Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2000
2000
DTS 183 MUNICIPIO V. JUNTA DE CALIDAD AMBIENTAL 2000TSPR183
En el Tribunal Supremo de Puerto
Rico
Municipio de San Juan
Peticionario
V.
Junta de Calidad
Ambiental, Administración de Reglamentos y
Permisos, Development Management Group, Inc.
Recurridos
Certiorari
2000 TSPR 183
Número del Caso:
CC-1999-969
Abogados del
Municipio de San Juan:
Lcdo. Alberto Omar Jiménez Santiago
Lcdo. Luis H. Sánchez Caso
Abogado de la
Junta de Calidad Ambiental:
Lcdo. Normán
Velázquez-Torres
Abogada de la
Administración de Reglamentos y Permisos:
Lcda.
Ana I. Vázquez Sánchez
Abogados de
Development Management Group, Inc.:
Lcdo. Nestor Durán
Lcda.
Angélica Toro-Lavergne
Abogado de
Hotel Development Corporation:
Lcdo. Pedro A. Delgado Hernández
Agencia: Junta de
Calidad Ambiental
Tribunal de
Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I San Juan
Juez Ponente: Hon. Héctor Urgell Cuebas
Fecha:
14/diciembre/2000
Materia:
Revisión de Decisión Administrativa, Condado Trio
ADVERTENCIA
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documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto
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de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un
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Opinión del Tribunal emitida por
el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 14 de diciembre de
2000.
Nuevamente debemos revisar unas determinaciones
administrativas relativas al proyecto para la demolición del Condado Trío y la
construcción del complejo conocido como Condado Beach Resort.
I.
El 22 de mayo de 1998, Development Management Group (DMG)
presentó ante la Administración de Reglamentos y Permisos (ARPE) una consulta
sobre la conformidad con el Reglamento de Zonificación del proyecto “Condado
Beach Resort”, a localizarse en la Avenida Ashford en el área del Condado en el
Municipio de San Juan. La propiedad en cuestión pertenecía a la Corporación de
Desarrollo Hotelero (CDH) que, con arreglo a las recomendaciones de un Comité
de Privatización, le concedió a DMG la opción de comprar y desarrollar los
terrenos y edificaciones de la propiedad referida.
El proyecto consiste en el desarrollo de un complejo
hotelero y comercial en una finca de 9.66 cuerdas. Incluye la demolición de
todas las estructuras existentes con excepción del antiguo hotel Condado
Vanderbilt (conocido como Hotel Condado Beach) así como la construcción de lo
siguiente: 125 unidades de apartamentos de tiempo compartido (“time share”), 71
habitaciones de hotel “time share” en el antiguo Condado Beach, un hotel de 400
habitaciones, un edificio de apartamientos de 72 unidades, un centro comercial
para el alquiler de locales, así como áreas de entretenimiento y de servicios.
El proyecto también incluye la construcción de un sótano para estacionamientos.
El 24 de noviembre de 1998, el Municipio de San Juan
(Municipio) solicitó intervenir en la referida consulta ante la ARPE. Esta
agencia nunca emitió dictamen o resolución alguna en relación a la referida
solicitud de intervención del Municipio, previo a la aprobación del
anteproyecto el 30 de julio de 1999. De hecho no fue hasta un mes después
de aprobado el anteproyecto, el 26 de agosto de 1999, que se le notificó al
Municipio que la solicitud de intervención había sido aprobada.
Como parte de la consulta, DMG preparó una Declaración de
Impacto Ambiental Preliminar (DIA-P), que la ARPE presentó ante la Junta de
Calidad Ambiental (JCA) el 31 de julio de 1998. La DIA-P fue circulada entre
las agencias pertinentes y estuvo disponible para la inspección del público.
Asimismo, la JCA celebró vistas públicas en las que las partes interesadas,
entre ellas el Municipio, pudieron presentar sus comentarios a la DIA-P.
El 7 de diciembre de 1998, el panel examinador de la JCA
sometió su informe. Concluyó que la DIA-P requería mayor información sobre
ciertos aspectos de significativa importancia que debían ser suplidos en una
Declaración de Impacto Ambiental Final (DIA-F).
La JCA, mediante una resolución de 8 de diciembre de
1998, aprobó en su totalidad el informe referido. Posteriormente, el 3 de
febrero de 1999, la ARPE y DMG presentaron la DIA-F. El 2 de marzo del mismo año, la JCA emitió una resolución, carente
de determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, en la que
concluyó que la DIA-F cumplía adecuadamente con los requisitos exigidos por la
Ley de Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, 12
L.P.R.A. secs. 1121 et seq.
El 23 de marzo de 1999, el Municipio solicitó la
reconsideración ante la JCA de su resolución aprobando la DIA-F referida. Dicha
reconsideración fue declarada sin lugar el mismo día. El Municipio
entonces acudió en revisión al Tribunal de Circuito de Apelaciones e impugnó la
referida resolución de la JCA. El foro apelativo confirmó la resolu- ción de la
JCA en cuanto a la DIA-F presentada por la ARPE.
Inconforme, el Municipio acudió ante nosotros mediante un
recurso de certiorari. El 5 de octubre de 1999, luego de haber paralizado las
obras de demolición del proyecto, expedimos el recurso solicitado y emitimos
una sentencia en la que revocamos la decisión del Tribunal de Circuito y
dejamos sin efecto la resolución de la JCA sobre la DIA-F. Resolvimos entonces
que la resolución de la JCA no contenía determinaciones de hecho y conclusiones
de derecho, las cuales eran requeridas por la Ley de Procedimiento Adminis-
trativo Uniforme (LPAU), Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec.
2101. Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 5 de
octubre de 1999, 149 D.P.R. ___ (1999), 99 TSPR 147, 99 JTS 152. El 19 de noviembre de 1999, la JCA
emitió una nueva resolución mediante la cual concluyó que la ARPE había dado
cumplimiento a la Ley de Política Pública Ambiental, por lo que aprobó
nuevamente la DIA-F. Dicha resolución, una de las dos objeto de este recurso,
fue impugnada oportunamente por el Municipio ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones.
Mientras tanto, el 30 de julio de 1999, la ARPE resolvió
en los méritos la consulta ante sí y emitió una resolución aprobando el
anteproyecto. En esta resolución la
ARPE concedió múltiples variaciones a los requisitos reglamentarios.
Una de las variaciones redujo los requisitos de estacionamiento para el
proyecto, para lo cual se utilizó como fundamento una resolución de la Junta de
la Planificación del 1 de julio de 1999.1
Posterior a su dictamen aprobando el anteproyecto, el 26
de agosto de 1999, la ARPE informó al Municipio que había accedido a su
solicitud de intervención. Para esa fecha, ya el Municipio había solicitado
oportunamente la reconsideración del dictamen de la ARPE aprobando el
anteproyecto. A pesar de que la ARPE acogió la referida moción de
reconsideración presentada por el Municipio, transcurrió el término legal
fijado por la LPAU para resolverla sin que la ARPE actuara, por lo que el
Municipio acudió al Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante otro recurso.
El 17 de diciembre de 1999, los dos recursos del
Municipio mencionados antes fueron referidos a la consideración de un panel de
jueces del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Apenas cinco días
después, el 22 de diciembre de ese año, luego de consolidar los dos recursos, y
de supuestamente considerar y estudiar los complejos asuntos planteados en
ambos recursos, el foro apelativo emitió una resolución mediante la cual denegó
la expedición de los recursos solicitados. Dicha resolución fue
notificada ese mismo día.
El día siguiente, 23 de diciembre de 1999, el Municipio
presentó ante nosotros una solicitud de certiorari y una solicitud de orden en
auxilio de jurisdicción mediante las cuales impugnaba la resolución referida.
Con el propósito de evaluar ponderadamente el recurso presentado, paralizamos
las obras de demolición y de construcción del proyecto. También concedimos un
término a las partes para que expusieran sus puntos de vista. Luego de varios
trámites procesales, incluyendo varias prórrogas concedidas, la solicitud de
certiorari presentada por el Municipio ante nos quedó sometida.
Tenemos, pues, ante nuestra consideración la impugnación
que el Municipio hace de la aprobación por la JCA de la DIA-F del proyecto
conocido como “Condado Beach Resort”, al igual que la impugnación que el
Municipio hace de la aprobación por la ARPE del anteproyecto correspondiente.
Con la comparecencia de todas las partes, procedemos a resolver.
II.
Antes de discutir los méritos del caso de autos, es
importante precisar cuál es el ámbito y los límites de la revisión judicial de
decisiones administrativas.
Reiteradamente
hemos resuelto que las determinaciones de los organismos administrativos
especializados merecen gran consideración y respeto. Misión Industrial de
P.R. v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 29 de junio de 1998, 145 D.P.R.
___ (1998), 98 TSPR 85, 98 JTS 77; San Vicente v. Policía de P.R., res.
el 12 de noviembre de 1996, 142 D.P.R.___(1996), 96 JTS 148; Metropolitana,
S.E. v. A.R.P.E., res. el 10 de abril de 1995, 138 D.P.R.____(1995), 95 JTS
39; Fuertes v. A.R.P.E. II, 134 D.P.R. 947 (1993); y Asoc. Drs. Med.
Cui. Salud v. v. Morales, 134 D.P.R. 567 (1993). La LPAU, en su
sección 4.5, establece los límites de la revisión judicial de decisiones
administrativas y dispone que las determinaciones de hecho de las agencias
serán sostenidas por el Tribunal si se basan en evidencia sustancial que obre
en el expediente administrativo. 3 L.P.R.A. sec. 2175. Por lo tanto, estamos obligados
a sostener tales determinaciones si están respaldadas por evidencia suficiente
que surja del expediente administrativo considerado en su totalidad. Misión
Industrial, supra; Facultad de Ciencias Sociales v. Consejo de
Educación Superior, 133 D.P.R. 521 (1993).
Sin
embargo, las conclusiones de derecho de los organismos administrativos que no
involucren interpretaciones efectuadas dentro del ámbito de especialización de
la agencia concernida, son revisables en toda su extensión. Id.; Rivera
Rentas v. A & C Development Corp., res. el 26 de noviembre de 1997, 144
D.P.R. ____ (1997), 97 JTS 143. Como regla general, los tribunales deben darle
peso a las interpretaciones que la agencia administrativa hace de aquellas
leyes particulares que le corresponde poner en vigor, T-JAC v. Caguas
Centrum Limited, res. el 12 de abril de 1999, 148 D.P.R. ___ (1999), 99
TSPR 54, 99 JTS 60; Comisionado de Seguros v. Antilles Ins. Co., res. el
2 de abril de 1998, 145 D.P.R. ___ (1998), 98 TSPR 39, 98 JTS 38; Calderón
v. Adm. Sistemas de Retiro, 129 D.P.R. 1020 (1992); pero aun esta
deferencia judicial al “expertise” administrativo cede ante una actuación
irrazonable o ilegal. T-JAC
v. Caguas Centrum Limited, supra.
En resumen, la revisión judicial
de las determinaciones administrativas está limitada a determinar si la
actuación administrativa fue razonable y cónsona con el propósito legislativo o
si por el contrario fue irrazonable, ilegal o si medió abuso de discreción. T-JAC
v. Caguas Centrum Limited, supra; Rivera Rentas v. A & C
Development Corp., supra; Agosto v. Fondo del Seguro del Estado,
132 D.P.R 866 (1993).
Por
todo lo anterior, en casos como el de autos, nuestra función se limita a
verificar si la JCA y la ARPE han cumplido cabalmente con todas sus obligaciones
legales y si formularon sus determinaciones fundamentadamente. No nos
corresponde pasar juicio sobre los méritos sustantivos de la acción propuesta.
En otras palabras, no nos corresponde sustituir nuestro criterio sobre dichos
méritos por los de la agencia proponente o de la JCA. Misión Industrial v.
Junta, supra. Sólo nos toca adjudicar la legalidad de la acción
administrativa.
Con estos principios en mente,
pasamos a resolver los señalamientos de error alegados por el Municipio.
III.
A.
La
variación de los requisitos reglamentarios sobre estacionamiento.
En su primer señalamiento de error, el Municipio alega
que las variaciones autorizadas por la ARPE sobre los espacios de
estacionamiento requeridos para el proyecto propuesto, fueron concedidas ilegalmente.
Ello debido a que la ARPE utilizó como fundamento para dichas variaciones una
resolución nula de la Junta de Planificación.
La referida resolución de la Junta de Planificación
autoriza a la ARPE a que considere las siguientes circunstancias como factor
para conceder variaciones o excepciones a los requisitos reglamentarios sobre
estacionamientos:
1)
que
exista un sistema de transportación colectivo que minimice las necesidades de
proveer espacios,
2)
que
exista en una distancia no mayor de 200 metros facilidades de estacionamiento
con paga o que el negocio u otro uso haya separado espacio de estacionamiento
para alguna actividad en particular,
3)
que
exista un sistema de “valet parking” donde la Administración de Reglamentos y
Permisos verifique el funcionamiento y lo encuentre normal.
Resolución JPI-4-15-99 de 1
de julio de 1999.
La resolución también autoriza a que, en la evaluación de
las necesidades de facilidades de estacionamiento para instalaciones con usos
combinados que no sean simultáneos, la ARPE pueda considerar estudios sobre el
particular basados en metodología científica, y pueda asimismo dispensar del
requerimiento del total de los espacios de estacionamiento para todos los usos,
cuando el estudio así lo determine. Además, permite a la ARPE considerar el
concepto de “estacionamiento compartido entre dos o más proyectos o usos”
cuando ello esté justificado.
El Municipio alega que esta resolución es nula porque al
aprobarla no se cumplió con el trámite provisto en la LPAU para promulgar una
reglamentación. Las partes recurridas, por su parte, alegan que la referida
resolución de la Junta de Planificación es sólo una “resolución
interpretativa”, por lo que está exenta del trámite de notificación,
publicación y participación ciudadana requerido por la LPAU. Veamos quién tiene
razón.
La LPAU exige que se lleve a cabo un proceso formal, con
el cumplimiento de determinados requisitos, al momento de formular y aprobar
una reglamentación. Para que la reglamentación administrativa sea válida, deben
cumplirse cuatro requisitos básicos: 1) notificar al público de la
reglamentación a adoptarse, 2) proveer una oportunidad para la participación
ciudadana, 3) presentar la reglamentación ante el Departamento de Estado para
la aprobación por su Secretario, y 4) publicación de la reglamentación. Este
procedimiento exige que se notifique a la ciudadanía de la intención de
adoptar, enmendar o derogar un reglamento; y que se conceda un plazo razonable
para que se sometan comentarios por escrito sobre la reglamentación a
adoptarse. 3 L.P.R.A. secs. 2121-2123. Una vez adoptado el reglamento
es necesario que éste sea presentado ante el Secretario de Estado, quien posee
la facultad de rechazarlo, modificarlo o aprobarlo. 3 L.P.R.A. sec. 2131. Si el
reglamento es aprobado por el Secretario de Estado, entonces debe publicarse en
un diario una síntesis de éste, el cual comenzará a regir, con excepciones,
pasados treinta días de su presentación. 3 L.P.R.A. sec. 2128.
Este procedimiento aplica a todas las reglas o
reglamentos promulgados por agencias administrativas, con excepción de aquellas
que la propia LPAU exime. Así pues, en lo pertinente, quedan excluidas del
procedimiento formal de reglamentación, las siguientes:
1)
Reglas
relacionadas con la administración interna de la agencia que no afectan directa
y sustancialmente los derechos o los procedimientos o prácticas disponibles
para el público en general.
2)
Formas
e instrucciones, declaraciones interpretativas y declaraciones de política
general, que son meramente explicativas y no tienen ningún efecto legal.
3 L.P.R.A. sec. 2102 (l)(1)
y (2).
Estos dos tipos de reglamentación son generalmente
agrupados bajo el nombre común de “reglas interpretativas” y están exentas del
procedimiento legal para su promulgación a pesar de vincular
administrativamente. Sobre estas reglas, ya antes hemos expresado que son
creadas cuando las agencias administrativas aprueban directrices u otras
reglamentaciones informales con el propósito de darle uniformidad a sus propios
procesos, pautar la discreción administrativa u otros fines internos. Agosto
Serrano v. Fondo, supra. Una regla interpretativa puede, en
síntesis, ser considerada como una expresión de la agencia que ofrece una
clarificación de la ley que administra o de sus reglas o reglamentos. D.
Fernández, Derecho Administrativo, Ed. Forum, 1993, pág. 142.
La jurisprudencia estadounidense distingue entre las
reglas interpretativas y las reglas legislativas según el efecto que éstas
tienen con respecto a los derechos y obligaciones de las partes. Así, se ha
establecido que una regla legislativa es aquella que crea derechos, impone
obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene fuerza de ley. La
Casa del Convaleciente v. Sullivan, 965 F. 2d 1175 (1er Cir. 1992). Véase
además, Hoctor v. Dept. of Agriculture, 82 F. 3d 165 (7mo Cir.
1996); Mother Francis Hospital v. Shalala, 15 F. 3d 423 (5to Cir. 1994);
U. S. Dept. of Labor v. Kast Metals, 744 F. 2d 1145 (5to Cir. 1984). Una regla interpretativa, en
cambio, sólo pretende clarificar o dar uniformidad a procedimientos internos, o
pautar la discreción administrativa. Agosto Serrano v. Fondo, supra.
Si la nueva regla es irreconciliable con una regla
legislativa existente, entonces la nueva regla es propiamente una enmienda a la
primera y debe ser considerada de naturaleza legislativa. American
Mining Congress v. MSHA, 995 F. 2d 1106 (D.C. Cir. 1993); National Family
Planning & Reproductive Health Ass´n v. Sullivan, 979 F. 2d 227 (D.C.
Cir. 1992); State of Alaska v. DOT, 868 F. 2d 441 (D.C. Cir. 1989).
A la luz de esta normativa, debemos
examinar si la resolución en cuestión emitida por la Junta de Planificación
constituía una regla interpretativa o una legislativa. Para ello es necesario
examinar los requisitos de estacionamiento establecidos en el Reglamento de
Zonificación Núm. 4 (Reglamento Núm. 4) y en el Reglamento de Zonificación
Especial del Condado (Reglamento del Condado), ambos promulgados por la Junta
de Planificación, y vigentes al momento en que dicha Junta emitió la resolución
que aquí nos concierne sobre variaciones a los requisitos reglamentarios de
estacionamiento.
La sección 84.00 del Reglamento Núm. 4 dispone los
requisitos de estacionamiento que son aplicables en general para los diferentes
tipos de proyectos y establece los métodos para calcular los espacios
necesarios para éstos. Estas disposiciones son precisas y específicas en cuanto
a la cantidad de espacios necesarios y particularmente en cuanto a la manera de
determinar dicha cantidad. Por su parte, el Reglamento del Condado, en la
sección 3.11, establece que los requisitos de estacionamiento para proyectos en
la zona del Condado se conformarán no sólo a lo fijado en el Reglamento Núm. 4
sino, además, a los varios requisitos particulares allí establecidos para dicha
zona.
Al aplicar las disposiciones de los referidos reglamentos
concretamente al proyecto “Condado Beach Resort”, la ARPE concluyó inicialmente
que dicho proyecto requería 1,962 espacios de estacionamiento.
Sin embargo, el proyecto provee sólo para 1,507 espacios, lo que significa una
deficiencia de 455 espacios. Esta deficiencia del proyecto en cuestión
constituye una violación de la reglamentación aplicable, que le impedía a la
ARPE aprobar válidamente dicho proyecto, a menos que pudiese concederle al
proyecto una variación sobre el requisito reglamentario aludido. El asunto
precisamente ante nos es si dicha variación podría otorgarse válidamente; es
decir, si la ARPE actuó lícitamente al conceder la variación referida.
Inicialmente, la ARPE estimó que el Reglamento del
Condado no permitía variaciones sobre espacios de estacionamiento para
proyectos a realizarse en dicha zona, como el que nos concierne aquí. Esta
postura inicial de la ARPE se fundaba en lo dispuesto en la sección 3.11 del
Reglamento del Condado, que dispone lo siguiente:
No se considerará como
fundamento para conceder una variación la no-existencia de estacionamiento
dentro de una pertenencia construida. Todo requisito de estacionamiento será
cumplido a cabalidad. (Enfasis suplido.)
Reglamento de Zonificación
Especial del Condado, sec. 3.11, 23 R.P.R. sec. 650.1821.
La ARPE, pues, consideró inicialmente que no procedía una
variación al requisito reglamentario sobre estacionamientos. Sin embargo, como
el Reglamento Núm. 4 contiene disposiciones generales sobre variaciones, que
podía entenderse que eran aplicables al asunto de estacionamiento, la ARPE
decidió solicitar a la Junta de Planificación una “interpretación” sobre dicho
Reglamento Núm. 4,
“a los efectos de conocer y examinar
opciones que permitan tener unos fundamentos y argumentos en la evaluación de
los requisitos de espacios de estacionamiento para los diferentes proyectos que
se sometan a la consideración de la ARPE.”2
La resolución de la Junta de Planificación que el
Municipio ha impugnado ante nos, y que la ARPE utilizó para conceder la
variación sobre espacios de estacionamiento para el proyecto “Condado Beach
Resort”, se emitió precisamente en “respuesta” a la solicitud de la ARPE antes
mencionada.
Lo anterior nos
trae al asunto preciso que es determinante de la cuestión ante nuestra
consideración. Para decidir concretamente si la resolución de la Junta de
Planificación que ha sido impugnada aquí es de naturaleza interpretativa o
legislativa –-y por ende, válida o nula—- es menester comparar lo que dicha
resolución establece, con lo dispuesto en el Reglamento Núm. 4 y en el
Reglamento del Condado sobre las variaciones a los requisitos de
estacionamiento. Si lo establecido en la resolución referida es consistente con
lo que fijan los reglamentos en cuestión, la resolución sólo tendría carácter
interpretativo. En cambio, si la resolución modifica lo que los reglamentos
disponen, tendría carácter legislativo. Veamos.
La sección 6.01
del Reglamento del Condado y la sección 98.06 del Reglamento Núm. 4 disponen
los criterios a considerar cuando se solicita una variación a alguno de los
requisitos reglamentarios. Así pues, el Reglamento del Condado permite las
variaciones en circunstancias excepcionales en casos en que una aplicación
literal de los requisitos resultase en la prohibición o restricción irrazonable
del disfrute de la propiedad y cuando se demuestre que la variación aliviará un
perjuicio claramente demostrable o que habrá de redundar en los mejores
intereses de la comunidad. Sección 6.01 del Reglamento del Condado, 23 R.P.R.
sec. 650.1851. Además, el Reglamento establece que no podrá otorgarse una
variación si no hay datos suficientes para establecer que la autorización de la
variación no afectará el valor ni el disfrute de las pertenencias cercanas, que
no afectará el funcionamiento de las facilidades públicas existentes o
planeadas, y que es consistente con la preservación y conservación de recursos
naturales e históricos, entre otros.3
Por su parte, el Reglamento Número 4 establece que para conceder una variación
hay que tomar en consideración, entre otros, si la magnitud de la variación es
la necesaria para asegurar la viabilidad del uso permitido y no es viable
considerar otras alternativas para salvar el problema; si la variación
solicitada no afectará la infraestructura y el ambiente en el que ubica; y si
se logra un desarrollo urbano más compacto. Reglamento Núm. 4, sec. 98.06, 23
R.P.R. sec. 650.1745.
Al examinar ambas disposiciones reglamentarias en
conjunto resalta que las disposiciones del Reglamento del Condado son más
específicas y más exigentes que las del Reglamento Núm. 4. Esto es así porque
el Reglamento del Condado intenta remediar los problemas particulares que
aquejan al sector del Condado, entre los que se encuentra la existencia allí de
barras y cafetines no apropiados que generan la necesidad de estacionamiento.
Reglamento del Condado, 23 R.P.R. sec. 650.1791. Los serios problemas de estacionamiento
y de congestión de tránsito que afectan al área del Condado están, pues,
expresamente reconocidos en dicho reglamento, y son, además, de conocimiento
general. El Reglamento del Condado, por lo tanto, tiene primacía sobre el
Reglamento Núm. 4 no solamente por ser un reglamento especial sino también
porque sus disposiciones fueron establecidas con el propósito de atender los
problemas específicos que son particulares al área del Condado. Por ende, para
conceder variaciones en un proyecto en el área del Condado hay que atenerse en
primer lugar a las disposiciones que este Reglamento establece sobre las
dispuestas en el Reglamento Núm. 4, que es un reglamento general. Véase Córdova
& Simonpietri v. Crown American, 112 D.P.R. 797 (1982).
Al comparar las disposiciones sobre variaciones de los
reglamentos referidos con las disposiciones de la impugnada resolución de la
Junta de Planificación, es evidente que dicha resolución no se limita a
clarificar o interpretar las disposiciones reglamentarias. La llamada
resolución interpretativa de la Junta de Planificación claramente añade
varios criterios a los que ya tenían ambos reglamentos para ser considerados al
evaluar una solicitud de variación. Los criterios añadidos por la referida
resolución son diferentes a las disposiciones de los reglamentos
aplicables, por lo que no podemos concluir que dicha resolución es de
naturaleza interpretativa. Al autorizar a la ARPE a utilizar criterios no
establecidos por los reglamentos vigentes para autorizar una variación, la
Junta de Planificación en efecto enmendó tanto el Reglamento del Condado como
también el Reglamento Núm. 4, sin cumplir con el procedimiento requerido por la
LPAU para ello.
Con respecto al Reglamento del Condado, que no
dispone nada que tenga que ver específicamente con variaciones a
estacionamientos, la resolución de la Junta de Planificación constituye
claramente una enmienda a dicho Reglamento. Ello es así porque la resolución
referida trata precisamente sobre criterios relativos a variaciones sobre
estacionamiento. Es decir, el único asunto que se atiende concretamente y en
detalle en la resolución no aparece de ningún modo expreso en el Reglamento del
Condado. Lo que se pauta en la resolución no sólo le añade una concreción
específica al Reglamento del Condado sobre estacionamientos sino que le añade
criterios nuevos sobre variaciones, mucho más laxos que los que dicho
reglamento fija.
En cuanto al Reglamento Núm. 4, que sí abarca
concretamente el asunto de estacionamientos, la resolución referida no
solamente permite la consideración de nuevos factores al evaluar las
solicitudes de variaciones sino que permite además el uso de métodos nuevos y
diferentes para calcular la cantidad de espacios de estacionamiento necesarios.
En particular, la resolución de la Junta de Planificación enmienda el
Reglamento Núm. 4 al permitir el uso de estudios de metodología científica en
la evaluación de necesidades de estacionamiento en instalaciones con usos
combinados no simultáneos, cuando dicho reglamento lo que dispone
específicamente sobre ello es que en casos de usos combinados “se calculará
separadamente el estacionamiento requerido para tales fines”. El Reglamento
Núm. 4 no dispone para el uso de estudios para determinar la necesidad de
estacionamiento sino que establece métodos objetivos para hacer los cálculos
matemáticos que permiten determinar el número específico de espacios requeridos
de acuerdo al tipo de proyecto, al uso y al tamaño del mismo. Dicho Reglamento
tampoco provee para el uso de estacionamiento compartido, consideración que fue
añadida por la resolución “interpretativa” de la Junta de Planificación.
Resulta a todas
luces claro, pues, que la referida resolución de la Junta de Planificación no
persigue clarificar la reglamentación en cuestión, ni dar uniformidad a los
procedimientos de la ARPE sobre el particular, sino que en efecto introduce
enmiendas sustantivas a las disposiciones reglamentarias referidas. Por ello,
como se trata evidentemente de una regla legislativa, debió haber sido aprobada
mediante el procedimiento establecido por la LPAU para la aprobación de
reglamentación administrativa. Como fue aprobada en violación a lo dispuesto
por la LPAU, la resolución de la Junta de Planificación es nula. Por ende, la
ARPE erró al utilizar lo dispuesto en ésta como fundamento para conceder las
variaciones en el número de estacionamientos requeridos por el proyecto en
cuestión. Erró asimismo el Tribunal de Circuito al convalidar esta actuación
ilícita.
Al examinar esta cuestión no podemos ignorar la
irregularidad del trámite para la adopción de esta resolución de la Junta de
Planificación y para la concesión de esta variación en específico. Los
nuevos parámetros que la Junta de Planificación autorizó utilizar a la ARPE en
la resolución en cuestión resultaron todos estar presentes en el proyecto
propuesto. Es obvio que se trata de una resolución de encargo,
tramitada para racionalizar la variación referida. Además, del expediente
administrativo surge que la firma contratada por DMG para realizar el estudio
de estacionamiento sometió un informe justificando la variación el 29 de julio
de 1999 y, al día siguiente, la ARPE emitió la resolución aprobando el
anteproyecto, con la variación solicitada e incorporando en su dictamen los
hallazgos del referido informe “pericial”.4
Está ausente aquí la transparencia en los trámites administrativos que es
necesaria para suponer que el proceso fue regular. El resultado de toda esta
burda artimaña administrativa es que se aprueba un anteproyecto a pesar de que
conocidamente tiene una grave falla respecto a espacios de estacionamiento, que
sólo puede redundar en hacer más difíciles y onerosos los enormes problemas de
tránsito vehícular que afligen al sector del Condado.
Debe recordarse que la Junta de
Planificación y
ARPE comparten las vitales encomiendas de velar por la planificación y el
buen desarrollo urbano del país en general, y más particularmente, de velar por
la adecuada utilización de nuestros terrenos y recursos naturales. Comparten
también unas facultades de gran alcance, que se pueden prestar para abusos
serios, tanto
cuando se conceden los permisos que se le solicitan como cuando éstos se
deniegan. Por ello, es de primordial importancia que sus actuaciones sean
transparentes siempre. Sobre todo en casos como el de autos, en los cuales se
aduce que unas agencias gubernamentales han incurrido mediante artimañas en un
abuso de su discreción, los tribunales tenemos el deber de fiscalizar
rigurosamente las decisiones de dichas agencias, para asegurar que desempeñen
cabalmente sus importantísimas funciones, y para que el país no pierda la fe en
sus instituciones
de gobierno.
B.
El
derecho a intervención del Municipio en los procedimientos ante la ARPE.
En su segundo
señalamiento de error, el Municipio alega que fue privado de su derecho a
intervenir y participar efectivamente en los procedimientos ante la ARPE relativos
al proyecto “Condado Beach Resort”. Como hemos señalado antes, el Municipio
presentó el 24 de noviembre de 1998 una solicitud de intervención en el
procedimiento iniciado por DMG sobre Consulta de Conformidad con el Reglamento
de Zonificación. Como la ARPE no respondió esta solicitud, varios meses más
tarde, el Municipio volvió a comparecer ante la ARPE y pidió que se contestara
la solicitud de intervención pendiente. La ARPE nunca se expresó sobre
ninguna de estas solicitudes del Municipio hasta después de haber aprobado el
anteproyecto en cuestión. En efecto, no fue hasta después de que el
Municipio solicitara la reconsideración del dictamen de la ARPE aprobando el
anteproyecto, que el Administrador Auxiliar del Centro de Servicios Técnicos de
la ARPE envió una carta al Municipio notificándole que su intervención había
sido aceptada.
El Municipio alega que se le privó de su derecho a
participar efectivamente en el referido asunto ante la ARPE en vista de que
dicha agencia tuvo ante sí numerosos planteamientos relativos al proyecto que
la ARPE resolvió de forma exparte, en particular sobre variaciones, que
el Municipio no pudo comentar ni objetar. Las recurridas, por su parte, alegan
que el Municipio pudo haber intervenido aun sin que la ARPE hubiese accedido a
su solicitud ya que tenía acceso al expediente y tenía conocimiento del
anteproyecto. La ARPE añade que ni la LPAU ni el Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos de la ARPE (Reglamento Adjudicativo) requieren que dicha agencia
tenga que emitir un dictamen accediendo a una solicitud de intervención. Alega
la ARPE que lo único que las referidas normas exigen que se formule por escrito
es la denegatoria de una intervención. En esencia, las recurridas plantean que
si el Municipio no intervino en los procedimientos ante la ARPE fue porque no
quiso hacerlo.
Con respecto a esta controversia, el Tribunal de Circuito
de Apelaciones resolvió que el Municipio no tenía derecho a una participación
formal adversativa en los procedimientos en cuestión debido a que éstos se
encontraban en una etapa de consideración preliminar, en la que el proyecto
todavía estaba bajo estudio. Erró el Tribunal de Circuito al resolver de esta
manera. La consideración de una solicitud para la aprobación de un
anteproyecto, como la que tenía la ARPE ante sí en este caso, es un
procedimiento adjudicativo. El propio Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos de la ARPE señala que un procedimiento adjudicativo comienza con
la presentación de una solicitud, petición o querella. Reglamento de
Procedimientos Adjudicativos de la ARPE, sec. 3.01. Luego, en la sección 15.00
del referido reglamento se establece el término para resolver los diferentes
tipos de solicitudes, entre las cuales se incluyen expresamente las
solicitudes para la aprobación de anteproyectos. Es claro, por lo
tanto, que al considerar y resolver una solicitud para un anteproyecto la ARPE
ejerce una función adjudicativa, no empece la naturaleza preliminar del
anteproyecto. Así lo ha reconocido la propia la ARPE en su comparecencia
ante nosotros.
En efecto, como se señaló antes, la controversia que
existe entre las partes no gira en torno a si el Municipio de San Juan tenía
derecho o no a intervenir plenamente en los procedimientos referidos. Ello no
ha sido planteado como controversia por las partes. Lo que está en controversia
es si la ARPE estaba obligada a notificar al Municipio de la aceptación de su
intervención en dichos procedimientos, y si al no hacerlo, privó por ello al
Municipio de su derecho a participar efectivamente en el procedimiento
administrativo. La ARPE alega que como ni la LPAU ni el Reglamento Adjudicativo
requieren que se notifique de la aceptación de una intervención, el Municipio
debió haber inferido que su solicitud había sido acogida. Enfatiza la ARPE que
las disposiciones legales y reglamentarias aplicables solamente le exigen que
notifique la denegatoria de una solicitud de intervención.
No
tiene razón la ARPE, ni las recurridas, en su planteamiento. En primer lugar,
surge claramente del expediente de autos que la ARPE conocía que el Municipio
interesaba una contestación y que esperaba por ella para proceder a participar
en los procedimientos referidos. En tales circunstancias, el proceder más
razonable de la ARPE era notificarle al Municipio que aceptaba su intervención.
Nótese que, tratándose de un asunto complejo, el Municipio no tenía por qué
arriesgarse a invertir grandes esfuerzos y recursos en la preparación de su
intervención, sin tener la certeza de que ésta sería admitida por la ARPE.
En segundo
lugar, y más importante aún, no es correcta la interpretación que hacen la ARPE
y las recurridas de lo dispuesto en la sección 3.6 de la LPAU. Allí sólo se
señala que si una agencia decide denegar la solicitud de intervención de una
parte interesada en participar en un procedimiento administrativo, la agencia “notificará
su determinación por escrito al peticionario, los fundamentos para la misma y
el recurso de revisión disponible.” El sentido propio de esta disposición no
es pautar que la agencia sólo está obligada a notificar la denegatoria
de la solicitud de intervención. Mas bien, lo que esta disposición
persigue es facilitar la revisión judicial de tal denegatoria. La
médula de lo que ahí se dispone es que la denegatoria exprese los fundamentos
en que se apoya, para que ésta pueda revisarse judicialmente.
En cambio, la
sección 3.5 de la LPAU5, 3 L.P.R.A.
sec. 2155, que es la disposición principal relativa a la solicitud de
intervención, claramente intima la obligación de la agencia de responder
a tal solicitud, ya sea admitiéndola o denegándola. Allí se establece, inter
alia, que cuando se presenta una solicitud de intervención, la agencia
tomará en cuenta varios factores para decidir si ha de “conceder o
denegar la solicitud”. Más aun, se señala también que la agencia podrá
requerir del peticionario que someta evidencia adicional a la que contenga la
solicitud de intervención, “para poder emitir la determinación
correspondiente con respecto a la solicitud de intervención.”
Nótese,
además, que la falta de notificación por ARPE de que ha accedido a la
intervención que se le ha solicitado afecta adversamente también a la otra
parte en el caso. Esta otra parte, la que está solicitando el permiso ante
ARPE, le interesa conocer si la agencia ha accedido a la intervención
referida. Sólo
así estaría en posición de procurar la reconsideración correspondiente si así
lo estima pertinente.
Nada, pues, en
el tenor o sentido propio de las disposiciones de la LPAU sobre la solicitud de
intervención permite la inusitada interpretación que las recurridas pretenden
darle de que una agencia no tiene que notificar la concesión de la solicitud, y
de que el silencio de la agencia frente a tal solicitud significa que ésta fue
acogida. Se trata de una interpretación acomodaticia que la ARPE hace de lo
dispuesto en la LPAU, para justificar su conducta impropia; y que, además, es
inconsistente con el hecho de que la ARPE eventual y tardíamente sí contestó al
Municipio accediendo a su intervención, cuando ésta ya no podía tener ningún
efecto práctico.
Todo este
proceder de la ARPE, tan contrario a lo que es razonable, al sentido propio de
las disposiciones pertinentes de la LPAU, y a lo que es procedente en un buen
proceso administrativo, nos lleva a concluir que la conducta de la ARPE no fue bona
fide y que en efecto le impidió al Municipio ejercer su derecho a
participar efectivamente en el procedimiento en cuestión. Resolvemos que la
aprobación que le extendió la ARPE al anteproyecto ante su consideración estuvo
viciada por esta conducta administrativa impropia.
C.
La
necesidad de una vista pública antes de la aprobación del anteproyecto.
En su tercer
señalamiento de error, el Municipio alega que la ARPE tenía que celebrar una
vista pública antes de autorizar el anteproyecto que nos concierne aquí. El
Tribunal de Circuito resolvió que la celebración de dicha vista era
discrecional y que la ARPE no abusó de su discreción al no celebrarla.
El Municipio
fundamenta su alegación en lo dispuesto en el Art. 7 de la Ley Orgánica de la
ARPE, Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 71f. En lo
pertinente, esta sección dispone que:
[e]l Administrador, previo a cualquier
actuación, decisión o resolución en su función adjudicativa discrecional en los
casos que se disponga mediante reglamento, sobre consultas de Ubicación,
Concesiones y Autorizaciones Directas, Proyectos Públicos o casos que
revista un gran interés social, entre otros, deberá seguir el
procedimiento de vista pública y notificación dispuesto en este
Capítulo. (Enfasis suplido.)
Alega el Municipio que el caso de autos es uno de gran
interés social por tratarse de una propiedad del gobierno de Puerto Rico de
considerable valor, que colinda con la zona marítimo terrestre y la playa, que
será desarrollado en parte en terrenos que eran de dominio público y en una
playa que es un importante recurso natural que el pueblo de Puerto Rico tiene
derecho a disfrutar. Aduce también el Municipio como razones para que este
proyecto se considere de gran interés social que en el mismo se encuentra el
histórico edificio Condado Vanderbilt, protegido por ley, y que por la magnitud
del proyecto, éste va a impactar sustancialmente el tránsito, la
infraestructura y la economía de la zona del Condado.
Como puede observarse, el citado Art. 7 de la Ley
Orgánica de la ARPE requiere mandatoriamente que el Administrador
de Reglamentos y Permisos celebre vistas públicas en determinadas situaciones.
Ello surge de modo claro del diáfano lenguaje de dicha sección, que
expresamente dispone que el Administrador “deberá seguir el procedimiento
de vista pública...”.
En lo pertinente al asunto de autos, el mandato de vistas
públicas del citado Art. 7 aplica a situaciones que tengan las siguientes dos
características: (1) que se trate de casos que involucran la “función
adjudicativa discrecional” del Administrador, y (2) que sean casos que
“revistan un gran interés social.” ¿Tiene el proyecto en cuestión estas dos
características, de modo que fuese obligatoria la celebración de vistas
públicas?
No cabe duda alguna de que el proyecto “Condado Beach
Resort” involucra la función adjudicativa discrecional del Administrador. Esa
función abarca las medulares tareas que discutimos en Quevedo Segarra v.
J.A.C.L., 102 D.P.R. 87 (1974), de conceder variaciones a los usos
prohibidos por las normas de zonificación y de otorgar excepciones a los usos
previstos en los reglamentos de zonificación. Expresamente hemos reconocido que
tales tareas forman parte de la función adjudicativa discrecional del
Administrador. Asoc. Residentes Baldrich, Inc. v. Junta de Planificación,
118 D.P.R. 759, 767 (1987). La consulta presentada por la recurrida DMG a la
ARPE incluía evidentemente la concesión de variaciones.
Es igualmente claro que el proyecto en cuestión reviste
un gran interés social. Se trata de un proyecto de gran envergadura que ha de
afectar la economía, la seguridad, la tranquilidad, el tránsito peatonal y
vehicular, la integridad y el carácter del corazón de una de las zonas más
importantes del área metropolitana. Los vecinos de esa zona, tanto residentes
como comerciantes, y otras personas y entidades con interés legítimo en los
cambios que introducirá en la zona del Condado un proyecto como el que aquí nos
concierne, deben tener la oportunidad de expresarse sobre tales cambios y sus
impactos.
No cabe duda, pues, que era mandatoria aquí la
celebración de vistas públicas, como lo requiere la Ley Orgánica de la ARPE. La
omisión de esa agencia en cumplir con su propia ley sobre este particular tan
vital, constituye una violación ilícita que vicia la aprobación que la ARPE le
extendió al proyecto referido.
D.
Determinaciones
de hechos en la resolución de la ARPE.
El Municipio
alega en su cuarto señalamiento de error que el Tribunal de Circuito erró al
concluir que la ARPE hizo determinaciones de hechos suficientes y adecuadas con
respecto al proyecto en cuestión. Alega el Municipio que la ARPE debió explicar
por qué decidió utilizar el estudio de tránsito que utilizó; por qué la
metodología de éste era correcta y confiable; y, sobretodo, por qué las
múltiples variaciones concedidas satisfacían los criterios reglamentarios. Por
su parte, la ARPE alega que al emitir la resolución se expresaron los hechos
pertinentes, se identificaron las disposiciones reglamentarias aplicables al
caso, y se hizo referencia a la evidencia que constaba en el expediente, en
especial la relacionada a las variaciones otorgadas. Con relación a este
asunto, el Tribunal de Circuito resolvió que se habían hecho las determinaciones
de hechos que eran necesarias a los fines de la aprobación del anteproyecto.
Sobre la
necesidad de determinaciones de hechos administrativas, hemos resuelto que
”para que los tribunales puedan revisar una decisión administrativa, es vital
que las agencias expresen claramente sus determinaciones de hecho y las razones
para su dictamen, incluyendo los hechos básicos de los cuales, a través de un
proceso de razonamiento e inferencia, se derivan aquéllas. Las decisiones deben
reflejar que el organismo ha considerado y resuelto los conflictos de pruebas,
y sus determinaciones de hechos deben describir tanto los hechos probados como
los que fueron rechazados.” Municipio de San Juan v. Junta de Calidad
Ambiental, supra.
La resolución
emitida por la ARPE aprobando el anteproyecto contiene doce determinaciones de
hechos que explican a grandes rasgos el procedimiento administrativo ante la
agencia y ante la JCA, las variaciones solicitadas y las razones para
solicitarlas. La referida resolución no discute a cabalidad los hechos
que fueron rechazados ni las razones para rechazarlos, lo que dificulta nuestra
función revisora. No empece a esto, dicha resolución contiene
suficientes determinaciones de hechos para permitirnos descargar nuestra
responsabilidad de examinar y adjudicar los méritos de los planteamientos
mediante un análisis concienzudo de éstos en conjunto con la totalidad del
expediente administrativo. Aunque nuestra labor de realizar una revisión
judicial adecuada pudo facilitarse si hubiese habido una discusión más a fondo
en la resolución referida sobre los hechos rechazados, tal omisión no ha
impedido que realicemos nuestra labor como corresponde. Municipio de San
Juan v. Junta de Calidad Ambiental, supra; Rivera Santiago v.
Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265 (1987); Godreau & Co. v. Com.
Servicio Público, supra. Concluimos, por lo tanto, que no erró de
modo perjudicial el Tribunal de Circuito al determinar que la ARPE emitió
suficientes determinaciones de hechos.
E.
La
necesidad de una DIA-F antes de aprobar un anteproyecto.
El Municipio
alega en su quinto señalamiento de error que la ARPE no podía aprobar el
anteproyecto sobre el “Condado Beach Resort” sin contar con una DIA-F. El
peticionario alega que al 30 de julio de 1999, fecha cuando la ARPE aprobó el
anteproyecto, aún no se había autorizado la DIA-F definitivamente porque dicha
DIA estaba siendo impugnada en los tribunales. Las recurridas alegan, por su
parte, que la DIA ya era final en vista de que el Aviso de Declaración de Impacto
Ambiental Final ya había sido publicado el 3 de marzo de 1999. Además, alegan
las recurridas que no hay ninguna disposición legal o reglamentaria que obligue
a la ARPE a posponer la aprobación de un plano de anteproyecto de construcción
hasta que la DIA de dicho proyecto sea final y firme. El Tribunal de Circuito
coincidió con las recurridas.
Determinó, también que la DIA-F que fue convalidada luego del proceso de
revisión judicial es la misma que la aprobada anteriormente, por lo que los
derechos del Municipio no fueron afectados.
La DIA-P en el
caso de autos fue presentada por la ARPE ante la JCA el 31 de julio de 1998.
Luego del procedimiento de rigor, el 2 de marzo de 1999, la JCA emitió una
resolución aprobando la DIA-F. Esta resolución fue objeto de nuestra decisión
del 5 de octubre de 1999, en Municipio de San Juan v. Junta de Calidad
Ambiental, supra. En dicha opinión y sentencia remitimos el asunto a
la JCA para que emitiera una nueva resolución que tuviese determinaciones de
hechos y conclusiones de derecho de modo tal que nos permitiera llevar a cabo
una revisión judicial adecuada. La JCA entonces emitió una nueva resolución
aprobando la DIA-F el 19 de noviembre de 1999, es decir, tres meses y
medio después de que la ARPE emitiese su dictamen aprobando el anteproyecto en
cuestión. No cabe duda, pues, de que la ARPE aprobó el proyecto sin
tener ante sí una DIA-F definitiva.
Para poder
resolver la cuestión ahora ante nos, es necesario en primera instancia examinar
la naturaleza y el propósito de una declaración de impacto ambiental. Es harto
conocido que en Puerto Rico la normativa jurídica sobre los recursos naturales
y el medio ambiente tiene una insoslayable dimensión constitucional. Misión
Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, supra. El Art. VI, Sección
19, de nuestra Constitución dispone que será política pública del Estado Libre
Asociado la más eficaz conservación de los recursos naturales. Hemos resuelto
que esta disposición “no es meramente la expresión de un insigne afán, ni
constituye tampoco sólo la declaración de un principio general de carácter
exhortativo. Se trata, mas bien, de un mandato que debe observarse
rigurosamente, y que prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza
que sea contraria a éste.” Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental,
supra.
La Ley de
Política Pública Ambiental, 12 L.P.R.A. sec. 1121, se creó en consonancia con
el mandato constitucional, con el propósito de hacerlo valer. T-JAC Inc. v.
Caguas Centrum Limited, supra; Misión Industrial v. Junta de
Planificación de PR, res. el 30 de junio de 1998, 146 D.P.R. ____ (1998),
98 TSPR 86, 99 JTS 79. Esta importante ley requiere en su artículo 4(c) que “antes
de efectuar cualquier acción, o promulgar cualquier decisión
gubernamental que afecte significativamente la calidad del medio ambiente”, se
debe preparar una declaración de impacto ambiental por la instrumentalidad
pública con jurisdicción sobre la propuesta. Art. 4(c), 12 L.P.R.A. 1124(c); Misión
Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, supra; García Oyola v.
JCA, res. el 21 de febrero de 1997, 142 D.P.R. ___ (1997), 97 JTS 25; Salas
Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716 (1974). En la DIA el
promovente tiene la obligación de discutir todas las consecuencias ambientales
significativas vinculadas a la acción propuesta. Se procura con ello que la
propia agencia proponente considere a fondo las consecuencias ambientales
significativas de la acción que contempla. También se persigue que se informe a
las partes concernidas, al Gobierno y al público en general las consecuencias
ambientales aludidas, para que todos ellos puedan tomar la acción que estimen
procedente sobre el proyecto propuesto. Misión Industrial v. JCA, supra.
Sobre la frase
“cualquier acción” del citado Art. 4(c) hemos resuelto que ésta refleja la
intención legislativa de incluir un sinnúmero de actuaciones gubernamentales
que pueden causar impacto sobre el medio ambiente. Federación de Pescadores
de Playa Picúa v. Junta de Planificación, res. el 27 de mayo de 1999, 148
D.P.R. ____ (1999), 99 TSPR 82, 99 JTS 87. La sección 2.1 del Reglamento sobre
Declaraciones de Impacto Ambiental enumera varias actividades que se han de
considerar “acciones” para los efectos de la Ley de Política Pública Ambiental.
Se considera “acción”
[l]a toma de decisiones o cualquier otro
tipo de actividad que auspicie, fomente o proponga una agencia del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, tales como, actividades de expedir licencias,
concesiones o permisos, reglamentar o formular normas, asignar o liberar
fondos, realizar cambios sustanciales en la política pública de las agencias y
sus programas, aprobar proyectos a través de permisos o cualquier otra decisión
reguladora, zonificar, rezonificar y presentar propuestas de legislación.
(Enfasis suplido.)
En resumen,
pues, una DIA es el instrumento que provee nuestro ordenamiento jurídico para
asegurar que la conservación y el uso racional de los recursos naturales han de
tenerse propiamente en cuenta al momento de hacer planes y de tomar las
primeras decisiones gubernamentales sobre una propuesta que pueda tener
un impacto en el medio ambiente. Dicha declaración es un instrumento de
planificación, la primera etapa de un largo camino de autorizaciones oficiales
en el desarrollo de un proyecto. Misión Industrial v. JCA, supra.
A la luz de lo anterior, es necesario contar con una DIA
adecuada y definitiva antes de que se efectúe cualquier acción
gubernamental que pueda impactar el medio ambiente. En efecto, sobre este
particular, el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha resuelto que “la entidad
gubernamental no puede tomar acciones ni decisiones respecto a la legislación,
hasta que prepare la declaración de impacto ambiental y se termine el
proceso que dispone el reglamento para ello.” Kleppe v. Sierra Club,
427 U.S. 390 (1976)(traducción nuestra).6
DMG alega que como la ARPE sólo tenía ante sí un
anteproyecto, que no constituye una autorización para iniciar la construcción
propuesta, no era necesario que la agencia contase con una DIA final y firme
antes de aprobar dicho anteproyecto.7
No tiene razón. El Reglamento Núm. 4 define anteproyecto como una “forma
preliminar de un plano de construcción de obras así como de estructuras, que se
somete a la ARPE para determinar si cumple con las leyes y reglamentos
aplicables.” 23 R.P.R. sec. 650.1648. Se exige un anteproyecto para algunos
tipos de proyectos y, una vez aprobado, se permite la presentación de planos
certificados de construcción. La certificación de los planos de construcción
acelera grandemente la expedición de los permisos de construcción
correspondientes. Véase Reglamento para la Certificación de Proyectos de
Construcción de la ARPE. El anteproyecto es, en conclusión, un permiso
preliminar que aunque de por sí no autoriza la construcción propuesta, sirve
para acelerar el trámite de expedición de los permisos de construcción
correspondientes. Se trata propiamente de un permiso con el que se inicia un
proceso que conduce expeditamente a los permisos definitivos de construcción.
Constituye, pues, una “acción gubernamental” para la cual se necesita la
preparación de una DIA definitiva, según lo exige la Ley de Política Pública
Ambiental.
La noción de que la aprobación del anteproyecto por la
ARPE no constituye una “acción gubernamental” que requiere una DIA-F previa es
realmente inaudita. Es como decir que acudir a la ARPE para solicitar tal
aprobación es un paso inconsecuente que los desarrolladores de proyectos de
gran envergadura toman en balde. Dicha noción choca estrepitosamente contra la
realidad de que la consulta referida es parte integral del complejo proceso de
permisos que ocurre de ordinario en el país en relación a numerosos proyectos
de construcción, sin el cual tales proyectos no podrían desarrollarse. Es
precisamente por su carácter de “luz verde gubernamental inicial” que tanto los
desarrolladores como la ARPE invierten incontables esfuerzos y recursos en la
presentación y consideración de los anteproyectos.
No cabe duda,
pues, que la aprobación de anteproyectos por la ARPE requiere que esta agencia
tenga previamente una DIA-F si la calidad del medio ambiente está involucrada
de un modo significativo. Ello significa que el proceso de la preparación de la
DIA debió haber culminado antes de que la ARPE aprobara el
anteproyecto. Ello incluye el proceso de revisión judicial de la DIA.
Resolvemos, pues, que la ARPE estaba impedida de aprobar el anteproyecto en
cuestión por carecer de una DIA-F para ello, por lo que erró el Tribunal de
Circuito al resolver lo contrario. La aprobación por la ARPE del anteproyecto
en cuestión, sin tener ante sí una DIA-F, también vició esa aprobación.
F.
Razonabilidad
de las variaciones concedidas.
El Municipio, en
su sexto señalamiento de error, alega que las variaciones a los requisitos
reglamentarios concedidas por la ARPE en este caso son arbitrarias e
irrazonables, por lo que constituyen un abuso de discreción. Antes de discutir
esta cuestión, debemos examinar la figura de la variación.
1.
Variaciones
a los requisitos reglamentarios
La figura de la
variación es una “válvula de escape dentro del rígido marco” de la zonificación
en Puerto Rico. Asoc. de Residentes de Parkside v. Junta de Planificación I,
res. el 6 noviembre 1995, 139 D.P.R. ___ (1995), 95 JTS 149. El Reglamento Núm.
4 establece dos tipos de variación: variación en el uso de propiedad, sec.
98.05; y otras variaciones, que consisten en solicitudes para cambiar los
requisitos reglamentarios, sec. 98.06. La variación en uso es una autorización
para utilizar una propiedad de una manera prohibida y que sólo se concede, vía
excepción, para evitar perjuicios a una propiedad cuando se pruebe que, debido
a circunstancias extraordinarias, la aplicación rígida de los requisitos
reglamentarios equivaldría a una confiscación de la propiedad. T-JAC v.
Caguas Centrum Limited, supra; Asoc. de Residentes de Baldrich v.
Junta de Planificación, supra; Asoc. C.D. Octubre v. JACL,
116 D.P.R. 326, 332 (1985). El otro tipo de variación no va dirigido a alterar
el uso sino a eximir al propietario de alguno de los requisitos de zonificación
para asegurar la viabilidad del uso permitido. Asoc. de Residentes de
Parkside v. Junta de Planificación I, supra. Las variaciones
concedidas en el caso de autos son de este segundo tipo.
Reiteradamente
hemos resuelto que solamente se deben conferir variaciones en circunstancias
extraordinarias y para evitar perjuicios a la propiedad. T-Jac v. Caguas
Centrum Limited, supra; Asoc. de Residentes de Parkside v. Junta
de Planificación II, res. el 7 de octubre de 1999, 149 D.P.R. ___, 99 TSPR
149, 99 JTS 155; Asoc. de Residentes de Parkside v. Junta de Planificación I,
supra; Fuertes v. ARPE II, supra; Fuertes v. ARPE I,
130 D.P.R. 971 (1992); ARPE v. JACL, 124 D.P.R. 858 (1989). De lo
contrario se destruiría el propósito de la planificación urbana y se
trastocarían eventualmente las características propias de un distrito. Asoc.
de Residentes de Parkside v. Junta de Planificación II, supra. Fuertes
v. ARPE I, supra; ARPE v. JACL, supra. Sobre este
asunto, expresamos en ARPE v. JACL, supra:
Por la naturaleza del
interés público implicado, las variaciones a los requisitos de zonificación no
se favorecen y deben utilizarse selectivamente en aquellas circunstancias en
que un propietario demuestre que las restricciones le causaron un daño
particular que no comparte con otros. “Por eso se descartará una variación
cuando no haya prueba de que la situación del dueño sea singular y distinta a
la de sus colindantes.” (Citas omitidas.)
En la discusión
del primer error señalamos los criterios establecidos por la sección 6.04 del
Reglamento del Condado para la autorización de una variación. Nos toca ahora
examinar si, a la luz de dichos criterios, las variaciones concedidas por la
ARPE para el proyecto propuesto son razonables.
Al aprobar el
anteproyecto, la ARPE concedió variaciones a múltiples disposiciones
reglamentarias. Estas variaciones se pueden dividir en tres categorías: 1)
variaciones a los requisitos de estacionamiento, 2) variaciones a los
requisitos que aplican a proyectos que colindan con la zona marítimo-terrestre,
y 3) variaciones sobre vistas al mar. Examinemos cada una de ellas.
2.
Variaciones
a los requisitos de estacionamiento.
Como
explicáramos antes, al aplicar las disposiciones pertinentes al proyecto
propuesto, la ARPE determinó que eran necesarios 1,962 espacios de
estacionamiento. El proyecto fue aprobado con 1,507 espacios, lo que constituye
una deficiencia de 455 espacios. Esta variación fue concedida utilizando la
resolución de la Junta de Planificación la cual, como vimos en la discusión del
primer error, es nula. La ARPE debió evaluar la solicitud de variación
utilizando los parámetros exigidos en la sección 6.04 del Reglamento del
Condado.8 No surge ni de la resolución
de la ARPE ni del expediente administrativo que la ARPE utilizara otros
criterios que no fueran los establecidos en la resolución nula de la Junta de
Planificación.
La ARPE también
concedió variaciones en el número de estacionamientos de carga y descarga.
Según la reglamentación aplicable eran necesarios 73 espacios de carga y
descarga. El proyecto provee únicamente para 9 espacios, lo que
constituye sólo el 8.6% del número requerido. La justificación ofrecida
para esta variación es que los espacios provistos estarán en
un área protegida y que su
uso estaría sujeto a un itinerario mediante el cual los interesados en
utilizarlos tendrían que reservar sus espacios con tiempo, y se llevaría un
control de la entrada y salida de los camiones, de manera que no hubiere más de
ocho de ellos estacionados al mismo tiempo.
Realmente no
entendemos cómo 9 espacios de carga y descarga pueden ser suficientes para
atender las necesidades aludidas en un proyecto de tal magnitud como el que nos
concierne aquí. Este proyecto consiste de un centro urbano de entretenimiento
de 122,000 pies cuadrados de tiendas y restaurantes, 125 unidades “time share”,
72 unidades de vivienda y dos hoteles con 470 habitaciones en conjunto. No
surge del expediente administrativo que se haya demostrado que la concesión de
esta variación alivie un perjuicio claramente demostrable (sec. 6.04(c) del
Reglamento del Condado), que ha de redundar en los mejores intereses de la
comunidad (sec. 6.04(e)), que no afectará adversamente el disfrute y valor de
las pertenencias cercanas (sec. 6.04(f)), que no afectará ni encarecerá
adversamente la idoneidad, la seguridad y el funcionamiento de las facilidades
públicas existentes o planeadas, incluyendo vías, escuelas...(sec. 6.04(g)).
Todo lo contrario. La concesión de esta variación afectará adversamente el
disfrute de las propiedades ubicadas en las angostas calles Seaview y Vendig,
que son las que han de utilizarse por los camiones de carga referidos. En su
comparecencia ante nos, DMG niega que ello haya de ocurrir al indicar que no
hay evidencia que sustente este problema. Pero resulta que no se necesita
prueba especial para anticipar el efecto adverso a la comunidad de la falta de
espacios significativos para los camiones de carga. Son de conocimiento general
no solamente los graves problemas de tránsito que afectan de ordinario al
sector del Condado en general sino también la seria congestión vehicular que
actualmente ocurre en las calles referidas al accesar los negocios y
propiedades existentes en el área. Debemos recordar que “[l]os jueces no viven
en un vacío. Sabemos lo que el resto de la comunidad sabe.” Pueblo v.
Marrero, 79 D.P.R. 649, 658 (1956). Lo que sí es especulativo es concluir
que un supuesto itinerario de carga y descarga habrá de aliviar un perjuicio
demostrable a la comunidad, o que redunda en los mejores intereses de la
comunidad, cuando la propia recurrida DMG admite que la documentación
sobre el referido itinerario no se puede compilar hasta saber qué tipo de
comercios y restaurantes se ubicarán en el proyecto. La concesión de
una variación, según hemos indicado antes, es de carácter excepcional, no se
favorece, y sólo procede cuando hay razones extraordinarias que lo justifiquen.
La posibilidad de un supuesto esquema gerencial para atender los evidentes
problemas que crearía la variación propuesta no cumple con los requisitos
referidos para ésta.
3.
Variaciones
a los requisitos de propiedades que colindan con la zona marítimo-terrestre.
El Reglamento
del Condado, en su sección 3.08, establece que en el área de playa entre el
Hotel Condado Beach y la Calle Cervantes, toda edificación a construirse:
observará un retiro de la más próxima
línea de colindancia con la playa, el cual medido desde su base o pared más
próxima a la colindancia con la playa será no menor que una y cuarta (1¼) vez
su altura medida desde el nivel del terreno en tal base o pared.
23 R.P.R. sec.
650.1818
A base de esto, la ARPE
concluyó con respecto a las distintas estructuras del propuesto “Condado Beach
Resort” que el requisito de retiro mínimo es de 67.0 metros para el “time
share”, 63.3 metros para el Hotel, y 71.65 metros para el Condominio. No
obstante, el retiro mínimo de la colindancia de la playa propuesto para el
proyecto fue de 3.2 metros. La ARPE aceptó esta enorme variación
por entender que el cumplimiento con las distancias reglamentarias requeridas
no permitiría el desarrollo del proyecto.
La zona marítimo-terrestre, según definida por la Ley de
Muelles y Puertos de 1968, es “el espacio de las costas de Puerto Rico que baña
el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores
olas en los temporales en donde las mareas no son sensibles, e incluye los
terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean
navegables...”. Ley Núm. 151 de 28 de junio de 1968, 23 L.P.R.A. sec. 2103.
Véase también, Reglamento Núm. 4, sec. 2.01(214). Dadas las características
naturales de Puerto Rico es evidente que esta zona ha sido motivo de grave
consideración al formularse la reglamentación sobre planificación y
zonificación en nuestra isla. Ello ha sido así particularmente en el área del
Condado ubicada en el litoral norte.
Antes de adoptar el Reglamento del Condado se realizó un
estudio sobre las particularidades de esa zona con el propósito de formular
recomendaciones para el desarrollo físico del área y servir de insumo y base a
la nueva reglamentación. Condado: Inventario, Diagnóstico y Recomendaciones,
Junta de Planificación de Puerto Rico, 1986, a la pág. 3; Reglamento del
Condado, sec. 1.02. Dicho estudio identificó los siguientes problemas en el
área de la playa del Condado: (1) discontinuidad entre las playas y el centro
del Condado; (2) negación del frente hacia la playa; (3) incidencia de sombra
sobre las playas; y (4) descarga de alcantarillados pluviales en los arenales
de las playas. En cuanto al problema de las sombras la recomendación formulada
fue la implantación de reglamentos de planificación más severos y terminantes
que los existentes.
La construcción de edificios en las áreas colindantes con
la costa en el sector del Condado crea otro problema, según la Administración
Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA, por sus siglas en inglés). La NOAA, en
la declaración de impacto ambiental final sobre el Programa de Manejo Costanero
de Puerto Rico, identifica, además del problema de sombras sobre la playa, el
problema de la dominación visual de los edificios altos que restan el atractivo
natural de las playas.
Conscientes de estos problemas, la Junta de Planificación
exige, en el Reglamento Núm. 4, que “[a] los fines de proteger el potencial de
los recursos existentes en la zona costanera, especialmente de los que colindan
con la zona marítimo-terrestre, para la recreación, contemplación y solaz
espiritual, se deberá evitar al máximo el desarrollo intenso paralelo a
la costa, promoviéndose y estimulándose el que los terrenos se mantengan en su
estado natural...”. Reglamento Núm. 4, sec. 100.11, 23 R.P.R. sec.
650.1747. (Enfasis suplido.)
Como puede observarse, las edificaciones propuestas en el
proyecto de autos confligen en extremo con las distintas normas de zonificación
que protegen la costa y playas del Condado. Frente a este evidente y hondo
conflicto, se intenta justificar la variación a los requisitos de altura y
retiro alegando que el cumplimiento con los importantes requisitos
reglamentarios impediría la construcción de cualquier proyecto de magnitud en
la zona. Se aduce, además, que el proyecto propone respetar las distancias
actuales de los edificios existentes, y que las sombras que afectarán la playa
de las edificaciones propuestas serán menores que las creadas por los edificios
existentes.
Las
“justificaciones” referidas son claramente inaceptables. No cumplen de modo
alguno con los requisitos enumerados anteriormente exigidos por el Reglamento
del Condado para permitir una variación. Como hemos visto ya, para que pueda
efectuarse una variación como la que aquí nos concierne, es menester que dicha
variación persiga aliviar un perjuicio claramente demostrable (Reglamento del
Condado, sec. 6.04(C)), que ha de redundar en los mejores intereses de la
comunidad, municipio o del pueblo de Puerto Rico (6.04(E)), y que ha de ser
consistente con la conservación de recursos naturales e históricos (sec.
6.04(I)). Las justificaciones aludidas nada tienen que ver con estos criterios
reglamentarios.
La construcción
de edificios colindantes a la zona marítimo-terrestre del Condado, según hemos
señalado ya, ha creado un problema ecológico grave, que ha sido identificado
por diferentes agencias, tanto estatales como federales. Permitir ahora la
construcción de un proyecto con esencialmente las mismas características de las
edificaciones ya existentes, que forman parte del problema referido, no es de
ninguna manera consistente con el claro propósito de la reglamentación vigente,
que procura corregir el problema aludido. Toda nueva
construcción, ampliación o mejora sustancial debe cumplir cabalmente con la
reglamentación vigente, independientemente de cuál era la situación de las
edificaciones existentes. De otro modo, la reglamentación referida no tendría
sentido alguno. Su propósito es precisamente corregir la situación adversa
creada por las edificaciones existentes. Se procura con dicha reglamentación
lograr los objetivos deseados precisamente cuando las edificaciones existentes
sean sustituidas por otras nuevas, que deberán ajustarse cabalmente al
requisito reglamentario que ya no puede exigírsele a las existentes previo a la
promulgación del Reglamento. Todo el entramado reglamentario, pues, descansa en
la premisa de que los requisitos fijados se harán cumplir precisamente en las
nuevas edificaciones, por lo que el argumento de que el proyecto propuesto no
es peor que lo existente no tiene validez jurídica alguna.
Por otro lado,
el Municipio alega que los proponentes del proyecto no han demostrado de modo
alguno que el cumplimiento con las distancias reglamentarias requeridas
impediría la construcción de cualquier nuevo proyecto en la zona, como alega la
recurrida DMG. Esta, en su comparencencia ante nos, acepta que ello en
efecto no se ha demostrado pero aduce que “resulta claro que cualquier
proyecto de magnitud hoy día conllevaría la construcción de edificios de mayor
altura que la permitida por los reglamentos aplicables.” Alega, además, que el
anteproyecto ha tratado de crear el mayor número posible de áreas libres de
edificación.
El argumento principal del Municipio sobre esta variación
descansa en un informe pericial suyo sobre el particular. Según el informe del
Municipio, el predio donde se ubicará el proyecto posee suficiente profundidad
para permitir la construcción de edificaciones de alturas como las propuestas
sin requerir las variaciones aprobadas por la ARPE. Alega el Municipio que su
análisis pericial también muestra que las características y la forma del solar
no son impedimento para lograr volúmenes edificados aun mayores que los
propuestos sin requerir variaciones sobre retiro y altura.
Frente al
informe pericial aludido, los proponentes del proyecto se han limitado a
formular unas meras aseveraciones a contrario sensu, que ellos estiman
“resultan claras”. La grave controversia que ahora atendemos no puede
resolverse sobre la base de meras afirmaciones conclusorias de una parte a
quien le conviene lo afirmado. Por ello, además de resolver que las
justificaciones ofrecidas para autorizar las variaciones no tienen apoyo alguno
en las disposiciones reglamentarias sobre tales variaciones, debemos resolver
también que las determinaciones de hechos que subyacen la concesión de dichas
variaciones no están sostenidas por evidencia sustancial.
Finalmente,
alega DMG que su proyecto contempla más áreas libres que el proyecto propuesto
por el Municipio, el cual DMG considera que sería una aberración de urbanismo y
diseño urbano. Con respecto a este planteamiento, es importante recordar que el
único proyecto que está ante nuestra consideración es el presentado por DMG en
la solicitud de anteproyecto aprobada por la ARPE. No podemos pasar juicio
sobre cuál de las múltiples propuestas para la propiedad en donde ubica el
Condado Trío es la mejor o la peor. Solamente podemos evaluar si la propuesta
que está ante nos cumplió con los requisitos legales y reglamentarios pertinentes
y si las agencias administrativas cumplieron con sus deberes legales. Misión
Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, supra.
En resumen,
pues, luego de estudiar detenidamente el expediente administrativo, concluimos
que éste carece de fundamentos suficientes para conceder una variación de la
magnitud de la que aquí nos concierne en un área que por tanto tiempo ha sido
motivo de preocupación para las agencias a cargo del desarrollo de Puerto Rico.
Erró otra vez la ARPE al conceder tal variación.
4.
Variaciones
a los requisitos sobre vistas al mar.
El Municipio plantea que la ARPE erró al aprobar el
anteproyecto sin cumplir con los requisitos sobre vistas al mar establecidos en
el Reglamento Núm. 4 y el Reglamento de Zonificación de la Zona Costanera.
Estos reglamentos requieren que los edificios ubicados frente a la zona
costanera sean orientados de modo tal que el lado más largo de su proyección
horizontal quede perpendicular a la costa o a un ángulo aproximado, para
obstruir lo menos posible la visibilidad al mar. Reglamento Núm. 4, sec.
100.15, 23 R.P.R. sec. 1747. Véase también Reglamento de Zonificación de la
Zona Costanera, sec. 6.06. Alega el Municipio aunque la resolución de la ARPE
indica que el proyecto proveerá amplias áreas abiertas que permitirán una mayor
visibilidad a la playa por tres ejes visuales, estos ejes son en realidad
paseos peatonales del centro comercial propuesto y conducen a una plaza
interior privada. Expresa el Municipio que de los tres paseos, dos culminan en
la zona de rocas, muros y el rompeolas. DMG, por su parte, alega que las
disposiciones reglamentarias referidas no son de aplicación al proyecto de
autos porque el reglamento aplicable es el Reglamento del Condado.
Según hemos
indicado antes, el Reglamento del Condado, por ser de carácter especial,
prevalece sobre las disposiciones de carácter general. Sin embargo, el propio
Reglamento del Condado establece, en la sección 1.07, que sus disposiciones
quedarán complementadas por las de cualquier otro reglamento en vigor, hasta
donde éstas no sean incompatibles con la materia específicamente regulada por
el Reglamento del Condado. No cabe duda, pues, que los referidos requisitos
sobre vistas al mar del Reglamento Núm. 4 y del Reglamento de Zonificación de
la Zona Costanera son aplicables a las costas del sector del Condado, por estar
específicamente incorporados por referencia en el Reglamento del Condado. No
empece lo anterior, los recurridos insisten en que el proyecto sí cumple con
las disposiciones referidas. En esencia, alegan que las edificaciones
propuestas han de obstruir la vista al mar lo menos posible, mucho menos que
las estructuras existentes, y menos que las del proyecto propuesto por el
Municipio.
La postura de
DMG y de la ARPE sobre el asunto de las vistas al mar es verdaderamente
insostenible. Esta, en esencia, consiste de dos argumentos falaces. El primero
es que el proyecto en cuestión cumple con los requisitos reglamentarios porque
las edificaciones propuestas han de obstruir la vista al mar “lo menos
posible”. Aparte del hecho de que esta aseveración de los recurridos no pasa de
ser una mera alegación conclusoria mediante la cual se afirma precisamente lo
que hay que demostrar, nada en las normas sobre variaciones permite que éstas se
concedan sólo porque lo propuesto cumple con el requisito reglamentario “lo más
posible.” Dicho de otra forma, los requisitos reglamentarios en cuestión son
normas jurídicas vinculantes. Obligan a la ARPE en sus decisiones y a
los desarrolladores en sus propuestas, y tienen que cumplirse a cabalidad
y no meramente en “lo más posible”. Sólo pueden obviarse estos requisitos por
excepción, en circunstancias extraordinarias, cuando existe alguna de las
justificaciones especiales señaladas en los propios reglamentos referidos.
Ninguna de ellas alude a que se cumpla con lo requerido “lo más posible”.
Aceptar la postura de los recurridos sería equivalente a permitir que el
cumplimiento de las normas jurídicas que obligan a unas personas quede a la
discreción de éstas, que intentarán obedecerlas “en lo más posible”. No hay
ordenamiento jurídico que pueda mantenerse de ese modo.
El otro
argumento sobre el particular es que lo propuesto es mejor que lo existente y
mejor que lo que propone el Municipio en su propio proyecto. Ya antes encaramos
este argumento falaz. Lo volvemos a rechazar, por las mismas razones que lo
hicimos antes.
Erró la ARPE al
aprobar el proyecto ante nuestra consideración en violación de las
disposiciones reglamentarias sobre vistas al mar.
G.
Adecuacidad
de la DIA-F.
Finalmente, el
Municipio impugna la DIA-F presentada por la ARPE ante la Junta de Calidad
Ambiental. Alega que la JCA no cumplió con nuestro mandato en Municipio de
San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, supra, que requería considerar
y resolver las controversias de hechos del caso. En particular, expresa que la
JCA meramente se limitó a describir el proyecto propuesto por DMG, a enumerar
las objeciones presentadas en la vista pública, a identificar las interrogantes
que la proponente debía contestar y a detallar los comentarios principales que
presentó la ARPE en respuesta a los comentarios de los deponentes y de la JCA.
Según el Municipio, lo anterior no cumple con lo que le habíamos ordenado a la
JCA en la decisión referida.
Como
explicáramos anteriormente, en nuestra opinión del 5 de octubre de 1999,
ordenamos a la JCA que emitiera una nueva resolución que tuviera
determinaciones de hechos y conclusiones de derecho. Expresamos entonces que la
JCA venía obligada a emitir una decisión fundamentada: “[e]s decir con aquella
evidencia que una mente razonable puede aceptar como adecuada para sostener una
conclusión. Evidencia que, a su vez, sirva de base para que los tribunales
puedan ejercer su función revisora.” Municipio de San Juan v. Junta de
Calidad Ambiental, supra.
En su resolución
posterior a nuestro dictamen, en que la JCA aprueba nuevamente la DIA-F
referida, la JCA invoca la Ley Núm. 323 de 6 de noviembre de 1999 (Ley Núm.
323), que enmendó la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme para
establecer que los trámites de los documentos ambientales serán procedimientos
informales no cuasijudiciales, por lo que no se requerirá a la agencia que
fundamente sus resoluciones con determinaciones de hechos y conclusiones de derecho.
No empece a expresar en la resolución aludida que no puede realizar
determinaciones de hechos ya que el trámite de documentos ambientales no es un
procedimiento adjudicativo conforme a la citada enmienda legislativa, la JCA en
efecto procede a formular unas determinaciones de hechos en atención a nuestro
mandato.
En
vista, pues, de que la JCA intentó cumplir con nuestro mandato anterior, no
obstante la nueva enmienda a la ley, ello hace innecesario que examinemos la
constitucionalidad de la ley referida en el contexto de este caso. Ya antes
hemos resuelto que es inconstitucional cualquier intento de la Asamblea
Legislativa por dejar sin efecto una orden judicial nuestra en un caso
pendiente ante nuestra consideración. Es doctrina firmemente establecida que la
Legislatura no tiene la facultad para intervenir con el ejercicio de la función
judicial, por lo que no puede dejar sin efecto, modificar, o menoscabar una
sentencia final emitida por un tribunal que tenga jurisdicción para dictarla. P.R.
Tobacco Corp. v. Buscaglia, Tes., 62 D.P.R. 811 (1944); Misión
Industrial v. Junta de Planificación, supra. Recientemente, en Colón
Cortés v. Pesquera, res. el 19 de abril de 2000, 2000 JTS 72, expresamos
que "[e]ste Tribunal, como custodio e intérprete final de nuestra
Constitución, la va a proteger y no va a permitir que acciones como la que hoy
nos ocupa opaquen o disminuyan su valor, avalando que la parte que resulte o
pudiera resultar perdidosa en un proceso judicial procure legislación de
encargo que le permita continuar con una acción declarada ilegal por la Rama
Judicial.” A la luz de esta conocida jurisprudencia, resulta evidente que
cualquier intento de la Asamblea Legislativa de intervenir indebidamente con el
ejercicio de la función judicial es inconstitucional, por violentar el
principio de separación de poderes. No obstante lo anterior, no hemos de pasar
juicio sobre la constitucionalidad de la disposición referida de la Ley Núm.
323 por la razón expresada antes. Es doctrina reiterada de este Tribunal que no
entraremos a considerar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley
o de una actuación gubernamental a menos que ello sea imprescindible y no
podamos resolver la controversia ante nos por otras razones. Pueblo v.
Cortés Rivera, res. el 23 de enero de 1997, 142 D.P.R. ___, 97 JTS 4; Pueblo
v. Ramos Santos, res. el 30 de junio de 1995, 138 D.P.R. ____, 95 JTS 94; Caquías
Mendoza v. Asoc. de Residentes de Mansiones de Río Piedras, 134 D.P.R. 181
(1993); Facultad para las Ciencias Sociales Aplicadas v. Consejo de
Educación Superior, 133 D.P.R. 521 (1993).
Aclarado
lo anterior, sin embargo, sí debemos concluir que las determinaciones de hechos
formuladas por la JCA en la resolución en cuestión son insuficientes e
inadecuadas para dilucidar dos asuntos centrales de este proyecto: el impacto del proyecto con respecto al
edificio Vanderbilt y el impacto del proyecto con respecto al tránsito del
Condado.
La nueva
resolución, emitida por la JCA el 19 de noviembre de 1999, consta de 38 páginas
en las que recoge los comentarios vertidos en las vistas, las recomendaciones
hechas por el Oficial Examinador respecto a la DIA-P y las respuestas a los
comentarios ofrecidas por el proponente del proyecto. Finalmente, la resolución
detalla lo que fue incluido en la DIA-F como respuesta a la solicitud de la JCA
respecto a la DIA-P y concluye que la DIA-F cumple con los requisitos legales y
reglamentarios. Sobre los dos asuntos referidos, la JCA se limitó a
señalar lo que había aducido cada parte en este caso, sin resolver los graves
conflictos que existían entre las posturas respectivas de dichas partes, y sin
formular determinaciones de hechos ni recomendaciones sobre el particular,
como debió haberlo hecho conforme a su propia reglamentación. La propia JCA
reconoce en su resolución que no es un mero observador de las controversias
ambientales sino que hay asuntos medulares con respecto a los cuales debe
emitir una recomendación. Sin embargo, con respecto a los dos asuntos
referidos, la JCA no actuó como ella misma admite que debió haber actuado.
Examinemos este
asunto detenidamente.
1.
Impacto
del proyecto en el edificio Condado Vanderbilt.
El Municipio
impugna la discusión en la DIA-F sobre la protección y tratamiento que se le
dará al edificio del Condado Vanderbilt (antiguo Hotel Condado Beach). En
particular, alega que la DIA-F no es adecuada porque no presenta información
suficiente para poder determinar si la estructura se ha de conservar para las
próximas generaciones, y si se está respetando su diseño original y su contexto
histórico, según lo requiere el Reglamento de Zonificación Especial del
Condado.
El edificio
Vanderbilt9 es una de las estructuras
que el Reglamento del Condado expresamente exige que se conserve para las
próximas generaciones. A estos efectos, el Reglamento dispone en su sección 4.03
lo siguiente:
En el área aledaña al Hotel
Caribe Hilton y en El Condado existen estructuras que merecen conservarse por
su diseño arquitectónico, por su estilo representativo de una época y/o por su
escala tradicional. Con la excepción de una, todas estas estructuras son
construcciones de este siglo y se deben conservar para las próximas
generaciones. No se permitirá la destrucción de ninguna de estas
estructuras y en cualquier acto de mejorarlas se deberá respetar
su diseño original y su contexto histórico. (Enfasis suplido.)
23 R.P.R. sec. 650.1834.
El Municipio
alega que en el Informe del Oficial Examinador sobre la DIA-P se requirió que
en la DIA-F se discutiera de forma clara en qué consistirán las obras de
restauración del edificio en cuestión, ya que la DIA-P solamente mencionaba que
dicho edificio se restauraría dentro de lo posible. Aduce el Municipio que la
ARPE no cumplió con este señalamiento. En vista de lo anterior, debemos
examinar si en la DIA-F se cumplió con el requerimiento de discutir las obras
de restauración de una manera que permita a las agencias pertinentes
cerciorarse de que el requisito de conservación impuesto por el Reglamento del
Condado se está cumpliendo.
La DIA-F discute
el edificio Vanderbilt en las siguientes instancias10:
1.
Página
7: “antes de proceder a la demolición del Hotel Condado Beach se tomarán las
medidas de seguridad necesarias para la protección del Condado Vanderbilt.
Entre otras medidas se demolerá por métodos convencionales la estructura que
une o enlaza el Vanderbilt y su anexo. Esta estructura contiene la
infraestructura de elevadores que provee servicio a ambos edificios. Se sellará
la parte del Vanderbilt que queda expuesta una vez se demuela la estructura. Al
momento de la implosión, el Condado Vanderbilt estará totalmente desconectado
de cualquier estructura a ser demolida. Además, se cubrirán con lonas
geotextiles los cristales y áreas susceptibles a daños del Vanderbilt.” También
se detalla la técnica de implosión que será utilizada para demoler parcialmente
el Hotel La Concha, el Anexo Oeste del Hotel Condado Beach y el Centro de
Convenciones.
2.
Página
16: “La estructura exterior del Condado Vanderbilt que se aprecia desde la
Avenida Ashford será renovada a su diseño original. En la cara del edificio que
da hacia la playa se instalarán ventanas más grandes que proporcionen mayor
vista al mar desde cada habitación. En el interior, el edificio será remodelado
para acomodar 71 habitaciones tipo `time share´ en lugar de las habitaciones
existentes. Tendrá su propia piscina y acceso a la playa y estará conectado por
su lado oeste al nuevo edificio de apartamentos.”
3.
Página
39-40: “El Reglamento de Zonificación Especial del Condado [...] lista varios
edificios que merecen conservarse. Según dicho Reglamento no se permitirá la
destrucción de ninguna de las estructuras incluidas en dicha lista. En la lista
se encuentra el edificio del Condado Vanderbilt, hoy día parte del hotel
Condado Beach. Este edificio había sido modificado anteriormente en dos
ocasiones para añadirle anejos que no eran compatibles con su diseño original.
[...] Este proyecto respetará el diseño original de la fachada sur del
edificio. [...] A la misma vez, se estará integrando esta estructura a un
moderno complejo de edificios orientados hacia usos mixtos, desde residencial
hasta comercial.”
4.
Página
46: “El único elemento de valor histórico es el antiguo edificio Condado
Vanderbilt. Se propone renovar el edificio y mantenerlo en su uso original de
hotel.”
5.
Página
82: “Las obras a llevarse a cabo en el Condado Vanderbilt consisten de la
renovación del edificio para regresar a su diseño original. La [página 16]
explica con detalle en qué consistirá la renovación.”
DMG alega que lo
anterior es lo único que se requiere incluir en una DIA, puesto que la DIA es
sólo un instrumento para asegurar que la conservación y el uso racional de los
recursos naturales han de tenerse propiamente en cuenta al momento de tomar
decisiones gubernamentales. Es decir, según DMG sólo es necesario afirmar en la
DIA, en esencia, que el proyecto ha de mantener el diseño original del edificio
histórico. No tiene razón.
Para poder tener
en cuenta el uso y la conservación de los recursos naturales y culturales es
necesario que las agencias gubernamentales pertinentes tengan cabal
conocimiento del tipo de obras que se llevarán a cabo en un proyecto. En una
declaración de impacto ambiental, “la agencia gubernamental proponente tiene la
obligación de considerar y detallar por escrito todas las consecuencias
ambientales significativas vinculadas a la acción propuesta.” Misión
Industrial v. JCA, supra. Hemos dicho que este requisito tiene un
propósito dual.
Por un lado, se procura con ello que la
propia agencia proponente considere a fondo las consecuencias ambientales
significativas de la acción o proyecto que contempla. [...] Por otro lado, con
la declaración de impacto ambiental también se persigue que se informe a las
partes concernidas, al propio Gobierno y al público en general de las
consecuencias ambientales aludidas, para que todos ellos puedan tomar la acción
que estimen procedente sobre el proyecto propuesto. (Citas omitidas.)
Misión Industrial v. JCA, supra.
La información
incluida en la DIA-F (que citamos arriba) sobre las obras a llevarse a cabo en
el Condado Vanderbilt no es suficiente para cumplir con el propósito referido,
toda vez que impide que las agencias gubernamentales y otras partes concernidas
puedan examinar concretamente si se está cumpliendo con el mandato del
Reglamento del Condado. Por ejemplo, no se explicó en la DIA en qué consiste el
diseño original del edificio. Solamente se menciona allí que se habían añadido
anejos al edificio en dos ocasiones anteriores, sin explicar cómo éstos
alteraron el diseño original de la estructura. Más importante aun, tampoco se
explicó en qué consistirá la renovación de la estructura exterior del hotel y
de su fachada sur para conservar el diseño original ni cómo será la
remodelación del edificio para convertirlo en un hotel “time share”. En fin, la
escasa información incluida imposibilita examinar si en efecto se ha de
respetar el diseño original del edificio y su contexto histórico, tal y como
exige el Reglamento del Condado. No se proveen datos concretos, sino meras
aseveraciones sobre un propósito. A pesar de que el Tribunal de Circuito de
Apelaciones entendió que las secciones citadas antes demuestran que existe en
la DIA-F “reconocimiento del valor histórico y cultura[l] del edificio Condado
Vanderbilt y compromiso del proponente de respetar ese valor”, nos resulta
imposible llegar a la misma conclusión con la escasa información incluida en la
DIA-F. Lo que se incluye en ésta no pasan de ser alegaciones conclusorias
generales, sin contenido concreto que permitan verificar lo afirmado. Erró, por
lo tanto, el foro recurrido al concluir que la JCA cumplió con las normas
reglamentarias aplicables a este asunto.
2.
Impacto
del proyecto en el tránsito del sector del Condado.
El Municipio alega también que la DIA-F es deficiente
porque no atiende adecuadamente el impacto del proyecto con respecto al
tránsito vehicular del sector del Condado. En particular, alega que la DIA-F no
atiende “las graves deficiencias que le fueron señaladas de forma específica en
el informe presentado por el Municipio de San Juan” en relación a la DIA-P.
Impugna también el Municipio la metodología utilizada por el proponente en su
estudio de tránsito y las conclusiones a las que llega el mismo según estudios
periciales encargados por el Municipio.11
El
impacto del proyecto con respecto al tránsito en el área del Condado es uno de
los aspectos más neurálgicos de toda esta controversia. La JCA reconoció la
importancia del problema del tránsito al tomar conocimiento oficial de éste en
su informe sobre la DIA-P. Era, por lo tanto, necesario que la JCA emitiera
determinaciones de hechos suficientes y adecuadas en la DIA-F sobre la manera
en que se habría de atender este grave problema.
En una de las vistas públicas
celebrada ante la JCA, el Municipio hizo varios señalamientos sobre las
deficiencias en la DIA en cuanto a este asunto. El proponente “contestó”
estos comentarios críticos. La JCA, en su
resolución aprobando la DIA-F, recogió tanto los comentarios del Municipio como
las contestaciones del proponente. Sin embargo, esto fue lo único que
hizo. La JCA no formuló determinaciones de hechos que resuelvan si en
efecto las deficiencias señaladas fueron corregidas, por lo que no podemos
avalar la conclusión de la JCA de que la DIA-F era adecuada. Tal conclusión no
está sostenida por evidencia sustancial. Un estudio de la DIA-F, de los
comentarios presentados y las contestaciones provistas, así como de la
totalidad del expediente administrativo nos obliga a concluir que los asuntos
planteados no fueron atendidos adecuadamente. Veamos.
El Municipio señaló que la DIA
no discutía adecuadamente el impacto sobre el tránsito de los accesos de
servicio por las calles Seaview y Vendig. Como ya hemos expresado, éstas son
calles angostas de carácter principalmente residencial que actualmente sufren
de una seria congestión vehicular. Ante este señalamiento, el proponente se
limitó meramente a afirmar que como la operación de carga y descarga va a ser
fácil y rápida, no se anticipa que haya un impacto significativo con respecto
al tránsito de peatones que se dirijan hacia la playa, y que los camiones que
serán utilizados serán pequeños. Explicó además que el impacto de los camiones
que servirán al proyecto será menor que el del uso anterior.
En
cuanto al flujo vehicular creado por el proyecto, el Municipio indicó que la
DIA no tenía detalles de la metodología que fue utilizada para estimar el
volumen de tránsito ni tomó en consideración el tránsito en el sector, su
capacidad y el nivel de servicio de las vías de acceso y sus intersecciones. El
estudio de tránsito presentado por el proponente, para atender este aspecto del
asunto, compara la generación de viajes vehiculares hacia y desde el proyecto
con la generación de viajes del uso anterior. Se llega a la conclusión en dicho
estudio de que el proyecto:
“no generará más tránsito al
sitio durante las horas pico AM y PM de días de semana, cuando se compara al
uso de terrenos previo, cuando el Centro de Convenciones tenía un evento que
trajera más de 130 viajes vehiculares al sitio durante las horas pico. Sin
embargo, el Condado Beach Resort propuesto generará más tránsito al sitio
durante las horas pico AM y PM de días de semana, en comparación al uso previo
del terreno, cuando el Centro de Convenciones tenía un evento que produjera
menos de 130 viajes vehiculares al sitio durante las horas pico.”
De igual modo, al evaluar la generación de
tráfico del proyecto en el sector, el proponente se limitó en su “estudio” a
comparar ambiguamente el proyecto propuesto con la cantidad de tránsito que
generaba el uso anterior de la parcela. Por ejemplo, en cuanto a la generación
de tránsito durante las noches en fines de semana, el proponente expresa que “se
podría concluir que el Condado Trío generaba más tránsito durante el fin de
semana debido a los eventos de gran escala que se llevaban a cabo en el Centro
de Convenciones.” La JCA no hizo ningún comentario ni tomó ninguna
determinación sobre este aspecto de la evaluación de tránsito, la cual
evidentemente es insuficiente para precisar cuál ha de ser el impacto ambiental
del proyecto en el tránsito del sector.
El Municipio también señaló la
necesidad de hacer un estudio extra muros (“off-site”) para cuantificar el
impacto que un desarrollo como el propuesto tendría en una zona como la del
Condado, tomando en consideración los cambios en los patrones de uso y
movibilidad del sector en relación con los nuevos desarrollos en el sector,
tales como el Hotel Marriot y los nuevos establecimientos comerciales y
residenciales así como el nuevo estacionamiento del Hospital Presbiteriano.
Ante este señalamiento, el proponente respondió que debido a que se espera que
los impactos al tránsito del proyecto sean similares a los del uso anterior, no
se llevó a cabo un estudio extra muros. Nuevamente, la JCA no hizo
determinación alguna sobre este asunto.
Además de estos señalamientos,
el Municipio hizo otros sobre el impacto del tránsito de las intersecciones no
semaforizadas, sobre los accesos y la circulación, la transportación pública y
sobre el impacto de los espacios de estacionamiento en el tránsito. La JCA no formuló
ninguna determinación sobre estos asuntos tampoco. En su resolución solamente
indica que la DIA-F incluyó “el impacto en tránsito de la operación de las
instalaciones propuestas (Apéndices 8 y 23 de la DIA-F).”
En resumen, pues, la resolución
de la JCA aprobando la DIA-F no incluyó determinaciones de hechos suficientes y
adecuadas sobre el medular asunto del tránsito que el proyecto generaría, por
lo que la agencia incumplió con el mandato en nuestra decisión anterior. Erró,
por lo tanto, el Tribunal de Circuito al concluir que las determinaciones de la
agencia “están ampliamente fundamentadas en el expediente administrativo”.
Según hemos demostrado, no hay
determinaciones de la JCA que sean adecuadas con respecto a los dos importantes
aspectos del proyecto aludidos antes. No obstante, aun asumiendo que estas
determinaciones de la JCA fuesen suficientes, por ser la DIA sólo un
instrumento de planificación, la ARPE entonces debió atender y tomar una
postura sobre estos asuntos al momento de aprobar el anteproyecto, el cual
recibió su visto bueno sin haberse resuelto de manera fehaciente el problema de
la protección del edificio Vanderbilt y
del gravísimo problema de su impacto sobre el tránsito. Si se considerase que
los dos problemas aludidos quedaban al menos identificados en la Declaración de
Impacto Ambiental, la ARPE entonces tenía el deber de asegurarse de que dichos
problemas fueran atendidos adecuadamente por los proponentes del anteproyecto, antes
de extenderle su aprobación a éste. Cuando señalamos en Misión
Industrial v. J.C.A., supra, que una DIA era sólo un instrumento de
planificación, también indicamos que superada la etapa de la aprobación de la
DIA, al momento precisamente de obtener los permisos particulares que eran
necesarios para continuar adelante con el proyecto propuesto, las agencias a
cargo de emitir dichos permisos tenían el deber y la responsabilidad de velar
concretamente porque se cumpliese de modo riguroso con la política ambiental
del país. Identificado el problema en la DIA, la ARPE tenía la obligación de
resolverlo. Precisamente para ello existe la DIA. No podía ser, pues, que en la
DIA sólo se identificase el problema ambiental, sin resolverlo, y que luego la
agencia a emitir el primer permiso importante ignorase el problema ambiental
totalmente, descansando en la DIA. No es ese el proceso previsto en Misión
Industrial v. JCA, supra. En este caso, la ARPE aprobó indebidamente
el anteproyecto en cuestión, en vista de que en la DIA dos aspectos de suma
importancia no fueron examinados con el cuidado que ameritaban. En
consecuencia, no se cumplió con lo que exige la política pública ambiental del
país.
3.
La consideración de alternativas en la DIA-F.
Finalmente, el
Municipio alega que la DIA-F no cumplió con los requisitos reglamentarios en
cuanto a la discusión de alternativas. Según el Municipio, en el Informe del
Panel Examinador sobre la DIA-P se señaló la necesidad de que se discutieran de
forma extensa alternativas adicionales al proyecto propuesto. La DIA-P discutía
las alternativas de no construir, la de remodelar y restaurar las estructuras
existentes, y la del proyecto del Condado Beach Resort. Alega el Municipio que
en la DIA-F solamente se añadió una alternativa y se amplió superficialmente la
discusión de las tres alternativas discutidas en la DIA-P, incumpliendo de esta
manera con lo requerido por el Panel Examinador y por la reglamentación
aplicable.
La sección 5.3.7
del Reglamento de Declaraciones de Impacto Ambiental (R-DIA) dispone que
“[d]eberá presentarse, a manera de comparación, el impacto ambiental de la
acción propuesta y de sus alternativas, de manera que se precisen las
cuestiones bajo evaluación y se provean alternativas de selección para los
funcionarios y el público.” Esta sección también establece que las agencias
deberán:
a.
Objetivamente
considerar y evaluar toda alternativa razonable, y exponer en forma
concisa las razones para excluir aquellas alternativas que sean eliminadas de
evaluación detallada.
b.
Dar
consideración substancial a cada alternativa evaluada en forma detallada,
incluyendo la acción propuesta, de manera que las personas que utilicen la DIA
puedan evaluar y comparar los méritos de cada alternativa.
c.
Incluir
alternativas razonables que no estén dentro de la programación de la agencia
proponente, a tenor con los planes de desarrollo de la región.
ch. Incluir la alternativa de no llevar a cabo la acción propuesta.
d.
Identificar
la alternativa preferida por la agencia proponente en la DIA Preliminar.
e.
Incluir
las medidas de mitigación de efectos adversos al ambiente no discutidas en la
acción o en las alternativas propuestas.
Sobre el
requisito de la discusión de alternativas, hemos señalado que “no se pretende
que la agencia proponente examine todo tipo de proyecto alterno que pueda
concebirse. Lo esencial es que quede demostrado que el curso de acción
propuesto es, en balance, el de menor impacto ambiental, a la luz de todos los
factores legítimos que son pertinentes.” Misión Industrial v. JCA, supra.
La jurisprudencia de Estados Unidos explica que este requisito sirve varios
objetivos.
The detailed statement aids a reviewing court to
ascertain whether the agency has given the good faith consideration to
environmental concerns discussed above, provides environmental information to
the public and to interested departments of government, and prevents stubborn
problems or significant criticism from being shielded from internal and
external scrutiny.
Grazing Fields v.
Goldschmidt, 626 F. 2d 1068, 1072 (1er Cir. 1980).
Se ha resuelto, además, que el proceso de
la consideración de alternativas es absolutamente necesario. A esos efectos, se
ha dicho que
It is absolutely essential [...] that the
decisionmaker be provided with a detailed and careful analysis of the relative
environmental merits and demerits of the proposed action and possible
alternatives, a requirement that we have characterized as the “linchpin of the
entire impact statement”. Natural Resources Defense Council v. Callaway,
524 F. 2d 79 (2do Cir. 1975).
El criterio para determinar cuáles
alternativas deben ser discutidas y con cuánta profundidad es el de
razonabilidad. Grazing Fields v. Goldschmidt, supra; Natural Resources Defense Council
v. Callaway, supra; Fayatteville Area Chamber of Commerce v.
Volpe, 515 F. 2d 1021 (4to Cir. 1975); Iowa Citizens for Environmental
Quality v. Volpe, 487 F. 2d 849, 853 (8vo Cir. 1973). Véase, Vermont
Yankee Nuclear Power Corp. v. NRDC, 435 U.S. 519, 551 (“Courts cannot force
agencies to include within an [Environmental Impact Statement] alternatives too
fanciful or hypothetical.”) Por
lo tanto, aunque no es necesario discutir toda alternativa imaginable, Misión
Industrial v. JCA, supra, la DIA debe considerar aquellas
alternativas que cumplan con las metas del proyecto parcial o completamente, Natural
Resources Defense Council v. Callaway, supra.
Con estos principios normativos en mente, nos corresponde
examinar si la discusión de alternativas en la DIA-F en el caso de autos fue
adecuada.
La DIA-P preparada por la agencia proponente en el caso
de autos consideraba y discutía tres alternativas: (a) alternativa de no
construir; (b) alternativa de remodelar y restaurar las estructuras existentes;
(c) alternativa de remodelación del Hotel Condado Vanderbilt y la construcción
de estructuras nuevas. El 7 de diciembre de 1998, el Panel Examinador rindió un
informe concluyendo que
(5) Las alternativas discutidas en la
DIA-P son bien someras y solamente se discute la opción de no construir, la
opción del proyecto y una tercera opción que es restaurar el complejo en la
forma presente. La discusión de las alternativas debe ser más extensa e incluir
más alternativas.
La DIA-F describe cuatro alternativas: las tres
alternativas descritas en la DIA-P y la alternativa de ubicar el proyecto en
otra propiedad. El Municipio alega que se debió considerar el desarrollo del
proyecto en menor intensidad o con modificaciones tal que “provea un mayor
acceso peatonal a la playa y visual al mar, que favorezca el flujo peatonal,
que contribuya positivamente a aliviar los problemas de tráfico e
infraestructura del sector y que proteja al máximo las edificaciones de valor
histórico mientras ayuda a revitalizar económicamente el área.” Por su parte,
la recurrida DMG alega que se cumplió con el mandato de la Ley 9 y el R-DIA
pero “lo que pasa, claro está, es que la determinación de la JCA avalando la
DIA-F representa una decisión que no es del agrado del Municipio.”
Al evaluar la
discusión de alternativas en la DIA-F del proyecto en cuestión a la luz de la
normativa antes señalada, es evidente que la JCA no cumplió con los requisitos
pertinentes, que requieren considerar y evaluar objetivamente toda
alternativa razonable de manera que las personas que utilicen la DIA
puedan evaluar y comparar los méritos de cada alternativa. Las alternativas
discutidas no son suficientes para cumplir con el mandato constitucional ni con
el propósito de las declaraciones de impacto ambiental. La discusión de
alternativas en el caso de autos no demuestra que se haya dado seria
consideración a conocidas soluciones alternas para el logro de sus objetivos.
Del propio récord administrativo surge la necesidad de considerar otras
alternativas. Como hemos visto a lo largo de esta opinión, para poder construir
el proyecto de autos tal y como se diseñó se han tenido que solicitar múltiples
variaciones a los requisitos reglamentarios. La gran mayoría de las variaciones
solicitadas afectan cuestiones ambientales de importancia. En vista de esto,
era razonable considerar como alternativa la construcción del proyecto
propuesto, con las modificaciones necesarias para cumplir cabalmente con los
requisitos reglamentarios. La JCA no consideró esta alternativa lógica,
prefiriendo avalar un proyecto que sólo podía aceptarse si se concedían las
múltiples variaciones que no cumplían con las disposiciones reglamentarias. No
era ni hipotético ni especulativo considerar como alternativa un proyecto con
modificaciones que permitiesen la consecución de las metas propuestas para el
proyecto con el menor impacto ambiental posible. La JCA no consideró esta
crucial alternativa, lo que vició la aprobación que le extendió a la DIA-F.
IV.
Es menester, para concluir, que expresemos nuestra honda
preocupación con la actuación de la ARPE y de la JCA en el caso de autos.
Dichos organismos abdicaron sus funciones fiscalizadoras e incumplieron con sus
obligaciones jurídicas al impartirle aquí su aprobación administrativa a un
proyecto plagado de violaciones a las leyes y reglamentos aplicables. El
referido proyecto:
1.
no
cumplía con los requisitos de espacios de estacionamiento para automóviles;
2.
no
cumplía con los requisitos de estacionamiento de carga y descarga;
3.
no
cumplía con los requisitos sobre construcciones en la zona marítimo-terrestre;
4.
no
cumplía con los requisitos sobre vistas al mar.
Además, el proyecto se
aprobó de un modo viciado procesalmente, ya que se incurrió en las siguientes
otras violaciones:
5.
no
se autorizó a tiempo la intervención del Municipio de San Juan en los
procedimientos ante la ARPE;
6.
no
se celebraron unas vistas públicas que requiere la Ley Orgánica de la ARPE;
7.
no
se preparó una DIA-F adecuada, antes de aprobar el proyecto;
8.
no
se atendió adecuadamente el problema de la conservación del histórico edificio
Vanderbilt;
9.
no
se atendió adecuadamente la consideración del impacto del proyecto sobre el
grave problema de tránsito del área del Condado;
10.
no
se consideraron alternativas razonables al proyecto propuesto que cumpliesen
con todos los requisitos reglamentarios;
11.
se
concedieron variaciones invalidas a múltiples disposiciones reglamentarias;
12.
se
utilizó en la decisión de ARPE un reglamento nulo de la Junta de Planificación.
En vista de
estas doce (12) violaciones serias a las leyes y reglamentos aplicables, es
evidente que las agencias gubernamentales que tenían jurisdicción sobre este
proyecto sencillamente no cumplieron con los importantes deberes que el
ordenamiento jurídico les impone. Rindieron su responsabilidad de un
modo alarmante, para aprobar de manera festinada e infundada un proyecto
inadecuado. Se trata de una conducta altamente reprochable, que defrauda la
confianza pública en los procesos administrativos y que hace burla de las
normas jurídicas que todos estamos llamados a cumplir. Todo el entramado de ley
que existe en el país para ordenar racionalmente el desarrollo urbano y para
proteger el ambiente y los recursos naturales se socava seriamente cuando los
organismos administrativos que lo tienen a su cargo actúan ilícitamente como lo
hicieron las agencias referidas aquí.
Erró seriamente
también el foro apelativo, al no realizar debidamente su función revisora y
convertirse en un mero sello de goma de la autoridad administrativa.
Finalmente,
debemos volver a señalar algo que hemos expresado en reiteradas ocasiones:
“[...] al evaluar estos reclamos no
intervenimos indebidamente con el funcionamiento de la Rama Ejecutiva. No
se pretende paralizar una obra, sino asegurar que se cumplan los requisitos
estatutarios de estirpe constitucional, garantizar la conservación del
ambiente y la salud de los ciudadanos afectados.” García Oyola v. JCA,
res. el 21 de febrero de 1997, 142 D.P.R. ___ (1997), 97 JTS 25, pág. 662.
Cuando el escrutinio de la JCA ha sido responsable e independiente y la agencia
proponente ha cumplido cabalmente con sus deberes ministeriales, le hemos dado
la merecida deferencia tanto a las determinaciones de la JCA, como a las
actuaciones de la agencia proponente. Misión
Industrial v. Junta de Planificación, supra.
En este caso, no se cumplieron los
deberes ministeriales referidos, por lo que no merecen deferencia las
determinaciones administrativas en cuestión.
V.
Por los fundamentos antes expuestos, procede que se
expida el recurso y se dicte sentencia para revocar la dictada por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones así como las resoluciones emitidas por la Administración de
Reglamentos y Permisos y la Junta de Calidad Ambiental que han sido impugnadas
en este recurso.
JAIME B. FUSTER
BERLINGERI
JUEZ
ASOCIADO
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 14 de
diciembre de 2000.
Por
los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar
parte de la presente, se dicta sentencia revocando la dictada por el Tribunal
de Circuito de Apelaciones así como las resoluciones emitidas por la
Administración de Reglamentos y Permisos y la Junta de Calidad Ambiental que
han sido impugnadas en este recurso.
Lo
pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria General. El Juez
Asociado señor Hernández Denton emitió Opinión de Conformidad. El Juez Asociado
señor Corrada del Río emitió Opinión Disidente, a la que se unen los Jueces
Asociados señores Rebollo López y Rivera Pérez.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal
Supremo
Nota al calce
1. Resolución #JPZ-4-15-99.
2. Resolución JPI-4-15-99 de 1 de julio de
1999.
3.
La sección 6.04 del Reglamento del Condado establece diez criterios a
satisfacer antes de poder conceder una variación. Esta sección dispone:
No
podrá autorizarse una variación (concesión), en todo o en parte, a menos que
existan datos suficientes para establecer:
(A) Que
circunstancias excepcionales o extraordinarias, tales como la forma irregular
del solar u otras circunstancias, impiden el disfrute o la utilización de la
propiedad.
(B) Que
debido a circunstancias excepciona- les o extraordinarias la aplicación literal
de ciertos requisitos específicos de este Capítulo resultaría en una dificultad
práctica o en un perjuicio innecesario no creado o atribuible al dueño de la
propiedad.
(C) Que
la variación (concesión) es necesaria para la preservación y el disfrute de un
derecho de propiedad y se demuestre que la variación (concesión) aliviará un
perjuicio claramente demostrable, cuyo derecho es poseído y disfrutado por
otras pertenencias en el mismo distrito, el cual no afecta el bienestar
público.
(D) Que
si en la variación (concesión) se solicitara la autorización de un uso no
permitido en el distrito de zonificación, el uso solicitado sea compatible con
el carácter esencial del distrito.
(E) Que
la variación (concesión) ha de redundar en los mejores intereses de la
comunidad, municipio, o del pueblo de Puerto Rico.
Continuación
nota al calce 3...
(F) Que
la autorización de tal variación (concesión) no afectará adversamente el
disfrute y valor de las pertenencias cercanas en su uso presente y para
cualquier otro futuro permitido.
(G) Que
la autorización de tal variación (concesión) no encarecerá ni afectará
adversamente la idoneidad, la seguridad y el funcionamiento conveniente de las
facilidades públicas existentes o planeadas, incluyendo vías, escuelas,
disposición de desperdicios y otros servicios esenciales.
(H) Que
la variación (concesión) solicitada está en armonía con los propósitos
generales de este Capítulo y con cualquier plan de uso de terrenos adoptado
para el área.
(I) Que
la autorización de tal variación (concesión) es consistente con el documento de
Objetivos y Políticas Públicas del Plan de Terrenos, el Plan de Desarrollo
Integral de Puerto Rico, el Programa de Inversiones de Cuatro Años y con la
conservación y preservación de recursos naturales e históricos.
(J) Que
el peticionario, a su vez, está en disposición de aceptar las condiciones y
requerimientos adicionales a los requisitos reglamentarios que la Junta o la
administración le imponga para beneficio o protección del interés público.
4. Forma parte del expediente
administrativo un memorando preparado por el bufete que representa a la parte
promovente del proyecto en el cual se discute el problema del incumplimiento
con los requisitos de estacionamiento y el mecanismo de variación como solución
a éste. El Tribunal de Circuito, en una
nota al calce, resolvió que este memorando no era un documento presentado
formalmente ante la ARPE. Expresó el Tribunal de Circuito que “de su tono
inferimos que el mismo se preparó en respuesta a una consulta sobre estos
aspectos por DMG o sus consultores CMA. Tomamos nota que el memorando de
derecho no está fechado, ni firmado, ni indica a
Continuación
nota al calce 4...
quién está
dirigido y, además, incluye blancos en la segunda página sobre varios puntos
pertinentes.” Según la recurrida DMG, el borrador simplemente proponía una
alternativa que la ARPE decidió no acoger.
No pasamos juicio sobre la intención tras la presentación de este borrador
de memorando ante la ARPE ni sobre el uso que la agencia le dio al mismo. Pero,
la existencia de este documento en el expediente administrativo es otra señal
más de las irregularidades que hemos señalado.
5. Dicha sección dispone: Cualquier persona que
tenga un interés legítimo en un procedimiento adjudicativo ante una agencia
podrá someter una solicitud por escrito y debidamente fundamentada para que se
le permita intervenir o participar en dicho procedimiento. La agencia podrá
conceder o denegar la solicitud, a su discreción, tomando en consideración
entre otros los siguientes factores:
(a)
Que el interés del peticionario pueda ser afectado
adversamente por el procedimiento adjudicativo.
(b)
Que no existan otros medios en derecho para que el
peticionado pueda proteger adecuadamente su interés.
(c)
Que el interés del peticionario ya esté representado
adecuadamente por las partes en el procedimiento.
(d)
Que la participación del peticionario pueda ayudar
razonablemente a preparar un expediente más completo del procedimiento.
(e)
Que la participación del peticionario pueda extender
o dilatar excesivamente el procedimiento.
(f)
Que el peticionario represente o sea portavoz de
otros grupos o entidades de la comunidad.
(g)
Que el peticionario pueda aportar información,
pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría
disponible de otro modo en el procedimiento.
La
agencia deberá aplicar los criterios que anteceden de manera liberal y podrá
requerir que se le someta evidencia adicional para poder emitir la
determinación correspondiente con respecto a la solicitud de intervención.
6. La Ley de Política Pública
Ambiental tomó como modelo la ley federal National Environmental Policy Act de
1969, 42 USCA sec. 4321 et seq., por lo que dicha legislación y su
jurisprudencia interpretativa son fuentes persuasivas para la interpretación de
nuestra ley. Misión Industrial v. JCA, supra.
7. La ausencia de una DIA
debidamente aprobada impide iniciar la construcción de un proyecto. Colón y
Otros v. J.C.A., res. 2 de junio de 1999, 148 D.P.R. ___, 99 TSPR 85, 99
JTS 91.
8.
Estos están señalados en la nota al calce número 3.
9. El Hotel Condado Vanderbilt fue
inaugurado a fines de septiembre de 1919. Según la Evaluación Arqueológica
incluida como parte de la DIA-F, desde sus comienzos el Hotel se convirtió en
un lugar importante para la sociedad puertorriqueña pues en él se celebraban
banquetes cívicos, actividades político-sociales y recibimientos de dignatarios
visitantes. Fue por mucho tiempo la única facilidad recreativa de lujo en toda
el área.
10. Además se
menciona el edificio Vanderbilt en el Apéndice 6, que consiste de una carta de
la Oficina Estatal de Preservación Histórica (OEHP), en la cual se indica que
el Hotel Condado Beach no ha sido nominado ni incluido en el Registro Nacional
de Lugares Históricos. Se incluye también otra
carta de la
misma oficina en
la que solicita al proponente cierta información sobre el
proyecto para poder comentar sobre el impacto del mismo en el Vanderbilt y una
carta de los consultores que prepararon la DIA en la que indican que la OEHP no
tiene jurisdicción sobre el asunto. Por otro lado, el edificio también se
menciona como parte de la Evaluación Arqueológica Fase IA incluida en el
Apéndice 12 de la DIA-F.
11. La recurrida
DMG expresa en su comparecencia ante nos que el Municipio “[e]n esencia, arguye
que la evaluación del tránsito que aparece en la DIA-F no sirve porque así lo
dictaminaron los peritos del Municipio. Suponemos que estos peritos del
Municipio son los mismos que aprobaron la famosa escultura denominada `La
Paloma´ en al Avenida Ashford (frente a los colegios St. John y Robinson) que
tanto ha dado de qué hablar últimamente debido al monumental tapón que ha
creado en este sector.” La recurrida aneja a su escrito un recorte de periódico
sobre la referida estatua. Sobre estas
y otras expresiones incluidas por todas las partes en sus
comparecencias en el caso de autos, les recordamos que “[e]l abogado debe
evitar, en todos los casos, la inconveniencia y la grosería de los términos, el
empleo de imputaciones y de hechos extraños o inútiles al asunto....”
(Enfasis suplido. Citas omitidas.) In re Cardona Alvarez, 116 D.P.R. 895
(1986).
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