Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002 DTS 096
E.L.A. V. MALAVE 2002TSPR096
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre
Asociado de P.R. et als
Recurrido
v.
Lucas Malavé h/n/c
Supermercado
Jardines de
Caparra
Peticionario
Certiorari
2002 TSPR 96
157 DPR ____
Número del Caso: CC-2000-1042
Fecha: 28/junio/2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones:Circuito Regional II
Panel integrado por su Presidente, el Juez Gierbolini, la Juez Hernández Torres y la Juez Pabón Charneco
Abogada de la Parte Peticionaria: Lcda. Maribella Maldonado Pérez
Oficina del Procurador General: Lcda. Carmen A. Riera Cintrón
Procuradora General Auxiliar
Materia:
Revisión Administrativa de DACO, Ley de
Cierre, la Ley Antimonopolística y sobre Restricciones al Comercio
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal
Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación
y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución
electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora
NAVEIRA DE RODÓN
San Juan, Puerto Rico, a 28 de junio
de 2002
Nos
corresponde determinar en qué circunstancias existe una violación a la Ley para
Regular las Operaciones de Establecimientos Comerciales, Ley Núm. 1 de 1 de
diciembre de 1989, según enmendada, 29 L.P.R.A. sec. 301 et seq. (en
adelante Ley de Cierre), la Ley Antimonopolística y sobre Restricciones al
Comercio, Ley Núm. 77 de 25 de junio de 1964, según enmendada, 10 L.P.R.A. sec.
257 et seq. (en adelante Ley de Monopolios), y el Reglamento sobre
Competencia Justa Número VII de 22 de abril de 1980, cuando se trata de un
negocio mixto, donde se realizan conjuntamente transacciones comerciales de
productos exentos y productos no exentos.
Resolvemos que en estos casos, es necesario probar, no sólo que se abrió
el establecimiento comercial durante las horas proscritas, sino que además se
vendieron los artículos no exentos. Así
lo resolvimos recientemente en E.L.A. v. Frig. y Alm. del Turabo,
Inc., res. el 28 de agosto de 2001, 155 D.P.R. ____ (2001), 2001
TSPR 120, 2001 JTS 125, pág. 70. Cabe señalar
además que las barreras físicas para separar las distintas áreas, no
constituyen las únicas precauciones que el negocio puede adoptar para evitar
las operaciones no exentas durante horas de cierre.
I
Mediante
Resolución de 9 de marzo de 2000, el Departamento de Asuntos del Consumidor (en
adelante D.A.C.O.) determinó que el señor Lucas Malavé, h/n/c Supermercado
Jardines de Caparra, había violado el Art. 5 de la Ley de Cierre, 29 L.P.R.A.
sec. 304, el Art. 3(a) de la Ley de Monopolios, 10 L.P.R.A. sec. 259(a), y el
Reglamento sobre Competencia Justa Núm. VII.
Dicha violación consistió en haber abierto al público las puertas de su
negocio el domingo 21 de agosto de 1994 a las 8:10 de la mañana.[1] Por dicha violación se le impuso al señor
Malavé una multa administrativa de diez mil dólares ($10,000), más el pago de
dos mil dólares ($2,000) por concepto de honorarios de abogado a favor de la
Oficina de Asuntos Monopolísticos.
Además, se le ordenó cesar y desistir de incurrir en la práctica antes
referida.
La
posición del Departamento de Justicia era y es que a la fecha de los hechos el
Supermercado Jardines de Caparra operaba como un solo negocio que tenía
una panadería y un supermercado. Los hechos que apoyaron las determinaciones
de D.A.C.O. se basaron principalmente en el escueto testimonio vertido en la
vista administrativa por el agente del Negociado de Investigaciones Especiales
del Departamento de Justicia, el Sr. Ismael Cintrón Cintrón.
Éste
declaró que para la fecha de los hechos, el domingo 21 de agosto de 1994, como
parte de una investigación sobre posibles violaciones a la Ley de Cierre, se
personó al negocio conocido como Supermercado Jardines de Caparra, cuyo dueño
era el señor Malavé. Frente a este
negocio había un estacionamiento y al lado una panadería y una agencia
hípica. Dentro del negocio había un
área de varias góndolas con productos propios de supermercado, un área para
carnicería y otra a la izquierda para una panadería. Continuó declarando que no había divisiones entre las áreas en
que estaban estos distintos tipos de negocios.
Al entrar observó que una de las cajas estaba abierta y había personas
comprando. No especificó qué tipo de
productos compraban. No entró a la
panadería, aunque pudo ver que estaba abierta.
Declaró que no sabía si allí vendían café. Tampoco compró producto alguno.
De su escueto testimonio se puede colegir con meridiana claridad que
aparentemente estuvo muy poco tiempo en el negocio. En sus propias palabras -
“[e]ntré a dicho supermercado encontrando una de las cajas abiertas y personas
comprando en él ... Luego ese mismo día, o sea, me retiré y seguí realizando
otras investigaciones.”
Según
se desprende de los documentos que obran en el expediente y la Resolución de
D.A.C.O., los ingresos del negocio se rendían en una sola planilla y los
informes trimestrales de salarios pagados a los empleados se sometían en
conjunto. En la semana de 21 de agosto
de 1994 la nómina estaba compuesta de trece (13) empleados. El día de los hechos dos (2) empleadas,
Elisa Ayala y Desiré Salas, poncharon sus tarjetas de trabajo a las 7:30 y 8:00
de la mañana respectivamente. Seis (6)
de los empleados estaban en la nómina rotulada “bakery” (panadería). Dos (2) de las empleadas que aparecían en la
nómina de “bakery” también aparecían en las tarjetas ponchadas de los empleados
como cajeras no bajo “bakery”. Las
cuatro (4) empleadas restantes estaban tanto en las nóminas como en las
tarjetas ponchadas bajo “bakery”.
A
base de estos hechos, D.A.C.O. acogió la posición del Departamento de Justicia
y determinó que el Supermercado Jardines de Caparra era un solo negocio y que,
como el señor Malavé no logró probar que existían dos (2) negocios, o sea, una
separación entre el supermercado y la panadería-cafetería, al abrir al público
un domingo antes de las 11:00 de la mañana había violado la Ley de Cierre, la
Ley de Monopolios y el Reglamento de Competencia Justa Número VII. En otras palabras, en el caso de autos, para
probar una violación a estas leyes bastó con aportar prueba de que se rendía
una sola planilla, que los informes trimestrales de salario se presentaban
conjuntamente, que se podía entrar en todas partes del negocio, que se abrió el
negocio antes de las 11:00 de la mañana y que algunos clientes compraron algunos
productos, sin que se especificase si se trataba de productos exentos, los de
la panadería (pan, café, etc.), o no exentos, los del supermercado
propiamente. Lo clave para D.A.C.O. era
que siendo un sólo negocio, se abriera al público antes de las 11:00 a.m.
Inconforme
con la determinación de D.A.C.O., el señor Malavé presentó un recurso de
revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante Tribunal de
Circuito). Arguyó que erró el foro
administrativo al concluir que la panadería-cafetería y el supermercado eran un
solo negocio y al determinar que la actividades comerciales que realizaba el
negocio no estaban exentas de cumplir con la Ley de Cierre. Dicho Tribunal, el 13 de octubre de 2000, emitió
una resolución mediante la cual resolvió que el señor Malavé no logró demostrar
que la determinación de D.A.C.O. fue una arbitraria, irrazonable y carente de
base racional alguna, por lo tanto, se sostenía la conclusión de que la
panadería-cafetería y el supermercado eran un solo negocio, por lo que al abrir
un domingo a las 8:10 de la mañana, el señor Malavé había incurrido en una
violación a la Ley de Cierre, la Ley de Monopolios y el Reglamento de
Competencia Justa Núm. VII. En
consecuencia, confirmó la determinación de D.A.C.O.
Denegada
la solicitud de reconsideración, el señor Malavé acudió en certiorari ante nos y planteó que el foro
apelativo erró: al determinar que existía evidencia sustancial para concluir
que había violado la Ley de Cierre, la Ley de Monopolios y el Reglamento de
Competencia Justa Núm. VII; y al concluir que los negocios que éste tenía eran
uno solo porque los ingresos provenientes de éstos los tributaba en la misma
planilla de contribución sobre ingresos.
Decidimos revisar y expedimos el recurso.
II
Las
disposiciones estatutarias pertinentes que regulan las operaciones de los
establecimientos comerciales, contienen un lenguaje peculiar al referirse a lo
que pueden o no pueden hacer dichos establecimientos durante el horario y los
días a que hacen referencia. A manera
de ejemplo, en el Art. 5 de la Ley de Cierre, 29 L.P.R.A. sec. 304, se expresa
que los mismos “podrán abrir al público”; de otra parte, en el último párrafo
del Inciso (n) del Art. 6 de dicha ley, 29 L.P.R.A. sec. 305, se habla de la
realización de “operaciones cubiertas por las excepciones de esta sección” y, a
renglón seguido, se expresa que en los casos allí especificados el
establecimiento “podrá realizar solamente las operaciones exentas”; etc.
De
dicha fraseología se puede inferir que el legislador, al autorizar o prohibir
actividades, se refiere a operaciones de venta de artículos. Debido a ello es que en E.L.A. v. Frig.
y Alm. del Turabo, Inc., supra, pág. 70, expresamos que en
situaciones de negocios que se dedican tanto a la venta al por mayor como a la
venta al detal -–situación regulada por el Art. 6-- los mismos “puede[n]
abrir sus puertas antes de las 11:00 a.m., lo que no puede hacer es vender
productos al detal [no exentos] antes de dicha hora.” Ello aplica a establecimientos como el del caso de autos, que
tienen en un mismo lugar operaciones exentas y no exentas.
Como
vemos, la Ley de Cierre contempla la posibilidad de que en un mismo
establecimiento comercial se realicen actividades comerciales exentas
conjuntamente con otras no exentas.
Bajo estas circunstancias el establecimiento comercial podrá operar sin
las restricciones impuestas por la Ley de Cierre todo lo relacionado con las
actividades económicas exentas. Esta
fue precisamente la situación del señor Malavé. Éste mantenía en el mismo establecimiento comercial una
panadería-cafetería, un negocio exento,[2]
y un supermercado, un negocio no exento.
Por
otra parte, en su Art. 6 la Ley de Cierre, “le impone al dueño del
establecimiento comercial, que realiza actividades comerciales mixtas, la
obligación de tomar todas las precauciones que sean necesarias para impedir el
acceso al público consumidor al área restringida y así evitar que se realicen
operaciones no exentas durante las horas de cierre establecidas por ley.” En el caso de autos tanto D.A.C.O. como el
Tribunal de Circuito de Apelaciones resolvieron que la falta de precauciones
quedó demostrada ya que el agente Cintrón Cintrón declaró que los clientes
recorrían todo el establecimiento comercial libremente. Además, entendieron que para infringir el
Art. 5 de la Ley de Cierre basta “con establecer que el área no exenta estaba
abierta o expuesta al público fuera de las horas permitidas.” En otras palabras no hay que probar que se
vendieron o vendían productos no exentos durante las horas proscritas por la
Ley de Cierre. Este enfoque es
equivocado y va contra de lo resuelto en E.L.A. v Frig. y Alm. del
Turabo, Inc., supra. El
Estado, al encausar a dichos establecimientos, tiene que aportar prueba
directa o circunstancial de que se incurrió en la práctica prohibida de venta.
D.A.C.O. y el Tribunal de Circuito
de Apelaciones parecen entender además que las únicas precauciones aceptables
al amparo del Art. 6 son las separaciones físicas, pues es la falta de éstas
las que sirvieron de base a la violación a la Ley de Cierre. Ahora bien, el Art. 6, además de advertirle
al dueño de un negocio mixto que debe tomar precauciones necesarias para que no
ocurra la venta de productos no exentos, también dispone específicamente que
“[E]l Secretario del Trabajo y Recursos Humanos tendrá facultad para
vigilar y requerir el cumplimiento de esta disposición y señalará por
reglamento las precauciones que deberán observarse en la situación aquí
prevista.”
A pesar de que esta disposición se adoptó en el 1989, el Secretario aún no ha aprobado reglamento que indique cuáles deberán ser las precauciones a observarse respecto a este particular. En ausencia de reglamentación que disponga las medidas que se considerarán como precauciones necesarias y apropiadas para evitar, en los negocios mixtos, las operaciones no exentas durante las horas de cierre, resulta indispensable evaluar en cada caso la efectividad de las medidas tomadas por dicho negocio, ya fueren divisiones físicas o una política comercial, rigurosamente instrumentada, de no vender artículos no exentos durante las horas prohibidas. No basta con que no haya divisiones físicas para que se determine que se ha violado la ley por no haber adoptado las precauciones necesarias y apropiadas, especialmente cuando no se ha probado la venta de algún producto no exento. Después de todo, una política de no venta estrictamente implementada, puede resultar mucho más efectiva que una división física, no cumplimentada con una política de no venta.
Así
pues, resolvemos que para probar una infracción a la Ley de Cierre se requiere
prueba directa o circunstancial de que efectivamente se realizó la venta de
productos no exentos durante las horas prohibidas. Después de todo, la Ley de Cierre tiene como propósito no solo
proteger a los trabajadores que laboran los domingos y días feriados
predeterminados por ley, sino también proteger a los pequeños y medianos
comerciantes de la competencia de las grandes cadenas comerciales.[3] Se protege contra la competencia de las
grandes cadenas a los pequeños y medianos comerciantes, cuando efectivamente se
impiden las ventas de productos no exentos durante las horas prohibidas.
Además,
reolvemos que hasta que el Secretario del Trabajo y Recursos Humanos no
determine, mediante reglamento, cuales son las precauciones necesarias
que los negocios mixtos deben tomar para evitar la venta de productos no
exentos, cada caso deberá evaluarse a la luz de sus hechos particulares para
determinar si las medidas adoptadas son adecuadas o no.
A
la luz de la normativa expuesta, analicemos el caso de marras.
III
D.A.C.O.
determinó que se violó la Ley de Cierre porque se abrió al público, a las 8:10
de la mañana, un solo negocio, compuesto de un supermercado, una panadería y
una carnicería. Esta fue la posición adoptada por el Departamento de
Justicia. El Tribunal de Circuito avaló
esta conclusión. Todos se equivocaron
en su análisis. En E.L.A. v. Frig.
y Alm. del Turabo, Inc., supra, pág. 69 expresamos que no debíamos “aplicar
los términos de esta Ley de manera rígida e inflexible.” Reiteramos lo resuelto en dicho caso: los
negocios mixtos pueden “abrir sus puertas los domingos antes de las 11:00 a.m.,
lo que no pueden hacer es vender productos [no exentos] antes de dicha hora.”
Como
ya expresáramos, el presente caso trata de un negocio mixto, donde se venden
productos exentos, una panadería-cafetería, y no exentos, un supermercado, que
abrió al público consumidor un domingo antes de las 11:00 de la mañana. De la prueba creída por D.A.C.O. no surge
que hubieran barreras físicas para separar un área de otra. Tampoco surge que se hubieran vendido
productos no exentos. El
Departamento de Justicia no aportó la prueba necesaria, ni directa ni
circunstancial, para que D.A.C.O. pudiese hacer este análisis. Bajo estas circunstancias, no se probó que
el señor Malavé hubiese violado la Ley de Cierre.
En
vista de todo lo anterior, se revocan tanto la Resolución del Tribunal de
Circuito de Apelaciones como la de D.A.C.O., y se desestima la querella
presentada contra el señor Malavé.
Miriam
Naveira de Rodón
Juez
Asociada
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 28 de junio de 2002
Por los fundamentos expuestos
en la Opinión que antecede, se revocan tanto la Resolución del Tribunal de
Circuito de Apelaciones como la del Departamento de Asuntos del Consumidor, y
se desestima la querella presentada contra el señor Malavé.
Lo acordó el tribunal y
certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
El Juez Asociado señor Hernández Denton emitió una Opinión disidente, a
la cual se unió el Juez Asociado señor Rivera Pérez. El Juez Asociado señor Rivera Pérez emitió una Opinión disidente,
a la cual se unieron los Jueces Asociados señores Hernández Denton y Corrada
del Río.
Patricia
Otón Olivieri
Secretaria del Tribunal Supremo
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera
Pérez
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor
Hernández Denton
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