2006 DTS 108 DIAZ SANDAÑA, CONTRALOR V. ACEVEDO VILA, GOBERNADOR 2006TSPR108 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R.

Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2006

2006 DTS 108 DIAZ SANDAÑA, CONTRALOR V. ACEVEDO VILA, GOBERNADOR 2006TSPR108

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. Manuel Díaz Saldaña,

En su capacidad como Contralor

Del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Peticionario

vs.

Hon. Aníbal Acevedo Vilá, en

Su capacidad como Gobernador

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; y

Hon. Juan Carlos Méndez, en su

Capacidad como Secretario de

Hacienda

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.

San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2006.

Estoy conforme con el dictamen de la mayoría del Tribunal de denegar el recurso instado por el Contralor de Puerto Rico en el caso de autos. Ello en vista de que la controversia particular entre el peticionario y el Gobernador de Puerto Rico que motivó este pleito, en estos momentos, se desvaneció. El recorte presupuestario anunciado por el Gobernador y que el Contralor impugnaba aquí, a última hora no llegó a materializarse. De pronto no tenemos nada concreto que resolver y procede, pues, que ordenemos el archivo del recurso pendiente.

Lo anterior no obstante, vista la opinión disidente que se ha emitido en el caso de autos, creo menester abordar la vital cuestión que está presente al fondo de la acción instada por el Contralor. Me parece necesario destacar que existe otro parecer jurídico sobre el asunto en controversia, distinto al de la opinión disidente. Me refiero a la cuestión de si el Gobernador de Puerto Rico tiene facultad para ordenar recortes como el del caso de autos en un presupuesto ya aprobado, cuando las asignaciones dispuestas en éste, exceden los recursos disponibles. La cuestión se refiere particularmente a la facultad del Gobernador: (1) sobre aquellas asignaciones dispuestas en el presupuesto anterior, cuando éste vuelve a estar vigente; y (2) que atañen a entidades que no forman parte de la Rama Ejecutiva. ¿Qué límites tiene el Gobernador en tales circunstancias?

Se trata de un asunto importante que no está atendido de manera concreta en el texto de la Constitución del país, por lo que ha sido objeto de graves disputas entre la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa. Veamos.

Si hay algo que resalta de modo contundente del designio constitucional adoptado por el propio pueblo de Puerto Rico en 1952 es la preeminencia del Gobernador frente a la Asamblea Legislativa en la determinación de los asuntos públicos del país, sobre todo en los relativos al presupuesto. Don José Trías Monge, en su monumental obra sobre nuestra Constitución, explica una y otra vez,[1] que a pesar de que la ocasión era propicia para ello, la Convención Constituyente no logró las reformas necesarias para evitar que hubiese una excesiva concentración de poderes en el Ejecutivo y un desnivel con respecto a los de la Asamblea Legislativa. Indica Trías Monge que

“. . .la Asamblea Legislativa de tiempos de la Convención Constituyente era un organismo de prestigio y eficiencia declinante;. . .a cargo de un papel dependiente y pasivo frente a la Rama Ejecutiva. . .”

y que ello contribuyó en gran medida a que no se lograse establecer en la Constitución un claro esquema “de responsabilidades verdaderamente compartidas”. Trías Monge, supra, pág. 140.

Como se sabe, nuestra Constitución dista mucho de incorporar un esquema puro de separación de poderes. Así pues, Serrano Geyls indica que “varios desarrollos de gran importancia han constituido desviaciones considerables de la teoría tradicional de la separación de poderes”. Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Ed. 1986, Vol. I, pág. 581. Uno de esos desarrollos es la intensa participación del Ejecutivo en el proceso legislativo, sobre todo en lo relativo al presupuesto.

La preeminencia del Gobernador con respecto al presupuesto surge patentemente al considerar, a la luz del historial constitucional, el proceso que da lugar a la confección e implantación del presupuesto, y al examinar en conjunto las disposiciones constitucionales sobre el particular. En primer lugar, en la Sección 4 del Art. IV se le encomienda al Gobernador dirigirle anualmente un mensaje a la Asamblea Legislativa sobre las condiciones del Tesoro de Puerto Rico y sobre los desembolsos propuestos para el año económico siguiente. Es el Gobernador, pues, quien inicia el proceso de confeccionar y aprobar el presupuesto, presentándole a la Legislatura los proyectos de administración sobre el particular.

Una vez las cámaras legislativas aprueban las medidas presupuestarias, éstas no se convierten en ley hasta que el Gobernador les extiende su conformidad y les imparte su firma. En ese proceso, el Gobernador puede “eliminar una o más partidas, o disminuir las mismas, reduciendo al mismo tiempo los totales correspondientes” cuando algún proyecto de ley “asigne fondos en más de una partida”. Esta facultad, el llamado “veto de partidas”, le permite al Gobernador realizar modificaciones de las partidas y del total presupuestario sin ninguna intervención legislativa, y la Asamblea Legislativa no tiene facultad alguna para revocar las referidas acciones del Gobernador, ni siquiera por mayoría especial. Véase, Diario de Sesiones de la Constituyente, Vol. II, pág. 879 y Vol. III, págs. 1950-1951.

Finalmente, en casos en que no se logra aprobar un presupuesto para un año económico, por lo que por mandato constitucional continúa rigiendo el presupuesto del año anterior, es el Gobernador quien autoriza los desembolsos presupuestarios correspondientes.

Como puede observarse, la injerencia del Gobernador sobre todo lo relacionado al presupuesto, según lo dispuesto por la Constitución, es abarcadora y determinante. Es tan amplia esa injerencia que uno de los asesores principales de la Convención Constituyente, el profesor Carl J. Friedrich, criticó más tarde que se hubiese concentrado tanto poder sobre el presupuesto en el Gobernador porque, según él, se reducía la Legislatura “a poco más que un sello de goma”.[2] (Énfasis suplido).

Es menester resaltar que la crítica de Friedrich mencionada antes surgió precisamente por razón de la disposición constitucional otorgándole al Gobernador el llamado veto de partidas, referido antes. Friedrich estimaba que tal facultad “hacía demasiado fuerte la posición del Jefe del ejecutivo”[3] con respecto al presupuesto. (Énfasis suplido.) El poder de vetar o modificar partidas, fijado en la Sección 20 del Art. III de la Constitución, fue tomado directamente de la Carta Orgánica Jones y correspondía al Artículo 34 de dicha Carta. Se trataba de una disposición que fue interpretada por este Tribunal en tres ocasiones: Ferrao v. Cordero, Auditor, 67 D.P.R. 337 (1947); León Parra v. Fitzimmons, 61 D.P.R. 351 (1943), y en, De La Rosa v. Winship, Gobernador, 47 D.P.R. 330 (1934). En dichas decisiones resolvimos concretamente que el poder del Gobernador de vetar partidas presupuestarias incluía el poder de reducir dichas partidas. Más aún, también resolvimos que se trataba de un amplio poder que tenía el Gobernador, de naturaleza legislativa, e intimamos que era tan amplio como la misma facultad legislativa sobre el presupuesto. Incluso señalamos que al Gobernador ejercer tal poder no se violaba la doctrina de separación de poderes. Ello porque cuando el Gobernador ejercía dicho veto, actuaba como parte del proceso legislativo. De la Rosa v. Winship, Gobernador, supra, pág. 334. En el Informe de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente se hizo claro que al otorgarle al Gobernador el veto de partidas en la Sec. 20 del Art. III de la Constitución se procuraba concederle la misma facultad que éste ya tenía sobre el veto de partidas, en virtud del Art. 34 de la Carta Jones. Véase, IV Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, 2586.

Tenía razón, pues, Friedrich al pensar que al otorgarle el veto de partidas al Gobernador se fortalecían enormemente sus facultades sobre el presupuesto. Nótese que dicho poder se otorgó tal como estaba constituido entonces en el Art. 34 de la Carta Jones, y según lo había interpretado este Tribunal. Reiteradamente hemos resuelto que cuando se toma una norma jurídica, de otro ordenamiento, debe presumirse que se adopta también la interpretación y alcance que tenía dicha norma en ese ordenamiento. Véase, Rodríguez Rosado v. Syntex, res. el 30 de septiembre de 2003, 160 D.P.R. ___ (2003), 2003 TSPR 145, 2003 JTS 147; Pueblo v. Vargas De Jesús, 146 D.P.R. 702, 709-710 (1998); Pérez Maldonado v. JRT, 132 D.P.R. 972 (1993). En este caso, no es necesario descansar en este conocido principio de hermenéutica pues sabemos por el propio historial constitucional que en la propuesta de la Escuela de Administración Pública a la Convención Constituyente, recomendando que se adoptara en la Constitución el veto de partidas de la Carta Jones, se citaba la jurisprudencia de este Tribunal sobre el referido Art. 34 de la Carta Jones. Véase, La Nueva Constitución, supra., págs. 424-426. Véase, además, Diario de Sesiones, supra, Vol. II pág. 879, Vol. III págs. 1950-1951.

En resumen, pues, al otorgarle al Gobernador el veto de partidas, la intención clara de los miembros de la Convención Constituyente fue la de concederle un amplísimo poder sobre el presupuesto. El asunto se aprobó en la Convención Constituyente con clara conciencia de lo que se hacía y con muy poco debate en oposición. Véase, Trías Monge, supra, págs. 162-163.

III

A la luz de todo lo anterior, parece lógica una sola conclusión con respecto al asunto que aquí nos concierne. Dado que la Constitución le encomienda vastos poderes al Gobernador con respecto a la confección, aprobación e implantación del presupuesto, por implicación su autoridad también incluye la facultad y el deber de velar porque se cumpla siempre el fundamental mandato incorporado en la Sección 7 del Art. VI de la Constitución, de que las asignaciones presupuestarias correspondientes a un año económico no podrán exceder los recursos totales calculados para dicho año. No tendría coherencia jurídica alguna que se exija constitucionalmente que en cualquier año las asignaciones presupuestarias de ese año no pueden exceder los recursos anticipados para el mismo, pero que dicho principio fundamental no tenga que seguirse cuando las asignaciones en un año particular surgen del presupuesto del año anterior. Los esenciales propósitos económicos y políticos que informan el principio que prohíbe los déficits presupuestarios son válidos siempre, y no hay nada en el historial de la Constitución que permita suponer lo contrario, sobre todo cuando en el Informe a la Convención Constituyente sobre las disposiciones constitucionales relativas al presupuesto se enfatizó que con éstas se procuraba “mantener la estabilidad económica del gobierno”. IV Diario de Sesiones 2587.

Tampoco tendría coherencia jurídica alguna que se le concediesen al Gobernador los abarcadores poderes sobre el presupuesto que se le dieron, sobre todo el veto de partidas con el alcance y significado que ya hemos precisado, pero que se le hubiese negado la facultad de aplicar el veto de partidas al llamado presupuesto constitucional; es decir, al presupuesto dispuesto en la Sección 6 del Art. VI de la Constitución. Lo lógico, más bien, es inferir que la facultad y deber del Gobernador de evitar presupuestos deficitarios se extiende a cualquier presupuesto, incluyendo el de un año anterior que entra en vigor también para el siguiente año económico porque por impase entre las ramas políticas no se logró aprobar un presupuesto propio para ese año.

Del indiscutible historial de la Constitución, pues, surge claramente que con relación a la situación prevista en la Sección 6 del Art. VI de la Constitución, el llamado presupuesto constitucional, el Gobernador tiene el deber de ejercer su discreción para lograr que se realice el referido mandato de la Sección 7 de ese mismo Artículo, de que las asignaciones no excedan los recursos anticipados. Ello, sujeto sólo a lo dispuesto en la Sección 8 del Art. VI sobre las prioridades en los desembolsos. Pero, más allá de esas prioridades, al procurar un balance entre asignaciones y recursos presupuestarios, el Gobernador sólo está limitado por su buen juicio con respecto a lo que requiere el bien común. Conforme a lo que sucedió en la Convención Constituyente, a las inferencias incuestionables que surgen del historial de la Constitución y del análisis contextual de nuestra ley fundamental, el Gobernador tiene clara autoridad constitucional para hacer los ajustes y reducciones presupuestarias que en buena lid procedan, incluso la que se cuestionó en el caso de autos.[4]

En vista de lo anterior, no tiene razón el Contralor en sus planteamientos ante nos en este caso, por lo que procede que se deniegue el recurso solicitado.

JAIME B. FUSTER BERLINGERI

JUEZ ASOCIADO

Notas al calce

[1] Véase, Historia Constitucional de Puerto Rico, Vol. III, págs. 107-114; 135-140; 152-153; 162-163.

[2] Véase el capítulo introductorio de la obra La Nueva Constitución de Puerto Rico, págs. 15-26, particularmente la pág. 21.

[3] Ibid.

[4] Debe quedar claro que de ningún modo se juzgan aquí los méritos de la reducción concreta impugnada en el caso de autos. Si fue acertada o no es un asunto político que rebasa la evaluación judicial. Sólo se afirma aquí que el Gobernador tiene facultad constitucional para hacer reducciones como la de autos. Nada decimos o intimamos sobre si fue prudente realizarla o no.

Opinión de Tribunal.

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez.

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