2014 DTS 069 ACEVEDO SEPULVEDAD Y OTROS V. DEPARTAMENTO DE SALUD, 2014TSPR069 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R. de 2014

2014 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2014

2014 DTS 069 ACEVEDO SEPULVEDAD Y OTROS V. DEPARTAMENTO DE SALUD, 2014TSPR069

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Maggie Acevedo Sepúlveda y otros

Recurridos

Departamento de Salud

Peticionario

Certiorari

2014 TSPR 69

190 DPR ____ (2014)

190 D.P.R. ____ (2014)

2014 DTS 69 (2014)

2014 JTS ____ (2014)

Número del Caso: CC-2012-1050

Fecha: 28 de mayo de 2014

Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan, Panel II

Oficina del Procurador General: Lcdo. Luis Román Negrón

Procurador General

Lcda. Margarita Mercado Echegaray

Procuradora General

Lcda. Jeannette Ortiz Acosta

Procuradora General Auxiliar

Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Santiago A. Iturregui

Materia: Derecho Laboral público, Retención (Impugnación de Cesantía). Procede calcular la paga atrasada que los empleados cesanteados dejaron de percibir, en cumplimiento con la norma expuesta en Hernández v. Mun. de Aguadilla, 154 DPR 199, 210 (2001), desde el momento en que ocurrió la cesantía ilegal de cada empleado hasta la fecha en que se vendió el último centro u hospital del Departamento.

ADVERTENCIA

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SENTENCIA

San Juan, Puerto Rico, a 28 de mayo de 2014.

En el presente caso nos corresponde analizar si el Departamento de Salud cumplió con las normas y el procedimiento establecido por ley al cesantear a sus empleados por la privatización de las instalaciones médico-hospitalarias del Estado, por virtud de la Reforma del Sistema de Salud de Puerto Rico.[1]

Por entender que el Tribunal de Apelaciones erró al modificar la resolución de la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP) para ordenar la reinstalación de los empleados cesanteados, se modifica la sentencia recurrida y se ordena la devolución del caso a CASP para que calcule la paga atrasada que los empleados cesanteados dejaron de percibir, en cumplimiento con la norma expuesta en Hernández v. Mun. de Aguadilla, 154 DPR 199, 210 (2001), desde el momento en que ocurrió la cesantía ilegal de cada empleado hasta la fecha en que se vendió el último centro u hospital del Departamento. Pasemos, pues, a exponer los hechos que dieron origen a la controversia planteada en el caso de epígrafe.

La Sra. Maggie Acevedo Sepúlveda y otros recurridos (recurridos) ocuparon puestos regulares de carrera en el Hospital Regional de Ponce y en el Centro Médico de Mayagüez. Durante el 1999, el Departamento de Salud (Departamento) comenzó la privatización de algunas unidades del sistema de salud. Así las cosas, los recurridos fueron cesanteados.

Ante esta situación, el 20 de julio de 2000 los recurridos que laboraron en el Hospital Regional de Ponce presentaron una apelación ante la extinta Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (JASAP).[2] Alegaron que mediante comunicación notificada el 31 de mayo de 2000 la entonces Secretaria de Salud y Directora Ejecutiva de la Administración de Facilidades y Servicios de Salud (AFASS), Dra. Carmen Feliciano de Melecio, les notificó que quedarían cesanteados el 30 de junio de 2000. Igualmente, los recurridos que trabajaron en el Centro Médico de Mayagüez alegaron que la carta de cesantía que recibieron indicaba que serían cesanteados el 15 de octubre de 2000.[3]

En su apelación, los recurridos arguyeron que AFASS decretó las cesantías sin cumplir con la legislación aplicable, ya que las cesantías se realizaron sin utilizar el criterio objetivo de tiempo en el servicio. Además, alegaron que el Departamento no dio adecuada publicación al Plan de Cesantías, no lo puso a disposición de los empleados y no lo mencionó en las cartas de cesantías. Por otro lado, plantearon que: (1) no se les brindó la oportunidad de examinar el orden de prelación para cotejar si la antigüedad y clasificación de sus respectivos puestos eran correctas, (2) no fueron orientados adecuadamente sobre los derechos y beneficios marginales, (3) el Departamento no refirió a otras agencias las listas de los empleados afectados por la cesantía, (4) no existió Plan de Cesantías ni Registro de Antigüedad y Prelación y, (5) hubo selectividad en las reubicaciones realizadas al Departamento.

Al amparo de tales alegaciones, los recurridos solicitaron la reinstalación en sus puestos o la reubicación a un puesto de igual jerarquía dentro del Departamento, el pago de salarios y haberes dejados de percibir, la declaración de nulidad del Plan de Cesantías usado por el Departamento y la nulidad de sus cesantías. Como parte del proceso ante JASAP, los recurridos le solicitaron en repetidas ocasiones al Departamento que produjera copia de varios documentos.[4] Sin embargo y a pesar de órdenes de JASAP, el Departamento nunca los proveyó.

Luego de varios trámites procesales, JASAP emitió una resolución en la cual declaró no ha lugar la apelación de los recurridos. Concluyó que las cesantías se hicieron conforme a derecho, ya que el Departamento cumplió a cabalidad con el Plan de Cesantías.

Inconformes con dicha determinación, los recurridos acudieron ante el foro apelativo mediante un recurso de revisión judicial. El 30 de junio de 2005, el Tribunal de Apelaciones emitió una sentencia en la cual revocó la resolución de JASAP. Fundamentó su decisión en que a los recurridos se les violó su derecho a ser oído y a confrontar la prueba en su contra, según lo dispone el debido proceso de ley. Así, ordenó a JASAP a celebrar una vista evidenciaria adversativa.

A tenor con lo resuelto por el foro intermedio y luego de varios incidentes procesales, el 7 de julio de 2011 CASP celebró una vista pública. Por parte del Departamento testificó la Sra. Luz Vázquez Correa, quien trabajó como Coordinadora del Programa Apoyo Organizacional del Departamento.[5] La señora Vázquez Correa explicó que el Departamento realizó varias conferencias en todas las instalaciones que fueron privatizadas para orientar a los empleados sobre la venta de dicho centro y sobre los derechos y beneficios a que tenían derecho. Añadió que la Oficina de Recursos Humanos de cada región estaba encargada de notificar a los empleados sobre las orientaciones. No obstante, el Departamento no presentó evidencia sobre las notificaciones que la Oficina de Recursos Humanos le cursó a los empleados ni las listas de asistencias que se tomaron en las orientaciones.

Por otro lado, la señora Vázquez Correa testificó que no se utilizó el Plan de Cesantías que existía en el Departamento, sino que el proceso de cesantías se hizo en dos etapas. Según su testimonio, la primera etapa consistió en las orientaciones que se llevaron a cabo en cada facilidad y la segunda etapa fue la entrega de las cartas de cesantías a los empleados treinta días antes que la adquiriente tomara posesión de dicho centro. Así, las cesantías se hicieron según la venta de las instalaciones y no por la antigüedad de los empleados. Indicó que se realizó de esa manera porque como los hospitales se iban a vender no había que tener en cuenta los años de servicios de los empleados y, por lo tanto, la reubicación por antigüedad era inadecuada.

Por último, la señora Vázquez Correa declaró que AFASS preparó un listado con el nombre y datos de los empleados. Alegó que el listado se entregó en la Oficina de Recursos Humanos de cada región para que fueran ellos quienes verificaran la información con sus empleados. Luego, se envió a otras agencias gubernamentales por si necesitaban empleados de esas clasificaciones. Ahora bien, aclaró que no le consta si efectivamente los empleados de cada región tuvieron acceso a dicho listado y tampoco se presentó evidencia de que el listado se envió a otras agencias.

Por su parte, la prueba de los recurridos se basó en prueba de refutación. Presentaron como testigos al Sr. Julio Figueroa Ramírez, al Sr. Basilio A. Padilla Rivera, a la Sra. Luz E. Guzmán Cortés y a la Sra. Zenaida Rodríguez Cardona. En esencia, todos testificaron que nunca fueron citados para las orientaciones, nunca fueron orientados sobre el proceso de cesantía ni de sus derechos ni beneficios, no fueron reubicados y nunca vieron el listado de prelación. Ahora bien, a diferencia de los otros testigos, la señora Rodríguez Cardona testificó que fue entrevistada por el privatizador y este le ofreció un turno rotativo como enfermera, sin embargo, lo rechazó por no ser un turno fijo.

Luego de los testimonios antes mencionados, a petición de los recurridos y sin la objeción del Departamento, el caso quedó sometido por el expediente. El 14 de diciembre de 2011 CASP emitió una resolución en la que declaró ha lugar la apelación de los recurridos, excepto la de la señora Rodríguez Cardona, ya que de su testimonio surgió que ella rechazó el trabajo ofrecido por el privatizador. CASP concluyó que las cesantías no se llevaron a cabo según el Plan de Cesantías establecido por ley y que el listado de prelación no se puso en vigor. Así las cosas, ordenó la reinstalación de los empleados cesanteados con el abono de la paga atrasada dejada de percibir y la concesión de todos los beneficios marginales a los que hubiesen tenido derecho durante el periodo de la cesantía ilegal. No obstante, determinó que a la paga dejada de percibir se le tenía que restar los haberes percibidos en otros trabajos durante dicho periodo, a la luz de la norma establecida en Hernández Badillo v. Municipio de Aguadilla, supra.

Inconformes, tanto la señora Rodríguez Cardona como el Departamento presentaron por separado una reconsideración ante CASP. Luego de evaluar las solicitudes, CASP modificó su resolución a los únicos efectos de que los recurridos no fueran reinstalados. Así modificada, CASP dispuso como único remedio que el Departamento pague a los recurridos los ingresos dejados de percibir con la reducción de los haberes percibidos en otros trabajos y los beneficios marginales a los que hubiesen tenido derecho. Por otro lado, denegó la solicitud de reconsideración de la señora Rodríguez Cardona.

Estando todas las partes inconformes con el dictamen de CASP, el 8 de marzo de 2012 presentaron por separado una revisión administrativa ante el Tribunal de Apelaciones. Ante esta situación y a petición del Departamento, el foro intermedio consolidó ambos recursos. Luego de evaluar el expediente y con el beneficio de la transcripción de la vista, el tribunal apelativo emitió una sentencia en la cual modificó la resolución de CASP y ordenó además la reinstalación de los empleados cesanteados ilegalmente.

Oportunamente, el 29 de noviembre de 2012, el Departamento acudió ante esta Curia mediante el recurso de certiorari que nos ocupa y planteó los señalamientos de errores siguientes:

Erró el Tribunal de Apelaciones al determinar que la conclusión de la CASP de que las cesantías fueron ilegales surgió de la evidencia sustancial que obra en el expediente, analizada a la luz de las disposiciones legales y reglamentarias que no se siguieron por Salud.

Erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar el remedio del pago de los haberes dejados de percibir a casi todos los apelantes aunque no existe evidencia en el expediente administrativo respecto a cuáles de ellos fueron reclutados por la privatizadora adquiriente o no aceptaron el trabajo ofrecido por esta.

Erró el Tribunal de Apelaciones al modificar la resolución recurrida para añadir la reinstalación a los empleados cesanteados a otras unidades o facilidades de Salud.

Evaluados los planteamientos esbozados por ambas partes, resolvemos que erró el Tribunal de Apelaciones al modificar la sentencia de CASP y ordenar la reinstalación de los empleados. El Departamento de Salud venía obligado a desarrollar un Plan de Cesantías utilizando el criterio de antigüedad en el servicio como el factor determinante para decretar las cesantías, conforme a la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975 [6] y al Reglamento Núm. 2186 adoptado por la Oficina Central de Administración de Personal (OCAP). No obstante y contrario a lo antes expuesto, el Departamento no siguió el criterio de antigüedad al realizar las cesantías. Por lo tanto, las cesantías fueron ilegales.

Ahora bien, con la aprobación de la Ley Núm. 190-1996, posteriormente derogada con la aprobación de la Ley Núm. 3-2003, el legislador permitió que el Gobierno abandonara su función de proveedor de servicios para convertirse en agente fiscalizador, evaluador y regulador de los sistemas de salud. Quiere decir que el Departamento se quedó con la única función de fiscalizar y regular los servicios de salud. Ante esta situación, los puestos que brindaban prestación directa médico-hospitalaria pasaron a las entidades privadas que adquirieron los centros y el Departamento mantuvo puestos administrativos.

Por lo tanto, a pesar de que las cesantías fueron ilegales no procedía ordenar la reinstalación de los recurridos. Ante la situación de que todos los centros fueron privatizados y el Departamento mantuvo únicamente puestos administrativos para regular los servicios de salud, no existen puestos análogos en el Departamento en los cuales se puedan reinstalar a los empleados cesanteados ilegalmente.

Así las cosas, el único remedio disponible es que el Departamento abone la paga atrasada que los empleados cesanteados dejaron de percibir, restando los haberes percibidos en otros trabajos durante dicho periodo, y la concesión de todos los beneficios marginales a los que hubiesen tenido derecho durante el periodo de cesantías.

Por lo tanto, se modifica la sentencia recurrida en cuanto a que no procede la reinstalación y se devuelve el caso a CASP para que calcule la paga dejada de percibir desde el momento en que ocurrió la cesantía ilegal de cada empleado hasta la fecha en que se vendió el último centro u hospital del Departamento.

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo emitió Opinión de conformidad a la cual se unió el Juez Asociado señor Martínez Torres. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió Opinión de conformidad en parte y disidente en parte. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez emitió Opinión disidente. La Jueza Presidenta señora Fiol Matta no intervino.

Aida Ileana Oquendo Graulau

Secretaria del Tribunal Supremo

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo

Opinión de conformidad en parte y disidente del Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ

Opinión Disidente de la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez.

Notas al calce

[1] Ley Núm. 72-1993.

[2] En virtud de la Ley Núm. 184-2004, se eliminó la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (JASAP) y se creó la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH). No obstante, mediante el Plan de Reorganización Núm. 2–2010, se fusionó CASARH y la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público, creándose la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP).

[3] El 19 de septiembre de 2002 los casos fueron consolidados bajo el nombre de Maggie Acevedo Sepúlveda y otros.

[4] Los documentos requeridos fueron: (1)lista de puestos vacantes a la fecha de la implantación del Plan de Cesantías; (2) nombramientos efectuados luego de la implantación del Plan de Cesantías y seis meses antes; (3) copia del Registro de Reingreso; (4) documentos que evidencien el procedimiento utilizado para aplicar el Plan de Cesantías; (5) copia de la notificación entregada a los empleados en la cual se informan los años de servicios; (6) copia de los puestos y clases que se eliminaron con el Plan de Cesantías; (7) evidencia de que se le apercibió a los empleados de su derecho a presentar documentos sobre sus años de servicios; (8) documentos que evidencien que se le informó a los empleados que se pretendía implantar un Plan de Cesantías y las razones para ello; (9) evidencia de que los recurrentes recibieron copia del Plan de Cesantías; (10) copia del Listado de Prelación; (11) copia de las cartas enviadas a otros municipios o agencias para que tomaran en consideración a los empleados que serían cesanteados para una oportunidad de empleo; (12) copia del Registro de Puestos del Hospital Sub–Regional de Fajardo; (13) copia de la lista final de puestos y empleados reubicados y cesanteados durante el Plan de Cesantías; (14) evidencia de las gestiones realizadas para evitar el Plan de Cesantías; y, (15) copia del Presupuesto del Departamento y de la AFASS.

[5] El Departamento de Salud creó este grupo interdisciplinario compuesto por: sicólogos del Departamento, personal técnico de Recursos Humanos, representantes de la Administración de Sistemas de Retiro y representantes de la Asociación de Empleados del E.L.A. y del Departamento del Trabajo, para brindar orientación a los empleados que iban a ser cesanteados con motivo de la venta de los CDT y hospitales.

[6] 3 LPRA sec. 1301 et seq. Esta ley quedó derogada con la aprobación de la Ley Núm. 184-2004, mejor conocida como la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 1461 et seq.

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