permisos descritos en la propia resolución. En este caso, la Junta no detalló los permisos requeridos y meramente ordenó que se cumpliera con la reglamentación aplicable.

En cuanto a las agencias consultadas nos llama la atención que tampoco se menciona al Departamento de Recursos Naturales. De hecho; de la resolución recurrida se desprende que se consultó al Instituto de Cultura y al Departamento de Recreación y Deportes, pero no a la agencia con la responsabilidad de planificar y controlar el uso de los cuerpos de agua en Puerto Rico.

Por otro lado, tanto de la vista oral celebrada por este Tribunal como de los autos, se desprende que no existe evidencia de que el Departamento de Recursos Naturales cumpliera con su obligación de evaluar cuidadosamente el permiso de construcción y de franquicia solicitado por la A.A.A.. La Ley de Aguas ordena que en los casos de solicitudes que envuelvan un caudal de agua en exceso de un límite previamente fijado, el Secretario de Recursos Naturales no podrá emitir un permiso "sin antes haber precisado el impacto que el aprovechamiento propuesto tendría sobre los existentes." 12 LPRA Sec. 1509(c).

Además, el Artículo 9 de dicha Ley requiere que en la evaluación del interés público adscrito a un uso o aprovechamiento, el Secretario tome en consideración su impacto sobre otros recursos naturales y "sobre la integridad de los sistemas naturales y, en general, sobre el ecosistema." 12 LPRA Sec. 1509. En las vistas orales, ni los representantes de la A.A.A. ni el Procurador General pudieron demostrar que durante el trámite seguido en la consideración de los permisos de franquicia y de agua, se hubiese cumplido estrictamente con estos requisitos estatutarios. De hecho, los permisos obtenidos del Departamento de Recursos Naturales actualmente están siendo impugnados en el foro administrativo y los mismos todavía no son finales.[Na 8]

Asimismo, de la vista oral también se desprende que el trámite "fast track" seguido en el desarrollo y construcción del proyecto aquí impugnado no está amparado en ley, reglamento u orden ejecutiva alguna. La parte peticionaria, nos incorpora como apéndice de su escrito la Orden Ejecutiva Núm. OE-1992-10, de 24 de febrero de 1992 promulgada por el entonces Gobernador Rafael Hernández Colón, la cual, en efecto, refrenda el rápido trámite de proyectos de construcción, a la vez que crea una Oficina para la Expeditación de Proyectos de Construcción. Sin embargo, la vigencia de esa orden ejecutiva expiró el 2 de enero de 1993. Ni el Procurador General ni la representación de la A.A.A. pudieron demostrar en la vista oral que existiera una orden ejecutiva que sustituyera la anterior y que permitiera el proceso de aprobación de permisos que se utilizó en este caso. De este modo, no existe disposición jurídica alguna vigente en la que pueda ampararse el trámite seguido en el desarrollo y construcción del S.A.N..

De igual modo, Misión Industrial señala varias omisiones contenidas en la Resolución de la Junta de Planificación. En específico, aduce que los terrenos en donde será ubicada la laguna de retención son de alto valor agrícola, por lo que su construcción allí podría ser contraria a la sección 9.01 del Plan de Usos de Terrenos. Sobre este extremo, además, Misión Industrial indica que en la Resolución de la Junta de Planificación no se formuló determinación de hecho alguno en términos de que no existe alternativa al uso de los terrenos identificados para la construcción de la laguna de retención.

Todo lo anterior claramente arroja dudas legítimas sobre la validez de la consulta de ubicación. Por ende, el Tribunal de Circuito de Apelaciones actuó correctamente al expedir auto de revisión administrativa. Considerando que desde el 1966 se ha eximido a la A.A.A. de presentar planos de construcción de los proyectos de acueductos rurales, (véase Resolución JPE-14, emitida por la Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.P.E.) el 28 de octubre de 1966), y que la consulta de ubicación constituyó el único instrumento efectivo que tiene la Junta de Planificación para asegurar que se cumplan con las leyes ambientales y de zonificación vigentes, el Tribunal de Circuito entendió que el recurso presentado por Misión Industrial cumplía con los criterios de la Regla 66 del Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones para expedir el auto de revisión. Por estimar que el recurso estuvo bien expedido coincido con la Opinión del Tribunal que confirma este aspecto de la decisión recurrida. Variar esta determinación implicaría claudicar la función revisora de los tribunales ante elementos ajenos al quehacer judicial.

Por otro lado, el mero hecho de que la A.A.A. haya decidido continuar con la construcción del proyecto no puede servir como fundamento para que el foro de apelaciones actuara de otro modo. En los flujogramas sometidos ante nuestra consideración, la A.A.A. advierte, además, que los términos contemplados no tomaban en consideración el período de reconsideración y de revisión judicial al cual pudieran estar sujetas las resoluciones emitidas por las diversas agencias administrativas en cuanto al proyecto. Esta aclaración a todas luces revela que tanto la Junta de Planificación como la A.A.A. tenían plena consciencia de que sus determinaciones podrían ser objeto de impugnación, lo que le restaba finalidad y firmeza a las mismas. Más aún, estaban plenamente conscientes de que cualquier determinación judicial que les fuera adversa tendría serias implicaciones económicas que evidentemente debieron haber previsto al momento de iniciar las obras de construcción. En este caso, la A.A.A. bien pudo postergar el inicio de la construcción del S.A.N. hasta la dilucidación de la impugnación instada. No lo hizo. En cambio, decidió asumir ese riesgo. En este sentido, el daño que pudo haber sufrido por la determinación del Tribunal de Circuito de Apelaciones es autoinfligido.

Cabe destacar que una vez se expidió el auto de revisión, la implantación de la consulta de ubicación quedó en suspenso. En esas circunstancias, dicha consulta no tiene la finalidad y firmeza necesaria para permitir la continuación de la obra. Ahora bien, la A.A.A. aduce que la paralización de la construcción del S.A.N. le produce cuantiosas pérdidas.

No parece haber duda de que la paralización del S.A.N. tiene un efecto inmediato sobre las arcas de la A.A.A. Como resultado de esta paralización cada día que pasa la A.A.A. pierde una cuantiosa cantidad de dinero. Esta pérdida tiene un impacto inmediato sobre el costo de la construcción del S.A.N., y eventualmente, sobre sus proyecciones y perspectivas de crecimiento futuro. Este es un daño palpable.

Frente a este daño económico que sufre la A.A.A., se encuentra el daño ambiental que Misión Industrial alega ocasiona la continuación de llas obras. Al respecto, la representación de Misión Industrial expresó durante la vista oral realizada en este Tribunal que los daños ambientales inmediatos que ocasionaría la continuación de la construcción del S.A.N. serían producto fundamentalmente de la remoción de tierras en el área que eventualmente sería la laguna de retención y de las excavaciones que se harían en áreas cercanas a ríos y quebradas. Asimismo, ante preguntas de este Tribunal, Misión Industrial afirmó que estima que no existe alternativa alguna a la paralización decretada que pueda atender adecuadamente las preocupaciones expresadas por ambas partes. Discrepamos.

Una evaluación de la naturaleza del proyecto revela que estos dos intereses, aparentemente en pugna, no son del todo excluyentes, al menos en esta etapa procesal del caso. La estructura del S.A.N. permite que, en este momento, se continúe parcialmente con su construcción al mismo tiempo que se minimizan los efectos ambientales inmediatos identificados por Misión Industrial como resultantes de la continuación de las obras. En este sentido, estamos conformes con la Opinión del Tribunal que mantiene en vigor la paralización de las obras en las áreas ambientalmente sensitivas. De este modo, la A.A.A. podrá continuar únicamente con la instalación del sistema de tuberías del proyecto en aquellas áreas que no sean ambientalmente vulnerables, pero mantendrá suspendidos los trabajos de construcción en aquellos lugares cercanos a cuerpos de agua. Esta alternativa es totalmente consecuente con los intereses que el Tribunal de Circuito de Apelaciones pretendió proteger al expedir el auto de revisión sin expresamente suspender sus efectos sobre la resolución recurrida.

IV.

Finalmente, debemos destacar que nuestra posición no está amparada en una evaluación sobre la necesidad o conveniencia del proyecto propuesto por la A.A.A. Esa evaluación le corresponde hacerla a las agencias pertinentes. Nuestra determinación está amparada exclusivamente en los principios jurídicos de nuestro ordenamiento ambiental, los cuales tienen trascendencia constitucional por estar plasmados en nuestra Ley Suprema al ésta disponer que "[s]erá política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad". Const. de P.R. art. VI, sec. 19.

Hoy, actuamos de forma consecuente con ese postulado, a la vez que reafirmamos nuestras recientes expresiones en ocasión de la consideración de un caso de similar k trascendencia al de autos, cuando señalamos que: "[t]enemos que tener siempre presente que el desarrollo económico de este país esta subordinado al uso eficiente de los recursos limitados que posee y que las decisiones que hoy tomamos sobre el uso que le daremos a esos recursos limitados determinarán nuestras posibilidades futuras de desarrollo económico y la calidad del ambiente en los años venideros". Jesús García Oyola y Otros v. Junta de Calidad Ambiental, Opinión y Sentencia de 21 de febrero de 1997, Opinión Disidente del Juez Asociado señor Hernández Denton (énfasis suplido); véanse Paoli Méndez v. Rodríguez, Opinión y Sentencia de 5 de mayo de 1995, 138 D.P.R. ___ (1995); Colón v. Méndez, Departamento de Recursos Naturales, Opinión y Sentencia de 5 de mayo de 1992, 130 D.P.R. ___ (1992).

Unas últimas notas son aquí pertinentes. Recientemente un conocido científico-ecólogo puertorriqueño preguntó públicamente:

¿Qué está en juego entonces cuando pedimos más infraestructura y más carreteras? [...] ¿Qué valores naturales se ponen en juego cuando tratamos de maximizar la infraestructura sólo para beneficio económico? La contestación es sencilla: tendremos menos tierra para almacenar agua, para la flora y la fauna, para la recreación, para los espacios abiertos o para amortiguar catástrofes naturales, en fin, para vivir. Además, tendremos más necesidades de importaciones y de mantenimiento a la infraestructura y seremos más vulnerables a sorpresas como las inundaciones o sequías en las zonas urbanas y al colapso de infraestructura, como ocurrió en Río Piedras.

A Puerto Rico sólo le queda el 5 por ciento de su terreno, unas escasas 110,000 cuerdas en áreas naturales críticas. El tamaño promedio de las reservas naturales de Puerto Rico es de 60 cuerdas (el equivalente al tamaño de un gran centro comercial). ¿Hacia dónde nos dirigimos con este estilo de crecimiento? ¿Qué visión del futuro tenemos para este país? Sobre estos asuntos es que tenemos que dialogar pues las consecuencias de seguir la dirección que llevamos atentan contra la vida misma. Ariel E. Lugo, "¿Hacia dónde vamos?", Diálogo, marzo de 1997, a la pág. 13.

Estas preguntas imponen a los tribunales la ineludible obligación de evaluar con cautela el trámite seguido por las agencias administrativas en el desarrollo y construcción de proyectos de la envergadura del Superacueducto de la Costa Norte, para determinar si el Gobierno ha cumplido de forma estricta con el trámite reglamentario prescrito por nuestro ordenamiento y con las leyes ambientales aplicables.

Impulsar soluciones rápidas no es necesariamente impulsar soluciones eficaces. Examinar con cautela el proceso seguido en el desarrollo y construcción de proyectos como éste no entorpece el desarrollo económico del país. Por el contrario responde al deber de velar por el adecuado uso y aprovechamiento de nuestros recursos naturales, según lo exige nuestro ordenamiento jurídico, y al interés de evitar que el uso inapropiado de estos recursos estanque nuestro desarrollo presente y futuro. Por ello, estimamos adecuado y sensato el balance que este Tribunal ha realizado entre los intereses en pugna.

Federico Hernández Denton

Juez Asociado

NOTAS AL CALCE de Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado SEÑOR HERNANDEZ DENTON

1. El Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación define una consulta de ubicación de la siguiente forma: Trámite mediante el cual la Junta de Planificación evalúa y decide según estime pertinente, sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas zonificadas pero que las disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren. [...]. Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación, Sección 2.00 (6), 21 de marzo de 1995.

2. Los Municipios cuyos terrenos serían usados para la construcción del proyecto son Arecibo, Barceloneta, Manatí, Vega Baja, Toa Alta, Dorado, Bayamón y San Juan.

3. Según la Resolución de la Junta de Planificación, el proyectado S.A.N. consta de siete elementos mediante los cuales serán integradas las tres cuencas hidrográficas más grandes con que cuenta la Isla y en donde existe mayor precipitación pluvial durante el año. Estos siete elementos son:

1. Una laguna de retención de aguas crudas (sin tratar) cerca de la confluencia del Río Grande de Arecibo y del Río Tanamá.

2. Una estación de bombeo de aguas crudas hacia la planta que será ubicada en las cercanías de la laguna de retención.

3. La tubería de conducción de aguas que va desde la estación de bombeo hasta la planta de filtración propuesta.

4. Una planta de filtración en Arecibo.

5. Una tubería de agua potable que va desde Arecibo hasta

Bayamón con un total de 12 puntos de conexión para los municipios que serán servidos.

6. Dos tanques de almacenaje que serán ubicados en Bayamón.

7. Dos líneas de transmisión eléctrica para suplir de energía a las dos estaciones de bombas propuestas.

Esta construcción abarcará un área total de quinientas cuarenta y cinco (545) cuerdas.

4. Los señalamientos de error planteados por Misión Industrial son los siguientes:

1. Erró la Junta Recurrida al impartir su aprobación a la solicitud de consulta en contravención a la Ley para la conservación, el desarrollo y uso de los recursos de aguas de Puerto Rico.

2. Erró la Junta recurrida al impartir su aprobación a la consulta a pesar de los impactos ambientales de su resolución en contravención a sus reglamentos y la ley sobre política pública ambiental.

3. Erró la Junta recurrida al autorizar obras en contravención a su reglamento de zonas inundables.

4. Erró la Junta recurrida al autorizar la consulta en contravención a las políticas públicas vigentes de protección de zonas agrícolas.

5. Erró la Junta recurrida al autorizar la consulta en contravención a la ley sobre política pública ambiental.

5. Específicamente señaló que: La Junta autorizó una mejora pública de inmensas consecuencias respecto [a] los recursos de agua, sin que se hayan acatado los procedimientos y los criterios de la Ley de Aguas y el Reglamento de Agua; en específico, sin que se hubiese adjudicado la procedencia o no en los méritos de una franquicia para el SAN por parte del DRNA o condicionado dicha mejora a los criterios y normas que rigen el otorgamiento de la misma.[...]

La resolución de la Junta recurrida tampoco condicionó su aprobación a la concesión de la franquicia, ni consultó al DRNA. En vez, la Junta se lanzó en realidad a juzgar la disponibilidad del recurso con todas sus implicaciones.

Apéndice de la Petición de Certiorari, a la pág. 738.

6. Al respecto, ordenó la elevación de los autos certificados del proceso seguido ante la agencia administrativa, que se presentara la transcripción de las vistas evidenciarias realizadas ante la Junta de Planificación, y que cualquier escrito adicional que las partes entendieran necesarios para la correcta adjudicación de la controversia debía ser presentado dentro de un término de diez (10) días, luego de haberse dado cumplimiento a lo anterior.

7. La A.A.A. estima el monto de las pérdidas en las que incurriría en alrededor de 110,000.00 dólares diarios.

8. Tomamos conocimiento judicial de que en el Departamento de Recursos Naturales está pendiente, además, la impugnación de la concesión del Permiso de Construcción de la Toma de Agua que esa agencia otorgó a la A.A.A. para el S.A.N. Asimismo, en el Tribunal de Circuito de Apelaciones está pendiente un recurso de certiorari producto de incidentes surgidos en la tramitación de esa impugnación. Véase, Misión Industrial, y otros v. Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, KLRA 97-00107.

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