2014 DTS 069 ACEVEDO SEPULVEDAD Y OTROS V. DEPARTAMENTO DE SALUD, 2014TSPR069 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R. de 2014

2014 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2014

2014 DTS 069 ACEVEDO SEPULVEDAD Y OTROS V. DEPARTAMENTO DE SALUD, 2014TSPR069

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo

Opinión de conformidad en parte y disidente del Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ

Opinión Disidente de la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez.

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo a la cual se unió el Juez Asociado señor Martínez Torres

San Juan, Puerto Rico, a 28 de mayo de 2014.

El presente recurso requiere que determinemos si el Departamento de Salud cumplió con el procedimiento establecido por ley al cesantear a sus empleados.

Los hechos del caso de epígrafe están muy bien expuestos en la Sentencia del Tribunal por lo que consideramos innecesario reproducirlos. Así, pasamos a discutir el derecho aplicable a la controversia ante nuestra consideración.

A. Reforma del Sistema de Salud de Puerto Rico

El Departamento de Salud es una agencia de Puerto Rico que tiene a su cargo todos los asuntos que se le encomienden por ley relacionados con la salud, sanidad y beneficencias públicas.[1] En el 1993, se inició lo que se conoce como la Reforma del Sistema de Salud de Puerto Rico (Reforma) con la aprobación de la Ley Núm. 72-1993.[2] Mediante esta ley se creó la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES). El propósito de esta ley y la responsabilidad de ASES era gestionar, negociar y contratar planes de seguros de salud que permitieran obtener para sus asegurados servicios hospitalarios de calidad.[3]

Posteriormente, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 190-1996,[4] para reglamentar el proceso de privatización. Esta ley se estableció de manera que se pudieran implementar los cambios introducidos por la Ley Núm. 72-1993, supra, a saber: (1) permitirle al Gobierno de Puerto Rico abandonar su función tradicional de proveedor de servicios, para convertirse en agente fiscalizador, evaluador y regulador de los sistemas de salud y asumir el papel de promotor de la salud y de procurador del paciente, y (2) permitirle al Gobierno arrendar y transferir a entidades privadas las instalaciones de salud pública para que estas entidades las operen como empresas privadas, sujeto a las leyes del mercado y la libre competencia.[5] Así, la ley le concedió al Secretario de Salud la discreción necesaria para arrendar, subarrendar, vender, ceder, permutar o transferir permanentemente las instalaciones de salud cuya titularidad pertenecían al Gobierno, agencias o instrumentalidades.[6]

Por otro lado, el Art. 19 de la Ley Núm. 190-1996, supra, estableció el procedimiento a seguir con los empleados que no pasaran a trabajar con el privatizador. En lo pertinente, el artículo disponía que:

[e]n cuanto a los empleados regulares del Departamento de Salud que laboren en la instalación o instalaciones al momento de tal privatización, y que no pasen a ser empleados de la entidad contratante, se les garantizará sus derechos a tono con lo dispuesto en el inciso (d), Artículo 6 de la Ley Núm. 5 de 6 de abril de 1993, conocida como “Ley de Reorganización Ejecutiva de 1993”.

Ahora bien, con la aprobación de la Ley Núm. 31-1997 [7] se enmendó el antes citado Art. 19 de la Ley Núm. 190-1996. El legislador expresó que los derechos de los empleados que no fueran contratados por el privatizador se garantizarían a tenor con la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, mas no con la Ley Núm. 5-1993 como disponía antes. Además, creó un registro interagencial para los empleados que no fueran seleccionados por el privatizador. Así, los empleados que se añadieran al registro serían considerados preferentemente para puestos iguales o similares al que ocupaban que estuvieran vacantes en cualquier agencia o corporación pública.[8] La Sec. 15 de la Ley Núm. 31-1997 estableció:

Artículo 19. El arrendamiento, subarrendamiento, venta, cesión, permuta o contratación mediante cualquier otro modelo de contratación que el Secretario, en unión con el Banco, determine conforme a la discreción que le confiere esta Ley, con relación a una o más instalaciones de salud gubernamentales a una entidad o intereses privados no establecerá relación de patrono y empleado entre el contratista y el Banco ni entre el contratista y el Departamento y así se establecerá en el contrato. En cuanto a los empleados regulares del Departamento que laboren en la instalación o instalaciones al momento de tal privatización, y que no pasen a ser empleados de la entidad contratante, el Departamento velará por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, según enmendada, y las otras leyes y reglamentos aplicables. La entidad contratante no incurrirá en responsabilidad alguna con aquellos empleados del Departamento que no emplee.

La Oficina de Gerencia y Presupuesto y la Oficina Central de Administración de Personal serán partícipes, junto al Secretario, de la coordinación necesaria los efectos del proceso de reubicación y cesantías. Se creará un registro especial en dichas agencias para conceder preferencia a los empleados que no sean transferidos a las empresas adquirientes para su reubicación a través de los diferentes organismos gubernamentales y en la empresa privada.

Para lograr este propósito el Secretario, en unión con la Oficina de Gerencia y Presupuesto, nombrarán un Coordinador de Reubicación. Este funcionario establecerá las normas para el referimiento y selección de los candidatos a los diferentes organismos gubernamentales. También coordinará con la Administración de Fomento Comercial la extensión de los beneficios del Programa Vale Empleo y Vale Empleo Plus de forma preferencial a todos los empleados que no sean transferidos a las empresas adquirientes. El Departamento del Trabajo dará prioridad a los empleados cuyos nombres aparecen en dicho registro, en sus programas de empleo, reempleo y adiestramiento, tales como los adiestramientos profesionales por la Administración del Derecho al Trabajo y los del Negociado de Fomento al Trabajo.” (Énfasis nuestro).

Por otra parte, la Sec. 26 de la Ley Núm. 31-1997 dispuso que esos empleados que no pasaran a trabajar con el privatizador también serían incluidos en cualquier plan de reubicación que cree la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP) o cualquier otra agencia gubernamental en coordinación con el Secretario del Departamento de Salud (Secretario).[9]

Finalmente, en el 1998 la Asamblea Legislativa disolvió la AFASS como entidad jurídica mediante la aprobación de la Ley Núm. 187-1998. Esta ley facultó al Secretario a que conjuntamente con la OGP y con la aprobación del Gobernador de Puerto Rico llevara a cabo cambios organizacionales, incluyendo: consolidar, modificar, abolir, suprimir o crear cualquier programa, plan o proyecto para lograr la consolidación de AFASS con el Departamento.[10] Ahora bien, la ley específicamente expresó que no podía afectar o eliminar ningún programa establecido por ley sin el consentimiento de la Asamblea Legislativa.[11] Por otro lado, la ley facultó también al Secretario a “recibir y AFASS a transferir personal, récords, documentos, archivos, equipo, materiales, fondos disponibles y el uso de las facilidades de salud”.[12]

B. Ley de Personal del Servicio Público y la reglamentación aplicable.

La ley que regía el sistema de personal del servicio público al momento de las cesantías en el Departamento era la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, mejor conocida como Ley de Personal del Servicio Público (Ley Núm. 5).^[13] La política pública de esta ley fue extender el principio de mérito a todo el servicio público, incluso a las agencias e instrumentalidades excluidas por esta ley.[14] Este principio conlleva a que los más aptos, de acuerdo con sus méritos y capacidades, sean los que sirvan al Gobierno. Así, el Estado obtendría los más altos niveles de excelencia, eficiencia y productividad en los servicios que brinda.[15] Además, este principio vela porque todo empleado sea seleccionado, adiestrado, ascendido y retenido en su empleo con exclusiva atención a sus méritos, para así evitar el discrimen.[16]

Por otro lado, en el principio de mérito el derecho a la retención del empleo es fundamental. Así, los empleados públicos de carrera tienen una expectativa de continuidad en el empleo.[17] Ahora bien, el derecho a la retención del empleo tiene sus limitaciones. Por lo tanto, no existe un derecho adquirido a la retención o a no ser cesanteado de un empleo en el servicio público.[18] No obstante, los empleados públicos de carrera no pueden ser privados de sus empleos sin que se cumplan con los procedimientos establecidos por ley, ya que estos forman parte del debido proceso de ley.[19] A su vez, las agencias administrativas están obligadas a seguir estrictamente los reglamentos que ellas misma promulgaron y no queda a su discreción reconocer o no los derechos que le extendieron a sus empleados.[20] Quiere decir que “una vez se ha adoptado una norma, la agencia administrativa debe cumplirla y aplicarla en la manera en que está concebida”.[21]

Antes de analizar la Ley Núm. 5, entiendo que es importante aclarar la diferencia entre “cesantía” y “destitución” para determinar qué secciones de la mencionada ley aplican al caso de referencia. Veamos.

A través de los años, este Tribunal ha analizado y resuelto casos similares al de autos relacionados con cesantías y destituciones.[22] Ahora bien, aunque nunca hemos definido estos dos términos, sí los hemos distinguido. Por ejemplo, a pesar de que en Depto. Recs. Naturales v. Correa, 118 DPR 689 (1987), la controversia era si un empleado público, con nombramiento transitorio, tenía un interés legítimo de retención en el empleo una vez expirado el término de su designación, expresamos que “no estamos ante una suspensión o destitución sino ante una cesantía en el cargo”. Como se puede observar, con esa expresión quisimos aclarar que “destitución” no es lo mismo que “cesantía” y señalamos que en ese caso en particular nos encontrábamos ante una cesantía.

Nótese que, a pesar de que en las leyes de personal de servicio público el legislador tampoco ha definido estos términos, sí ha expresado claramente que son diferentes: cesantías no se entenderán como destituciones.[23] Así, en la ley vigente sobre el personal del servicio público, Ley Núm. 184-2004, mejor conocida como la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el legislador creó una sección sobre las destituciones y otra distinta sobre las cesantías. En cuanto a las destituciones el Art. 6, Sec. 6.6 (3) establece que:

Cuando la conducta de un empleado no se ajuste a las normas y requerimientos establecidos, cada agencia deberá tomar las medidas correctivas o acciones disciplinarias necesarias y adecuadas. Entre otros, se podrá considerar la amonestación verbal, reprimenda escrita, la suspensión de empleo y sueldo y la destitución. (Énfasis nuestro).

Por otro lado, el Art. 6, Sec. 6.6 (9) dispone sobre las cesantías y expresa que:

Se podrán decretar cesantías en el servicio, sin que constituya acción disciplinaria o destitución, en las siguientes circunstancias:

(a) debido a la eliminación de puestos por falta de trabajo o de fondos. En estos casos, las cesantías se decretarán dentro de los grupos de empleados cuyos puestos tengan el mismo título de clasificación y considerando dentro de cada grupo el status de los empleados, su productividad, hábitos y actitudes reflejadas en sus evaluaciones y su antigüedad en el servicio. A los fines de determinar antigüedad, se considerará todo servicio prestado en puestos de las agencias comprendidas en el Sistema. (Énfasis nuestro).

Precisado lo anterior, las cesantías son una medida dentro de la facultad que otorga la ley, lo cual no se estima como una acción disciplinaria. Estas pueden ocurrir por la eliminación de puestos por falta de trabajo, presupuesto o la determinación de que el empleado está física o mentalmente incapacitado para desempeñar los deberes de ese puesto. Por lo tanto, las cesantías no son prerrogativas del patrono.[24]

Por otro lado, la destitución es una sanción como acción disciplinaria que tiene el resultado de desvincular al empleado totalmente del servicio público. Quiere decir, que es prerrogativa del patrono destituir a un empleado como medida disciplinaria. A tenor de lo anterior, una cesantía, contrario a una destitución, no constituye un factor negativo, en contra del empleado, para este volver a solicitar empleo en la misma agencia o en otra agencia gubernamental.

Conforme a lo anterior vemos, a manera de analogía, que existen varios reglamentos de distintas agencias en los cuales han definido y diferenciado lo que es una cesantía y una destitución.[25] Todos estos reglamentos han expresado que cesantía es “la separación del servicio impuesta a un empleado debido a la eliminación de su puesto por falta de trabajo o de fondos, o por estar física y/o mentalmente incapacitado para desempeñar los deberes del puesto que ocupa”.[26] Mientras que destitución lo han definido como “la separación total y absoluta del servicio impuesta a un empleado como medida disciplinaria por justa causa”.[27]

Así, pues, conociendo la diferencia de ambos términos, el legislador claramente expresó en la Ley Núm. 5 que las cesantías no se entenderán como destitución. En lo pertinente, dispuso en la Sec. 4.6 (6) que “se podrán decretar cesantías en el servicio sin que esto se entienda como destitución”. Asimismo, en el Reglamento Núm. 2186 se estableció la Sec. 9.2 sobre acciones disciplinarias, en la cual se dispuso sobre las destituciones y, por otro lado, se creó la Sec. 9.3 en la cual se establecieron las normas sobre las cesantías. En esta última sección se expresó que la cesantía no se entendería como una destitución. Por lo tanto, el propio ordenamiento jurídico provee para que “[se pueda] decretar cesantías en el servicio, sin que constituya acción disciplinaria [o] destitución [en caso de] la eliminación de puestos por falta de trabajo o de fondos”.[28] Así las cosas, cuando la letra de la ley es clara y libre de toda ambigüedad, su letra no debe ser menospreciada bajo el pretexto de cumplir con su espíritu.[29] Por lo tanto, las secciones aplicables en el presente caso son las Secs. 4.6 y 5.18 de la Ley Núm. 5, las cuales expresan los procedimientos a seguir en casos de cesantías.

Aclarado lo anterior, pasemos a analizar las secciones de la Ley Núm. 5 aplicables a este caso. La Sec. 4.6 de la Ley Núm. 5,[30] estableció las causas para decretar las cesantías de los empleados. En lo pertinente, dispuso que:

(6) Se podrán decretar cesantías en el servicio sin que esto se entienda como destitución, en los siguientes casos:

(a) Debido a la eliminación de puestos por falta de trabajo o de fondos, o

(b) ...

En la situación descrita en la cláusula (a) de este inciso la separación del servicio se hará según se establezca mediante reglamento al respecto en el que se tome en consideración entre otros factores el status de los empleados y su antigüedad y el tiempo en servicio.

(Énfasis nuestro).

La Ley Núm. 5 también estableció el derecho de los empleados cesanteados por eliminación de puestos a que sus nombres fuesen incluidos en un “registro de elegibles correspondientes a las clases de puestos que ocupaban con carácter regular u otras similares”.[31] Además, el inciso 5 de la Sec. 5.18 de la Ley Núm. 5, expresó que:

Las condiciones, el orden y la forma en que los nombres han de colocarse en el registro será establecida por las normas que se promulguen al efecto.

A tenor de lo anterior, la Oficina Central de Administración de Personal (OCAP) adoptó el Reglamento Núm. 2186, mejor conocido como el Reglamento de Personal: Áreas Esenciales al Principio de Mérito (Reglamento Núm. 2186). Este reglamento decretó las normas generales que regirían a través de todo el sistema de personal del servicio público para cumplir con el principio de mérito.[32] Así, el Reglamento Núm. 2186 estableció el principio de mérito en las áreas indispensables, como lo son: clasificación de puestos, reclutamiento, selección de servidores públicos, ascensos, traslados, descensos, adiestramientos y la retención de empleados en el servicio.[33]

En lo pertinente al caso de autos, el Art. 9, Sec. 9.3(1) del mencionado reglamento estableció todo lo relacionado a la cesantía de empleados públicos debido a la eliminación de puestos por falta de trabajo o fondos. En primer lugar, este artículo dispuso que la autoridad nominadora tenía que adoptar un método o plan para decretar las cesantías.[34] Añadió que “[c]omo parte de dicho método se podrá subdividir la agencia por programas, unidades, oficinas regionales u oficinas locales a los fines de identificar las jurisdicciones en las cuales habrán de decretarse las cesantías”.[35] El Art. 9, Sec. 9.3(1)(a), supra, estableció que una vez se adoptara dicho método se tenía que poner en conocimiento de todos los empleados.[36]

Por otro lado, el Art. 9, Sec. 9.3(1)(b) del Reglamento Núm. 2186, fijó el orden de prelación en que las cesantías debían decretarse. Dispuso que en primer término se tenían que cesantear los empleados transitorios, en segundo lugar los empleados probatorios y en última instancia los empleados regulares.[37] Ahora bien, la Sec. 9.3(1)(c) de ese mismo artículo especificó cómo se iba a determinar el orden de prelación. Esta sección estableció que:

(c) Para determinar el orden de prelación en que se decretarán las cesantías dentro de cada uno de los grupos de empleados enumerados en el inciso (b) que precede, la autoridad nominadora se ajustará a las siguientes normas:

1) se tomará en consideración el desempeño de las funciones, de manera que queden cesantes, en primer término los empleados menos eficientes. En casos de igualdad de eficiencia, se tomará en consideración el tiempo en el servicio de manera que queden cesantes los empleados con menos tiempo en el servicio.

2) a falta de información válida para determinar el desempeño en las funciones, el factor determinante será el tiempo en el servicio, de manera que la persona de más reciente nombramiento en el servicio será la primera en cesar. (Énfasis nuestro).

III

En el presente caso, el Departamento arguye que las cesantías fueron legales, ya que cumplió con todas las disposiciones establecidas por ley. No le asiste la razón.

En primer lugar, el Departamento no presentó evidencia fehaciente de que haya establecido e implantado un Plan de Cesantías con todo lo que ello puede suponer e implicar. Como bien concluyó CASP y el Tribunal de Apelaciones, aunque en el expediente se incluyó un documento de varias páginas, firmado por la entonces secretaria del Departamento, la doctora Feliciano de Melecio, no puede colegirse con precisión que se trate, efectivamente, del Plan de Cesantías al que el Departamento hace alusión en su escrito. Tampoco surge evidencia de que el alegado plan fue comunicado a los recurridos, como lo exigen las disposiciones legales y reglamentarias que hemos analizado. Por el contrario, del testimonio de la única testigo que presentó el Departamento, la señora Vázquez Correa, surge con claridad que aquella no pudo constatar que, en efecto, el alegado Plan de Cesantías fue comunicado a los recurridos. Tampoco pudo demostrar que los recurridos fueron orientados con respecto al procedimiento de cesantías o hubiesen tenido acceso al listado de prelación que alegadamente la agencia preparó.

No obstante, si tomáramos como cierto que el Departamento preparó un Plan de Cesantías conforme lo requiere la ley, un examen objetivo de las circunstancias que rodearon las cesantías de los recurridos nos lleva inevitablemente a concluir que la agencia no lo implementó. Veamos.

Como mencionáramos anteriormente, la Ley Núm. 31-1997 estableció que el Departamento tenía de velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Núm. 5, supra, en cuanto a los empleados regulares del Departamento que fueran cesanteados. Así, la Sec. 4.6 de la Ley Núm. 5 disponía que se podían decretar las cesantías por la eliminación de puestos, siempre que tal eliminación se hiciera según lo establecido por reglamento, pero tomando en consideración el status de los empleados, su antigüedad y el tiempo en el servicio; entre otros factores. Ante este pronunciamiento, el Departamento alegó que esos factores no eran los únicos que se tenían que tomar en consideración y, por lo tanto, el listado era uno numerus apertus. Al analizar la ley podemos concluir que el Departamento tiene razón en que dicha sección permite que se consideren varios factores para decretar las cesantías, no obstante, los factores expresamente mencionados -el status de los empleados, su antigüedad y el tiempo en el servicio- no podían obviarse y tenían que tomarse en consideración. Por esa razón, OCAP al adoptar el Reglamento Núm. 2186 especificó el orden de prelación y cómo se iba a determinar dicho orden tomando en consideración los méritos, la antigüedad y el tiempo en el servicio de los empleados.

Por otro lado, el Art. 9, Sec. 9.3(1)(a) del Reglamento Núm. 2186 expresó que las agencias podían subdividirse por programas u oficinas regionales a los fines de identificar las jurisdicciones en las cuales habrían de decretarse las cesantías. Ahora bien, esto no significa que una agencia podía escoger realizar las cesantías por oficina regional o por la antigüedad de los empleados. Esta sección se tiene que analizar en conjunto con el resto del reglamento y las leyes aplicables. De esta forma, al analizar las leyes aplicables a las cesantías del Departamento y las otras secciones del Reglamento Núm. 2186, podemos observar que para decretar las cesantías se tenían que tomar en consideración la antigüedad y el tiempo de servicio de los empleados. Por lo tanto, a pesar de que las cesantías se podían llevar a cabo por centro, en cada centro se tenían que realizar según la antigüedad de los empleados.

Así la cosas, la señora Vázquez Correa admitió que no se llevó a cabo el Plan de Cesantías y tampoco se tomó en consideración los años de servicios de los empleados, ya que las cesantías se hicieron por centro y no por la antigüedad de los empleados. Explicó que las cesantías se realizaron en dos etapas para que no se vieran afectados los servicios de salud. Además, arguyó que como eventualmente todos los hospitales iban a ser vendidos, era inadecuado realizar las cesantías por antigüedad y reubicar a los empleados en otros centros.

Esta Curia ha expresado que aunque las agencias pueden cesantear a sus empleados, están obligadas a seguir los procedimientos y las normas establecidas en las leyes y reglamentos aplicables.[38] Además, las agencias tienen que seguir estrictamente los reglamentos que ellas mismas promulgaron, por lo tanto, no tienen discreción para decidir qué parte de los reglamentos llevar a cabo. Así las cosas, aunque la Ley Núm. 187-1998 facultó al Departamento a establecer cambios organizacionales, como: modificar, abolir o suprimir un plan, expresó que no podía afectar o eliminar ningún programa establecido por ley sin el consentimiento de la Asamblea Legislativa. Quiere decir que las disposiciones establecidas en la Ley Núm. 5 y en el Reglamento Núm. 2186 eran de cumplimiento mandatorio al implantar el Plan de Cesantías y la agencia estaba obligada a examinar y cumplir con lo allí establecido. Por lo tanto, el Departamento venía obligado a desarrollar un Plan de Cesantías utilizando el criterio de antigüedad en el servicio como el factor determinante para decretar las cesantías. Además, según la Ley Núm. 31-1997, el Departamento estaba obligado a crear un registro especial con la información de los empleados que no fueron transferidos al privatizador para que fueran reubicados en el gobierno. No obstante y contrario a lo antes expuesto, el Departamento no siguió el criterio de antigüedad al realizar las cesantías y no presentó evidencia de que hubiese creado el registro especial.

Es importante aclarar que cuando la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 31-1997, para enmendar la Ley Núm. 190-1996, ya el proceso de privatización de las instalaciones médico-hospitalarias del Estado había comenzado. Así, el legislador quiso enmendar el Art. 19 de la Ley Núm. 190-1997 para especificar que los derechos de los empleados cesanteados se garantizarían según lo dispuesto en la Ley Núm. 5, conociendo que esta ley establecía que al decretar las cesantías se tenía que considerar la antigüedad de los empleados. Si el legislador entendía que era inadecuado utilizar el criterio de la antigüedad de los empleados así lo hubiese expresado. Sin embargo, no lo hizo. Así las cosas, no cabe duda que el Departamento incumplió con las disposiciones legales al llevar a cabo las cesantías, por lo tanto, las cesantías fueron ilegales.

Por otro lado, el Departamento alegó que el foro apelativo erró al conceder la paga atrasada que los empleados cesanteados dejaron de percibir y la concesión de todos los beneficios marginales porque no surge del expediente cuáles de los empleados fueron reclutados por el privatizador o no aceptaron las ofertas de estos. No obstante, el Departamento levantó dicho argumento por primera vez ante el Tribunal de Apelaciones. Durante el proceso ante CASP, el Departamento tuvo a su disposición el mecanismo de descubrimiento de prueba en el cual pudo solicitar evidencia al respecto, mas no lo hizo. Inclusive, cuando los recurridos solicitaron que el caso se sometiera por el expediente el Departamento se allanó y estuvo de acuerdo con dicha solicitud. Tenemos que recordar que las partes no pueden esbozar teorías nuevas o esgrimir asuntos nuevos por primera vez ante los foros apelativos.[39] De ordinario un tribunal apelativo no entrará a evaluar argumentos que pudieron haber sido sometidos ante los foros inferiores por una parte apelante, pero no fueron presentados.[40]

A tenor de lo anterior, tanto CASP como el foro apelativo resolvieron correctamente al ordenar que el Departamento abonara la paga atrasada que los empleados cesanteados dejaron de percibir y la concesión de todos los beneficios marginales a los que hubiesen tenido derecho durante el periodo de cesantías. Asimismo, no erraron al restar los haberes percibidos en otros trabajos durante dicho periodo, según resolvimos en Hernández Badillo v. Municipio de Aguadilla, supra. En el caso antes mencionado, concluimos que “en aquellos casos en que un empleado público despedido ilegalmente haya recibido ingresos, por concepto de trabajos obtenidos y realizados durante el periodo que estuvo cesanteado, el patrono podrá deducir dichos ingresos de la cuantía a otorgarse por concepto de salarios dejados de percibir, independientemente de cuál es la fuente de donde provienen los mismos”.[41]

Ahora bien y como mencionáramos, el Tribunal de Apelaciones modificó la resolución de CASP y ordenó además la reinstalación de los empleados cesanteados a puestos análogos. No obstante, el foro intermedio erró en dicha determinación.

Aunque bien es cierto que la Ley Núm. 187-1998 facultó al Departamento a llevar a cabo cambios organizacionales internos, como transferir personal de AFASS al Departamento, se refería a los puestos compatibles que permanecerían en el Departamento. Como vimos, la Reforma se llevó a cabo con el propósito de mejorar los servicios de salud y brindarle a los ciudadanos acceso a cuidados médico-hospitalarios de calidad.[42] Así las cosas, el Gobierno se fue desvinculando de su rol tradicional de interventor en la prestación directa de servicios de salud.[43] Con la aprobación de la Ley Núm. 190-1996, el legislador permitió que el Gobierno abandonara su función de proveedor de servicios para convertirse en agente fiscalizador, evaluador y regulador de los sistemas de salud.[44] Por lo tanto, los puestos que brindaban prestación directa médico-hospitalaria pasaron a las entidades privadas que adquirieron los centros y el Departamento mantuvo puestos administrativos. Es por esta razón que al aprobarse la Ley Núm. 31-1997 el legislador creó un registro interagencial para que los empleados cesanteados que no pasaran a trabajar con el privatizador fueran considerados en puestos similares en otras agencias o corporaciones públicas.

Por lo tanto, a pesar de que las cesantías fueron ilegales no procedía ordenar la reinstalación de los recurridos. Los recurridos solo tenían derecho a ser incluidos en el Plan de Reubicación para ser considerados en puestos similares en otras agencias o corporaciones públicas.

Según los fundamentos expuestos, entiendo que no cabe duda de que en el caso de autos el Departamento podía cesantear a los recurridos, en virtud de la legislación promulgada para implantar la Reforma. Esta permitía la venta de las facilidades de salud y, como consecuencia, la cesantía de los empleados. Ahora bien, el Departamento tenía que dar estricto cumplimiento al procedimiento establecido por ley y reglamento, en protección del debido proceso de ley, incluyendo añadir a los recurridos en el Plan de Reubicación que se crearía para reubicar a los empleados cesanteados, que no fuesen reclutados por el privatizador, en otras áreas en el gobierno. Por lo tanto, procede como único remedio que el Departamento abone la paga atrasada que los empleados cesanteados dejaron de percibir, restando los haberes percibidos en otros trabajos durante dicho periodo, y la concesión de todos los beneficios marginales a los que hubiesen tenido derecho durante el periodo de cesantías.

En armonía con lo antes señalado, estoy conforme con la determinación de este Tribunal de modificar la sentencia del Tribunal de Apelaciones y ordenar al Departamento de Salud a abonar la paga atrasada que los empleados cesanteados dejaron de percibir, restando los haberes percibidos en otros trabajos durante dicho periodo, y la concesión de todos los beneficios marginales a los que hubiesen tenido derecho durante el periodo de cesantías.

Erick V. Kolthoff Caraballo

Juez Asociado

Notas al calce

[1] Véase la Ley Núm. 81 de 14 de marzo de 1912, según enmendada, 3 LPRA secs. 171–190.

[2] Ley Núm. 72-1993, mejor conocida como la Ley de la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES), 24 LPRA sec. 7001 et seq.

[3] Exposición de Motivos de la Ley Núm. 72-1993.

[4] Ley Núm. 190-1996, mejor conocida como la Ley para Reglamentar el Proceso de Privatización de las Instalaciones de Salud Gubernamentales, 24 LPRA sec. 3301 et seq.

[5] Exposición de Motivos de la Ley Núm. 190-1996.

[6] 24 LPRA sec. 3303.

[7] Ley Núm. 31-1997, mejor conocida como la Ley para Reglamentar el Proceso de Privatización de las Instituciones de Salud Gubernamentales. Esta ley enmendó varios artículos de la Ley Núm. 190-1996.

[8] Sec. 15 de la Ley Núm. 31-1997.

[9] Sec. 26 de la Ley Núm. 31-1997.

[10] Art. 2 de la Ley Núm. 187-1998.

[11] Íd.

[12] Art. 3 de la Ley Núm. 187-1998.

[13] 3 LPRA sec. 1301 et seq. Esta ley quedó derogada con la aprobación de la Ley Núm. 184-2004, mejor conocida como la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 1461 et seq.

[14] Art. 2, Sec. 2.1(1) de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, 3 LPRA sec. 1311(1). Véase Rodríguez v. Bco. Gub. de Fom. P.R., 151 DPR 383 (2000).

[15] Art. 2, Sec. 2.1(1) de la Ley Núm. 5, supra. Véase Torres Solano v. PRTC, 127 DPR 499, 514 (1990).

[16] Art. 2, Sec. 2.1(1) de la Ley Núm. 5, supra. Véanse, además, Martínez v. Ofic. del Gobernador, 152 DPR 586, 596 (2000); Rodríguez Román v. BGF, 151 DPR 383, 410 (2000); Olivieri Morales v. Pierluisi, 113 DPR 790, 797-798 (1983).

[17] Domínguez Castro et al. v. E.L.A., 178 DPR 1, 69 (2010); Vázquez Cintrón v. Banco Desarrollo, 171 DPR 1, 21 (2007); García v. Mun. de Arroyo, 140 DPR 750, 754 (1996).

[18] Domínguez Castro et al. v. E.L.A., supra.

[19] 3 LPRA sec. 1336. Véanse, además, Domínguez Castro et al. v. E.L.A., supra; Camacho Torres v. AAFET, 168 DPR 66, 81 (2006); U. Ind. Emp. A.E.P. v. A.E.P., 146 DPR 611, 618 (1998); Depto. Recs. Naturales v. Correa, 118 DPR 689, 694 (1987).

[20] T–JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 DPR 70, 81 (1999); García Cabán v. U.P.R., 120 DPR 167, 175 (1987).

[21] T–JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra.

[22] Domínguez Castro v. E.L.A., 178 DPR 375, 435 y 437 (2010); Rodríguez v. Bco. Gub. de Fom. P.R., 151 DPR 383, 413 (2000); Carrón Lamoutte v. Compañía de Turismo, 130 DPR 70, 95 (1992); Depto. Recs. Naturales v. Correa, 118 DPR 689, 697 (1987); Calzada Quiñones v. D.A.C.O., 114 DPR 757, 760 (1983); Delbrey v. Municipio de Carolina, 111 DPR 492, 494 (1981).

[23] Art. 6, Sec. 6.6 (9) de la Ley Núm. 184-2004; Art. 4, Sec. 4.6 (6) de la derogada Ley Núm. 5.

[24] N.L.B.R. v. Advertisers Mfg. Co., 823 F.2d 1086 (7mo Cir. 1987).

[25] Algunos de estos reglamentos son: Arts. 5(E) y 5(K) del Reglamento Núm. 6222, mejor conocido como Reglamento de Personal de la Compañía de Turismo; Arts. 7(10) y 7(17) del Reglamento Núm. 8117, mejor conocido como Reglamento de Personal de la Autoridad de Tierras de P.R.; Art. 105.4 del reglamento Núm. 4453, mejor conocido como el Reglamento de Personal de la Autoridad de los Puertos de P.R.; Arts. 4(10) y 4(17) del Reglamento Núm. 4117, mejor conocido como el Reglamento de Personal de Servicio de Carrera del Departamento de Justicia.

[26] Íd.

[27] Íd.

[28] Domínguez v. E.L.A., supra, pág. 437.

[29] Art. 14 del Código Civil de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 14.

[30] 3 LPRA sec. 1336.

[31] Sec. 5.18 (1) de la Ley Núm. 5, 3 LPRA sec. 1358(1).

[32] Véase Introducción del Reglamento Núm. 2186.

[33] Íd.

[34] Art. 9, Sec. 9.3(1)(a) del Reglamento Núm. 2186.

[35] Íd.

[36] Íd.

[37] Art. 9, Sec. 9.3(1)(b) del Reglamento Núm. 2186.

[38] Delgado v. DSCA, 114 DPR 177, 181 (1983), citando a Delbrey v. Municipio de Carolina, 111 DPR 492, 496 (1981).

[39] Const. Jose Carro v. Mun. Dorado, 186 DPR 113, 129 (2012), citando a J. Cuevas Segarra, Tratado de derecho procesal civil, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 2011, T. III, pág. 1042; Vera v. Dr. Bravo, 161 DPR 308, 334 (2004).

[40] Ortiz Torres v. K & A Developers, Inc., 136 DPR 192, 202 (1994)

[41] Hernández Badillo v. Municipio de Aguadilla, 154 DPR 199, 209 (2001).

[42] Véase Art. II de la Ley Núm. 72-1993.

[43] Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 31-1997.

[44] Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 190-1996.

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