Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R. del año 2001


Cont. 2001 DTS 118 OFICINA DE ETICA V. CORDERO SANTIAGO Y RIVERA

 

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton

 

San Juan, Puerto Rico, a 21 de agosto de 2001.

 

            “Corruption, the most infallible symptom of constitutional liberty.” Edward Gibbon, The Decline and Fall of the Roman Empire.

 

            Uno de los cánceres más perniciosos que puede invadir al Estado moderno es la corrupción gubernamental. La misma estrangula la voluntad del pueblo y pone en peligro la integridad misma de la democracia. Desvincula y enajena las fuentes de legitimidad del poder del Estado de la acción y el efecto del mismo. Por esto, nuestro ordenamiento jurídico, con amplia sabiduría, aborrece al funcionario corrupto.

Por otro lado, no debemos olvidar que, en nuestro afán de eliminar la corrupción gubernamental, no podemos despreciar las garantías constitucionales que protegen a todo ciudadano. Envenena, también, y corroe lo más valioso de nuestro sistema democrático, el ataque desmesurado del Estado a los derechos fundamentales del individuo. Por esto, antes de privar a un ciudadano de su propiedad o de su libertad se requiere fiel cumplimiento con el más riguroso debido proceso de ley.

Las controversias de autos requieren que establezcamos un delicado balance entre la protección de los derechos de los individuos, y la necesidad de detener y castigar las violaciones éticas en que incurren algunos funcionarios públicos. Nos toca, pues, interpretar la Ley de Etica Gubernamental de manera tal que se protejan las libertades constitucionales que deben florecer en nuestra democracia, tanto de los actos de corrupción, como de la mano excesivamente dura de un gobierno justiciero. La rigurosidad al batallar la corrupción y demás males de nuestra sociedad no se puede tornar en inquisición.

            Entendemos que la decisión mayoritaria llega a una solución acertada en los casos de autos y, por tanto, estamos conformes con los acápites I al V de la misma, que constituyen la Opinión del Tribunal. Además estamos también conformes con las partes VI y VII de la Opinión emitida por la Juez Asociada señora Naveira de Rodón, las cuales fueron endosadas por una pluralidad de los compañeros Jueces. No obstante, dada la importancia de la Ley de Etica Gubernamental en la realidad social puertorriqueña de hoy en día, hemos decidido suscribir esta Opinión de Conformidad para expresar nuestros criterios sobre las disposiciones de dicha Ley que hoy interpreta esta Curia por primera vez.

I

            La Ley de Etica Gubernamental establece múltiples prohibiciones que limitan la conducta de los funcionarios y empleados públicos. Existen, sin embargo, distintos tipos de sanciones que se pueden imponer al funcionario o empleado que viola sus disposiciones. El tipo de sanción a imponerse depende de la manera o modalidad en la cual se incurrió en tal violación. Dependiendo de la conducta específica del funcionario o empleado, puede que proceda una u otra de las distintas sanciones disponibles.

Nos parece crucial, pues, hacer un análisis de los distintos tipos de penalidades que se pueden imponer a un funcionario que viola las prohibiciones del Art. 3.3(b) de la Ley de Etica Gubernamental, y lo que se tiene que probar en cada caso para imponerlas. La prohibición establecida en el Art. 3.3(b), y la interpretación de lo que en dicho Artículo se dispone, es independiente de los distintos tipos de sanciones que se pueden imponer por su violación. Cada una de estas sanciones requiere un grado de culpabilidad y/o un procedimiento distinto que corresponda a su nivel de severidad.

Es decir que, al analizar la actuación de un funcionario público, primero se debe decidir si dicha actuación violentó la prohibición establecida en el Artículo específico de la Ley de Etica Gubernamental. Si este es el caso, entonces se debe determinar el elemento subjetivo, el grado de culpabilidad del funcionario, para así decidir qué sanción, si alguna, se debe imponer. No toda violación literal de las prohibiciones de la Ley debe resultar en sanciones, sino sólo aquellas que impliquen cierto grado de culpabilidad.  De esta manera se cumple con el claro propósito de la Ley: combatir la corrupción, el uso de influencias indebidas, y el saqueo de la confianza del pueblo en un gobierno que actúa para el beneficio personal de sus funcionarios, en lugar del beneficio del pueblo.

II

            Conforme lo anterior, lo primero que debe determinar la Oficina de Etica Gubernamental en casos como los de autos es si hay una violación literal del Artículo 3.3(b). Dicho Artículo dispone:

Ningún funcionario o empleado público aceptará un empleo o mantendrá relaciones contractuales de negocio, con una persona, negocio o entidad que esté reglamentada por o que haga negocios con la agencia gubernamental para la cual él trabaja cuando el funcionario o empleado público participe en las decisiones institucionales de la agencia o tenga facultad para decidir o influenciar las actuaciones oficiales de la agencia que tengan relación con dicha persona, negocio o entidad.  3 L.P.R.A. sec. 1823(b).

 

Del texto de la prohibición surgen dos de los elementos más importantes que se deben probar al establecer una violación: 1) que el funcionario acepte o mantenga relaciones contractuales con una entidad que esté reglamentada o que haga negocios con la agencia, y 2) que el funcionario participe en las decisiones institucionales de la agencia o tenga facultad para decidir o influenciar las actuaciones oficiales de la agencia que tengan relación con dicha entidad. Entendemos que hay tres señalamientos importantes que debemos hacer al respecto.

            En primer lugar, debemos recalcar que la interpretación de “relaciones contractuales” que hace la decisión mayoritaria en esta ocasión es una amplia y abarcadora.  Toda relación contractual cubierta bajo la “doctrina general de contratos según establecida por el Código Civil de Puerto Rico y la jurisprudencia” queda cubierta bajo la prohibición. Véase Opinión de la Juez Asociada señora Naveira de Rodón en la pág. 21. Esto implica que un alcalde de un pueblo pequeño, que compra materiales para hacer mejoras en su casa en la única ferretería del pueblo, estaría violando las prohibiciones del Artículo 3.3(b) si el municipio también compra materiales en dicha única ferretería.

De igual manera, en el caso de funcionarios de agencias que regulan ciertas áreas, esta interpretación de la Ley implica que si el Secretario de Salud decide atenderse en un hospital (entidad que el Departamento de Salud regula), estaría violando la prohibición literal del Artículo 3.3(b). También constituiría una violación a dicho Artículo el que el Comisionado de Seguros compre una póliza para asegurar su hogar o su automóvil de un agente o compañía regulada por la Oficina del Comisionado de Seguros.

Por esto precisamente es que se hace de tan crucial importancia que, al momento de imponer sanciones, se requiera un grado de culpabilidad de parte del funcionario.  De no ser así, se desvirtuaría el propósito claro de la ley (combatir la corrupción), y se podría tornar la misma en un instrumento para la persecución política.

            En segundo lugar, se debe recordar que para establecer una violación al Artículo 3.3(b) se tiene que probar que el funcionario participa en las decisiones de la agencia o tiene facultad para influenciar sus actuaciones. En los casos de autos, la influencia de los alcaldes estaba claramente establecida ya que, como menciona la decisión mayoritaria, son estos funcionarios los que tienen la facultad de imprimirle efectividad a los contratos del municipio mediante su firma. En esta ocasión, pues, la determinación de si había facultad para influenciar las decisiones de la agencia era de fácil solución. Prevemos, sin embargo, que en otros casos esta interrogante puede ser objeto de un más extendido y riguroso análisis.

            Por último, cabe destacar que la prohibición del Artículo 3.3(b) aplica sólo cuando el funcionario puede influir en decisiones que estén relacionadas a la entidad con la que mantiene relaciones contractuales. De esta manera nos aseguramos que sólo se castigue a aquel funcionario que pueda obtener beneficios a cambio de influencias indebidas. Este tipo de comportamiento, corrupto y antiético, es el único que la Ley está destinada a castigar.

III

Una vez se ha establecido una violación a las prohibiciones literales corresponde determinar el grado de culpabilidad en que incurrió el funcionario, para así decidir qué sanciones, si algunas, se deben imponer. Luego de analizar detenidamente las disposiciones pertinentes, hemos concluido que existen tres tipos de sanciones: 1) sanciones administrativas que provee la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A. sec. 2201; 2) sanciones civiles que provee la Ley de Etica Gubernamental, 3 L.P.R.A. sec. 1828(b); y 3) sanciones penales que provee la Ley de Etica Gubernamental, 3 L.P.R.A. sec. 1828(a).[1] Entendemos que cada tipo de sanción responde a un nivel de culpabilidad y/o a un procedimiento distinto.

A.

En primer lugar, en cuanto a las sanciones administrativas, la decisión mayoritaria correctamente concluye que se pueden imponer cuando un funcionario viole las prohibiciones del Art. 3.3(b), y no pueda probar que dicha violación no iba atada a un beneficio económico o una influencia indebida. Es decir, cuando se prueba que un funcionario con facultad para decidir o influenciar las acciones de la agencia mantuvo relaciones contractuales con una persona, entidad o negocio que la agencia regula, o con el cual mantiene relaciones contractuales, se establece un caso prima facie de violación ética que conlleva sanciones administrativas.

Sin embargo, el funcionario puede presentar como defensa afirmativa la ausencia de beneficio económico o influencia indebida. Al proveer esta defensa, nos aseguramos que la Ley de Etica Gubernamental sólo se aplique contra aquellos funcionarios corruptos que intenten beneficiarse personalmente de su posición de poder. Como discute y explica muy convincentemente la decisión mayoritaria, éste es el único tipo de conducta que pretende castigar la Ley.  Entendemos, sin embargo, que no tiene que haberse materializado el beneficio económico, sino que la intención de beneficiarse o de ejercer influencia indebida es suficiente. No puede constituir una defensa del funcionario malintencionado el que su plan sea frustrado antes de que rinda sus frutos podridos.

Cabe recalcar que las sanciones administrativas surgen de las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme.[2] Como tal, dichas sanciones están limitadas a $5,000.00 por cada violación. 3 L.P.R.A. sec. 2201. Esto no impide, sin embargo, que se impongan también las sanciones civiles y penales que provee la Ley de Etica Gubernamental.  Id.

B.

            Por otro lado, al imponer las sanciones civiles que provee la Ley de Etica, es necesario probar que hubo un beneficio económico como resultado de la violación. 3 L.P.R.A. sec. 1828(b)(3).[3] Esto surge del texto claro de la Ley, ya que la cuantía de las sanciones es igual al triple del beneficio económico. Id. Si no hubo beneficio, pues, no procede imponer sanciones civiles. A diferencia de las sanciones administrativas, estas sanciones civiles sólo se pueden imponer cuando se ha materializado algún beneficio económico, y su cuantía está atada estrictamente a dicho beneficio. Así pues, sirven como un cierto tipo de pena de restitución, aún cuando al triplicarse la cuantía también sirvan como medida punitiva.

C.

            Por último, tenemos las sanciones penales. Entendemos que el imponer sanciones penales debe requerir, también, que haya habido un beneficio económico indebido.  Entendemos además que la Ley de Etica exige que se pruebe, como elemento del delito, que la violación del Art. 3.3(b) haya sido intencional. El Art. 3.8 de dicha ley dispone:  “Toda persona que viole intencionalmente las prohibiciones y disposiciones establecidas en [el Art. 3.3(b)] incurrirá en delito grave y convicta que fuere, será sancionada por cada violación con pena de reclusión por un término fijo de un año o con multa de dos mil ($2,000) dólares; o ambas penas a discreción del tribunal.” 3 L.P.R.A. sec. 1828(a)(1) (énfasis suplido).

            Por lo tanto, el delito tipificado en dicho artículo incluye un elemento subjetivo de intención. Surge claramente del texto de la Ley de Etica que el funcionario que viola el Art. 3.3(b) sólo incurre en conducta criminal si lo hace intencionalmente, es decir si sabe que está manteniendo relaciones contractuales con una persona, entidad o negocio a la cual la agencia regula, o con la cual mantiene relaciones contractuales. Por ser la intención uno de los elementos del delito, el peso de probar que dicho elemento subjetivo existió recae sobre el fiscal.

            Por otro lado, la ley no menciona explícitamente, al definir el delito, la necesidad de probar que hubo un beneficio económico o una influencia indebida. Sin embargo, entendemos que surge del historial legislativo que la ley estaba destinada a criminalizar conducta corrupta que incluyera este tipo de beneficio indebido. El elemento subjetivo que incluye la Ley de Etica Gubernamental al tipificar el delito grave debe requerir una disposición mental corrupta que vaya en busca de un beneficio indebido.  Esto constituye un elemento del delito y debe ser probado por el fiscal, más allá de toda duda razonable, en un procedimiento criminal donde el acusado tendrá derecho a juicio por jurado y a todas las demás garantías que exige el debido proceso de ley. Además, el hecho que la Asamblea Legislativa haya requerido prueba de un beneficio económico indebido al imponer sanciones civiles hace forzoso concluir que dicha prueba debe ser requerida también al imponer sanciones penales que pueden conllevar encarcelamiento, sin beneficio de sentencia suspendida, por un delito grave.

            Cabe mencionar que queda bajo la discreción de la Oficina de Etica Gubernamental el decidir preliminarmente qué sanciones amerita una violación de la Ley. Dicha Oficina no tiene que referir al fiscal toda violación intencional de la Ley en la que haya habido un beneficio económico indebido para que se instituya el correspondiente procedimiento criminal. La Oficina de Etica Gubernamental puede optar, en casos donde haya factores atenuantes, por sólo imponer sanciones administrativas y/o sanciones civiles. Este tipo de discreción, análoga a la discreción de la cual gozan los fiscales al decidir si instar procedimientos criminales, debe servir de saludable balance a la severidad de las sanciones penales establecidas en la Ley.

IV

“Nay, but to live

In the rank sweat of an enseaméd bed,

Stewed in corruption, honeying and making love

Over the nasty sty.”

William Shakespeare, Hamlet, Act 3, Scene 4.

 

            Puerto Rico se ha visto arropado por telarañas de corrupción gubernamental que parecen saltar a nuestro paso, inesperadas e inexorables, envolviendo en confusión nuestro proceder y deslizándose, macabras, por nuestra piel como las babas del diablo. Ante esta situación tan alarmante que amenaza la legitimidad misma de nuestros líderes electos, y la viabilidad de nuestro sistema democrático, se tiene que responder de manera agresiva e implacable. No podemos permitir que se debilite la médula ética de los funcionarios que cimientan nuestro sistema constitucional con su integridad y servicio. Tal descuido podría conllevar una implosión masiva de nuestro ordenamiento democrático.

Sin embargo, no podemos olvidar que también se corroe el tuétano de una democracia cuando el Estado acecha y amenaza las libertades constitucionales de sus individuos. No podemos perder el justo juicio y el sentido común en nuestro afán de imponer orden. No puede haber justicia sin orden, pero mucho menos orden sin justicia. Una saludable limpieza de las instituciones públicas del país no puede, bajo ningún concepto, convertirse ni en cruzada despavorida, ni en cacería de brujas, ni en entrampamiento político.

            Como discute la decisión mayoritaria, los casos de autos presentan una situación en la cual se le impusieron sanciones administrativas a los Honorables Rafael Cordero Santiago y Ramón Luis Rivera. No se les proveyó a dichos alcaldes una oportunidad de presentar como defensa la ausencia de beneficio económico o influencia indebida.  Estos casos ilustran las injusticias que se pueden cometer contra funcionarios que inocentemente violan las disposiciones literales de la Ley de Etica Gubernamental en el curso regular de sus transacciones como consumidores.  Del expediente surge que estos alcaldes no recibieron ningún tipo de beneficio económico indebido ni abusaron de su posición de poder. Por lo tanto, sería injusto imponerles sanciones y someterlos al desprecio público por actos que no reflejan el más mínimo grado de culpabilidad.

Coincidimos, además, con el criterio mayoritario con respecto a la inaplicabilidad a los casos ante nos de la doctrina de amplitud excesiva. Por otro lado, y por los mismos argumentos anteriormente expuestos en cuanto a la interpretación del Artículo 3.3(b), estamos convencidos que la metodología utilizada en la decisión mayoritaria para interpretar el Art. 4.4(12), que le provee al funcionario una oportunidad para explicar por qué no incluyó alguna información en el informe que dicho Artículo requiere, es la más correcta y sabia. Estamos, pues, conformes con la decisión mayoritaria en su totalidad.

                                                            Federico Hernández Denton

                                                                        Juez Asociado

 

 

Otras opiniones de esta caso. Presione sobre la misma para ver.

Opinión del Tribunal

Opinión Concurrente emitida  por  el Juez  Asociado  señor Corrada del Río

Opinión de Conformidad en Parte y Concurrente en Parte emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.

 



Notas al calce

 

[1] Las sanciones “civiles” provistas por la Ley de Etica Gubernamental son también sanciones de tipo administrativo.  Sin embargo, nos referiremos a ellas como sanciones “civiles” para así diferenciarlas de las sanciones administrativas provistas por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme.

[2]  “Toda violación a las leyes que administran las agencias o a los reglamentos emitidos al amparo de las mismas podrá ser penalizada con multas administrativas que no excederán de cinco mil (5,000) dólares por cada violación. 

En caso de que la ley especial de que se trate sólo provea penalidades criminales, el jefe de la agencia, a su opción, podrá radicar una querella administrativa al amparo de esta sección para procesar el caso por la vía administrativa.

Si la ley especial de que se trate dispone una penalidad administrativa mayor a la que se establece en esta sección, la agencia podrá imponer la penalidad mayor.”  3 L.P.R.A. sec. 2201.

[3] “Toda persona que reciba un beneficio económico como resultado de la violación de este subcapítulo vendrá obligado a pagar al Estado como sanción civil por su incumplimiento una suma equivalente a tres (3) veces el valor del beneficio económico recibido.”  3 L.P.R.A. sec. 1828(b)(3).

 

Presione Aquí para regresar al Menú anterior y seleccionar otro caso.


ADVERTENCIA

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.

LexJuris de Puerto Rico siempre está bajo construcción.


|Home| Abogados | Aspirantes | Leyes y Jurisprudencia | Información | Agencias | Pueblos de Puerto Rico | Servicios Futuros | Publicidad | Directorios | Compras | Eventos | Noticias | Entretenimiento |Publicaciones CD| Revista Jurídica |


La información, las imágenes, gráficas u otro contenido en todos los documentos preparados por Lexjuris son propiedad de Lexjuris. Otros documentos disponibles en nuestras conexiones son propiedad de sus respectivos dueños. Derechos Reservados. Copyright (c) 1997 LexJuris de Puerto Rico.