2019 DTS 11 SOLIS BERMUDEZ V. OFICINA DEL FEI, 2019TSPR011 -Jurisprudencia del TSPR

2019 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2019

2019 DTS 11 SOLIS BERMUDEZ V. OFICINA DEL FEI, 2019TSPR011

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

William I. Solís Bermúdez,

Alcalde de Culebra

Peticionario

Oficina del Panel sobre el Fiscal Independiente

Recurrido

Luis Javier Hernández Ortiz,

Alcalde de Villalba

Peticionario

Oficina del Panel sobre el Fiscal Independiente

Recurrido

Certiorari

2019 TSPR 11

201 DPR ___ (2019)

201 D.P.R. ___ (2019)

2019 DTS 11 (2019)

Número del Caso: CC-2019-35

Fecha: 24 de enero de 2019

Véase Resolución del Tribunal

Voto Particular de Conformidad emitido por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ, al cual se unen el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES, la Jueza Asociada señora PABÓN CHARNECO y el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN.

San Juan, Puerto Rico, a 24 de enero de 2019.

Estoy conforme con la revocación del dictamen del Tribunal de Primera Instancia, tal como lo hizo el Tribunal de Apelaciones, por considerar que los funcionarios públicos electos no deben tener un trato privilegiado en la faceta de investigación de posibles irregularidades administrativas en comparación con otros ciudadanos. Lo contrario equivaldría a imponer por fiat judicial un trato preferente a los Alcaldes peticionarios que no poseen los ciudadanos sujetos a investigaciones rutinarias.

El caso de autos tiene su génesis en un informe referido por el Departamento de Justicia a la Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente (OPFEI) referente a unas alegadas actuaciones de los Alcaldes de Culebra y Villalba. En particular, los hechos atribuidos al Alcalde de Culebra se relacionan con la utilización de fondos municipales para pagar el servicio de unos aviones charter para transportar a familiares y empleados a Saint Thomas con el propósito de celebrar el Día del Profesional Administrativo. En cuanto al Alcalde de Villalba, los hechos están relacionados a la alegada utilización de unos vehículos de motor en la campaña política donados por un contratista del Municipio y a quien, a su vez, se le otorgaron contratos sin cumplir con el requisito de una subasta pública. Basada en ello, la OPFEI refirió los asuntos a su Unidad de Procesamiento Administrativo Disciplinario (UPAD) bajo su facultad de destituir o suspender administrativamente a los alcaldes y alcaldesas. Ambos Alcaldes fueron debidamente notificados de tal referido y de la base del mismo, al igual que ambos tuvieron oportunidad de responder en esta etapa preliminar del proceso.[1] Luego de ello, el Panel asignó un “Abogado Investigador de la UPAD” para realizar la investigación administrativa disciplinaria. Una vez comenzó la investigación, se suscitó la controversia de autos, pues los Alcaldes, aquí peticionarios, cuestionaron su validez ante el tribunal.

Así, a modo de síntesis, la controversia del caso se reduce a determinar si la OPFEI tiene facultad investigativa en la tramitación disciplinaria administrativa de los alcaldes y alcaldesas con el posible resultado de una suspensión o destitución de sus puestos. Ello, a los fines de distinguir la etapa investigativa de la adjudicativa en estos procesos. De un examen del derecho aplicable, opino que claramente la OPFEI, además de adjudicar las querellas administrativas presentadas en contra de los alcaldes y alcaldesas, también le fue delegada una función investigativa. En virtud de ello, procedía la revocación del dictamen del Tribunal de Primera Instancia, el cual erróneamente no reconoció el poder delegado a la OPFEI para ejercer una función investigativa en estos procesos administrativos. Veamos.

Originalmente, los asuntos disciplinarios en contra de los alcaldes y las alcaldesas se atendían y adjudicaban ante la Comisión para Ventilar Querellas Municipales (Comisión). Esta entidad estaba facultada para recibir y tramitar las querellas que se presentaran ante su consideración. Véase, 21 LPRA secs. 4851 y 4852. Según su andamiaje, especificaba que “[t]odo procedimiento se iniciará con la presentación en la Secretaría de la Comisión de un escrito de formulación de querellas o cargos, debidamente jurado, acompañado de la evidencia necesaria para poder aquilatar la sustancialidad de la querella o cargo imputado y la notificación al alcalde, acompañada de copia certificada del escrito”. 21 LPRA sec. 4854. Es más, detallaba que los procedimientos ante la Comisión no podían ser utilizados como mecanismo de búsqueda de información, sin que la querella estuviese debidamente sustentada. 21 LPRA sec. 4858. A raíz de ello, se puede apreciar que la Comisión no tenía facultad en ley para realizar sus propias investigaciones y, así, estaba limitada a trabajar sólo con los asuntos que otras entidades o personas particulares le presentaban.

Ahora bien, en virtud del Plan de Reorganización de la Comisión para Ventilar Querellas Municipales, Plan de Reorganización 1-2012, la Asamblea Legislativa decidió eliminar la Comisión y transferir sus funciones a la OPFEI. Así, esta última quedó facultada para suspender o destituir administrativamente de empleo a los alcaldes o alcaldesas que así lo ameritaran. A esos fines, el Artículo 2 del Plan de Reorganización dispone que:

Particularmente, la [OPFEI] tendrá facultad para suspender del empleo a un alcalde o alcaldesa cuando se ha encontrado causa para arresto por delito grave y los delitos contra la función pública y el erario; o delito menos grave que implique depravación moral. Además, la [OPFEI] podrá disponer la destitución de un alcalde o alcaldesa cuando resulte convicto(a) de delito grave y los delitos contra la función pública y el erario; o delito menos grave que implique depravación moral y dicha sentencia advenga final y firme. De igual forma, la [OPFEI] podrá decretar la suspensión o destitución de un Alcalde o Alcaldesa cuando éste(a) incurra en conducta inmoral o en actos ilegales que impliquen abandono inexcusable, negligencia inexcusable que resulte lesiva a los mejores intereses públicos en el desempeño de sus funciones, según dichos términos son definidos en este Plan. 3 LPRA Ap. XXII, Art. 2.

Del historial legislativo se desprende que la razón de ser de la transferencia de tal potestad para suspender o destituir a algún alcalde o alcaldesa de su puesto fue que se reconoció que la mayoría de estas querellas se originaban en la Oficina de Ética Gubernamental y en el Departamento de Justicia, pero terminaban bajo la investigación de la OPFEI. Ante esa situación, se pretendió delinear un proceso más efectivo y se reconoció el carácter neutral e independiente de la OPFEI, así como su facultad en ley para realizar investigaciones. Precisamente, en la declaración de Política Pública se enfatiza que: “[e]sta reorganización tendrá como resultado una mejor fiscalización a los gobiernos municipales, al igual que investigaciones eficientes, eficaces e íntegras. De igual forma, se eliminan redundancias y duplicidad de procesos y funciones para que el Gobierno pueda responder de manera ágil y efectiva al instrumentar la política pública de esta Administración de cero tolerancia frente a la corrupción”. (Énfasis suplido). Íd.

A diferencia de la antigua Ley de la Comisión, el Plan de Reorganización fue más específico y otorgó mayor amplitud en cuanto a las injerencias de la OPFEI en esta nueva faceta. De entrada, creó la UPAD, adscrita a la OPFEI, con la encomienda de recomendar al Panel el curso de acción en estos procesos disciplinarios. 3 LPRA sec. 99t-1. Cónsono con ello, la ley habilitadora le confiere total discreción a la OPFEI para designar o contratar el personal de la UPAD necesario para llevar a cabo sus funciones y deberes. Íd. A su vez, el Plan de Reorganización, a diferencia de la Ley de la Comisión, reconoció expresamente que, ante cierta información, la OPFEI tiene facultad para investigar. A tales efectos, dispone que, entre los escenarios que la UPAD puede emitir su recomendación a la OPFEI está el siguiente:

(c)Cuando el Panel reciba información, bajo juramento, que a su juicio constituya causa suficiente para investigar si un alcalde o alcaldesa ha incurrido en conducta inmoral, actos ilegales que impliquen abandono inexcusable, negligencia inexcusable que resulte lesiva a los mejores intereses públicos en el desempeño de sus funciones, según dichos términos son definidos en este Plan, iniciará un proceso para determinar si la magnitud de los hechos justifican la suspensión o destitución del alcalde o alcaldesa. La celebración del proceso estará a cargo de la UPAD la cual deberá notificar al Panel un informe con sus recomendaciones.

Si de la investigación realizada el Panel determina que en efecto el alcalde o alcaldesa incurrió en conducta inmoral, actos ilegales que impliquen abandono inexcusable, negligencia inexcusable que resulte lesiva a los mejores intereses públicos en el desempeño de sus funciones, emitirá una resolución suspendiéndolo o destituyéndolo del cargo. (Énfasis suplido). Íd.

Como podemos apreciar, el Plan de Reorganización expresamente reconoce la facultad de la OPFEI de iniciar una investigación cuando reciba información que entienda constituye causa suficiente. Ello, adicional a la facultad adjudicativa heredada de la Comisión, a la cual expresamente no se le reconoció tal función investigativa. Según mencioné, la Ley de la Comisión solo hacía referencia a la tramitación de las querellas y ello, con la salvedad de que tenían que ir acompañadas con “la evidencia necesaria” para aquilatar su sustancialidad. 21 LPRA sec. 4854. Es decir, el Plan de Reorganización flexibilizó el inicio del trámite para que, ante la información que se entienda suficiente, la OPFEI y la UPAD puedan iniciar una investigación a los fines de determinar si, en efecto, amerita la celebración de un trámite adjudicativo. Esta interpretación es cónsona con el propósito del Plan de Reorganización que, a fin de cuentas, tiene como norte que el Estado pueda responder y tramitar efectivamente los asuntos de corrupción. Al reconocer esta facultad investigativa, a base de la información ya referida por otro ente o persona individual, se garantiza que los actos corruptos que no necesariamente sean criminales puedan ser investigados desde la esfera administrativa independiente de la OPFEI.

Asimismo, en diferentes dimensiones, podemos percibir la amplitud de poderes que le fueron otorgados a la OPFEI, en estos procesos administrativos, a diferencia de los conferidos a la antigua Comisión. La Comisión no podía decretar una suspensión preventiva mientras se dilucidaba el proceso, pues en esas circunstancias tenía que acudir al tribunal a solicitarlo. 21 LPRA sec. 4856. En cambio, el Plan de Reorganización vigente reconoce expresamente la facultad de la OPFEI y la UPAD de decretar tal suspensión. Claro está, un proceso adjudicativo de suspensión conlleva reconocer unas garantías mucho mayores a la fase preliminar de investigación. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, no nos encontramos en esa etapa formal.

Por otro lado, el Plan de Reorganización no hace referencia a lo que disponía la Ley de la Comisión, en cuanto a solicitar al Secretario de Justicia la asignación de un abogado para representar a un querellante que sea un ciudadano particular, bajo la premisa de que la Comisión no investigaba y los ciudadanos particulares tenían que suplir toda la evidencia. Actualmente, bajo el Plan de Reorganización, ello no sería necesario pues la investigación realizada por la UPAD suple tal laguna.

Ante ese cuadro, no es correcta la interpretación que a la OPFEI y la UPAD no se le puede reconocer esta faceta investigativa, bajo el razonamiento de que el Plan de Reorganización sólo le confirió los poderes de la Comisión. Ciertamente, el Plan le confirió el poder de llevar a cabo trámites administrativos para suspender o destituir alcaldes o alcaldesas, poder que no tenía previo a la aprobación de este Plan. No obstante, no podemos obviar los nuevos elementos suministrados en el Plan de Reorganización y el fin de tal transferencia. Según discutido, la Comisión no logró ser efectiva para el propósito que se buscaba, a saber, erradicar la corrupción.[2] De este modo, se le brindaron a la OPFEI las herramientas para llevar a cabo ese cometido, por lo que tal investigación es parte de las herramientas legisladas. Ello, acorde con el carácter independiente, neutral e investigativo que mandata la legislación a la OPFEI. 3 LPRA sec. 99h. En ese sentido, una investigación administrativa previa a la posible formulación de cargos -tal como ocurre con otros ciudadanos y empleados públicos- es un proceso normal y rutinario en nuestro Estado de Derecho que, como cuestión de realidad, sirve de filtro y beneficia a todos los componentes y, más importante aún, al interés público.

Por tanto, discrepo de la postura de que, en este contexto en particular, al recibirse una información que da base a posibles cargos disciplinarios, automáticamente se torne en un proceso adjudicativo formal. Ello, privaría a la OPFEI de la naturaleza independiente investigativa y de verificar si se satisface el grado de prueba necesario en la esfera administrativa. Además, resultaría un contrasentido para los funcionarios públicos referidos a la OPFEI, toda vez que los conduciría a un proceso disciplinario automático, a pesar de que en esta etapa investigativa ni siquiera ha mediado una formulación de cargos. Tampoco se promovería la eficiencia procesal y el uso adecuado de fondos públicos en la celebración de un proceso adjudicativo formal, que pudiera resultar innecesario, si la investigación revela que no se satisface el grado de prueba requerido.

Por otra parte, el Reglamento de la Unidad de Procesamiento Administrativo Disciplinario (UPAD), Reglamento Núm. 8194 de 10 de mayo de 2012 (Reglamento), fue promulgado en virtud del Plan de Reorganización. Aun cuando el Reglamento delinea el proceso a seguir a los fines de la presentación, tramitación, evaluación, adjudicación y revisión de los procesos ante la UPAD, en su Artículo 9 aclara, respecto a la jurisdicción de la OPFEI y del UPAD, que “[n]ada de lo dispuesto en este Reglamento, se interpretará como limitativo de la discreción del Panel para conducir aquellos procedimientos que estime necesarios o justos aun cuando no estén expresamente dispuestos en este Reglamento”. Ello, a tono con el mandato legislativo de las funciones vitales de la OPFEI en la implementación de la política pública anticorrupción, a saber: investigar, adjudicar, disciplinar o iniciar acciones criminales contra los funcionarios públicos concernidos, tal como he descrito.

Debidamente analizados los planteamientos ante nuestra consideración y por los fundamentos expuestos, opino que procedía revocar el dictamen del Tribunal de Primera Instancia, tal como lo hizo el foro apelativo intermedio, aunque por fundamentos distintos. Un dictamen en contrario ignoraría que a las leyes habilitadoras se les debe brindar una interpretación cónsona con la intención legislativa, la política pública y el interés social que las inspira. Ayala Hernández v. Consejo Titulares, 190 DPR 547, 561 (2014). Una interpretación en contrario a la aquí expuesta no sería acorde ni con la ley habilitadora ni con su reconocimiento de discreción a la OPFEI en el manejo de estos asuntos ni con el propósito en sí para el cual se le atribuyó jurisdicción a la OPFEI para tramitar el proceso disciplinario en contra de los alcaldes y las alcaldesas. Más aun, con el fin último de agilizar y hacer más efectivas las gestiones gubernamentales para erradicar la corrupción.

Luis F. Estrella Martínez

Juez Asociado

Véase Resolución del Tribunal y Otras Opiniones Disidentes

Notas al calce

[1] Del expediente se desprende que en todo momento ambos Alcaldes fueron debidamente advertidos que la etapa procesal en la que se encontraba el asunto ante la Unidad de Procesamiento Administrativo Disciplinario (UPAD) era la investigativa y no la adjudicativa. Al extremo, que, a raíz de una negociación de estipulación entre las partes, el Panel sobre el Fiscal Especial Independiente ordenó a que se enmendara la notificación inicial para disipar dudas que se trataba de una “notificación de inicio de investigación administrativa”. Véase, Apéndice de Petición de Certiorari, págs. 162-163, 308-309 y 339.

[2] Su objetivo principal es evitar lesiones al interés público.Aponte v. Alcalde de San Lorenzo, 146 DPR 675 (1998).

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